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18 de Outubro de 2019
2º Grau

Supremo Tribunal Federal STF - MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE : ADI 4307 DF

Supremo Tribunal Federal
há 10 anos
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Processo
ADI 4307 DF
Partes
PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA, CONGRESSO NACIONAL
Publicação
DJe-190 DIVULG 07/10/2009 PUBLIC 08/10/2009
Julgamento
2 de Agosto de 1990
Relator
Min. CÁRMEN LÚCIA

Decisão

DECISÃO AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA CONSTITUCIONAL N. 58/2009. ALTERAÇÃO NA COMPOSIÇÃO DAS CÂMARAS MUNICIPAIS (ART. 29, INC. IV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA). RETROAÇÃO DE EFEITOS À ELEIÇÃO DE 2008 (ART. 3º, INC. I). POSSE DE VEREADORES. EXCEPCIONAL URGÊNCIA CONFIGURADA A IMPOR DEFERIMENTO CAUTELAR AD REFERENDUM DO PLENÁRIO. Relatório. 1. Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada em 29.9.2009, pelo Procurador-Geral da República contra o inc. I do art. da Emenda Constitucional n. 58, de 23 de setembro de 2009, a qual alterou o inciso IV do caput do art. 29 e do art. 29-A da Constituição da República, tratando das disposições relativas à recomposição das Câmaras Municipais. A ação direta de inconstitucionalidade 2. O Autor reporta-se ao julgamento do Recurso Extraordinário n. 197.917 (Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 7.5.2004), no qual este Supremo Tribunal assentou, com fundamento no inc. IV do art. 29 da Constituição da República, a necessária observância da proporção entre o número de vereadores e a população dos municípios para a composição das Câmaras Municipais, considerados os limites mínimos e máximos fixados pelas alíneas daquele dispositivo constitucional. 3. Em 23 de setembro de 2009, sobreveio alteração daquelas regras pela Emenda Constitucional n. 58 1 . E afirma o Autor da presente ação que, pelos novos dispositivos constitucionais, “... o número de vereadores indicado no inciso IV do art. 29 representa apenas um limite máximo, desvinculado, em termos proporcionais, da população do município” (fls. 3). Na presente ação, o digno Procurador-Geral da República põe em questão a validade constitucional do inc. I do art. da Emenda Constitucional n. 58/2009, que determina a retroação dos efeitos das alterações procedidas, aplicáveis ao processo eleitoral de 2008, nos termos seguintes: “... pondo todos os municípios do país a refazer os cálculos dos quocientes eleitoral e partidário (arts. 106 e 107 do Código Eleitoral), com nova distribuição de cadeiras, a depender dos números obtidos, que podem, inclusive, trazer à concorrência partidos que não obtiveram lugares anteriormente (art. 109 do Código Eleitoral)” (fls. 3 e 4). Assevera aquela autoridade que, especificamente o inc. I do art. da Emenda Constitucional n. 58, objeto da presente ação, “...da maneira que vem posta, provoca grau de instabilidade institucional absolutamente conflitante com os compromissos democráticos assumidos na Constituição da República. Revira procedimento público de decisão, tomada pelo povo em sufrágio, com a inserção intempestiva de novos padrões num modelo rígido de regras fixadas pelo constituinte originário. 8. O resultado inevitável de intervenção casuística dessa estatura é a crise de legitimidade da decisão tomada, que jamais poderá, num ambiente tal, ser dada como definitiva. 9. É esse o viés que o art. 16 da Constituição – aqui adotado como parâmetro de controle – pretende afastar do sistema, ao determinar que ‘[a] lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência’” (destaques no original, fls. 4). 4. Aduz “... que o art. 16 da Constituição da República, conjugado ao art. , LIV, foi colocado pela jurisprudência da Suprema Corte num regime absolutamente singular de tratamento constitucional, suportado pelo art. 60, § 4º, por preservar, como verdadeira garantia, o pleno exercício da cidadania popular” (fls. 5). Para fundamentar tal assertiva, o digno Procurador-Geral da República menciona o julgado proferido na ADI n. 3.685, no qual, examinando a aplicação da Emenda Constitucional n. 52/2006, que inseriu nova regra constitucional sobre coligações partidárias eleitorais a ser aplicada ao pleito do mesmo ano de sua promulgação, este Supremo Tribunal assentou que o art. 16 da Constituição da República representa garantia individual do cidadão-eleitor, “... oponível até mesmo à atividade do legislador constituinte derivado, nos termos dos arts. 5º, § 2º, e 60, § 4º, IV” (Rel. Min. Ellen Gracie, DJ 10.8.2006). 5. Sustenta o Autor da presente ação, quanto ao chamado ‘devido processo legal eleitoral’ posto nos arts. , inc. LIV, e 16 da Constituição da República, que: “14. O Estado democrático tem estreita relação com os modelos procedimentais adotados. Afinal, é pela previsão e pela estabilidade das regras que coordenam os processos de decisões que se garantem a legitimação do resultado e a confiança do cidadão no Estado. 15. Seguindo o tom dos escritos de Niklas Luhmann sobre ‘Legitimação pelo Procedimento’, o Ministro Sepúlveda Pertence, no julgamento da ADI 354, quando ainda se desenhavam os contornos de um hoje bem marcado processo eleitoral, assim como de sua sujeição ao março do art. 16, então dizia que, ‘a democracia representativa, por definição, nenhum dos processos estatais é tão importa[n]nte e tão relevante quanto o processo eleitoral, pela razão óbvia de que é ele a complexa disciplina normativa, nos Estados modernos, da dinâmica procedimental do exercício imediato da soberania popular, para a escolha de quem tomará, em nome do titular dessa soberania, as decisões políticas dela derivadas...’. E daí conclui que, ‘... a exigência da disciplina normativa das regras do jogo democrático é que, evidentemente, está à base do artigo 16 da Constituição de 88...’. 