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9 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: ADI 5610 BA - BAHIA XXXXX-72.2016.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
há 4 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Partes

REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE DISTRIBUIDORES DE ENERGIA ELÉTRICA - ABRADEE

Publicação

Julgamento

Relator

Min. LUIZ FUX
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Decisão

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO ADMINISTRATIVO. LEI 13.578 DO ESTADO DA BAHIA. PROIBIÇÃO DE COBRANÇA DE TAXA DE RELIGAÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA EM CASO DE CORTE DE FORNECIMENTO POR FALTA DE PAGAMENTO. ESTABELECIMENTO DE PRAZO MÁXIMO DE 24 (VINTE E QUATRO) HORAS PARA RESTABELECIMENTO DO FORNECIMENTO, SEM QUALQUER ÔNUS PARA O CONSUMIDOR, EM CASO DE SUSPENSÃO DO FORNECIMENTO POR ATRASO NO PAGAMENTO DE FATURA. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 21, XII, B; 22, IV, E 175, PARÁGRAFO ÚNICO, I, II E III, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AÇÃO PROPOSTA POR ASSOCIAÇÃO QUE REPRESENTA MERO SEGMENTO DA CATEGORIA. REQUERENTE QUE NÃO SE INCLUI NO ROL TAXATIVO DE LEGITIMADOS À PROPOSITURA DAS AÇÕES DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AÇÃO NÃO CONHECIDA. Decisão: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela Associação Brasileira de Distribuidores de Energia Elétrica - ABRADEE, em face da Lei 13.578/2016 do Estado da Bahia. Como parâmetro de controle, a requerente indicou os artigos 21, XII, b; 22, IV, e 175, parágrafo único, I, II e III, da Constituição Federal. Eis o teor do diploma legal acoimado de inconstitucionalidade, in verbis: “Art. 1º - Fica proibida a cobrança, por parte das empresas concessionárias de fornecimento de energia elétrica do Estado da Bahia, da taxa de religação no caso de corte de fornecimento de energia por atraso no pagamento da fatura relativa ao fornecimento de energia elétrica. Art. 2º - No caso de corte de fornecimento, por atraso no pagamento do débito que originou o corte, a concessionária tem que, no prazo máximo de 24 (vinte e quatro) horas, restabelecer o fornecimento de energia elétrica sem qualquer ônus ao consumidor. Art. 3º - Esta Lei entra em vigor 30 (trinta) dias após a sua publicação.” As normas constitucionais tidas por violadas dispõem, in verbis: “Art. 21. Compete à União: (…) XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: (…) b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos; Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: (…) IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão; Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos. Parágrafo único. A lei disporá sobre: I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; II - os direitos dos usuários; III - política tarifária;” Em sede preliminar, a requerente afirmou: “A Requerente (ABRADEE) é uma entidade de classe que representa nacionalmente as empresas concessionárias de distribuição de energia elétrica – conforme se depreende de seu estatuto social – contando com 41 associadas, que somadas respondem por cerca de 99% da distribuição de energia elétrica brasileira. Conforme consta em seu estatuto, dentre objetivos primordiais está ‘a representação judicial e extrajudicial de seus associados, para a defesa dos seus interesses’ (…)” No mérito, em síntese, alegou: “(...) a Lei 13.578/16, editada pelo Estado da Bahia, impõe à Concessionária ônus não previsto pelo Poder Concedente, interfere na regulação do serviço público e impacta na equação econômico-financeira do contrato de concessão, padecendo de inconstitucionalidade por afrontar a competência privativa da União para legislar sobre energia, assim como sua exclusividade para explorar os seus serviços e instalações de energia elétrica e definir a respectiva política tarifária. (…) A previsão da competência privativa e exclusiva da União sobre energia elétrica afasta a pretensão legislativa dos demais entes federativos sobre o tema, que já se encontra normatizado por ampla legislação federal e regulado pela Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL – por meio de resoluções. (…) Especificamente quanto aos temas atinentes à cobrança dos custos pela religação e os prazos para efetivação de tal serviço, a Agência Nacional de Energia Elétrica foi detalhista e esgotou o assunto, mormente quando se lê, na Resolução Normativa nº 414/2010, os artigos 102 (relacionando a religação como serviço cobrável); 103 (homologação prévia, pela ANEEL, dos valores cobráveis); 176 (prazos de religação). (…) Visto por outro viés, a Lei Estadual 13.578/2016 também vai de encontro ao artigo 175, parágrafo único, I, II e III, da Constituição Federal de 1988, visto que se imiscui em matéria já minuciosamente regulada pela União, criando direitos exclusivos para os usuários do serviço público federal de distribuição de energia no Estado da Bahia e interferindo na política tarifária definida. Concluindo, a Lei 13.578/16, do Estado da Bahia, ao proibir a cobrança da taxa de religação no caso de corte de fornecimento de energia por atraso no pagamento da fatura relativa ao fornecimento de energia elétrica e ao determinar que a religação seja