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16 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - RECURSO EXTRAORDINÁRIO: RE XXXXX DF - DISTRITO FEDERAL

Supremo Tribunal Federal
há 4 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Partes

Publicação

Julgamento

Relator

Min. LUIZ FUX
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Decisão

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICO. ASCENSÃO FUNCIONAL. FORMA DE PROVIMENTO DERIVADO. INCONSTITUCIONALIDADE. ADI 837/DF. ASCENSÃO ANTERIOR A 17/02/1993. POSSIBILIDADE. PRINCÍPIOS DA BOA-FÉ E DA SEGURANÇA JURÍDICA. PRECEDENTES. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO. Decisão: Trata-se de recurso extraordinário, manejado com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, que assentou, in verbis: "AÇÃO CIVIL PÚBLICA. NULIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS QUE PERMITIRAM A ASCENSÃO FUNCIONAL DE SERVIDORES PÚBLICOS SEM CONCURSO. O instituto da ascensão funcional é forma de provimento derivado, onde o cargo é preenchido por quem já detém vínculo anterior com o serviço público. Através da ascensão o servidor é guindado de um cargo para outro mais elevado, ou seja, é forma de provimento de cargo público. Com o advento da Constituição Federal de 1988, a teor do que dispõe o artigo 37, II, a ascensão funcional não mais é admitida. A questão, portanto, não mais guarda controvérsia, sendo exigível o concurso público não mais apenas para a primeira investidura, mas para qualquer forma de provimento em cargo público. Segundo, quando as situações individuais, seria injusto fazer retornar aos cargos anteriores funcionários que, pelo longo tempo transcorrido, atingiram elevado grau de especialização nas novas funções e estruturaram suas vidas, pessoais e familiares, a partir dos novos patamares remuneratórios. Logo, entendo ser inadequado, construídos, naquele momento, dentro de uma aparente legalidade e em estrito cumprimento de norma legal que se tinha por vigente, desconsiderando os efeitos concretos que advieram. Supremo Tribunal Federal RE 442.683 / RS.” Os embargos de declaração opostos foram desprovidos. Nas razões do apelo extremo, sustenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 37, caput, I e II, e 102, § 2º, da Constituição Federal. O Tribunal a quo proferiu juízo positivo de admissibilidade do recurso. A Procuradoria-Geral da República se pronunciou pelo provimento do recurso, em manifestação que porta a seguinte ementa: “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PROVIMENTO DERIVADO VERTICAL. INCONSTITUCIONALIDADE APÓS A CF DE 1988: SÚMULA Nº 685 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ASCENSÃO FUNCIONAL. INEXISTÊNCIA DE DIVERGÊNCIA SOBRE A MATÉRIA NA DATA DOS ATOS DE NOMEAÇÃO. LONGO DECURSO DE TEMPO. ALEGAÇÃO DE OCORRÊNCIA DE FATO CONSUMADO: TESE REJEITADA NO ÂMBITO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 1. O Supremo Tribunal Federal, a partir do julgamento da ADI 231, firmou entendimento no sentido de não ser admitida, após a promulgação da CF de 1988, toda modalidade de provimento que propicie a investidura, sem prévia aprovação em concurso público, em cargo ou emprego público que não integre a carreira na qual anteriormente investido. Súmula nº 685 do Supremo Tribunal Federal. Precedentes. 2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem admitido a manutenção dos atos de nomeação para cargo ou emprego público mediante ascensão realizados antes da suspensão da eficácia dos arts. 8º, III, 10, parág. único, 13, § 4º, 17 e 33, IV da Lei nº 8.112/90, por meio da decisão proferida nos autos da ADI nº 837-MC, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 23.04.93, dada a existência, à época, de divergência acerca do tema, associada aos princípios da boa-fé e da segurança jurídica. Precedente: RE 442.683 (RTJ 179/900). 