16. O pleno exercício dos direitos políticos, aqui pelo ângulo dos legitimados a votar e na compreensão dos partidos políticos, está atrelado à perspectiva de um devido processo legal eleitoral, organizado por regras constitucionais...” (fls. 6 e 7). 6. Daí porque, segundo o Autor, os novos dispositivos constitucionais referentes à composição das Câmaras Municipais “... [r]evolvem o processo eleitoral (especificamente o já aperfeiçoado de 2008), eis que, pela mudança do número de cadeiras nas Câmaras Municipais, interferem nos quocientes eleitoral e partidário” (fls. 8). Assim, ao determinar o inc. I do art. da Emenda Constitucional n. 58/2009 a retroação dessas regras “[à] revelia dos resultados homologados pela Justiça Eleitoral [quanto ao pleito de 2008], não só o rol dos eleitos e dos suplentes, mas também a participação e o peso dos partidos será absolutamente modificado...”, resultando, segundo o Autor, em “... diplomação de candidatos que, pelas regras vigentes ao tempo da eleição, não foram realmente eleitos, exist[indo] severo risco de degradação do próprio art. 1º, parágrafo único, como do art. 14, da Constituição” (fls. 8). 7. Conclui o Autor afirmando existirem “...inúmeras relações jurídicas que são alcançadas pelas novas regras, mas não há justificativa plausível que fundamente o efeito imediato a fatos pretéritos” (fls. 9), donde “... a patente ofensa a atos jurídicos perfeitos, regidos todos por normas previamente conhecidas, que agora são substituídas, após terem sido integradas à regência dos fatos jurídicos em curso” (fls. 10). 8. Requer suspensão cautelar da eficácia do inc. I do art. da Emenda Constitucional n. 58, de 2009, sob pena de graves reflexos sobre o exercício do Poder Legislativo municipal, pois “... [e]xiste anúncio, confirmado pelos meios de comunicação, de que as regras da EC n. 58 têm ganhado imediata execução em isolados municípios, por aplicação do ato aqui impugnado...”, sendo que “... logo o impulso ganhará localidades mais extensas e populosas, com sério agravamento do estado de inconstitucionalidade” (fls. 10 e 11). No mérito, pede a procedência do pedido, declarando-se a inconstitucionalidade do inc. I do art. da Emenda Constitucional n. 58, de 23.9.2009, por violação dos arts. , parágrafo único; 5º, inc. XXXVI e LIV; 14; 16; e 60, § 4º, incs. II e IV, da Constituição da República. 10. Distribuídos, os autos vieram-me conclusos em 29.9.2009. Examinados os elementos havidos nos autos, decido sobre o pedido de medida cautelar sem a audiência dos órgãos ou das autoridades das quais emanou a emenda constitucional impugnada (§ 3º do art. 10 da Lei n. 9.868/1999). A urgência qualificada no caso a impor exame e decisão sobre a medida cautelar requerida 11. Examino, de pronto, o requerimento formulado de medida cautelar para suspender, de imediato, os efeitos do art. , inc. I, da Emenda Constitucional n. 58/2009, em face da qualificada urgência alegada e demonstrada pelo digno Autor. Tanto impede o aguardo das próximas sessões do Plenário deste Supremo Tribunal para o fluxo regular das fases do presente processo. Tal urgência pode ser fácil e claramente demonstrada pela imediata recomposição das Câmaras Municipais de alguns Municípios, com fundamento no dispositivo ora questionado (art. , inc. I, da Emenda Constitucional n. 58, de 23.9.2009), conforme noticiam matérias jornalísticas indicadas na petição inicial (fls. 10, nota de rodapé n. 10). 12. Tal circunstância conduziu os Procuradores Regionais Eleitorais de São Paulo, Goiás, Ceará e Espírito Santo a emitir recomendação a todos os promotores de justiça eleitorais dos respectivos Estados a impugnarem a diplomação e posse de vereadores fundadas na norma questionada, segundo notícia divulgada no sítio do Ministério Público Federal (http://noticias.pgr.mpf.gov.br/), no qual também consta informação de ajuizamento de ação civil pública em 29.9.2009, contra a diplomação de dois vereadores no Município de Bela Vista, no Estado de Goiás, bem como de deferimento de cautelar em ação cautelar ajuizada pela promotoria eleitoral no Município de Icó/CE, impedindo a posse de cinco novos vereadores com fundamento na Emenda Constitucional n. 58/2009. 13. A controvérsia jurídica instaurada com a promulgação da Emenda Constitucional n. 58/2009, que possibilitou interpretação de suas normas no sentido de estar autorizada posse imediata de candidatos que não teriam obtido votos suficientes para assumir cargo de vereador disputado segundo as regras vigentes nas eleições de 2008, levou o Presidente do Tribunal Superior Eleitoral, Ministro Carlos Britto, em 28.9.2009, a encaminhar ofício aos Presidentes dos Tribunais Regionais Eleitorais, informando-lhes que, “...em 2007 o TSE respondeu à Consulta 1421/07 e disciplinou a data-limite para promulgação de emenda constitucional alterando o número de vereadores” (...), na qual ficou decidido, “... por unanimidade, que a regra constitucional (a prevalecer no pleito de 2008) deveria entrar em vigor até o final de junho de 2008, quando terminou o prazo para realização das convenções partidárias que aprovam os nomes dos candidatos ao pleito” (www.tse.jus.br). 14. Considerando que a posse de vereador depende da sua diplomação como eleito pela Justiça Eleitoral, depreende-se daquele ofício e das recomendações dos Procuradores Regionais Eleitorais: a) já se terem empossado alguns vereadores segundo as novas regras e iniciadas providências para a posse imediata de novos vereadores em detrimento do respeito às normas constitucionais e legais referentes às eleições ocorridas há um ano e cujos efeitos já se produziram, inclusive para definição dos eleitos e respectivas posses; b) o risco iminente e inegável de que vereadores empossados com base na norma questionada poderiam iniciar a sua atuação, produzindo-se até mesmo leis sem validade, por se terem produzido por colegiado contaminado pela presença de não eleitos, nos termos constitucionalmente fixados, no pleito de 2008; c) é incontestável haver potencial risco de excessiva judicialização da matéria, proliferando-se ações, ajuizadas em várias partes do País, instaurando insegurança jurídica decorrente de decisões judiciais, que poderão ser diferenciadas e contraditórias. 