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10 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL: ADPF 468 DF - DISTRITO FEDERAL XXXXX-63.2017.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
há 5 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Partes

REQTE.(S) : CONFEDERACAO NACIONAL DAS CARREIRAS TIPICAS DE ESTADO, REQTE.(S) : UNIAO DO POLICIAL RODOVIARIO DO BRASIL-CASA DO INSPETOR, REQTE.(S) : ORDEM DOS POLICIAIS DO BRASIL - OPB

Publicação

Julgamento

Relator

Min. DIAS TOFFOLI
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Decisão

Decisão: Vistos. Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de liminar, ajuizada pela Confederação Nacional das Carreiras Típicas de Estado – CONACATE, pela União do Policial Rodoviário do Brasil – Casa do Inspetor e pela Ordem dos Policiais do Brasil – OPB, tendo como objeto a Portaria nº 365, de 3 de maio de 2017, e a Portaria nº 371, de 8 de maio de 2017, ambas do Ministério de Estado da Justiça e Segurança Pública, que dispõem sobre o emprego da Força Nacional de Segurança Pública em apoio ao Estado do Rio de Janeiro. Eis o teor das normas impugnadas: Portaria nº 365, de 3 de maio de 2017 “O MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA, no uso de suas atribuições legais e considerando o disposto na Lei nº 11.473, de 10 de maio de 2007, no Decreto nº 5.289, de 29 de novembro de 2004, na Portaria nº 3.383, de 24 de outubro de 2013, no Convênio de Cooperação Federativa celebrado entre a União e o Estado do Rio de Janeiro; e Considerando a manifestação do Governador do Estado do Rio de Janeiro, LUIZ FERNANDO DE SOUZA, contida no OFÍCIO CG nº 130/2017, na data do dia 24 de Março de 2017, resolve: Art. 1º Autorizar a prorrogação do emprego da Força Nacional de Segurança Pública (FNSP), em caráter episódico e planejado, a partir da data de vencimento da Portaria Ministerial nº 144, de 13 de fevereiro de 2017, e por mais 30 (trinta) dias, a contar da data de publicação desta Portaria, para atuar em ações de segurança pública, em apoio ao Governo do Estado do Rio de Janeiro, na recuperação da ordem pública, através do policiamento ostensivo, abrangendo a Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro e o Palácio Guanabara. Art. 2º A operação terá o apoio logístico nos termos do Convênio de Cooperação Federativa firmado entre os entes da federação, caso em que o solicitante deverá dispor de infraestrutura necessária à instalação da base administrativa da operação, bem como permitir o acesso aos sistemas de informações e ocorrências, no âmbito da Segurança Pública, durante a vigência desta Portaria. Art. 3º Os profissionais a serem disponibilizados pelo Ministério da Justiça e Segurança Pública obedecerão ao planejamento definido pelos entes envolvidos na operação. Art. 4º O prazo do apoio prestado pela FNSP poderá ser prorrogado, se necessário, conforme o art. , § 3º, inciso I, do Decreto nº 5.289, de 2004. Art. 5º Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação”. Portaria nº 371, de 8 de maio de 2017 “O MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA, no uso de suas atribuições legais e considerando o disposto na Lei nº 11.473, de 10 de maio de 2007, no Decreto nº 5.289, de 29 de novembro de 2004, na Portaria nº 3.383, de 24 de outubro de 2013, no Convênio de Cooperação Federativa celebrado entre a União e o Estado do Rio de Janeiro; e Considerando a manifestação do Governador do Estado do Rio de Janeiro, Luiz Fernando de Souza, contida no OFÍCIO CG nº 181/2017, de 3 de maio de 2017, resolve: Art. 1º Autorizar o emprego da Força Nacional de Segurança Pública - FNSP, em caráter episódico e planejado, por 90 (noventa) dias, conforme o documento de solicitação supracitado, para atuar nas ações de segurança pública, de forma integrada à Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro, na manutenção da ordem pública, através do policiamento ostensivo. Art. 2º A operação terá o apoio logístico nos termos do Convênio de Cooperação Federativa firmado entre os entes da federação, caso em que o solicitante deverá dispor de infraestrutura necessária à instalação da base administrativa da operação, bem como permitir o acesso aos sistemas de informações e ocorrências, no âmbito da Segurança Pública, durante a vigência desta Portaria. Art. 3º Os profissionais a serem disponibilizados pelo Ministério da Justiça e Segurança Pública obedecerão ao planejamento definido pelos entes envolvidos na operação. Art. 4º O prazo do apoio prestado pela FNSP poderá ser prorrogado, se necessário, conforme o art. , § 3º, inciso I, do Decreto nº 5.289, de 2004. Art. 5º Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação”. As