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11 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: ADI 5589 PR - PARANÁ XXXXX-54.2016.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
há 5 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Partes

Publicação

Julgamento

Relator

Min. ALEXANDRE DE MORAES
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Decisão

Trata-se de ação direta de institucionalidade, com pedido de medida liminar, ajuizada pela Associação dos Fabricantes de Refrigerantes do Brasil – AFREBRAS, tendo por objeto os artigos 1º ao 6º da Lei 18.573/2015 do Estado da Paraná, que institui o Fundo Estadual de Combate à Pobreza do Paraná, conforme art. 82 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição da Republica, com a finalidade de promover, coordenar, acompanhar e integrar as ações governamentais destinadas a reduzir a pobreza e a desigualdade social e as suas respectivas causas e efeitos. Abaixo, o teor dos dispositivos legais hostilizados: “TÍTULO I DO FUNDO ESTADUAL DE COMBATE À POBREZA DO PARANÁ CAPÍTULO I DA INSTITUIÇÃO Art. 1.º Institui o Fundo Estadual de Combate à Pobreza do Paraná, conforme art. 82 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição da Republica, com a finalidade de promover, coordenar, acompanhar e integrar as ações governamentais destinadas a reduzir a pobreza e a desigualdade social e as suas respectivas causas e efeitos. § 1.º Os recursos do Fundo Estadual de Combate à Pobreza do Paraná serão aplicados para: I - inclusão social e redução das desigualdades e da vulnerabilidade social das famílias do Estado do Paraná, por meio de: a) concessão direta de benefícios às famílias, inclusive por meio do Programa Família Paranaense, instituído pela Lei nº 17.734, de 29 de outubro de 2013; b) promoção das Redes de Proteção Social Básica e Especial de Média e Alta Complexidade; c) subsídio de gastos com energia elétrica de famílias de baixa renda; d) programas na área de segurança alimentar e nutricional; II - proteção integral, defesa e garantia dos direitos da criança e do adolescente, da mulher, do idoso e da pessoa com deficiência; III - redução, por meio da aprendizagem, dos efeitos das situações de risco e vulnerabilidade social em adolescentes; IV - promoção da igualdade de direitos no acesso aos bens e serviços fundamentais, sem discriminação de qualquer natureza, compreendendo a redução das desigualdades sociais e das disparidades regionais; V- fomento ao trabalho, emprego e renda, por meio de: a) qualificação social e profissional do indivíduo; b) inserção de trabalhadores no mercado de trabalho, priorizando os segmentos mais vulneráveis; VI - desenvolvimento da política urbana e habitacional do Estado do Paraná, de modo a: a) viabilizar programa de acessibilidade urbana no Estado do Paraná assim como moradias para a população de baixa renda no meio urbano e rural; b) promover a regularização fundiária; c) urbanizar áreas e reassentar família com vistas à melhoria da qualidade de vida; VII - inclusão sócio produtiva de agricultores familiares, por meio de apoio financeiro às famílias em situação de vulnerabilidade social no meio rural; VIII - ações suplementares de nutrição, habitação, educação, saúde, reforço de renda familiar e outros programas de relevante interesse social voltados para melhoria da qualidade de vida. § 2.º Os recursos do Fundo Estadual de Combate à Pobreza do Paraná poderão ainda ser utilizados no financiamento de projetos realizados em parceria com a União, Distrito Federal, outros Estados ou municípios, entidades privadas e outras instituições, desde que voltados para as finalidades referidas no § 1º deste artigo. CAPÍTULO II DOS RECURSOS Art. 2.º São recursos do Fundo Estadual de Combate à Pobreza do Paraná: I - dotações orçamentárias; II - doações, contribuições e financiamentos de entidades públicas ou privadas, nacionais ou do exterior, bem como de pessoas físicas; III - repasses do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza instituído pelo Governo Federal; IV - adicional de dois pontos percentuais nas alíquotas do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação - ICMS previstas para as operações internas destinadas a consumidor final, com os produtos relacionados no art. 14-A da Lei nº 11.580, de 14 de novembro de 1996 (§ 1º do art. 82 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT da Constituição da Republica). Art. 3.º Relativamente ao adicional de que trata o inciso IV do art. 2º desta Lei, não se aplica: I - o disposto no inciso IV do art. 158 e no inciso IV do art. 167 ambos da Constituição da Republica, bem como qualquer desvinculação orçamentária, conforme previsto no § 1º do art. 82, combinado com o § 1º do art. 80, ambos do ADCT da Constituição da Republica; II - qualquer benefício ou incentivo fiscal, financeiro fiscal ou financeiro. Parágrafo único. Poderá ser apropriado por contribuinte do ICMS, conforme inciso I do § 2º do art. 155 da Constituição Federal. Art. 4.