15. A extraordinária urgência demandada para o exame da cautelar, na espécie em foco, é realçada pelo Autor em petição apresentada em 1º.10.2009, na qual reitera o requerimento de seu imediato exame e decisão, pelo “... agravamento do quadro fático que justificou [esse] pedido ..., com notícias de novas posses de vereadores, com base precisamente na regra do art. , I, da EC nº 58, sendo a última no sentido de que a Câmara Municipal de Conselheiro Pena, no Estado de Minas Gerais, empossou dois novos vereadores...redobrada a urgência da cautelar, é a presente para requerer o imediato exame do pedido de cautelar” (Petição Avulsa n. 122.777/2009). Somados a esses fatos os graves reflexos que a eventual nulidade dos atos de posse realizados com fundamento na Emenda Constitucional n. 58/2009 teria sobre o exercício do Poder Legislativo municipal, como antes realçado, exigem a imediata manifestação deste Supremo Tribunal em ação de controle concentrado de constitucionalidade, com a dispensa da prévia requisição de informação ao órgão do qual emanou o ato estatal impugnado antes da apreciação da cautelar. 16. A presente ação foi ajuizada às treze horas da última terça-feira (29.9.2009, fls. 2) e a demonstração pelo Autor das condições produzidas pelas novas normas obriga ao exame e à conclusão imediatos sobre o requerimento de suspensão dos efeitos da norma impugnada, que já se fazem sentir e que se comprovam, objetivamente, pela posse de novos vereadores e anúncios de novas posses, tudo feito segundo as novas regras aplicáveis retroativamente por força do inc. I do art. da Emenda Constitucional n. 58/2009. Também a reiteração do requerimento de imediato exame da medida cautelar, datada de 1º.10.2009 (ontem quinta feira, à tarde), leva-me a adotar a providência judicial excepcional de examiná-lo e decidir sobre ele de imediato, monocraticamente e ad referendum do Plenário, na forma de precedentes deste Supremo Tribunal, em situações como a presente, nas quais a urgência da providência requerida cautelarmente e a objetiva configuração de instabilidade jurídica e política, que a mantença dos efeitos das normas questionadas poderia acarretar, possível mesmo que ela não produza sua plena utilidade e o seguro afastamento dos riscos demonstrados e iminentes se não sobrevier a suspensão imediata de seus efeitos, tudo a impor ao Ministro Relator tomada de decisão imediata – reitere-se - ad referendum do Plenário. É que, tal como afirmado, em caso análogo, pelo Ministro Menezes Direito, “... em vista (da) proximidade do prazo previsto no art. 7º da Lei Estadual impugnada... e a impossibilidade de submeter o feito a tempo para apreciação do Plenário, aprecio, excepcionalmente, a medida cautelar pleiteada” (Adin 4232 – Rel. Ministro Menezes Direito). Faço questão de salientar que a pouca ortodoxia da apreciação monocrática, pelo Relator, da cautelar requerida em ação direta de inconstitucionalidade deve-se, exclusivamente, à excepcionalidade da situação e aos riscos decorrentes do aguardo da providência pela instância natural deste Supremo Tribunal, qual seja, o seu Plenário, até a sessão em que o processo vier a ser apregoado para apreciação, ainda que em regime de prioridade e urgência, uma vez que as posses dos novos vereadores estão ocorrendo em vários Municípios. Saliento, ainda uma vez, que a adoção desse comportamento judicial não é inédita, como se pode verificar, por exemplo, na ADI 2.849-MC , na ADI 4.232-MC , na med. caut. em ADI 1.899-7 , nas quais concluíram os eminentes Mi (Rel. Ministro Sepúlveda Pertence, DJ 3.4.2003) nistros Relatores configurada situação de excepcional urgência, tal como se tem na presente ação direta d (Rel. Ministro Menezes Direito, DJe 22.5.2009) e inconstitucionalidade, pelo que a apreciação e decisão do requerimento de medida cautelar suspensiva dos efeitos dos (Rel. o Ministro Carlos Velloso) atos impugnados não poderiam ser postergados. Emenda Constitucional como objeto de controle de constitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal: jurisprudência pacificada 17. Realço também ser pacificado neste Supremo Tribunal Federal o cabimento – pelo menos em tese - de ação direta de inconstitucionalidade cujo objeto seja norma constante de Emenda Constitucional. Emenda Constitucional é fruto de poder constituinte derivado, cuja atuação se conforma a limites formais e materiais postos pela Constituição brasileira (v.g., ADI 830, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 16.9.1994; ADI 939, Rel. Min. Sydney Sanches, DJ 18.3.1994; ADI 1.805-MC, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ 14.11.2003; ADI 2.024-MC, Rel. Min. Sepúvelda Pertence, DJ 1.12.2000; ADI 3.105, red. p/ acórdão Min. Cezar Peluso, DJ 18.2.2005; ADI 2.395, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 23.5.2008, dentre outros julgados). O questionamento sobre a observância ou não desses limites viabiliza o exercício do controle concentrado de constitucionalidade neste Supremo Tribunal. 