3. Descabe falar em boa-fé ou segurança jurídica quando as ascensões funcionais são posteriores à decisão proferida na medida cautelar na ADI nº 837 (17.02.1993). O longo transcurso de lapso temporal não tem o efeito de convalidar inconstitucionalidades. Inaplicabilidade da teoria do fato consumado. Precedentes. 4. Parecer pelo conhecimento e provimento do recurso extraordinário.” É o relatório. DECIDO. O recurso não merece prosperar. Com efeito, verifica-se que o acórdão recorrido está em harmonia com a jurisprudência desta Suprema Corte. Consoante disposto no artigo 37, II, da Constituição Federal, a investidura em cargo público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos. Esta Corte tem entendimento pacificado de que essa previsão veda qualquer forma de provimento derivado em carreira diversa daquela de ingresso do servidor público. A referida posição restou consolidada no julgamento da ADI 231, Relator o Ministro Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ de 13/11/1992, in verbis: “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ASCENSÃO OU ACESSO, TRANSFERÊNCIA E APROVEITAMENTO NO TOCANTE A CARGOS OU EMPREGOS PUBLICOS. - O CRITÉRIO DO MÉRITO AFERÍVEL POR CONCURSO PÚBLICO DE PROVAS OU DE PROVAS E TÍTULOS E, NO ATUAL SISTEMA CONSTITUCIONAL, RESSALVADOS OS CARGOS EM COMISSAO DECLARADOS EM LEI DE LIVRE NOMEAÇÃO E EXONERAÇÃO, INDISPENSÁVEL PARA CARGO OU EMPREGO PÚBLICO ISOLADO OU EM CARREIRA. PARA O ISOLADO, EM QUALQUER HIPÓTESE; PARA O EM CARREIRA, PARA O INGRESSO NELA, QUE SÓ SE FARÁ NA CLASSE INICIAL E PELO CONCURSO PÚBLICO DE PROVAS OU DE PROVAS TÍTULOS, NÃO O SENDO, PORÉM, PARA OS CARGOS SUBSEQUENTES QUE NELA SE ESCALONAM ATÉ O FINAL DELA, POIS, PARA ESTES, A INVESTIDURA SE FARÁ PELA FORMA DE PROVIMENTO QUE É A ‘PROMOÇÃO’. ESTÃO, POIS, BANIDAS DAS FORMAS DE INVESTIDURA ADMITIDAS PELA CONSTITUIÇÃO A ASCENSÃO E A TRANSFERÊNCIA, QUE SÃO FORMAS DE INGRESSO EM CARREIRA DIVERSA DAQUELA PARA A QUAL O SERVIDOR PÚBLICO INGRESSOU POR CONCURSO, E QUE NÃO SÃO, POR ISSO MESMO, ÍNSITAS AO SISTEMA DE PROVIMENTO EM CARREIRA, AO CONTRÁRIO DO QUE SUCEDE COM A PROMOÇÃO, SEM A QUAL OBVIAMENTE NÃO HAVERÁ CARREIRA, MAS, SIM, UMA SUCESSÃO ASCENDENTE DE CARGOS ISOLADOS. - O INCISO II DO ARTIGO 37 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL TAMBÉM NÃO PERMITE O ‘APROVEITAMENTO’, UMA VEZ QUE, NESSE CASO, HÁ IGUALMENTE O INGRESSO EM OUTRA CARREIRA SEM O CONCURSO EXIGIDO PELO MENCIONADO DISPOSITIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE QUE SE JULGA PROCEDENTE PARA DECLARAR INCONSTITUCIONAIS OS ARTIGOS 77 E 80 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITORIAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO.” Especificamente em âmbito federal, a inconstitucionalidade das diversas formas de provimento derivado de servidor público previstas na Lei 8.112/1990, como o acesso ou ascensão, foi declarada na ADI 837, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Moreira Alves, DJ de 05/06/1999. Ressalte-se, no entanto, que, em decisão cautelar publicada no DJ de 17/2/1993, o Plenário do STF deferiu a suspensão da eficácia dos dispositivos impugnados, com efeitos ex nunc (ADI 837-MC). Tendo em vista que até então a Corte não possuía entendimento pacificado sobre o tema, a Segunda Turma ressalvou as nomeações realizadas até 17/2/1993, no RE 442.683, Relator o Ministro Carlos Velloso, DJ de 24/3/2006, in litteris: “CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICO: PROVIMENTO DERIVADO: INCONSTITUCIONALIDADE: EFEITO EX NUNC. PRINCÍPIOS DA BOA-FÉ E DA SEGURANÇA JURÍDICA. I. - A Constituição de 1988 instituiu o concurso público como forma de acesso aos cargos públicos. CF, art. 37, II. Pedido de desconstituição de ato administrativo que deferiu, mediante concurso interno, a progressão de servidores públicos. Acontece que, à época dos fatos 1987 a 1992, o entendimento a respeito do tema não era pacífico, certo que, apenas em 17.02.1993, é que o Supremo Tribunal Federal suspendeu, com efeito ex nunc, a eficácia do art. 8º, III; art. 10, parágrafo único; art. 13, § 4º; art. 17 e art. 33, IV, da Lei 8.112, de 1990, dispositivos