º A Lei Orçamentária Anual LOA, prevista no art. da Lei Complementar Federal nº 101, de 4 de maio de 2000 ( Lei de Responsabilidade Fiscal), deverá conter nas rubricas das despesas a correspondente fonte de custeio vinculada ao Fundo de Combate à Pobreza, de forma a possibilitar o seu real acompanhamento. CAPÍTULO III DAS DISPOSIÇÕES GERAIS Art. 5.º Institui, nos termos do parágrafo único do art. 79 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição da Republica, o Conselho Consultivo e de Acompanhamento do Fundo de Combate à Pobreza, vinculado à Secretaria de Estado da Fazenda. § 1.º O Conselho será presidido pelo Secretário de Estado da Fazenda e seus membros e suplentes serão nomeados pelo Chefe do Poder Executivo Estadual, contando necessariamente com representantes da sociedade civil. § 2.º Os membros do Conselho Consultivo não receberão qualquer remuneração, sendo consideradas de relevante interesse público as funções por eles exercidas. § 3.º O Poder Executivo regulamentará em ato próprio o funcionamento do Conselho. § 4.º O Conselho Consultivo e de Acompanhamento do Fundo de Combate à Pobreza deve encaminhar à Comissão de Fiscalização da Assembleia Legislativa do Paraná relatoria semestral de atividades, bem como a prestação de contas do Fundo. Art. 6.º O superávit financeiro do Fundo Estadual de Combate à Pobreza do Paraná apurado ao final de cada exercício financeiro permanecerá no Fundo, não se aplicando o disposto no § 6º do art. 2º da Lei nº 17.579, de 28 de maio de 2013”. Alega a requerente que os dispositivos legais impugnados padecem de inconstitucionalidade formal, pois o art. 82, § 1º, do ADCT, exigiria a edição de lei complementar para a instituição do referido fundo, como também o exigiriam os arts. 146, III, e 155, § 2º, XII, “g”, da Constituição Federal. Sustenta a autora que o acréscimo do ICMS em dois pontos percentuais, nos moldes previstos no art. 2º, IV, da lei impugnada, majora demasiadamente a carga tributária, onerando os pequenos e médios fabricantes de bebidas. Foi requerida medida liminar, com base no art. 300, caput, do Código de Processo Civil ( CPC), para que (i) os associados da AFREBRAS localizados no estado do Paraná possam realizar o recolhimento do ICMS sem a majoração de dois pontos percentuais determinada pela lei impugnada; (ii) o Fisco Estadual seja impedido de adotar qualquer postura de retaliação em relação aos associados da Autora, tais como o não fornecimento de certidão negativa, a apreensão de mercadoria como meio coercitivo para pagamento do ICMS majorado; (iii) o Fisco Estadual deixe de promover a cobrança do ICMS majorado. Em relação ao pedido principal, a autora requer a procedência da ação para declarar a inconstitucionalidade dos artigos 1º ao 6º da Lei 18.573/2015 do Estado do Paraná. Adotou-se o rito do art. 12 da Lei 9.868/1999. Foram prestadas informações pelo Governador do Estado do Paraná e pela Assembleia Legislativa daquele Estado. Sustentou o Governador paranaense a constitucionalidade da lei, argumentando ser lícita a criação do Fundo Estadual de Combate à Pobreza por lei ordinária, já que “o § 1º do art. 82 não regulamenta a criação dos fundos estaduais, mas apenas sua fonte de financiamento. Destarte, as condições definidas em lei complementar deverão ser observadas apenas para a majoração tributária autorizada, e não para a instituição do fundo”. Salientou ainda que a majoração da alíquota do ICMS incidente sobre produtos supérfluos em até dois pontos percentuais deve obedecer aos ditames da Lei Complementar 87/1996, a qual disciplina normas gerais para o ICMS. Alega ainda o Chefe do Poder Executivo estadual que “se o legislador constituinte efetivamente desejasse que os fundos estaduais e municipais fossem criados por meio de lei complementar deveria tê-lo feito expressamente, a exemplo do que fez em relação ao fundo federal”. A Assembleia Legislativa do Estado do Paraná arguiu, como matéria preliminar, (i) a carência da ação, por ausência de impugnação especificada da lei, (ii) a impossibilidade jurídica do pedido, formulado apenas em benefício de seus associados, bem como (iii) a irregularidade de representação processual da autora, por ausência de comprovação documental da eleição do Presidente para exercício do cargo, já que não foi juntada aos autos a respectiva ata de eleição da Diretoria, devidamente atualizada e registrada no órgão competente. No mérito, afirma não pairar qualquer dúvida sobre a regularidade e a adequação do processo legislativo que deu origem à norma atacada. A Advocacia-Geral da União manifestou-se pela improcedência da ação, ressaltando que “o Poder constituinte não determinou que a instituição dos Fundos de Combate à Pobreza, no âmbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, ou a criação do adicional mencionado no § 1º do artigo 82 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias fosse realizada, necessariamente, por lei complementar”. Aduz que a lei complementar a que se refere o dispositivo citado do ADCT é a Lei Complementar 87/1996, e que eventual descumprimento pelo legislador paranaense, na edição da legislação ordinária, dos ditames das condições fixadas na citada lei complementar, não poderia ser objeto de exame em controle abstrato de constitucionalidade. A Procuradoria-Geral da