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20 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: ADI 4659 DF - DISTRITO FEDERAL 9954364-63.2011.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
há 4 anos
Detalhes da Jurisprudência
Partes
REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS - AMPCON
Publicação
DJe-276 01/12/2017
Julgamento
28 de Novembro de 2017
Relator
Min. LUIZ FUX
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Decisão

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. AÇÃO PROPOSTA PELA ASSOCIAÇÃO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS – AMPCON. ASSOCIAÇÃO QUE REPRESENTA APENAS FRAÇÃO OU PARCELA DA CATEGORIA PROFISSIONAL DOS MEMBROS DO MINISTÉRIO PÚBLICO. CARACTERIZADA A ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM PARA PROVOCAR A FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA. Decisão: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, aparelhada com pedido de medida liminar, ajuizada pela Associação Nacional do Ministério Público de Contas - AMPCON, tendo por objeto o art. 95, § 7º, da Constituição do Estado de Alagoas, na redação que lhe foi dada pelo art. 1º da Emenda Constitucional 35/2009. Eis o teor do dispositivo legal acoimado de inconstitucionalidade, in verbis: (sem grifos no original) “Art. 95. O Tribunal de Contas do Estado, integrado por sete Conselheiros, sendo um membro do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas e um Auditor, tem sede na Capital do Estado. quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo território alagoano, inclusive sobre órgãos ou repartições do Estado, sediadas fora do seu território, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. 133 desta Constituição. (...) § 2º Os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado serão escolhidos obedecida a seguinte ordem: I - quatro pela Assembleia Legislativa Estadual; II - três pelo Governador do Estado, com a aprovação da Assembleia Legislativa, sendo um de livre escolha e dois indicados em lista tríplice organizada pelo Tribunal de Contas, alternadamente entre Membros do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas e Auditores, segundo critérios de antiguidade e merecimento. (...) § 7º Caso não existam, no momento da vacância do cargo, Membros do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas e/ou Auditores aptos a compor a lista referida no § 2º, II, deste artigo, quer seja por insuficiência de idade ou por se encontrarem submetidos a estágio probatório, o preenchimento da vaga respectiva se dará por livre escolha do Governador, cabendo a próxima vaga à categoria impossibilitada de compor o Colegiado e, cumprida a ordem definida neste artigo, será ela sucessivamente renovada.” As normas constitucionais tidas por violadas dispõem, in verbis: “Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. 96. (…) § 2º Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos: I - um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antigüidade e merecimento; II - dois terços pelo Congresso Nacional. Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios”. Em sede preliminar, a requerente afirmou tratar-se de entidade representativa de classe, de âmbito nacional, representativa da categoria de Procuradores de Contas, legitimada a provocar a atuação desta Corte no âmbito do controle concentrado. No mérito, a autora alega, em síntese: “48. (…) vulnera o ordenamento constitucional, a mais não poder, norma estadual que assegura ao Governador do Estado o direito de preencher as vagas destinadas ao Ministério Público Especial enquanto não houver membro apto à nomeação para o cargo de Conselheiro. (...) 50. Ora, é flagrante a violação ao sistema de equilíbrio de poderes do Estado e do sistema de freios e contrapesos prever que o Governador poderá livremente escolher as vagas em aberto no caso de inexistência de membro apto das carreiras de Auditoria e do MP especial. 51. Da mesma forma, viola a Constituição Federal a exigência de cumprimento de estágio probatório para que o membro do Ministério Público seja nomeado Conselheiro. 52. Com efeito, o provimento de cargo de Conselheiro dá-se de forma originária, e não derivada, segundo resulta do art. 73 da Constituição Federal. (...) 