efetivada no prazo máximo de 24 (vinte e quatro) horas, viola a Constituição Federal, por legislar sobre matéria de competência privativa da União, modificando condições da prestação de serviço de competência exclusiva da União.” Considerando o objeto da presente ação direta e a relevância da matéria versada, determinei a aplicação do rito abreviado previsto no artigo 12 da Lei federal 9.868/1999 (doc. 16). Ato contínuo, a requerente formulou pedido de reconsideração, a fim que a medida liminar pleiteada fosse deferida de forma imediata (doc. 18). Apesar de regularmente notificada (docs. 17 e 20), a Assembleia Legislativa do Estado da Bahia não apresentou informações (doc. 21). A Advogada-Geral da União exarou parecer pela procedência do pedido de mérito, nos termos da seguinte ementa, in verbis: “Constitucional. Lei nº 13.578/16 do Estado da Bahia, que proíbe as empresas concessionárias de cobrarem pelo serviço de religação do fornecimento de energia elétrica, em caso de corte por atraso no pagamento. Competência do União para explorar os serviços e instalações de energia elétrica, hem como para legislar sobre energia. Violação aos artigos 21, inciso XII, alínea ‘b’; 22, inciso IV; e 175 do Constituição Federal. Precedentes dessa Suprema Corte. Manifestação pela procedência do pedido formulado pela requerente.” (doc. 22) O Procurador-Geral da República também se manifestou no sentido da procedência do pedido, nos termos da seguinte ementa, in verbis: “CONSTITUCIONAL. REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. LEI 13.578/2016, DO ESTADO DA BAHIA. PROIBIÇÃO DE COBRANÇA DE TAXA DE RELIGAÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA EM CASO DE CORTE DE FORNECIMENTO POR FALTA DE PAGAMENTO. INGERÊNCIA INDEVIDA EM RELAÇÃO CONTRATUAL ESTABELECIDA ENTRE O PODER CONCEDENTE FEDERAL E CONCESSIONÁRIA DO SERVIÇO PÚBLICO. COMPETÊNCIA MATERIAL E LEGISLATIVA DA UNIÃO. 1. É inconstitucional, por usurpação de competência material e legislativa da União, lei estadual que disponha sobre prestação do serviço de fornecimento de energia elétrica. 2. Não cabe aos Estados interferir em política tarifária de serviços de energia elétrica, já regulamentada pela Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), em decorrência da competência da União. São indevidas ingerências dos estados na relação contratual entabulada entre o poder concedente federal e concessionária de serviço público de distribuição de energia elétrica. 3. Parecer por procedência do pedido.” (doc. 24) É o relatório. Passo à análise da admissibilidade da ação direta de inconstitucionalidade. O artigo 103 da Constituição Federal assim dispõe sobre os legitimados à propositura das ações de controle concentrado de constitucionalidade, in verbis: “Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade: I - o Presidente da República; II - a Mesa do Senado Federal; III - a Mesa da Câmara dos Deputados; IV - a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; VI - o Procurador-Geral da República; VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VIII - partido político com representação no Congresso Nacional; IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.” A Carta Política de 1988 ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, antes restrito ao Procurador-Geral da República. Pretendeu, assim, reforçar a jurisdição constitucional através da democratização das suas vias de acesso. A hipótese de habilitação que a requerente alega ostentar apresenta previsão na parte final do inciso IX do artigo constitucional supracitado, na condição de “entidade de classe de âmbito nacional”. Nesse ponto, ante a ausência de disciplina constitucional, coube ao Supremo Tribunal Federal, através de construção jurisprudencial, estabelecer algumas balizas interpretativas a respeito de sua atuação no processo objetivo de controle de constitucionalidade. Assim, construíram-se três condicionantes procedimentais para a atuação das entidades de classe de âmbito nacional, a saber: a) a homogeneidade (dimensão positiva) ou, ao revés, a ausência de hibridismo (dimensão negativa) entre os membros integrantes da entidade, sejam eles pessoas físicas ou jurídicas ( ADI 108-QI, Rel. Min Celso de Mello, Plenário, DJ de 5/6/1992; ADI 146, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ de 19/12/2002); b) o atendimento ao requisito subjetivo de legitimação em sede de tutela coletiva (representatividade da “categoria” em sua totalidade) e ao requisito objetivo de “legitimação nacional” (comprovação do “caráter nacional” pela presença efetiva de associados – pessoas físicas e/ou jurídicas – em, pelo menos, nove Estados da Federação, em aplicação analógica do artigo , § 1º, da Lei 9.096/1995). Vide: ADI 386, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de 28/6/1991; e ADI 1.486-MC, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 13/12/1996; c) pertinência temática entre os objetivos institucionais/estatutários da entidade postulante e a norma objeto da impugnação ( ADI 1.873, rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJ de 19/9/2003). Em conjunto, esses requisitos permitem a avaliação, caso a caso, da legitimidade ativa para a propositura das ações de controle concentrado. É dizer, na hipótese do inciso