jusbrasil.com.br
28 de Junho de 2022
  • 2º Grau
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Supremo Tribunal Federal STF - AGRAVO DE INSTRUMENTO: AI 258067 RJ

Supremo Tribunal Federal
há 13 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

AI 258067 RJ

Partes

CÂMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO, FRANCISCO DA NEVES BAPTISTA, PREFEITO DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO, GUSTAVO VIANNA DE SIQUEIRA

Publicação

DJe-183 DIVULG 28/09/2009 PUBLIC 29/09/2009

Julgamento

18 de Setembro de 2009

Relator

Min. CELSO DE MELLO
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Decisão

EMENTA: PROCESSO LEGISLATIVO. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS QUE REGEM O PROCESSO DE FORMAÇÃO DAS LEIS. APLICABILIDADE AOS ESTADOS-MEMBROS E AOS MUNICÍPIOS. REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS (RTJ 187/97, REL. MIN. CELSO DE MELLO). REMUNERAÇÃO FUNCIONAL. MATÉRIA SUJEITA À RESERVA DE INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. A QUESTÃO PERTINENTE AO PODER DE EMENDA DOS PARLAMENTARES. PRERROGATIVA DE ÍNDOLE POLÍTICO-JURÍDICA CUJO EXERCÍCIO, PELOS MEMBROS DO PODER LEGISLATIVO, EMBORA VIÁVEL NOS PROCEDIMENTOS DE INICIATIVA RESERVADA, SUBMETE-SE A LIMITAÇÕES DE ORDEM CONSTITUCIONAL. DOUTRINA. PRECEDENTES. RECURSO IMPROVIDO. DECISÃO: O recurso extraordinário a que se refere o presente agravo de instrumento foi interposto contra acórdão, que, proferido, em sede de Representação de Inconstitucionalidade, pelo Órgão Especial do E. Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, está assim ementado (fls. 38): “Representação contra dispositivos de Lei Municipal decorrentes de emendas a projetos do Executivo. Se há extensão a outras categorias inegável a inconstitucionalidade por vício de iniciativa. Emenda que aumenta despesa pública sem indicação da fonte de receita. Dispositivo que repete proposta do Executivo no que respeita a reajuste gradual e cronograma da gradualidade, sem eiva de violação da Constituição. Procedência Parcial.” (grifei) A análise dos autos evidencia que o acórdão mencionado ajusta-se à diretriz jurisprudencial que esta Suprema Corte firmou na apreciação da controvérsia em causa. Com efeito, o tema suscitado na presente sede recursal concerne ao alcance do poder de emenda conferido ao Legislativo na apreciação de proposições que veiculam, como sucede na espécie, normas relativas a matérias reservadas, quanto à sua iniciativa, ao Chefe do Poder Executivo. O exercício do poder de emenda constitui, quando concretamente manifestado, um dos incidentes do processo de formação das espécies legislativas. Trata-se de prerrogativa, que, por ser inerente à função legislativa do Estado, qualifica-se como poder de índole eminentemente constitucional. O poder de emendar, nada mais sendo do que uma projeção do próprio poder de legislar, sofre, em função da matriz constitucional que lhe confere suporte jurídico, apenas as limitações definidas no texto da Carta Política. O saudoso Ministro THEMISTOCLES BRANDÃO CAVALCANTI, ao versar esse tema em sede de controle normativo abstrato, salientou (RDA 97/213): “(...) Pode-se dividir em três a orientação doutrinária sobre o poder de emenda. A primeira entende que a função de emendar é inerente à função legislativa. A segunda, que o poder de emenda é limitado, é preciso ter afinidade lógica com o projeto. E a terceira é que vincula o poder de emenda ao poder de iniciativa (...).” (grifei) A Constituição Federal de 1988, prestigiando o exercício da função parlamentar, afastou muitas das restrições que incidiam, especificamente, sobre o poder de emenda reconhecido aos membros do Legislativo. O legislador constituinte, ao assim proceder, certamente pretendeu repudiar a concepção regalista de Estado, “que eliminaria, na prática, o poder de emenda das Assembléias” (RTJ 32/143 - RTJ 33/107 - RTJ 34/6 - RTJ 