53. Ademais, o cumprimento de estágio probatório não consta do rol taxativo previsto no art. 73, § 1º, da Constituição Federal. Trata-se de exigência descabida em face à incidência do postulado da simetria na espécie. 54. Assim, a regra do art. 72, § 1º, da CF/88 é de observância obrigatória pelas demais Unidades da Federação. (…) 55. Ao adicionar ao rol o cumprimento de estágio probatório – medida de todo descabida, já que o cargo de Conselheiro, sendo de provimento originário, torna irrelevante o cumprimento de estágio probatório -, a Constituição Estadual reformada afastou-se do parâmetro certo e objetivo trazido pela Constituição Federal, inovando onde não poderia fazê-lo. Por isso, certamente é imprescindível a declaração de sua inconstitucionalidade (…).” Considerando o objeto da presente ação direta, determinei a aplicação do rito veiculado pelo artigo 10 da Lei federal 9.868/1999 (doc. 19). Prestando informações, o Presidente da Assembleia Legislativa do Estado de Alagoas defendeu a constitucionalidade da norma impugnada. Alega que “[o]s auditores e procuradores, para o exercício das atribuições inerentes ao cargo, se submetem a estágio probatório, bem assim todos os servidores que ingressam no serviço público por concurso público (art. 41, §º da Constituição Federal). Esta exigência não ocorre quanto aos indivíduos que são nomeados conselheiros, entretanto, cumpre perquirir se as vagas de conselheiros destinadas aos auditores e procuradores requerem que o candidato a vaga já tenha completado seu estágio probatório, bem como que o dispositivo (…) não se ressente de inconstitucionalidade, notadamente porque se inclina à preservação da regularidade com que devem ser compostos os Tribunais de Contas, razão pela qual não deve ser provida a presente ação direta de inconstitucionalidade.” O Advogado-Geral da União pugnou pelo não conhecimento da ação e, sucessivamente, pela procedência do pedido de mérito, nos termos da seguinte ementa, in verbis: “Tribunal de Contas. Artigo 95, § 7º, da Constituição do Estado de Alagoas, o qual dispõe que, na falta de auditores ou de membros do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas que preencham os requisitos necessários para tanto, o provimento do cargo de Conselheiro do Tribunal de Contas estadual será realizado mediante livre escolha do Governador. Preliminar. Ilegitimidade ativa da requerente. Mérito. Descumprimento do modelo federal previsto pela Carta da Republica. Violação aos artigos 73, § 2º; e 75, parágrafo único, da Lei Maior. Precedentes dessa Suprema Corte. Manifestação pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pela procedência do pedido.” O Procurador-Geral da República manifestou pela procedência do pedido de mérito, nos termos da seguinte ementa, in verbis: “Ação direta de inconstitucionalidade. Art. 95, § 7º, da Constituição do Estado de Alagoas, na redação da Emenda Constitucional 35/2009. Atribuição de competência ao governador do Estado para nomear livremente conselheiro, na falta de membros do Ministério Público no Tribunal de Contas e de auditores que preencham os requisitos constitucionais. Composição dos tribunais de contas estaduais. Modelo do Tribunal de Contas da União. Aplicação obrigatória. Princípio da simetria. Súmula 653 do Supremo Tribunal Federal. Admissibilidade da nomeação de conselheiros que não contem o tempo de serviço ou não tenham sido aprovados no estágio probatório, na falta de candidatos que preencham todos os requisitos. Precedente análogo da ADI 1.289/DF. Parecer pela procedência do pedido.” É o relatório. Passo à análise da admissibilidade da ação direta de inconstitucionalidade. Ab initio, antes de adentrar o mérito da questão, cumpre analisar se a presente ação direta cumpre os requisitos de admissibilidade. Anoto que a demanda foi proposta por associação que, nos termos de seu próprio estatuto, é integrada “por membros da carreira do Ministério Público de Contas, ativos e inativos, como associados efetivos”. Assim, verifico que a autora, conforme consta de seu estatuto social, tem por finalidade representar apenas os membros do Ministério Público de Contas, congregando, desse modo, apenas fração da categoria profissional dos membros do Ministério Público. A jurisprudência deste Tribunal é consolidada no sentido de que tal disposição, de representação de apenas fragmento de categoria, não é suficiente para que se caracterize a legitimidade para a propositura da ação sob a previsão do art. 103, IX, do texto constitucional. Nesse sentido, cito os seguintes precedentes (grifos meus): “DIREITO CONSTITUCIONAL. FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM PARA A INSTAURAÇÃO DO PROCESSO PERANTE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INTELIGÊNCIA DO ART. 