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18 de Julho de 2019
2º Grau

Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA : ACO 1972 AL - ALAGOAS

Supremo Tribunal Federal
há 10 meses
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Processo
ACO 1972 AL - ALAGOAS
Publicação
DJe-205 27/09/2018
Julgamento
20 de Setembro de 2018
Relator
Min. ALEXANDRE DE MORAES

Decisão

Decisão Trata-se de Ação Cível Originária, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Estado de Alagoas contra a União, com o objetivo de que esta retire as receitas do Fundo Estadual de Combate e Erradicação da Pobreza (FECOEP) do cálculo da Receita Líquida dos Impostos e Transferências Constitucionais e Legais do Estado de Alagoas, notadamente para a apuração dos limites de gastos na educação e na saúde do Estado-Membro. O Autor ressalta a importância das transferências voluntárias da União para os Estados. Observa, ainda, que tais repasses dependem da regularidade fiscal do Ente federado, nos termos do art. 25, § 1º, da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF). Diante disso, observa que não pode mais receber transferências voluntárias, devido à inclusão do CNPJ do Estado de Alagoas no Cadastro Único de Convênios (CAUC), subsistema vinculado ao Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Sustenta que a restrição acusada se deve à divergência quanto ao cálculo dos valores designados constitucionalmente do FECOEP para a definição da Receita Líquida de Impostos e Transferências Constitucionais Legais (RLITCL). O Autor defende que o FECOEP representa uma exceção ao princípio constitucional que veda a vinculação da receita de impostos. Dessa forma, os recursos destinados ao Fundo estadual são recolhidos em conta única e específica, não devendo ser integrados aos cálculos orçamentários da RLITCL. Como resultado, a base de cálculo considerada pela União para a fixação dos percentuais de gastos com saúde e com educação (arts. 198 e 212 da CF/1988)é maior do que a efetivamente devida. Consequentemente, o Autor estaria incluído, de forma errônea, nos cadastros restritivos CAUC/SIAFI. Ademais, o Autor salienta que modificação nos conceitos de receita pública e de receitas derivadas, por ser questão de Direito Financeiro, demandaria edição de lei complementar, única via pela qual a União poderia obter o reconhecimento da inclusão do FECOEP no montante da RLITCL. Por fim, requer o deferimento da medida liminar, e ao final, a retirada definitiva do Estado de Alagoas dos cadastros restritivos da União em face da divergência das receitas do FECOEP no cálculo da Receita Líquida de Impostos e Transferências Constitucionais Legais. Em 29/6/2012, o então Ministro Relator, RICARDO LEWANDOWSKI, deferiu a liminar, “para suspender os efeitos da atual inscrição, bem como de futuras inscrições, enquanto não houver decisão final no presente feito, do Estado de Alagoas no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAF, no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal – CADIN e no Cadastro Único de Convênio – CAUC, relativa e unicamente pelo fato de não inclusão do percentual de 2% (dois por cento) do ICMS recolhido no Estado de Alagoas e destinado ao Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza – FECOEP na base de cálculo da sua “’Receita Líquida de Impostos e Transferências Constitucionais e Legais’”. Contra tal decisão foi interposto agravo regimental pela União. Em seguida, a União apresentou também contestação à presente Ação, alegando, preliminarmente, a extinção do processo, em razão da ausência de interesse de agir. No mérito, ressalta a natureza consultiva do Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias. Também defende a necessidade de se considerar a verba nos cálculos dos investimentos sociais mínimos. Outrossim, assevera que não há irreversível prejuízo à população alagoana, pois os repasses voluntários para a implementação de ações nas áreas sensíveis (saúde, educação e assistência social) são efetivados independentemente dos requisitos exigidos pela LRF. A União salienta, ademais, que o Estado de Alagoas continuará a receber as transferências obrigatórias previstas na Constituição Federal, não sendo o ente titular de direito de receber, de forma