entidades requerentes alegam, em síntese, violação do art. 144, § 2º, da Constituição Federal, que define a competência da polícia rodoviária federal, e do art. 37, caput (princípio da legalidade), em razão de suposta “incongruência na motivação” (fl. 2) dos atos normativos impugnados. Afirmam que os decretos em referência foram editados a pretexto de suprirem deficiência no policiamento das rodovias federais que cortam o Estado do Rio de Janeiro, num cenário de aumento da entrada de armamentos a partir de tais rodovias. Argumentam que a solução adotada para o problema, de convocar a Força Nacional, é muito mais onerosa para o erário do que eventual deslocamento, para o local de crise, de policiais rodoviários federais atuantes no Estado. Também aduzem que a atuação da polícia rodoviária federal nesse contexto traria resultados mais eficazes, pelo fato de receberem treinamento específico para atuar em tais casos. Questionam o contingenciamento feito pelo Poder Executivo no orçamento da polícia rodoviária federal para 2017, que teria inviabilizado o provimento, por concurso público, de cargos vagos na carreira, a qual, segundo alegam, conta com um efetivo policial pequeno considerando a extensão de 70 mil km (setenta mil quilômetros) de rodovias federais. Ressaltam também a essencialidade do trabalho exercido pela política rodoviária federal, razão pela qual “a recomposição do seu efetivo e o provimento dos cargos até o limite da autorização legal deveriam ser tratados como prioridade, ao invés de serem adotadas soluções temporárias e custosas ao erário público” (fl. 7). Nesse cenário, aduzem que “[a] adoção de medidas temporárias para a resolução de problemas permanentes”, por meio dos atos questionados, “enfraquece a capacidade de cumprimento da competência prevista no parágrafo 2º [do art. 144] da Constituição” (fl. 10-11). Outrossim, alegam que a motivação adotada para a edição das portarias em testilha é equivocada, pois, embora tenham sido embasadas em impedimentos orçamentárias, a utilização da Força Nacional é medida muito mais custosa do que a convocação de policiais rodoviários federais. É o breve relato. Verifica-se, de plano, a inviabilidade de conhecimento da ação. Tanto a Portaria nº 365, de 3 de maio de 2017, quanto a Portaria nº 371, de 8 de maio de 2017, correspondem a atos de autorização, pelo Ministério de Estado da Justiça e Segurança Pública, do emprego da Força Nacional de Segurança Pública (FNSP) no Estado do Rio de Janeiro, para atuar no policiamento ostensivo, com vistas à manutenção/recuperação da ordem pública. As autorizações foram concedidas tendo em vista solicitações formuladas pelo Governador do Estado do Rio de Janeiro no contexto de convênio de cooperação federativa celebrado entre a União e o Estado com fundamento na Lei federal nº 11.473, de 10 de maio de 2007, que dispõe sobre cooperação federativa no âmbito da segurança pública, e no Decreto nº 5.298, de 29 de novembro de 2004, que dispõe sobre a organização e o funcionamento da administração pública federal para o desenvolvimento do programa de cooperação federativa denominado Força Nacional de Segurança Pública. Cumpre esclarecer que a Lei federal nº 11.473/2007 possibilita que a União firme convênios com os Estados e o Distrito Federal, com vistas à promoção de ações de colaboração em prol da preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio (art. 1º). Nessa esteira, a lei especifica, por exemplo, as ações que poderão ser compreendidas na cooperação federativa (art. 2º). A lei também define as atividades consideras imprescindíveis à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, para efeito de cabimento do convênio federativo, o que inclui o policiamento ostensivo (art. 3º, inc. I). O diploma ainda designa os agentes que poderão atuar na Força Nacional de Segurança (art. 5º e §§), além de determinar a forma de remuneração desses agentes (art. 6º). O Decreto nº 5.298, de 29 de novembro de 2004, por sua vez, especifica as atividades nas quais poderá ser empregada a Força Nacional (art. 2º e art. 2º-A), condicionando esse emprego à solicitação expressa do respectivo Governador do Estado, do Distrito Federal ou Ministro de Estado e à autorização pelo Ministro de Estado da Justiça (art. 4º e §§ 1º e 3º). O decreto também estabelece a composição do contingente mobilizável da Força Nacional (art. 4º, § 2º), determina as atribuições do Ministério da Justiça no contexto do programa de cooperação federativa em referência (art. 10), dentre outra disposições. Ademais, nota-se que o argumento dos autores no sentido das ofensas constitucionais relatadas acima está entremeado de alegações