40/348). Dentro desse contexto, a Constituição Federal, ao definir o âmbito de atuação do poder de emendar, elasteceu, significativamente, a possibilidade do exercício dessa prerrogativa parlamentar. No que concerne aos projetos de iniciativa reservada, a Carta Política estabeleceu restrição vedatória das emendas que possam gerar aumento da despesa global prevista. Esse novo tratamento constitucional dispensado ao poder de emenda parlamentar, mesmo naquelas hipóteses que envolvam projetos de lei submetidos à cláusula constitucional que impõe reserva de iniciativa, mereceu, de MICHEL TEMER (“Elementos de Direito Constitucional”, p. 139, 5ª ed., 1989, RT), correta apreciação: “O art. 63, I e II, inadmite emendas aos projetos de lei que aumentem a despesa prevista nos projetos cuja iniciativa seja da exclusiva competência do Presidente da República e naqueles referentes à organização dos serviços administrativos da Câmara, do Senado, dos Tribunais Federais e do Ministério Público. Emendas que não aumentem a despesa poderão ser oferecidas? Parece-nos que sim. Mesmo que se modifique, pela emenda, o objetivo desejado pelo proponente, ao dar início ao processo de formação da lei. O que a Constituição confere, ao reservar iniciativa, é a definição do momento em que se deva legislar sobre determinada matéria. O proponente do projeto é senhor da oportunidade. O mais se passa no interior do Poder Legislativo, no exercício constitucional de sua atividade inovadora da ordem jurídica em nível imediatamente infraconstitucional. Só não pode, por emenda, aumentar a despesa no projeto.” (grifei) Desse modo, a nova Constituição repeliu a interpretação - que certa vez prevaleceu nesta Corte (RF 165/155) - no sentido de que, sendo o poder de emenda corolário do poder de iniciativa, resultava inadmissível (segundo tal exegese restritiva) qualquer alteração, pela instância parlamentar, dos projetos decorrentes da competência privativa dos outros poderes ou órgãos. Esse entendimento, contudo, não prosperou. Daí a observação de MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO (“Comentários à Constituição Brasileira de 1988”, vol. 2/105, 1992, Saraiva): “A Constituição vigente admite a apresentação de emendas aos projetos de iniciativa reservada, desde que não aumentem a despesa prevista. (...). Assim, hoje não mais cabe discussão. Desde que a emenda não aumente a despesa globalmente prevista, é ela cabível. A atual Constituição estendeu a regra à iniciativa reservada a outros órgãos que não o Presidente da República. Com isto, a Constituição permite a ingerência parlamentar na própria organização dos serviços administrativos dos tribunais federais (...).” (grifei) É preciso ter presente, neste ponto, a advertência do saudoso Ministro VICTOR NUNES LEAL (RTJ 36/385): “(...) A Assembléia não pode ficar reduzida ao papel de dizer sim e não, como se fosse - frase conhecida - composta de mudos, que apenas pudessem baixar a cabeça, vertical ou horizontalmente. Ela pode introduzir elementos novos no projeto, desde que não o desfigure, que não mude a sua substância, que não estabeleça incompatibilidade entre o sentido geral do projeto e as disposições a ele acrescidas pelo órgão legislativo.” (grifei) A extração constitucional do poder de emenda, de outro lado, não permite presumir a existência de vedações que não as decorrentes de cláusula constitucional explícita, como a que resulta – presente o contexto em exame – da norma inscrita no art. 63, inciso I, da Constituição da Republica, ressalvado o entendimento, que esta Corte já proclamou ( ADI 574/DF, Rel. Min. ILMAR GALVÃO, DJU de 08/06/93), de que se revela implícita, no sistema constitucional brasileiro, a exigência de que as emendas parlamentares guardem relação de pertinência (afinidade lógica) com o objeto da proposição legislativa. A tese consagrada no acórdão objeto do recurso extraordinário em questão - aumento da despesa global resultante de emenda de iniciativa parlamentar - reveste-se de inteira correção jurídica e encontra fundamento na própria jurisprudência desta Corte, que, defrontando-se com questões virtualmente idênticas, e tendo presente a cláusula inscrita no art. 25 da Lei Fundamental, proclamou a vinculação dos Estados-membros ao modelo federal pertinente ao processo de formação das leis, inclusive no que concerne às restrições decorrentes dos arts. 61, § 1º, e 63 da Carta Política ( ADI 805-MC/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 865/MA, Rel. Min. CELSO DE MELLO): “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 21, 25, 26, 27, 32 E 33 DO ATO DAS DISPOSICOES CONSTITUCIONAIS TRANSITORIAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS, DE 21 DE SETEMBRO DE 1989. Normas que, por disporem, sem exceção, sobre servidores públicos do Estado, padecem do vício de inconstitucionalidade formal, por inobservância do princípio da reserva da iniciativa legislativa ao Chefe do Poder Executivo, corolário do postulado da separação dos poderes, imposto aos Estados pelo art. 25 da CF/88 e, especialmente, ao constituinte estadual, no art. 11 do ADCT/88, combinados, no presente caso, com o art. 61, parágrafo 1º, alíneas ‘a’ e ‘c’, da mesma Carta.” (ADI 89/MG, Rel. Min. ILMAR GALVÃO - grifei) “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CAUTELAR. INCS. VI, VII, VIII E IX, DO ART. 16, DA LEI ESTADUAL Nº 1.137, DE 14 DE SETEMBRO DE 1992. ALEGADA AFRONTA AOS ARTS. 61, § 1º, II, ‘A’ E ‘C’, E ART. 63, I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Plausibilidade da increpação, tendo em vista tratar-se de dispositivos resultantes de emenda da Assembléia, acarretadora de aumento de despesa, a projeto de lei que lhe foi enviado pelo Chefe do Poder Executivo, no exercício de competência legislativa privativa. Concorrência do ‘periculum in mora’, consistente na possibilidade de virem a ser efetuados pagamentos de vantagens funcionais indevidas. Cautelar deferida.” ( ADI 816-MC/SC, Rel. Min. ILMAR GALVÃO - grifei) “Processo legislativo: consolidação da jurisprudência do STF no sentido de que - não obstante a ausência de regra explícita na Constituição de 1988 - impõem-se à observância do processo legislativo dos Estados-membros as linhas básicas do correspondente modelo federal, particularmente as de reserva de iniciativa, na medida em que configuram elas prisma relevante do perfil do regime positivo de separação e independência dos poderes, que é princípio fundamental ao qual se vinculam compulsoriamente os ordenamentos das unidades federadas.” ( ADI 872-MC/RS, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE - grifei) Vale observar, no ponto, por relevante, que o entendimento ora exposto consolidou-se na jurisprudência constitucional desta Suprema Corte: “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI ESTADUAL QUE ESTENDE A DETERMINADA CATEGORIA FUNCIONAL O REALINHAMENTO REMUNERATÓRIO DEFERIDO A SERVIDORES PÚBLICOS DIVERSOS – EXTENSÃO DESSE BENEFÍCIO PECUNIÁRIO RESULTANTE DE EMENDA DE INICIATIVA PARLAMENTAR APROVADA PELA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA – VETO REJEITADO – PROMULGAÇÃO DA LEI PELO PRESIDENTE DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA LOCAL – AUMENTO DA DESPESA GLOBAL PREVISTA NO PROJETO DE LEI APRESENTADO PELO CHEFE DO PODER EXECUTIVO – IMPOSSIBILIDADE CONSTITUCIONAL DESSA MAJORAÇÃO POR EFEITO DE EMENDA DE INICIATIVA PARLAMENTAR – INCIDÊNCIA DA RESTRIÇÃO PREVISTA NO ART. 63, I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. PROCESSO LEGISLATIVO E ESTADO-MEMBRO. - A atuação dos membros da Assembléia Legislativa dos Estados acha-se submetida, no processo de formação das leis, à limitação imposta pelo art. 63, I, da Constituição, que veda - ressalvadas as proposições de natureza orçamentária - o oferecimento de emendas parlamentares de