18. Na presente ação direta de inconstitucionalidade, o Autor afirma que a atuação do poder constituinte reformador teria desobedecido aqueles limites materiais, ao determinar a retroação dos efeitos das regras constitucionais de composição das Câmaras Municipais no pleito encerrado em 2008. Segundo o Procurador-Geral da República, a norma do inc. I do art. da Emenda Constitucional n. 58/2009 teria afrontado a garantia do pleno exercício da cidadania popular, traduzido no devido processo legal eleitoral (expresso nos arts. , inc. LIV, e 16, da Constituição da República). Tanto significa observância obrigatória à disciplina normativa do processo eleitoral de escolha dos representantes do povo, que teria de vigorar um ano antes da data do pleito, para se garantir segurança jurídica e política não só do processo, mas também do resultado das eleições, bem como das decisões políticas tomadas pelos eleitos em nome dos cidadãos, titulares únicos da soberania popular (art. , I e art. 14, da Constituição do Brasil). 19. As razões expostas na petição inicial, fundadas na jurisprudência deste Supremo Tribunal, denotam a densa plausibilidade da tese de inconstitucionalidade da retroação de efeitos das novas regras de composição das Câmaras Municipais determinada pelo inc. I do art. da Emenda Constitucional n. 58, de 23.9.2009. Do devido processo eleitoral (arts. , inc. LIV, 14 e 16 da Constituição do Brasil) 20. Dispõe o parágrafo único do art. da Constituição do Brasil que “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”. Já o inc. I, daquele mesmo art. 1º, estabelece que a República Federativa do Brasil constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamento a soberania, leia-se, aqui, a soberania popular, que se exerce por meio da eleição dos representantes dos cidadãos. Preceitua o art. , inc. LIV, da Constituição que “ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal”. Nem de longe se imagine que a liberdade, cuja restrição ou privação somente poderia ter lugar mediante devido processo legal substantivo, a dizer, conforme o que dispuser a lei previamente definida e aplicável à esfera de direitos de cada qual dos cidadãos, se restringiria à liberdade física. Todas as manifestações da liberdade estão acobertadas por esta garantia constitucional, que é insuperável, imodificável, até mesmo pela atuação do constituinte reformador, por força do § 4º, do art. 60, da mesma Constituição brasileira. O voto é a liberdade falada; é a manifestação maior da liberdade política; é instrumento da democracia construída pelo cidadão, a fazer-se autor de sua história política. Transgredir, cercear ou mutilar esta liberdade de manifestação agride não apenas um dispositivo da Constituição, mas o ordenamento jurídico em sua inteireza. O art. 14 da Constituição do Brasil estabelece que “a soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos ...”. O art. 16 daquele mesmo documento constitucional estatui que “a lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência”. Se nem ao menos se pode ter como válida a aplicação da legislação eleitoral alterada e que entre em vigor em período inferior a um ano antes das eleições, questiona o Autor da presente ação como poderia uma mudança se aplicar a pleito aperfeiçoado um ano antes da data da promulgação da Emenda Constitucional modificadora sem inegável transgressão ao regramento constitucional da matéria. Bem ensina, dentre outros, José Afonso da Silva que “A ‘ratio legis’ está precisamente em evitar a alteração da regra do jogo depois que o processo eleitoral tenha sido desencadeado – o que se dá, em geral, dentro de um ano antes do pleito. (...) Todo processo consiste num conjunto de atos interligados destinados a organizar um procedimento com o fim de compor conflitos de interesses. Em qualquer relação processual, seja judiciária ou simplesmente eleitoral, existem partes, interessados, disputando uma solução aos respectivos interesses. O processo eleitoral compõe-se dos atos que, postos em ação (procedimento), visam a decidir, mediante eleição, quem será eleito; visam, enfim, a selecionar e designar autoridades governamentais. Os atos desse processo são a apresentação de candidaturas, seu registro, o sistema de votos (cédulas ou umas urnas eletrônicas), organização das seções eleitorais, organização e realização do escrutínio e o contencioso eleitoral. Em síntese, a lei que dispuser sobre essa matéria estará alterando o processo eleitoral. (...) A intencionalidade da norma constitucional ... está em que os atos do processo eleitoral – e, por conseguinte, a dinâmica eleitoral (procedimento) – não se alterem num espaço de tempo em que os interesses eleitorais já se encontrem devidamente estabelecidos, de tal modo que mexer no processo acaba por se configurar um casuísmo. Por isso é que o dispositivo diz que a lei que o fizer entrará em vigor na data de sua publicação, mas não se aplicará à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência. Isso significa: a alteração no processo eleitoral só se dará se a lei que a estabelecer entrar em vigor mais de um ano antes da data da eleição cujo processo está sendo por ela modificado. A lei não se aplicará se entrar em vigor dentro do espaço de um ano antes da eleição” (Comentário Contextual à Constituição. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 234). Na mesma linha do que observado pelo Procurador-Geral da República, aliás, há precedentes deste Supremo Tribunal, considerando que a retroação de regras legais sobre processos eleitorais, fora do período anual mínimo antecedente ao pleito, configuraria agressão a direito fundamental do cidadão e, por isso, não poderia prevalecer: "EMENTA: A inovação trazida pela EC 52/06 conferiu status constitucional à matéria até então integralmente regulamentada por legislação ordinária federal, provocando, assim, a perda da validade de qualquer restrição à plena autonomia das coligações partidárias no plano federal, estadual, distrital e municipal. ... a utilização da nova regra às eleições gerais que se realizarão a menos de sete meses colide com o princípio da anterioridade eleitoral, disposto no art. 16 da CF, que busca evitar a utilização abusiva ou casuística do processo legislativo como instrumento de manipulação e de deformação do processo eleitoral (ADI 