de ofensa a normas infraconstitucionais. Com efeito, ao argumentar no sentido da inadequação do uso na Força Nacional no reforço da segurança pública nas rodovias que cortam o Rio de Janeiro, o autores mencionam o Decreto nº 1.655/1995, que esmiúça as competências da polícia rodoviária federal, e o art. 20 do Código de Trânsito Brasileiro (Lei nº 9.503/1997), que fixa a competência da Polícia Rodoviária Federal no âmbito das rodovias e estradas federais. Nesse quadro, a apreciação da suposta ofensa a preceito fundamental alegada pelos autores perpassaria, necessariamente, o exame do referido plexo normativo infraconstitucional. Resta evidente, portanto, que a suposta ofensa à Constituição Federal, caso configurada, seria meramente reflexa ou indireta, cuja análise não é cabível em sede de controle abstrato de constitucionalidade, conforme jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal Federal. Nesse sentido, vale destacar, pela clareza do que foi ali consignado, o precedente firmado na ADI 2630 AgR, de relatoria do Ministro Celso de Mello: “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO – JUÍZO DE CONSTITUCIONALIDADE QUE DEPENDE DE CONFRONTO ENTRE DIPLOMAS LEGISLATIVOS (...). – Não se legitima a instauração do controle normativo abstrato, quando o juízo de constitucionalidade depende, para efeito de sua prolação, do prévio cotejo entre o ato estatal impugnado e o conteúdo de outras normas jurídicas infraconstitucionais editadas pelo Poder Público. A ação direta não pode ser degradada em sua condição jurídica de instrumento básico de defesa objetiva da ordem normativa inscrita na Constituição. A válida e adequada utilização desse meio processual exige que o exame “in abstracto” do ato estatal impugnado seja realizado, exclusivamente, à luz do texto constitucional. A inconstitucionalidade deve transparecer, diretamente, do próprio texto do ato estatal impugnado. A prolação desse juízo de desvalor não pode e nem deve depender, para efeito de controle normativo abstrato, da prévia análise de outras espécies jurídicas infraconstitucionais, para, somente a partir desse exame e num desdobramento exegético ulterior, efetivar-se o reconhecimento da ilegitimidade constitucional do ato questionado. Precedente: ADI 842/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO. – Crises de legalidade – que irrompem no âmbito do sistema de direito positivo – revelam-se, por sua natureza mesma, insuscetíveis de controle jurisdicional concentrado, pois a finalidade a que se acha vinculado o processo de fiscalização normativa abstrata restringe-se, tão somente, à aferição de situações configuradoras de inconstitucionalidade direta, imediata e frontal. Precedentes. (...)” (ADI 2630 AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, Dje de 5/11/14). No mesmo sentido, a ADPF nº 93 AgR/DF, de relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski: “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DISPOSITIVOS DO DECRETO PRESIDENCIAL 5.597, DE 28 DE NOVEMBRO DE 2005, QUE REGULAMENTA O ACESSO DE CONSUMIDORES LIVRES ÀS REDES DE TRANSMISSÃO DE ENERGIA ELÉTRICA. ILEGITIMIDADE ATIVA DA ASSOCIAÇÃO ARGÜENTE. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. AUSÊNCIA DE POTENCIALIDADE LESIVA. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO (...) IV - A jurisprudência desta Suprema Corte, não reconhece a possibilidade de controle concentrado de atos que consubstanciam mera ofensa reflexa à Constituição, tais como o ato regulamentar consubstanciado no Decreto presidencial ora impugnado. V - O ajuizamento da arguição de descumprimento de preceito fundamental rege-se pelo princípio da subsidiariedade, previsto no art. , § 1º, da Lei 9.882/99, a significar que a admissibilidade desta ação constitucional pressupõe a inexistência de qualquer outro meio juridicamente idôneo apto a sanar, com efetividade real, o estado de lesividade do ato impugnado. VI - Agravo regimental improvido” (DJe de 7/8/09 - grifou-se). Na mesma linha, os seguintes julgados monocráticos: ADPF nº 119/DF, relator o Ministro Eros Grau, Dje de 05/4/10; ADPF nº 210/DF, relator o Ministro Ayres Britto, Dje de 26/5/10; e ADPF nº 9/RS, de minha relatoria, Dje de 10/2/11; ADPF 169/DF-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 14/10/13. Isso posto, não conheço da presente arguição. Publique-se. Arquive-se. Brasília, 27 de junho de 2017. Ministro Dias Toffoli Relator Documento assinado digitalmente
Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/473885287/arguicao-de-descumprimento-de-preceito-fundamental-adpf-468-df-distrito-federal-0006205-6320171000000

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