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2 de Dezembro de 2021
2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - MANDADO DE SEGURANÇA : MS 9941884-87.2010.1.00.0000 BA - BAHIA 9941884-87.2010.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
há 4 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
MS 9941884-87.2010.1.00.0000 BA - BAHIA 9941884-87.2010.1.00.0000
Partes
IMPTE.(S) : CARLOS CESAR FARIA FERREIRA, IMPDO.(A/S) : PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, IMPDO.(A/S) : RELATOR DO TC Nº 4296005 DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, IMPDO.(A/S) : UNIÃO
Publicação
DJe-108 01/06/2018
Julgamento
28 de Maio de 2018
Relator
Min. ALEXANDRE DE MORAES
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Decisão

Decisão Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, contra acórdãos do Tribunal de Contas da União (1.178/2009 e 3.359/2009 – 1ª Câmara) que, nos autos de Tomada de Contas Especial (processo TC 004.296/2005-1), resultaram na condenação do impetrante ao ressarcimento ao erário de valor decorrente de débito apurado administrativamente, bem assim ao pagamento da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/92, ”em decorrência da não aprovação da prestação de contas relativas aos recursos repassados em 04/01/1993 ao município por meio do Convênio nº 1.045/SH/92, celebrado com o extinto Ministério do Bem-Estar Social (MBES), objetivando a reconstrução de 14 unidades habitacionais em benefício a famílias de baixa renda” (doc. 5, fl. 5). Alega-se na inicial, em síntese, que: (a) a pretensão do TCU encontra-se prescrita, porque deve ser aplicado o prazo da legislação civil; (b) houve violação do contraditório e da ampla defesa; (c) o relatório oriundo da visita in locu não obedeceu às formalidades legais; (d) a comissão de fiscalização não conseguiu demonstrar qualquer irregularidade; (e) “não é possível ser comprovada a sua culpa, quando não houve qualquer prejuízo ao Estado, nem qualquer dolo ou apropriação indébita” (fl. 14); e (f) “ninguém presenciou qualquer infração cometida pelo Impetrante, nem se verificou materialmente os fatos conforme o processo administrativo, tendo os Impetrados, a sua inocência e falta de má-fé são indubitáveis, não existe justa causa, não há nos autos provas que vincule o mesmo a qualquer procedimento irregular” (fl. 16). O impetrante, requer, no mérito, “seja conhecido e processado o presente Mandado de Segurança para, ao final, ser julgado procedente, a fim de reconhecer a nulidade do processo administrativo, pelas razões expostas e pela flagrante prescrição e cerceamento de direito de defesa ao Impetrante, objeto do presente, com a notificação do Impetrado para, querendo, responder a presente ação, no prazo de lei” (fl. 20). O Tribunal de Contas da União prestou informações (doc. 18); O pedido de medida liminar foi indeferido em 21/2/2011; A Procuradoria-Geral da República opinou pela denegação da ordem (doc. 22). É o relatório. Decido. Nos termos do artigo , inciso LXIX, da Constituição Federal e do artigo da Lei 12.016/2009, o mandado de segurança será concedido para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça. A doutrina e a jurisprudência conceituam direito líquido e certo como aquele que resulta de fato certo, ou seja, aquele capaz de ser comprovado, de plano, por documentação inequívoca, uma vez que o direito é sempre líquido e certo, pois a caracterização de imprecisão e incerteza recai sobre os fatos que necessitam de comprovação. Conforme tenho afirmado em outros casos, a impetração do mandado de segurança não pode fundamentar-se em simples conjecturas ou em alegações que dependam de dilação probatória incompatível com o procedimento do mandado de segurança, exigindo-se a pré-constituição das provas em relação às situações fáticas ensejadoras de seu ajuizamento, pois, como ressalta MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, o direito líquido e certo é aquele que, à vista dos documentos produzidos, existe e em favor de quem reclama o mandado, sem dúvida razoável (Curso de Direito Constitucional. 27. Ed. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 314), corroborado por J. J. OTHON SIDOU, ao afirmar que se o fato é certo, isto é, provável de plano a ilegalidade ou o abuso de poder praticado, aquela e obviamente esse por autoridade pública, há caso para mandado de segurança (Habeas data, mandado de injunção, habeas corpus, mandado de segurança e ação popular. Rio de Janeiro: Forense, 1989, p. 142). Não é o que ocorre na presente hipótese, pois o ato questionado não viola direito líquido e certo do impetrante, uma vez que não comprovada a ilegalidade decorrente de ato do Tribunal de Contas da União. Os documentos corroboram o respeito à bilateralidade e ao dever de fundamentação, conforme os trechos do ato impugnado, a seguir transcritos (doc. 5, fls. 5-10): Trata-se de tomada de contas especial de responsabilidade do Sr. Carlos César Faria Ferreira, exPrefeito do Município de Salinas da Margarida/BA, instaurada pelo Departamento de Extinção e Liquidação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (Deliq/MP), em decorrência da não aprovação da prestação de contas relativas aos recursos repassados em 04/01/1993 ao município por meio do Convênio nº 1.045/SH/92, celebrado com o extinto Ministério do Bem-Estar Social (MBES), objetivando a reconstrução de 14 unidades habitacionais em benefício a famílias de baixa renda. O responsável apresentou a prestação de contas dos recursos conveniados, conforme o ofício à fl. 24. Da documentação que deveria compor a prestação de contas, não foi apresentado o extrato bancário e o despacho adjudicatório da licitação realizada ou a justificativa para a sua dispensa. Em 18/11/1994 foi realizada vistoria in loco por técnicos do MBES, cujo relatório (fls. 50/52) conclui que “(...) as 14 unidades habitacionais não foram efetivamente reconstruídas nos moldes instruídos por esse Ministério. O que houve foi a distribuição de material em pequenas quantidades e de má qualidade, insuficientes para o cumprimento do objeto do convênio.” Face a essa constatação, a Caixa Econômica Federal, atuando na análise da prestação de contas em função de contrato celebrado com o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, notificou o responsável sobre a não-aprovação da prestação de contas, instruindo-o a proceder à devolução do débito apurado, sob pena de instauração de tomada de contas especial (fls. 65/66). A notificação da CEF foi recebida pelo responsável em 18/09/2002, conforme o Aviso de Recebimento – Mãos Próprias dos Correios à fl. 67. Não tendo o responsável atendido à notificação da CEF, o Deliq/MP encaminhou-lhe diligência em 24/11/2003 (fls. 77/78), requerendo providências para o saneamento das irregularidades ensejadoras da não-aprovação da prestação de contas, ou a devolução do débito apurado. Essa diligência foi repetida em 13/01/2004 (fls. 81/82). Ante a ausência de manifestação do responsável, o Deliq/MP instaurou a presente tomada de contas especial, a qual foi encaminhada à Secretaria Federal de Controle Interno – SFC, da Controladoria-Geral da União. A SFC emitiu o Relatório de Auditoria (fls. 122/125) e certificou a irregularidade das contas (fls. 126/127). O Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão atestou haver tomado conhecimento das conclusões do Controle Interno por meio do Pronunciamento Ministerial à fl. 132. No âmbito deste Tribunal, o responsável foi citado por meio do ofício às fls. 143/144. Em resposta, foram apresentadas as alegações de defesa constantes do Anexo 2. (…) 2.10.1. Depreende-se das alegações de defesa apresentadas pelo Sr. Carlos César Faria Ferreira que as obras previstas no objeto do Convênio nº 1.045/SH/92 foram realizadas a contento. Ainda de acordo com a defesa, não houve prejuízo ao Erário. 2.10.2. Conforme se observa, a defesa apresentada pelo responsável não se faz respaldada em documentação comprobatória da execução do objeto conveniado, mas, tão-somente se reporta a elementos contidos nos autos. Nesse sentido, entendemos que a mesma não é capaz de elidir a ressalva presente nesta TCE, de acordo com os fatos descritos no Relatório de Verificação in loco nº 112/94-MBES, de 08/11/1994 (fls. 50/60), a saber: ‘após a entrevista com os moradores, pudemos constatar que o Prefeito não reconstruiu as casas, apenas levantou as paredes do banheiro, sem as instalações hidráulicas e sem as louças, e em alguns casos, ampliou as paredes das casas e houve distribuição de materiais, como mostra a relação abaixo...’ (fl. 50). (…) 2.11. Em atenção ao disposto no art. 202, § 2º, do Regimento Interno/TCU, não há elementos nos autos em que se possa reconhecer a boa-fé do ex-prefeito, podendo, desde logo, este Tribunal proferir o julgamento de mérito pela irregularidade das presentes contas, nos termos do § 6º do mesmo artigo do normativo citado. Ao revés, depreende-se que o teor do documento expedido pelo alcaide ao concedente (fl. 91), asseverando a execução do objeto conveniado de acordo com as especificações contidas no Plano de Trabalho, caracteriza a ocorrência de má-fé, diante das constatações in loco realizadas pelo ex-MBES. 2.12. Tendo em vista a inexecução do objeto previsto no aludido convênio e que tal fato deve ser considerado falha grave do agente que detém a prerrogativa de gerir recursos públicos, será apresentada proposta de ser aplicada ao responsável a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/92. Voto Inicialmente cabe ressaltar que, conforme bem apontado pela 7ª Secex, não alcança os presentes autos o disposto no art. 5º, §§ 4º e 5º, da IN TCU 56/2007, tendo em vista que o responsável foi notificado sobre a não