que resulte o aumento da despesa prevista nos projetos sujeitos ao exclusivo poder de iniciativa do Governador do Estado. O EXERCÍCIO DO PODER DE EMENDA, PELOS MEMBROS DO PARLAMENTO, QUALIFICA-SE COMO PRERROGATIVA INERENTE À FUNÇÃO LEGISLATIVA DO ESTADO. - O poder de emendar - que não constitui derivação do poder de iniciar o processo de formação das leis – qualifica-se como prerrogativa deferida aos parlamentares, que se sujeitam, no entanto, quanto ao seu exercício, às restrições impostas, em ‘numerus clausus’, pela Constituição Federal. - A Constituição Federal de 1988, prestigiando o exercício da função parlamentar, afastou muitas das restrições que incidiam, especificamente, no regime constitucional anterior, sobre o poder de emenda reconhecido aos membros do Legislativo. O legislador constituinte, ao assim proceder, certamente pretendeu repudiar a concepção regalista de Estado (RTJ 32/143 – RTJ 33/107 – RTJ 34/6 – RTJ 40/348), que suprimiria, caso prevalecesse, o poder de emenda dos membros do Legislativo. - Revela-se plenamente legítimo, desse modo, o exercício do poder de emenda pelos parlamentares, mesmo quando se tratar de projetos de lei sujeitos à reserva de iniciativa de outros órgãos e Poderes do Estado, incidindo, no entanto, sobre essa prerrogativa parlamentar – que é inerente à atividade legislativa -, as restrições decorrentes do próprio texto constitucional ( CF, art. 63, I e II), bem assim aquela fundada na exigência de que as emendas de iniciativa parlamentar sempre guardem relação de pertinência com o objeto da proposição legislativa. Doutrina. Precedentes.” ( ADI 973-MC/AP, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno) Todas as considerações que venho de fazer permitem-me reconhecer que o acórdão objeto do recurso extraordinário a que se refere o presente agravo de instrumento reflete, com fidelidade, a diretriz jurisprudencial que esta Suprema Corte firmou no tema concernente às limitações que o exercício do poder de emenda sofre, quando praticado por membros do Legislativo no contexto do processo de formação das leis, cuja instauração sujeita-se à cláusula de reserva de iniciativa. Cabe registrar, finalmente, tratando-se da hipótese prevista no art. 125, § 2º, da Constituição da Republica, que o provimento e o improvimento de recursos extraordinários interpostos contra acórdãos proferidos por Tribunais de Justiça em sede de fiscalização normativa abstrata têm sido veiculados em decisões monocráticas emanadas dos Ministros Relatores da causa no Supremo Tribunal Federal, desde que, tal como sucede na espécie, o litígio constitucional já tenha sido definido pela jurisprudência prevalecente no âmbito deste Tribunal ( RE 243.975/RS, Rel. Min. ELLEN GRACIE - RE 334.868-AgR/RJ, Rel. Min. CARLOS BRITTO – RE 336.267/SP, Rel. Min. CARLOS BRITTO – RE 353.350-AgR/ES, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – RE 369.425/RS, Rel. Min. MOREIRA ALVES – RE 371.887/SP, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – RE 396.541/RS, Rel. Min. CARLOS VELLOSO - RE 415.517/SP, Rel. Min. CEZAR PELUSO – RE 421.271-AgR/RJ, Rel. Min. GILMAR MENDES – RE 444.565/RS, Rel. Min. GILMAR MENDES - RE 461.217/SC, Rel. Min. EROS GRAU – RE 501.913/MG, Rel. Min. MENEZES DIREITO – RE 592.477/SP, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – RE 601.206/SP, Rel. Min. EROS GRAU, v.g.). Sendo assim, pelas razões expostas, e considerando os precedentes referidos, nego provimento ao presente agravo de instrumento, por revelar-se inviável o recurso extraordinário a que ele se refere. Publique-se. Brasília, 18 de setembro de 2009. Ministro CELSO DE MELLO Relator

Referências Legislativas

Observações

- Termos de resgate: Processo legislativo, vereador, poder de emenda, limites constitucionais. Legislação feita por:(AAS).
Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/5421091/agravo-de-instrumento-ai-258067-rj-stf