automática, transferências voluntárias de recursos federais. Devidamente intimadas, as partes afirmaram que não possuem provas a serem produzidas. Em alegações finais, a União reiterou os fundamentos da contestação, e o Estado de Alagoas sustentou que “ao estabelecer uma destinação especial para essa receita, o constituinte derivado deixou claro seu intuito de retirá-la de qualquer outro campo orçamentário, por estar sujeita à uma vinculação exclusiva, qual seja, o respectivo Fundo de Combate à Pobreza. Tanto assim é, que o produto da arrecadação para o fundo não é objeto sequer de repasse a outras entidades federativas”. O Estado alegou, ainda, que “os recursos destinados ao FECOEP têm destinação especificamente fixada no texto constitucional reformado e na lei estadual que o regulamentou, o que veda a alocação da respectiva receita tributária a destino diverso, como forma de assegurar a finalidade de financiar programas de combate e erradicação da pobreza”. A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela improcedência do pedido, em parecer que possui a seguinte ementa: “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. LIMITES CONSTITUCIONAIS. INVESTIMENTO MÍNIMO. SAÚDE E EDUCAÇÃO. FECEP. CÔMPUTO. POSSIBILIDADE. RESPONSABILIDADE. ESTADO-MEMBRO. IRREGULARIDADES. EX-ADMINISTRADORES. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS. FACULTATIVIDADE. 1. Há interesse da parte na discussão da inscrição no Siafi, ainda que haja outra pendência que, por si só, impeça a tomada de crédito ou a celebração de convênio com outro ente da federação. 2. As obrigações de investimento constitucionais dizem respeito a órgãos e entidades da administração pública, portanto, a mudança de governantes ou administradores não pode obstar os efeitos próprios e institucionais delas derivados. 3. Não está presente o risco alegado, pois não suspende a restrição cadastral os repasses obrigatórios e os voltados a áreas sensíveis. 4. A destinação constitucional dos valores referentes ao fundo de combate à pobreza não obsta a sua inclusão no conceito de Receita de Impostos e Transferências Constitucionais e Legais, para fins de verificação do investimento mínimo em saúde e educação. 5. Parecer pela improcedência do pedido deduzido pelo autor.” É o Relatório. Decido. O cerne da questão em análise na presente Ação Cível Originária é a pertinência de se considerar um adicional tributário, observada a opção constitucional quanto à sua destinação, como parte da equação financeira relativa aos limites orçamentários afetados às ações públicas de saúde e educação. À primeira das objeções tecidas pelo Estado de Alagoas, de inconstitucionalidade formal, deve-se responder que alegado vício não se evidencia. Com efeito, a análise de alegação de inconstitucionalidade formal na demarcação do conceito de Receita Líquida Real (RLR), conforme o previsto pelo parágrafo único do art. 2º da Lei 9.496/1997, envolve definição acerca da matéria nela tratada, isto é, se alcançada alguma das hipóteses previstas nos incisos I, II e V do art. 163 da Constituição Federal, os quais exigem lei complementar para (i) estabelecer normas gerais de Finanças Públicas; (ii) dispor sobre dívida pública externa; (iii) dispor sobre dívida pública interna; e (iv) dispor sobre fiscalização financeira da Administração Pública direta e indireta. Prevendo a Constituição Federal edição de lei complementar para dispor sobre orçamento, dívida pública, concessão de garantias, fiscalização de instituições financeiras, operações de câmbio e desenvolvimento regional, a espécie normativa referida deverá deter a primazia para o estabelecimento de normas gerais insertas no âmbito das competências concorrentes, devendo, portanto, ser lei nacional. Não sendo, porém, esse o objetivo do legislador, as demais normatizações afetas ao Direito Financeiro podem ser externadas por meio de lei ordinária, nos termos do art. 24, inciso I, da CF. Nesse sentido, o entendimento da CORTE. Confira-se: “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO FINANCEIRO. FEDERALISMO FISCAL. DISCRIMINAÇÃO DE RENDAS PELO PRODUTO. IMPOSTOS DE RECEITA PARTILHADA SEGUNDO A CAPACIDADE DA ENTIDADE BENEFICIADA. ICMS. RESERVA DE LEI COMPLEMENTAR. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. NORMA GERAL DE DIREITO FINANCEIRO. PREDOMINÂNCIA DO INTERESSE ART. 5º DA LEI COMPLEMENTAR 63/90. ART. 135 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO MARANHAO. 1. Observa-se que a Lei Complementar 63/90 vem a lume para organizar a atividade financeira dos múltiplos níveis de governo, simplificar e dar uniformidade à legislação referente às finanças públicas, coordenar as competências administrativas comuns e legislativas concorrentes, assim como assegurar a normatividade do princípio da suficiência financeira, devendo dispor sobre os prazos de transferência de receitas compartilhadas. 2. A matéria de direito financeiro é competência legislativa concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal (art. 24, I, da Constituição Federal), de modo que é atribuição da União inovar a ordem jurídica, por meio de lei, que disponha sobre normas gerais financeiras, o que é o caso do prazo para liberação dos repasses das receitas tributárias, à luz da predominância do interesse nacional. 3. Ação direta de inconstitucionalidade a que se dá procedência, para declarar a inconstitucionalidade do art. 135 da Constituição do Estado do Maranhao.” (ADI 1.046, Rel. Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, DJe de 11/2/2016) Na mesma linha, a ADI 2.198 (Rel. Min. DIAS TOFFOLI, DJe de 19/8/2013), na qual o Ministro GILMAR MENDES consignou que norma instrumental de Direito Financeiro, cuja finalidade se restrinja à consolidação de contas públicas, não interferindo na autonomia de Estados e Municípios, não pode ser considerada formalmente inconstitucional por desatenção à exigência por lei nacional. Da mesma forma, são improcedentes os fundamentos de mérito arguidos pelo Estado. O art. 82 do ADCT, com a redação dada pela EC 31/2000, determinou a instituição dos Fundos Estaduais de Combate e Erradicação da Pobreza, autorizando a instituição de sobretaxa à ordem de até 2% (dois por cento), tomando-se como base as hipóteses de incidência do ICMS sobre os produtos e serviços supérfluos, para, a par com outros que vierem a destinar, o suportar financeiramente. Verifique-se: “Art. 82. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem instituir Fundos de Combate à Pobreza, com os recursos de que trata este artigo e outros que vierem a destinar, devendo os referidos Fundos ser geridos por entidades que contém com a participação da sociedade civil. § 1º Para o financiamento dos Fundos Estaduais e Distrital, poderá ser criado adicional de até dois pontos percentuais na alíquota do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços ICMS, sobre os produtos e serviços supérfluos e nas condições definidas na lei complementar de que trata o art. 155, § 2º, XII, da Constituição, não se aplicando, sobre este percentual, o disposto no art. 158, IV, da Constituição.” Da leitura do citado dispositivo, ressaltam-se (i) o caráter facultativo da sobretaxa autorizada ao ICMS; e (ii) a não aplicação do destaque, em favor dos Municípios, de vinte e cinco por cento da arrecadação do ICMS. O Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, conforme previsto pela referida EC 31/2000, traduz-se como instrumento orçamentário-financeiro submetido à realização de finalidades exclusivas e específicas, autorizado a, inclusive, vincular receitas públicas financeiras de matriz tributária, apartando-se da expressa vedação descrita no art. 167, inciso IV, da CF, não se amoldando a qualquer das exceções previstas na parte final do mesmo dispositivo e em seu § 4º. Relembrem-se tais exceções: repartição do produto da arrecadação do imposto; destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino; prestação de garantias a operações de crédito por antecipação de receita; e prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. Em relação aos valores que resultem da majoração da alíquota aplicável ao ICMS, quando da apuração para aplicações mínimas em políticas e ações públicas relacionadas à educação e saúde, verifica-se que tais aplicações mínimas são constitucionalmente definidas em termos percentuais da Receita Líquida de Impostos e Transferências. Nesse sentido, o art. 212, caput, da Constituição Federal estabelece que os Estados e o Distrito Federal aplicarão, na manutenção