IX do artigo 103 da Constituição Federal, a apreciação da legitimação ativa não se verifica de maneira apriorística. Anoto que a demanda foi proposta por entidade associativa que congrega “empresas concessionárias de distribuição de energia elétrica” (artigo 2º do estatuto social) e que tem por objeto, dentre outras atribuições, “a representação judicial ou extrajudicial de seus associados, para a defesa de seus interesses” (artigo 1º, a, do estatuto social). Assevere-se que as associações classistas devem comprovar a representação das respectivas categorias em sua totalidade, a fim de ostentar legitimidade ativa para provocar a jurisdição constitucional abstrata desta Corte. Tal condição não foi satisfeita na hipótese dos autos, uma vez que a requerente não demonstrou a representação da totalidade do “setor elétrico”, que também é composto pelas empresas geradoras e transmissoras de energia elétrica. Em sentido semelhante, colaciono os seguintes julgados: “CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DA ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE INDÚSTRIA GRÁFICA – ABIGRAF. AGRAVO IMPROVIDO. I – A ABIGRAF não constitui entidade de classe, mas associação que representa seguimento industrial, in casu, o seguimento das indústrias gráficas. II – O caráter nacional da entidade de classe não decorre de mera declaração formal em seus estatutos ou atos constitutivos. III – Precedentes. IV – Agravo improvido.” ( ADI 4.057-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe de 29/8/2008) “Ação Direta de Inconstitucionalidade. Ilegitimidade, para ajuizá-la, de entidade representativa de um segmento da atividade industrial. Precedentes do Supremo Tribunal: ADI 1.365, D.J. de 23-2-96 e ADI 1.486, D.J. de 13-12-96. Agravo regimental a que se nega provimento, em coerência com essa orientação.” (ADI 90-AgR, Rel. Min. Octavio Gallotti, Plenário, DJ de 7/12/2000 - grifos meus) “CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS FUNCIONÁRIOS DA POLÍCIA FEDERAL - ANSEF: LEGITIMIDADE ATIVA. I.- Associação Nacional dos Funcionários da Polícia Federal: por congregar um segmento de classe, os servidores da Polícia Federal, parcela dos servidores policiais, representativa, pois, de uma fração da classe dos servidores federais, não se constitui em entidade de classe com legitimidade ativa para a ação direta de inconstitucionalidade. II.- ADI não conhecida.” ( ADI 1.431, Rel. Min. Sydney Sanches, Relator p/ Acórdão Min. Carlos Velloso, Plenário, DJ de 12/09/2003) Desse modo, a requerente não se caracteriza como entidade de classe de âmbito nacional para os fins do artigo 103, IX, da Constituição Federal, bem como do artigo da Lei federal 9.868/1999, de forma que não integra o rol exaustivo dos legitimados à propositura das ações de controle concentrado de constitucionalidade. Versando especificamente sobre a ilegitimidade ativa da Associação Brasileira de Distribuidores de Energia Elétrica - ABRADEE para provocar a jurisdição desta Corte em sede de controle concentrado de constitucionalidade, confiram-se a ADC 26, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 19/4/2016; e a ADPF 93-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe de 7/8/2009, essa última portando a seguinte ementa: “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DISPOSITIVOS DO DECRETO PRESIDENCIAL 5.597, DE 28 DE NOVEMBRO DE 2005, QUE REGULAMENTA O ACESSO DE CONSUMIDORES LIVRES ÀS REDES DE TRANSMISSÃO DE ENERGIA ELÉTRICA. ILEGITIMIDADE ATIVA DA ASSOCIAÇÃO ARGÜENTE. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. AUSÊNCIA DE POTENCIALIDADE LESIVA. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. I – A composição híbrida da ABRADEE, devido à heterogeneidade na participação social macula a legitimidade da argüente para agir em sede de controle abstrato de constitucionalidade. II – Não é parte legítima para a proposição de argüição de descumprimento de preceito fundamental a associação que congrega mero segmento do ramo das entidades das empresas prestadoras de energia elétrica. Precedentes. III – Inexistência de controvérsia constitucional relevante. IV – A jurisprudência desta Suprema Corte, não reconhece a possibilidade de controle concentrado de atos que consubstanciam mera ofensa reflexa à Constituição, tais como o ato regulamentar consubstanciado no Decreto presidencial ora impugnado. V - O ajuizamento da arguição de descumprimento de preceito fundamental rege-se pelo princípio da subsidiariedade, previsto no art. , § 1º, da Lei 9.882/99, a significar que a admissibilidade desta ação constitucional pressupõe a inexistência de qualquer outro meio juridicamente idôneo apto a sanar, com efetividade real, o estado de lesividade do ato impugnado. VI – Agravo regimental improvido.” (grifos meus) Ex positis, diante da ilegitimidade ativa ad causam da requerente e com fundamento no artigo 21, § 1º, do RISTF, NÃO CONHEÇO a ação direta de inconstitucionalidade. Publique-se. Intime-se. Brasília, 28 de fevereiro de 2018. Ministro Luiz Fux Relator Documento assinado digitalmente
Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/559859059/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-5610-ba-bahia-0059492-7220161000000

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