354, Rel. Min. Octavio Gallotti, DJ de 12-2-93). Enquanto o art. 150, III, b, da CF encerra garantia individual do contribuinte (ADI 939, Rel. Min. Sydney Sanches, DJ de 18-3-94), o art. 16 representa garantia individual do cidadão-eleitor, detentor originário do poder exercido pelos representantes eleitos e ‘a quem assiste o direito de receber, do Estado, o necessário grau de segurança e de certeza jurídicas contra alterações abruptas das regras inerentes à disputa eleitoral’ (ADI 3.345, Rel. Min. Celso de Mello). Além de o referido princípio conter, em si mesmo, elementos que o caracterizam como uma garantia fundamental oponível até mesmo à atividade do legislador constituinte derivado, nos termos dos arts. 5º, § 2º, e 60, § 4º, IV, a burla ao que contido no art. 16 ainda afronta os direitos individuais da segurança jurídica (CF, art. , caput) e do devido processo legal (CF, art. , LIV). A modificação no texto do art. 16 pela EC 4/93 em nada alterou seu conteúdo principiológico fundamental. Tratou-se de mero aperfeiçoamento técnico levado a efeito para facilitar a regulamentação do processo eleitoral. Pedido que se julga procedente para dar interpretação conforme no sentido de que a inovação trazida no art. da EC 52/06 somente seja aplicada após decorrido um ano da data de sua vigência" (ADI 3.685, Rel. Min. Ellen Gracie, julgamento em 22-3-06, DJ de 10-8-06). 21. O eleitor brasileiro foi às urnas em 5 de outubro de 2008 e elegeu Prefeitos, Vice-Prefeitos e Vereadores, seus representantes para prover os cargos de Chefia do Poder Executivo e membros do Poder Legislativo nos Municípios brasileiros. As eleições garantiram, na forma da legislação vigente e em perfeita consonância com o disposto na Constituição, o exercício da liberdade cidadã naquele pleito e o absoluto respeito ao que nele decidido. Os eleitos pelos cidadãos foram diplomados pela Justiça Eleitoral até 18.12.2008 (Resolução TSE n. 22.579) e tomaram posse em 2009, iniciando-se a atual legislatura. A eleição é processo político aperfeiçoado segundo as normas jurídicas vigentes em sua preparação e em sua realização. As eleições de 2008 constituem, assim, processo político juridicamente perfeito. Guarda, pois, inteira coerência com a garantia de segurança jurídica que resguarda o ato jurídico perfeito, de modo expresso e imodificável até mesmo pela atuação do constituinte reformador (art. , inc. XXVI, da Constituição). E, note-se, que nem mesmo Emenda Constitucional pode sequer tender a abolir tal garantia (§ 4º do art. 60 da Constituição do Brasil). Os eleitos, diplomados e empossados vereadores, no número definido pela legislação eleitoral vigente segundo a previsão do art. 16 da Constituição do Brasil, compõem os órgãos legislativos municipais e estão em pleno exercício de suas atribuições. Ensina José Afonso da Silva que “De acordo com o art. 29, I, da Constituição Federal, os Vereadores são eleitos juntamente com Prefeito e Vice-Prefeito para um mandato de quatro anos. ... não sendo interpostos recursos (contra a diplomação) (ou após serem eles julgados, se forem interpostos), fica terminado o processo eleitoral...) (SILVA, José Afonso da – Manual do Vereador. São Paulo: Malheiros, p. 42). O advento do inc. I do art. da Emenda Constitucional n. 58/2009, segundo o qual “o disposto no art. , a partir do processo eleitoral de 2008...” mudaria, assim, processo eleitoral findo. Observa o eminente Procurador-Geral da República que afrontado estaria, então, não apenas o princípio do devido processo eleitoral, mas também o da segurança jurídica. Em efeito, a modificação do número de vagas em disputa para vereadores tem notória repercussão no sistema de representação proporcional (arts. 106, 107 e 109 do Código Eleitoral), atingindo candidatos naquele pleito de 2008, os eleitos, partidos políticos e, principalmente, instabilizando os eleitores, que foram às urnas, acreditaram no Estado que, pela Justiça Eleitoral, proclamou os eleitos, promoveu a sua diplomação e validou a sua posse, ficando o eleitor sem saber ao certo o destino do seu voto e sem ter ciência de quem se elegeu e de quem não se elegeu. 22. A posse de suplentes de vereadores, nos termos que vêm ocorrendo, segundo o que ficou posto na Emenda Constitucional n. 58/2009, desacataria, assim, – na dicção do Procurador-Geral da República - não apenas as regras antes mencionadas da Constituição, mas o princípio basilar da democracia, constitucionalmente fixado, segundo o qual o poder do povo é exercido por representantes eleitos. Por eleitos entendem-se aqueles que foram assim proclamados nos termos das normas constitucionais e legais vigentes no processo eleitoral de 2008, que já se aperfeiçoou e cujo procedimento se exauriu. Suplente é o não eleito (veja-se, por exemplo, o art. 215 do Código Eleitoral, segundo o qual “os candidatos eleitos, assim como os suplentes...”). Nestes termos legais, portanto, poder-se-ia ter que suplente é alguém que não foi escolhido pelo povo, o não eleito, porque se de outra maneira se pudesse interpretar os termos postos, aquela norma não teria qualquer significado. E se não foi eleito, seria difícil se compatibilizar a sua não eleição com a sua posse, não decorrente da manifestação ou da palavra livre dos cidadãos eleitores, mas pela atuação dos eminentes congressistas. O que questiona o eminente Procurador-Geral da República é, afinal, como se dar posse a quem eleito não foi e continua não sendo segundo as regras vigentes no momento da eleição. E o questionamento há de ser tido por pertinente, a merecer deste Supremo Tribunal o desempenho de sua competência como guardião da Constituição (art. 102, inc. I, al. a). O princípio da segurança jurídica e o inc. I do art. da Emenda Constitucional n. 58/2009 23. É de se anotar que a expressão de que se vale o constituinte reformador ao final da norma temporal do