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL. INVIABILIDADE DE REPRESENTAÇÃO APENAS PARCIAL DA CATEGORIA. PRECEDENTES DA CORTE. ILEGITIMIDADE ATIVA CONFIGURADA. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. 1. A associação classista de âmbito nacional deve representar toda a respectiva categoria para que ostente a legitimidade ativa ad causam para provocar a jurisdição constitucional abstrata ( CRFB, art. 103, IX) perante o Supremo Tribunal Federal. Precedentes da Corte: ADI nº 591, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 22.11.1991; ADI nº 353-QO, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 16.04.1993; ADI nº 1.297-MC, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 17.11.1995; ADI nº 1.771, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 03.04.1998; ADI nº 1.574-QO, Rel. Min. Octávio Gallotti, DJ de 27.04.2001; ADI nº 846, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 17.12.1993; ADI nº 809, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ de 16.04.1993 2. In casu, a ação proposta pela Associação Nacional dos Magistrados Estaduais (ANAMAGES) impugna a Emenda Constitucional nº 62, de 9 de dezembro de 2009, que modificou o regime jurídico dos precatórios devidos pela Fazenda Pública, alterando o art. 100 da Constituição e inserindo o art. 97 no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Sem embargo, a ANAMAGES representa tão-só o corpo dos magistrados estaduais, ao passo que a norma aqui impugnada afeta todos os órgãos do Poder Judiciário, independentemente da Justiça ou ramo estrutural a que pertençam. 3. Ilegitimidade ativa ad causam configurada. Extinção do processo sem resolução do mérito.” ( ADI 4.372, redator para o acórdão Min. Luiz Fux, Pleno, DJe de 26/9/2014). “LEGITIMIDADE PARA A CAUSA. Ativa. Ação direta de inconstitucionalidade – ADI. Ação proposta pela Associação Nacional dos Magistrados Estaduais – ANAMAGES. Impugnação de norma concernente a toda a magistratura. Legitimação não caracterizada. Entidade classista de âmbito nacional, mas de representação parcial da categoria profissional. Não representatividade em, pelo menos, 9 (nove) estados da federação, nem de todos os membros do Poder Judiciário nacional. Inteligência do art. 103, IX, cc. art. 102, § 2º, da CF. Inicial indeferida. Agravo regimental improvido. Precedentes. Carece de legitimação para propor ação direta de inconstitucionalidade, a entidade de classe que, embora de âmbito estatutário nacional, não tenha representação em, pelo menos, nove estados da federação, nem represente toda a categorial profissional, cujos interesses pretenda tutelar.” ( ADI 3.617-AgR, rel. Min. Cezar Peluso, Pleno, DJe de 1/7/2011). Ademais, sobre o caso específico da Associação do Ministério Público junto aos Tribunais de Contas, este Tribunal já decidiu por sua ilegitimidade ativa para provocar a fiscalização abstrata de constitucionalidade, em acórdão assim ementado: “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ILEGITIMIDADE ATIVA. ASSOCIAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AOS TRIBUNAIS DE CONTAS. Os membros do Ministério Público junto aos Tribunais de Contas, quer sejam considerados como membros do Ministério Público, quer como servidores do quadro próprio desses órgãos auxiliares do Poder Legislativo, não constituem, por isso mesmo, categoria funcional autônoma, mas apenas fração dela, o que torna a associação que os congrega parte ilegítima, segundo os precedentes do Supremo Tribunal Federal, para instrução do controle concentrado de constitucionalidade. Ação direta de que não se conhece, por ilegitimidade ativa da Autora.” (ADI 823, rel. Min. Ilmar Galvão, Pleno, DJ de 12/11/1993) Por oportuno, a corroborar o entendimento aqui afirmado, cito trecho do parecer oferecido pela Procuradoria-Geral da República nos autos da ADI 5.117, datado de 16/12/2014, o qual adoto também como fundamentação: “A legitimidade ativa ad causam das entidades de classe de âmbito nacional para ajuizar ação