aprovação de sua prestação de contas em 18/09/2002 (fls. 64/66), portanto, menos de dez anos após a transferência dos recursos ao município. Com relação à alegação de prescrição, entendo adequada a análise da unidade técnica rechaçando o argumento do responsável. Conforme a firme jurisprudência deste Tribunal, aplica-se a prescrição vintenária às ações de ressarcimento de interesse do Poder Público quanto a fatos ocorridos antes da vigência do Código Civil de 2002 (Lei 10.406/2002), com a incidência da regra de transição instituída pelo art. 2.028 dessa lei. No presente caso, a prescrição alegada somente ocorreria em 04/01/2003, tendo em vista que a transferência dos recursos ao município ocorreu em 01/04/1993. Além disso, nas últimas deliberações o Tribunal vem se inclinando pela imprescritibilidade das ações de ressarcimento, em conformidade com a recente jurisprudência do STF sobre a matéria. Quanto ao mérito, as alegações de defesa apresentadas pelo responsável não trouxeram aos autos qualquer elemento com força probatória suficiente para contradizer as conclusões decorrentes da inspeção in loco realizada por técnicos do extinto Ministério do Bem-Estar Social no sentido de que o objeto do convênio não teria sido realizado. Conforme apontado no relatório da mencionada inspeção, ao invés de reconstruir as 14 moradias objeto do convênio, constatou-se tão-somente a distribuição de material, assim mesmo em pequenas quantidades e de má qualidade, além de levantar algumas paredes e realizar pequenos serviços em algumas casas. Contudo, sequer há nos autos elementos que vinculem as despesas referentes ao material e aos serviços relatados pela equipe de inspeção aos recursos transferidos por meio do convênio. Para que fosse possível a avaliação da regularidade de tais despesas, seriam necessários, além dos extratos bancários que não constaram da prestação de contas apresentada, também os documentos relativos ao processo licitatório e os comprovantes da despesa, tais como notas fiscais e recibos. Nada disso foi apresentado pelo responsável em sua defesa. Considero, assim, adequada a análise das alegações de defesa e a proposta de encaminhamento da unidade técnica de julgamento pela irregularidade das presentes contas, com imputação de débito ao responsável no valor total do repasse, além aplicar-lhe a multa prevista no art. 19, c/c o art. 57 da Lei 8.443/92. Impõe-se, ainda, o envio de cópia dos elementos pertinentes à Procuradoria da República no Estado da Bahia, para o ajuizamento das ações cabíveis, nos termos do art. 16, § 3º, da Lei 8.443/92 c/c o § 6º do art. 209 do RI/TCU. Ante o exposto, manifesto-me por que o Tribunal aprove o acórdão que ora submeto à apreciação deste Colegiado. Como se observa, o impetrante apresentou, oportunamente, manifestação de defesa e recurso de reconsideração (doc. 5, fls. 19-25), o que, por si só, torna insubsistente a alegação de desrespeito ao devido processo legal e, consequente, prejuízo ao direito de defesa. Dessa forma, a impugnação é baseada não em ilegalidade ou abuso de poder, mas em mero descontentamento quanto às conclusões a que se chegou a Corte de Contas, dando ao writ a função de reapreciar o conteúdo fático-probatório do ato, contorno, inequivocamente, não admitido por esta CORTE. O presente Mandado de Segurança trata, portanto, de hipótese em que a situação fática não fez surgir direito inquestionável, como necessário para a concessão da ordem (MS 21.865/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJ de 1º/12/2006), não sendo cabível a concessão da segurança, pois, em lição do saudoso Ministro SÁLVIO DE FIGUEIREDO TEIXEIRA, “o mandado de segurança é instrumento adequado à proteção do direito, desde que presentes os seus pressupostos, notadamente o direito líquido e certo, que ocorre quando a regra jurídica incidente sobre fatos incontestáveis configurar um direito da parte” (RMS 10.208/SP, Rel. Min. SÁLVIO DE FIGUEIREDO TEIXEIRA, STJ, 4ª Turma, DJ de 12/4/1999). Sendo inexistente o direito líquido e certo alegado pelo impetrante e, consequentemente, não havendo qualquer comprovação de ilegalidade flagrante, é, portanto, inviável o presente mandado de segurança, pois, como ressaltado pelo Ministro CELSO DE MELLO, a noção de direito líquido e certo, para efeito de impetração de mandado de segurança, ajusta-se, em seu específico sentido jurídico, ao conceito de situação que deriva de fato incontestável, vale dizer, de fato passível de comprovação documental imediata e inequívoca (MS 21.865-7, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJ, 1º/12/06). Diante do exposto, com base no art. 205, caput, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DENEGO A SEGURANÇA. Publique-se. Brasília, 28 de maio de 2018. Ministro Alexandre de Moraes Relator Documento assinado digitalmente
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