esses que foram declarados inconstitucionais em 27.8.1998: ADI 837/DF, Relator o Ministro Moreira Alves, DJ de 25.6.1999. II. - Os princípios da boa-fé e da segurança jurídica autorizam a adoção do efeito ex nunc para a decisão que decreta a inconstitucionalidade. Ademais, os prejuízos que adviriam para a Administração seriam maiores que eventuais vantagens do desfazimento dos atos administrativos. III. - Precedentes do Supremo Tribunal Federal. IV. - RE conhecido, mas não provido.” A respeito do princípio da proteção da confiança, destacam-se da doutrina de Valter Schuenquener de Araújo os efeitos da atuação jurisdicional sobre as expectativas de particulares. Defende o notável jurista que, subsistindo uma determinada orientação jurisprudencial por longo período, as relações jurídicas calcadas de boa-fé nessa orientação devem ser preservadas de alterações jurisprudenciais supervenientes. In verbis: “Na seara judicial, a plena adoção do princípio da proteção da confiança deve ter como uma de suas consequências possibilitar que uma expectativa legítima seja respeitada mediante a aplicação da jurisprudência antiga e mais benéfica a um fato pendente de julgamento. A nova manifestação judicial apenas deverá incidir sobre fatos ocorridos após o seu conhecimento.” (ARAÚJO, Valter Shuenquener. O Princípio da Proteção da Confiança. Niterói: Impetus, 2009. p. 175) In casu, os atos administrativos impugnados foram formalizados entre outubro de 1988 e janeiro de 1993, já na vigência da Constituição Federal de 1988, mas anteriormente às decisões paradigmáticas desta Corte. Destarte, a confiança legítima dos servidores em questão decorre não apenas de os atos administrativos terem sido editados enquanto pairava incerteza jurisprudencial sobre o alcance do artigo 37, II, da Constituição Federal, mas também do fato de a situação jurídica ter se protraído por expressivo lapso temporal, período em que exerceram suas atribuições funcionais conforme o interesse público, assim como o fizeram aqueles servidores que os substituíram nos cargos de origem. Seguindo o entendimento de manutenção da situação pretérita em nome da boa-fé e da segurança jurídica, tendo em vista que os atos de provimento derivado foram concretizados antes de a jurisprudência se sedimentar pela sua inconstitucionalidade, cito os seguintes precedentes desta Suprema Corte no julgamento de casos análogos: “Embargos de declaração no agravo regimental no agravo de instrumento. Administrativo. Provimento derivado. Manutenção de ato administrativo concretizado em 1992. ADI nº 837-MC. Efeitos ex nunc. RE nº 442.683/RS. Princípios da boa-fé e da segurança jurídica. Precedentes. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de ser inconstitucional toda forma de provimento derivado após a Constituição Federal de 1988, sendo necessária a prévia aprovação em concurso de provas ou de provas e títulos para o ingresso em cargos públicos. 2. Contudo, no julgamento da medida cautelar na ADI nº 837, Relator o Ministro Moreira Alves, DJ de 17/2/93, suspendeu-se, com efeitos ex nunc, a eficácia dos arts. , III, e das expressões 'acesso e ascensão' do art. 13, parágrafo 4º, 'ou ascensão' e 'ou ascender’ do art. 17, e do inciso IV do art. 33, todos da Lei nº 8.112, de 1990. 3. Posteriormente, com fundamento na referida ADI, cujo mérito foi julgado em 27/8/98 (DJ de 25/6/99), a Segunda Turma da Corte, ao examinar o recurso extraordinário nº 442.683/RS, concluiu pela subsistência de atos administrativos de provimentos derivados ocorridos entre 1987 a 1992, em respeito aos postulados da boa-fé e da segurança jurídica. Consignou-se que, à época dos fatos, o entendimento a respeito do tema não era pacífico, o que teria ocorrido somente em 17/02/93 (data da publicação da decisão proferida na medida cautelar). 4. No caso, cuida-se de processo seletivo interno de ascensão funcional, cujo resultado foi homologado em 8/1/92. Destarte, é de se aplicar à hipótese o entendimento firmado no referido recurso extraordinário. 5. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes.” ( AI 859.766 AgR-ED, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 14/3/2017)“Agravo regimental no agravo regimental no recurso extraordinário. Administrativo. Provimento derivado. Manutenção de ato administrativo concretizado em 1990. ADI nº 837-MC. Efeitos ex nunc. RE nº 442.683/RS. Princípios da boa-fé e da segurança Jurídica. Precedentes. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de ser inconstitucional toda forma de provimento derivado após a Constituição Federal de 1988, sendo necessária a prévia aprovação em concurso de provas ou de provas e títulos para o ingresso em cargos públicos. 2. Contudo, no julgamento da medida cautelar na ADI nº 837, Relator o Ministro Moreira Alves, DJ de 17/2/93, suspendeu-se, com efeitos ex nunc, a eficácia dos arts. , III, e das expressões 'acesso e ascensão', do art. 13, parágrafo 4º, 'ou ascensão' e 'ou ascender', do art. 17, e do inciso IV do art. 33, todos da Lei nº 8.112, de 1990. 3. Posteriormente, com fundamento na referida ADI, cujo mérito foi julgado em 27/8/98 (DJ de 25/6/99), a Segunda Turma da Corte, ao examinar o RE nº 442.683/RS, concluiu pela subsistência de atos administrativos de provimentos derivados ocorridos entre 1987 a 1992, em respeito aos postulados da boa-fé e da segurança jurídica. Consignou-se que, à época dos fatos, o entendimento a respeito do tema não era pacífico, o que teria ocorrido somente em 17/02/93 (data da publicação da decisão proferida na medida cautelar). 4. Agravo regimental não provido.” ( RE 605.762-AgR-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 09/06/2016)“DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. PROVIMENTO DERIVADO. PRINCÍPIOS DA BOA-FÉ E SEGURANÇA JURÍDICA. SUBSISTÊNCIA DO ATO ADMINISTRATIVO CONCRETIZADO EM 1991. INCONSTITUCIONALIDADE. EFEITOS EX NUNC. ADI 837/DF. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 08.4.2010. O entendimento adotado pela Corte de origem, nos moldes do que assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 442.683/RS, Rel. Min. Carlos Velloso, Segunda Turma, DJ de 24.3.2003, no sentido da subsistência dos atos de provimento derivados de cargos públicos efetuados antes da pacificação da matéria nesta Corte, em homenagem ao princípio da segurança jurídica, razão pela qual não se divisa a alegada ofensa aos dispositivos constitucionais suscitados. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. Agravo regimental conhecido e não provido.” (RE 706.698-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 10/03/2015)“ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. CARGO. ASCENSÃO. CONCURSO PÚBLICO INTERNO. FORMA DE PROVIMENTO DERIVADO: INCONSTITUCIONALIDADE. ASCENSÃO ANTERIOR AO ANO DE 1992. POSSIBILIDADE. PRINCÍPIOS DA BOA-FÉ E DA SEGURANÇA JURÍDICA. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 37, INCISO II, DA CF. INOCORRÊNCIA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.” ( RE 660.812, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 16/12/2011) No mesmo diapasão, ainda, as seguintes decisões monocráticas: AI 860.112 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 25/04/2017; RE 558.737, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJe de 06/6/2011; RE 585.802, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 08/02/2009; AI 633.612, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 18/4/2007; RE 392.164, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 17/3/2006; RE 601.387, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 01/02/2010. Destarte, o acórdão impugnado se encontra em consonância com a jurisprudência desta Suprema Corte. Ex positis, DESPROVEJO o recurso extraordinário, com fundamento no disposto no artigo 932, VIII, do CPC/2015, combinado com o artigo 21, § 1º, do RISTF. Publique-se. Brasília, 30 de novembro de 2018. Ministro Luiz Fux Relator Documento assinado digitalmente
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