inc. I do art. da Emenda Constitucional n. 58/2009, a saber, que as novas regras relativas ao número de vereadores valem “a partir do processo eleitoral de 2008”, podem não permitir que se conforme a regra com a Constituição, como salientado pelo eminente Procurador-Geral da República. De resto, não se há deixar de notar que a utilização da expressão é curiosa, pois “a partir de” significa momento definidor de algo para valer para o futuro. No texto normativo em pauta, se tem a partir de côo referência ao passado. O “a partir de” daquele texto significa desde. E tanto parece, num exame preambular, como é próprio destas análises, dar-se em negação frontal à regra do art. 16 da Constituição. Definir-se que uma regra fixada no presente pode impor modificação de um processo passado e acabado e para o qual a Constituição impõe que se respeite definição legislativa vigente pelo menos um ano antes do pleito parece não apenas contrariar um dispositivo constitucional: descortina-se a possibilidade de haver descumprimento de todo o sistema jurídica, cuja lógica se guarda pela integração de todas as normas. O que se tem na espécie é, como anotado pelo Procurador-Geral da República, aplicação a um processo passado, realizado, acabado, aperfeiçoado, segundo as normas vigentes desde pelo menos um ano antes das eleições regramento que se constitui para situações a ocorrerem daqui para a frente. Se nem certeza do passado o brasileiro pode ter, de que poderia ele se sentir seguro no Direito? Se nem ao menos a sua liberdade política, exercida pelo voto conferido há um ano, pode ser mudado por uma Emenda Constitucional, cujo texto não lhe foi dado previamente a conhecer e cujo contexto também não, de que segurança jurídica se estaria a cogitar verdadeiramente? Já se disse que o Brasil vive incerteza quanto ao futuro (o que é da vida), mas tem também insegurança quanto ao presente (o que precisa ser depurado para que as pessoas vivam com o conforto da certeza das coisas), e o que é pior e incomum, parece que se quer ter como regular provocar a incerteza quanto ao passado. A expressão normativa questionada põe em ênfase este dado: não seria dever do Estado, acatando a Constituição que tem na segurança jurídica e no respeito incontornável e imodificável ao ato jurídico perfeito, garantir a certeza, pelo menos quanto ao passado e acabado, como é o processo eleitoral de 2008? E tanto foi devidamente respeitado, é o que indaga o eminente Procurador-Geral da República de modo bem fundamentado, pelo menos nesta análise inicial do processo. Bem afirmava, com a mestria que lhe é costumeira, o Ministro Sepúlveda Pertence, que “...tanto da regra geral do art. 16 da Constituição brasileira, quanto da norma do art. 45, § 1º, resulta a positivação constitucional do dogma ético-político, que impõe a definição antecedente das regras e do próprio objeto da disputa eleitoral: por isso, quando admissível, é certo que, de nenhuma modalidade de suprimento da lei complementar reclamada, poderia resultar aquilo que nem da edição dela pudesse advir, ou seja, a alteração do número total da Câmara dos Deputados e de sua distribuição pelas unidades federativas, enquanto circunscrições eleitorais, que não somente não se fizessem anterior ao pleito, mas que fosse posterior à sua realização” (TSE – Recurso 9349, Ac. 12.066, julgado em 10.9.1991 – DJ de 6.3.1999). 24. De se anotar, ainda, que se for (ou se fosse) constitucionalmente possível – e há densa plausibilidade de não o ser – que alguém possa ser empossado vereador, ainda que não eleito segundo as regras vigentes no processo eleitoral, por cargo surgido posteriormente à eleição, poder-se-ia chegar, talvez, a duas outras incongruências da nova regra jurídica com os princípios básicos da Constituição: em primeiro lugar, não eleitos passariam a prover cargos de representantes do povo, em afronta ao que dispõe o parágrafo único do art. da Constituição. Em segundo lugar, o constituinte reformador teria alterado, tacitamente, o modelo de composição e duração dos mandatos, pois a regra do inc. I do art. 29 da Constituição do Brasil estabelece que a “eleição do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores, (é) para mandato de quatro anos, mediante pleito direto...”. Se uma Emenda Constitucional pode, validamente, alterar o quadro de vereadores, permitindo posse de novos membros daquelas Casas, no curso dos mandatos regularmente conquistados nas urnas, estar-se-ia criando mandatos com duração diferenciada em relação àqueles empossados no início da legislatura. Tanto significaria a possibilidade de se terem vereadores com mandatos de quatro anos e outros com mandatos inferiores. Com isso, as Câmaras Municipais teriam Vereadores com mandatos diferentes, iniciados em datas diferentes e, por isso mesmo, com direitos diferentes. E os eleitores sequer teriam se pronunciado sobre estes novos empossados. A dúvida assim instalada seria bastante para que, até que se concluísse juridicamente sobre a sua validade, não se empossassem novos vereadores com base nas normas questionadas. É que a eleição, então, teria sido não de representantes do povo, mas de representantes dos representantes do povo, como são os eminentes congressistas, que não detem atribuições para afastar do cenário jurídico-político os princípios constitucionais imodificáveis, como o do processo político juridicamente perfeito, o do devido processo eleitoral, o da fonte única e soberana de representação popular pela atuação direta, universal e secreta do cidadão eleitor. 