República também se pronunciou pela improcedência da demanda, apontando que o exame do art. 82 do ADCT indica não haver determinação de que o fundo de combate à pobreza no âmbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, seja instituído por lei complementar. Assevera ainda que, consoante a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, não se presume a necessidade de lei complementar, pois esta somente é exigível nos casos expressamente previstos na Constituição. É o relatório. A presente ação direta não reúne as condições processuais indispensáveis ao seu conhecimento, pois a requerente carece de legitimidade ativa para postular a inconstitucionalidade dos dispositivos sob censura, que cuidaram de instituir, no Paraná, o Fundo Estadual de Combate à Pobreza. A Constituição de 1988, alterando uma tradição em nosso direito constitucional, que a reservava somente ao Procurador-Geral da República, ampliou a legitimidade para propositura da ação direta de inconstitucionalidade, transformando-a em legitimação concorrente. Para alguns dos legitimados do art. 103 da Constituição Federal, porém, esta Corte exige a presença da chamada pertinência temática , definida como o requisito objetivo da relação de pertinência entre a defesa do interesse específico do legitimado e o objeto da própria ação. As associações de classe, embora constem do art. 103, V, da CF, não são legitimados universais para a propositura das ações do controle concentrado de constitucionalidade, incumbindo-lhes a demonstração da pertinência temática, conforme pacificado no Supremo Tribunal Federal ( ADI 4.722 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Pleno, Dje de 15/2/2017; ADI 2.747, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Pleno, DJ de 17/8/2007; ADI-MC-AgR 1.507, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, Pleno, DJ de 22/9/1995). No caso, a AFREBRAS não demonstrou, de forma adequada e suficiente, a existência desse vínculo de pertinência temática em relação ao ato normativo instituidor do “Fundo Estadual de Combate a Pobreza do Paraná”, não sendo possível encontrar referibilidade direta entre as normas contestadas e o objeto social da requerente. Se é evidente que não dispõe a autora, representante dos interesses do setor de refrigerantes nacional (art. 3º, “g”, de seu Estatuto Social), de legitimidade para contestar a instituição do Fundo Estadual de Combate à Pobreza no Paraná, também não poderá questionar a fonte de financiamento do referido fundo por percentual de ICMS aplicável não apenas para o setor de refrigerantes, mas para contribuintes de outros produtos elencados no art. 14-A da Lei Estadual 11.580/1996, referido na legislação impugnada, quais sejam: água mineral; artefatos de joalheria e de ourivesaria, e suas partes; cervejas, chopes e bebidas alcoólicas; fumo e sucedâneos, manufaturados; gasolina, exceto para aviação; perfumes e cosméticos; águas gaseificadas, adicionadas de açúcar ou de outros edulcorantes ou aromatizadas, refrescos e outros, cervejas sem álcool e isotônicos; produtos de tabacaria. Fosse isso possível, estar-se-ia a outorgar à AFREBRAS – Associação dos Fabricantes de Refrigerantes do Brasil representatividade transcendental aos interesses de seus filiados, bastante para legitimá-la a intermediar, junto a esta Suprema Corte, uma miríade de interesses difusos tutelados pela Constituição Federal, com absoluta sublimação do âmbito econômico em que se insere a requerente, elastério que certamente não condiz com a mensagem normativa do art. 103, IX, da Constituição Federal, na interpretação que lhe é conferida por este Supremo Tribunal Federal. Não bastasse isso, esta Corte tem entendimento no sentido de que, no caso das entidades de classe de âmbito nacional, a entidade postulante deve representar a integralidade da categoria econômica em questão, e não apenas uma parcela setorizada desta (ADI 2.203 AgR, Rel. Min. MAURÍCIO CORREA, Pleno, DJ de 25/8/2000). Por fim, conforme apontado na manifestação da Assembleia Legislativa do Estado do Paraná, a autora, representada pelo seu Presidente, não fez acostar ao processo a ata de eleição de seu representante, de maneira a comprovar categoricamente a regularidade de sua representação processual. No entanto, mesmo admitida a possibilidade de correção do vício processual, deixo de oportunizá-la em razão da já apontada carência da ação, que torna desnecessária a providência (ADPF 170, Rel. Min. LUIZ FUX, decisão monocrática, DJe de 21/3/2017). Por igual razão, deixo de intimar a autora a comprovar sua representatividade em âmbito nacional, em, pelo menos, nove unidades da Federação ( ADI 4.294 AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Pleno, DJe de 5/9/2016), exigência esta não demonstrada neste processo. Ante o exposto, JULGO EXTINTO o processo, sem resolução de mérito, com base no art. 21, IX, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal e no art. 485, VI, do Código de Processo Civil de 2015. Publique-se. Intime-se. Brasília, 16 de agosto de 2017. Ministro ALEXANDRE DE MORAES Relator Documento assinado digitalmente
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