direta de inconstitucionalidade depende de: (i) homogeneidade da categoria que representa; (ii) representatividade da categoria em sua totalidade; (iii) comprovação do caráter nacional pela presença de associados em pelo menos nove Estados da Federação; e (iv) vinculação temática entre os objetivos institucionais da postulante e a norma impugnada. A ASSOCIAÇÃO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS não tem legitimidade ativa ad causam para ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade, pois é integrada por agentes públicos que não constituem categoria funcional, mas apenas fração dela, de modo que não se qualifica como entidade de classe de âmbito nacional a que alude o art. 103, IX, da Constituição da Republica. O Supremo Tribunal Federal já decidiu que os membros do Ministério Público nos Tribunais de Contas ‘vinculam-se à estrutura administrativa dessa Corte de Contas e qualificam-se, embora submetidos a um especial regime jurídico, como servidores integrantes do próprio Quadro de Pessoal desse Tribunal’. Não representando a AMPCON a totalidade dos servidores dos tribunais de contas (nem dos membros do Ministério Público), mas apenas fração dessa categoria funcional, não há como lhe reconhecer legitimidade ativa ad causam para ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade – por mais nobre e relevante que seja sua atividade nesses órgãos de controle e sem prejuízo de esses agentes públicos exercerem amplamente funções do Ministério Público na esfera dos tribunais de contas. Cite-se, nesse sentido, o seguinte precedente: ‘AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE ATIVA. ASSOCIAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AOS TRIBUNAIS DE CONTAS. Os membros do Ministério Público junto aos Tribunais de Contas, quer sejam considerados como membros do Ministério Público, quer como servidores do quadro próprio desses órgãos auxiliares do Poder Legislativo, não constituem, por isso mesmo, categoria funcional autônoma, mas apenas fração dela, o que torna a associação que os congrega parte ilegítima, segundo os precedentes do Supremo Tribunal Federal, para a instauração do controle concentrado de constitucionalidade. Ação direta de que não se conhece, por ilegitimidade ativa da Autora.’ O constituinte optou pela legitimação restrita e concorrente para instauração de processo de fiscalização abstrata de constitucionalidade, de modo que as entidades de classe de âmbito nacional – entre os demais legitimados especiais – devem assim qualificar-se para poder ajuizar ação direta de constitucionalidade. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ao delimitar o alcance da expressão ‘entidades de classe de âmbito nacional’ com base em critérios objetivos de representatividade, além de respeitar a regra básica de hermenêutica segundo a qual normas restritivas se interpretam restritivamente (expressada em axiomas como ‘Odiosa restringenda, benefica amplianda’ ou ‘Odiosa restringenda, favorabilia amplianda’ ou ‘Odia restringi et favores convenit ampliari’ ou ‘In dubio favores sunt ampliandi et odia restringenda’), não destoa do modelo de democracia participativa, uma vez que a fiscalização abstrata de constitucionalidade está franqueada à participação da sociedade civil mediante a figura do amicus curiæ (Lei 9.868/1999, art. , § 2º). Merece reconsideração, com base em tais considerações, posicionamento anterior da Procuradoria-Geral da República no sentido de que a legitimidade das entidades de classe para provocar controle concentrado deveria interpretar-se com largueza, para adotar os requisitos delimitativos de acesso de tais organizações na jurisdição constitucional, construídos pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal a partir de critérios objetivos de representatividade. Desse modo, o processo deve ser extinto, sem resolução de mérito, por ausência de legitimidade ativa da requerente ( Código de Processo Civil, art. 267, VI).” Ex positis, diante da patente ilegitimidade ativa da entidade autora, NÃO CONHEÇO da presente ação direta de inconstitucionalidade (RI/STF, art. 21, § 1º c/c art. 38 da Lei nº 8.038/90 e art. da Lei nº 9.868/99). Publique-se. Int.. Brasília, 28 de novembro de 2017. Ministro Luiz Fux Relator Documento assinado digitalmente
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