25. De se acentuar que não consta, na Constituição da República, a referência a suplente de vereador. Tanto se dá relativamente a Deputados e a Senadores. Válida aquela figura também para a vereança, pela aplicação do princípio da simetria constitucional, não se há deixar de anotar que este Supremo Tribunal Federal, ao analisar Mandado de Injunção impetrado por Michel Miguel Elias Temer, hoje digno Presidente da Câmara dos Deputados, e em cujo processo se examinou a figura do suplente do Deputado ou Senado (art. 56, § 1º, da Constituição brasileira), decidiu que: “MI 233 / DF - DISTRITO FEDERAL Relator (a): Min. MOREIRA ALVES Julgamento: 02/08/1990 Órgão Julgador: TRIBUNAL PLENO REQUERENTES: MICHEL MIGUEL ELIAS TEMER LULIA OU MICHEL TEMER E OUTROS REQUERIDO : CONGRESSO NACIONAL Ementa: - Mandado de Injunção. Aumento do número de Deputados Federais. Auto-aplicabilidade do parágrafo 1. do artigo 45, da Constituição. Exegese desse dispositivo e do parágrafo 2. do artigo 4. do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Hipótese de convocação de suplentes de Deputados Federais. Ilegitimidade ativa dos suplentes. - O parágrafo 1. do artigo 45 da Constituição Federal, como resulta claramente de seu próprio texto, não é auto-aplicável. A interposição de mandado de injunção, que visa a compelir o Congresso Nacional a editar a lei complementar a que se refere esse dispositivo, não se concilia, por incoerência, com a afirmação de sua auto-aplicabilidade, a depender apenas de atos executorios da Câmara dos Deputados. - Por outro lado, quando o texto do parágrafo 1. do artigo 45 da Constituição manda proceder, no ano anterior as eleições, aos reajustes necessários nos números de deputados fixados na lei complementar de que ela cuida, não permite a conclusão de que essa alteração inicial na composição da Câmara dos Deputados atinja a legislatura em curso, com o preenchimento das vagas criadas, pela convocação de suplentes. Essa EXEGESE, que emerge clara do texto do citado dispositivo, que só tem aplicação a eleições subsequentes a edição da lei complementar, e também confirmada pelo disposto no parágrafo 2. do artigo 4. do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que prevê a irredutibilidade do numero atual de representantes das unidades federativas na Câmara Federal, na legislatura imediata. - Nos termos do parágrafo 1. do artigo 56 da Constituição Federal, os suplentes de Deputados Federais, além das hipóteses de substituição temporária, nos casos de afastamento dos titulares para investidura em função compatível ou licença por mais de 120 dias, somente são convocados, para substituições definitivas, em vagas ocorrentes, e não para a hipótese de criação de mandatos por aumento da representação. - Ocorrência, portanto, de falta de "legitimatio ad causam" dos autores. Mandado de Injunção não conhecido.” Verifica-se, assim, que nem ao menos se pode ter como não conhecida a matéria de que cuidam os autos por este Supremo Tribunal, que dela cuidou, específica e expressamente, em 1990, instado como foi àquela ocasião pelo hoje eminente Presidente da Câmara dos Deputados. Já são passados, pois, dezenove anos da publicação de seu resultado, mas o caso é análogo e os princípios basilares que se discutem na presente ação não modificaram, apesar das tantas e quantas mudanças processadas no texto da Constituição. Também por isso se avulta pelo menos a necessidade de ser a matéria objeto de discussão e decisão pelo Colendo Plenário deste Supremo Tribunal Federal. Da Medida Cautelar e seus Efeitos 26. A relevância dos fundamentos apresentados na petição inicial da presente ação pelo eminente Procurador-Geral da República e a plausibilidade jurídica dos argumentos nela expostos, acrescidos dos riscos inegáveis à legitimidade das composições das Câmaras Municipais, pelo ingresso de novos vereadores - cujas posses são anunciadas e amplamente divulgadas -, impõem o deferimento imediato da medida cautelar requerida, para resguardar eventuais direitos dos eleitores, das Câmaras Municipais, dos partidos políticos, o que não permite sequer alguns poucos dias mais de aguardo da decisão plenária direta da matéria por este Supremo Tribunal Federal, em face exatamente das posses que se sucedem a cada dia, de modo que se faz imprescindível suspender, de imediato, os efeitos do disposto no inc. I do art. da Emenda Constitucional n. 58/2009 ad referendum do Plenário deste Supremo Tribunal. Como alerta José Afonso da Silva, em seu Manual “...a posse do Vereador no mandato gera várias conseqüências. Torna-o impedido ou incompatível com o exercício de certos cargos, empregos ou funções. Impõe-lhes certos deveres e obrigações. Mas, especialmente, confere-lhe direitos, atribuições, competências e prerrogativas” (Op. cit., p. 44). E como as posses noticiadas, e sobre as quais faz referência expressa o eminente Procurador-Geral da República, inclusive em sua petição reiterando o pedido de apreciação imediata, podem acarretar início de atividades dos empossados, até mesmo com definição de nova infraestrutura física e humana (gabinetes, assessores, etc.) para os membros ingressos nas Câmaras Municipais, por força do disposto na regra questionada, tenho como necessária a retroação dos efeitos suspensivos cautelarmente deferidos. Faço-o com base em precedentes deste Supremo Tribunal, como, por exemplo, a Adin n. 1899, na qual concluiu o Relator, Ministro Carlos Velloso, monocraticamente, e ad referendum do Plenário, pela suspensão da norma questionada, com efeitos retroativos, verbis: “Tendo em vista a urgência da providência, defiro, ad referendum da Corte, o pedido de medida cautelar, para suspender os efeitos do ato impugnado, atribuindo a esta decisão —— forte no precedente da ADIn 1.898-DF, Relator o Ministro Octavio Gallotti —— e para preservar-lhe a utilidade, eficácia retroativa, em relação aos pagamentos ou depósitos efetuados em favor dos destinatários da decisão em causa” . No mesmo sentido, a Adin 1898, Relator o Ministro Octavio Gallotti . 27.