e desenvolvimento do ensino, no mínimo vinte e cinco por cento da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, observadas as deduções previstas no parágrafo 1º de tal dispositivo. Além disso, no art. 198, §§ 2º e 3º, da Constituição, está disposto que os Estados e o Distrito Federal devem aplicar, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde, recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre o o produto da arrecadação dos impostos de competência estadual (art. 155) e dos recursos de que tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alínea a, e inciso II, observadas as deduções constitucionais. Eis a redação de tais dispositivos: “Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.” “Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: I – omissis; II - omissis; III – omissis. § 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre: I - no caso da União, a receita corrente líquida do respectivo exercício financeiro, não podendo ser inferior a 15% (quinze por cento); II - no caso dos Estados e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alínea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municípios § 3º Lei complementar, que será reavaliada pelo menos a cada cinco anos, estabelecerá: I - os percentuais de que tratam os incisos II e III do § 2º; II - os critérios de rateio dos recursos da União vinculados à saúde destinados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, e dos Estados destinados a seus respectivos Municípios, objetivando a progressiva redução das disparidades regionais;” É importante observar que a Constituição Federal, quando se dedicou a tratar de alguma glosa de parcela do montante financeiro fiscal a ser considerado, o fez expressamente – dedução de parcelas que forem transferidas a Municípios pelos Estados (conforme os termos do art. 198, § 2º, inciso II, parte final) –, não se abrindo a qualquer nova hipótese. Dessa forma, resulta injurídica a manutenção da inclusão do resultado financeiro da referida imposição do adicional na alíquota do ICMS, que o Estado de Alagoas estabeleceu, para a consideração dos limites mínimos dispostos constitucional ou legalmente para aplicação em políticas e ações de manutenção e desenvolvimento, e em serviços públicos voltados à saúde e à educação. Nesse sentido: “(...) As normas acima mencionadas, no entanto, não tratam da exclusão do percentual previsto no art. 82, § 1º, do ADCT do cálculo da RLIT para fins de apuração dos limites mínimos de gastos com ações e serviços de saúde e educação pelo Estado, nem a jurisprudência desta Corte incluiu essa hipótese dentro da determinação contida no julgamento das ACs 921-MC, Dj 12.5.2006; 268-MC, DJ 10.8.2006; e 231-MC, Dj 25.8.2006. Diante da falta de previsão constitucional expressa no sentido da pretensão do Autor, não se reveste o pedido da fumaça do bom direito, apta a justificar a concessão da medida cautelar nesse ponto”. (ACO 2.922 MC, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 19/10/2016) Cumpre observar, por fim, que o art. 29 da Lei Complementar 141/2012 reforça a ideia de que o Fundo estadual deve ser incluído no conceito de Receita de Impostos e Transferências Constitucionais e Legais, ao dispor que “é vedado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios excluir da base de cálculo das receitas de que trata esta Lei Complementar quaisquer parcelas de impostos ou transferências constitucionais vinculadas a fundos ou despesas, por ocasião da apuração do percentual ou montante mínimo a ser aplicado em ações e serviços públicos de saúde”. Diante do exposto, revogo a liminar concedida pelo Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, e com fundamento no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, JULGO IMPROCEDENTE a presente Ação Cível Originária. Por consequência, julgo prejudicado o Agravo Regimental interposto pela União. Fixo honorários advocatícios no valor de R$3.000,00 (três mil reais), nos termos do § 8º do art. 85 do CPC/2015. Nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispensa-se nova remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República. Publique-se. Brasília, 20 de setembro de 2018. Ministro Alexandre de Moraes Relator Documento assinado digitalmente