(DJ 30.4.2004) Pelo exposto, em face da urgência qualificada e dos riscos objetivamente comprovados de efeitos de desfazimento dificultoso, defiro a medida cautelar requerida com efeitos ex tunc (art. 11, § 1º, da Lei n. 9868/1999), ad referendum do Plenário deste Supremo Tribunal, para sustar os efeitos do inciso I do art. da Emenda Constitucional n. 58, de 23.9.2009. Em face da urgência para que a cautelar e seus efeitos sejam apreciados pelo Colendo Plenário deste Supremo Tribunal, peço pauta prioritária para exame da providência pelo eminente Colegiado. Comunique-se, com urgência, os termos desta decisão às dignas Mesas do Senado Federal e da Câmara dos Deputados para os fins de direito. Junte-se aos autos a petição avulsa n. 122.777, de 1º.10.2009. Publique-se. Brasília, 02 de outubro de 2009. Ministra CÁRMEN LÚCIA Relatora _____________________________________________________________________ “Art. 1º O inciso IV do caput do art. 29 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação: ‘Art. 29. ......................... IV - para a composição das Câmaras Municipais, será observado o limite máximo de: a) 9 (nove) Vereadores, nos Municípios de até 15.000 (quinze mil) habitantes; b) 11 (onze) Vereadores, nos Municípios de mais de 15.000 (quinze mil) habitantes e de até 30.000 (trinta mil) habitantes; c) 13 (treze) Vereadores, nos Municípios com mais de 30.000 (trinta mil) habitantes e de até 50.000 (cinquenta mil) habitantes; d) 15 (quinze) Vereadores, nos Municípios de mais de 50.000 (cinquenta mil) habitantes e de até 80.000 (oitenta mil) habitantes; e) 17 (dezessete) Vereadores, nos Municípios de mais de 80.000 (oitenta mil) habitantes e de até 120.000 (cento e vinte mil) habitantes; f) 19 (dezenove) Vereadores, nos Municípios de mais de 120.000 (cento e vinte mil) habitantes e de até 160.000 (cento sessenta mil) habitantes; g) 21 (vinte e um) Vereadores, nos Municípios de mais de 160.000 (cento e sessenta mil) habitantes e de até 300.000 (trezentos mil) habitantes; h) 23 (vinte e três) Vereadores, nos Municípios de mais de 300.000 (trezentos mil) habitantes e de até 450.000 (quatrocentos e cinquenta mil) habitantes; i) 25 (vinte e cinco) Vereadores, nos Municípios de mais de 450.000 (quatrocentos e cinquenta mil) habitantes e de até 600.000 (seiscentos mil) habitantes; j) 27 (vinte e sete) Vereadores, nos Municípios de mais de 600.000 (seiscentos mil) habitantes e de até 750.000 (setecentos cinquenta mil) habitantes; k) 29 (vinte e nove) Vereadores, nos Municípios de mais de 750.000 (setecentos e cinquenta mil) habitantes e de até 900.000 (novecentos mil) habitantes; l) 31 (trinta e um) Vereadores, nos Municípios de mais de 900.000 (novecentos mil) habitantes e de até 1.050.000 (um milhão e cinquenta mil) habitantes; m) 33 (trinta e três) Vereadores, nos Municípios de mais de 1.050.000 (um milhão e cinquenta mil) habitantes e de até 1.200.000 (um milhão e duzentos mil) habitantes; n) 35 (trinta e cinco) Vereadores, nos Municípios de mais de 1.200.000 (um milhão e duzentos mil) habitantes e de até 1.350.000 (um milhão e trezentos e cinquenta mil) habitantes; o) 37 (trinta e sete) Vereadores, nos Municípios de 1.350.000 (um milhão e trezentos e cinquenta mil) habitantes e de até 1.500.000 (um milhão e quinhentos mil) habitantes; p) 39 (trinta e nove) Vereadores, nos Municípios de mais de 1.500.000 (um milhão e quinhentos mil) habitantes e de até 1.800.000 (um milhão e oitocentos mil) habitantes; q) 41 (quarenta e um) Vereadores, nos Municípios de mais de 1.800.000 (um milhão e oitocentos mil) habitantes e de até 2.400.000 (dois milhões e quatrocentos mil) habitantes; r) 43 (quarenta e três) Vereadores, nos Municípios de mais de 2.400.000 (dois milhões e quatrocentos mil) habitantes e de até 3.000.000 (três milhões) de habitantes; s) 45 (quarenta e cinco) Vereadores, nos Municípios de mais de 3.000.000 (três milhões) de habitantes e de até 4.000.000 (quatro milhões) de habitantes; t) 47 (quarenta e sete) Vereadores, nos Municípios de mais de 4.000.000 (quatro milhões) de habitantes e de até 5.000.000 (cinco milhões) de habitantes; u) 49 (quarenta e nove) Vereadores, nos Municípios de mais de 5.000.000 (cinco milhões) de habitantes e de até 6.000.000 (seis milhões) de habitantes; v) 51 (cinquenta e um) Vereadores, nos Municípios de mais de 6.000.000 (seis milhões) de habitantes e de até 7.000.000 (sete milhões) de habitantes; w) 53 (cinquenta e três) Vereadores, nos Municípios de mais de 7.000.000 (sete milhões) de habitantes e de até 8.000.000 (oito milhões) de habitantes; e x) 55 (cinquenta e cinco) Vereadores, nos Municípios de mais de(oito milhões) de habitantes;....................................’(NR) Art. O art. 29-A da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação: ‘Art. 29-A. ....................................... I - 7% (sete por cento) para Municípios com população de até 100.000 (cem mil) habitantes; II - 6% (seis por cento) para Municípios com população entre 100.000 (cem mil) e 300.000 (trezentos mil) habitantes; III - 5% (cinco por cento) para Municípios com população entre 300.001 (trezentos mil e um) e 500.000 (quinhentos mil) habitantes; IV - 4,5% (quatro inteiros e cinco décimos por cento) para Municípios com população entre 500.001 (quinhentos mil e um) e 3.000.000 (três milhões) de habitantes; V - 4% (quatro por cento) para Municípios com população entre 3.000.001 (três milhões e um) e 8.000.000 (oito milhões) de habitantes; VI - 3,5% (três inteiros e cinco décimos por cento) para Municípios com população acima de (oito milhões e um) habitantes. ...............................................’ (NR) Art. 3º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua promulgação, produzindo efeitos: I - o disposto no art. 1º, a partir do processo eleitoral de 2008; e II - o disposto no art. 2º, a partir de 1º de janeiro do ano subsequente ao da promulgação desta Emenda.”

Referências Legislativas

Observações

Legislação feita por:(FRL).