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30 de Junho de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - MANDADO DE INJUNÇÃO: MI 1099 DF

Supremo Tribunal Federal
há 13 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

MI 1099 DF

Partes

PAULO CÉSAR AUGUSTO DE SOUZA, VERA LUCIA MARQUES CALDAS, PRESIDENTE DA REPÚBLICA, ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

Publicação

DJe-120 DIVULG 29/06/2009 PUBLIC 30/06/2009

Julgamento

22 de Junho de 2009

Relator

Min. CÁRMEN LÚCIA
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Decisão

DECISÃO MANDADO DE INJUNÇÃO. ALEGADA AUSÊNCIA DE NORMA REGULAMENTADORA DO ART. 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. MANDADO DE INJUNÇÃO CONCEDIDO EM PARTE PARA ASSEGURAR A APLICAÇÃO DO ART. 57 DA LEI N. 8.213/91, NO QUE COUBER. Relatório 1. Mandado de injunção impetrado por Paulo César Augusto de Souza, 12.5.2009, contra o que seria falta de norma regulamentadora do art. 40, § 4º, da Constituição da Republica, cuja iniciativa seria do Presidente da República, aqui apontado como autoridade coatora. 2. O Impetrante alega omissão da autoridade impetrada, pois, segundo explicita em sua petição inicial, “... embora continuasse (...) a receber o Adicional de Insalubridade no grau máximo (doc. 3), não teve o Impetrante seu direito constitucional subjetivo garantido, ou seja, a contagem e averbação do tempo de exercício em atividade insalubre a partir de 1990”, a fim de obter aposentadoria especial. Daí a presente ação, na qual pede a concessão do mandado de injunção para que “seja suprida a omissão legislativa, por normatização através da decisão desse Egrégio Supremo Tribunal Federal, no caso concreto (...), de forma que seja aplicado, conforme exigido pela Constituição Federal, o direito subjetivo constitucional do Impetrante de ter o tempo de serviço exercido em condições insalubres, na espécie, no grau máximo, contado e averbado em sua ficha funcional, a fim de possibilitar sua aposentadoria especial” (fl. 6). 3. Em 29.5.2009, o Presidente da República manifestou-se pelo não-cabimento do presente mandado de injunção “porque o impetrante não fez prova do seu direito à aposentadoria especial, prevista no § 4º, do art. 40, da Constituição Federal, considerando a necessidade de se elaborar prova da natureza do trabalho exercido – insalubridade, entre outras condições e requisitos” (fls. 40). 4. A Procuradoria-Geral da República manifestou-se “pela procedência parcial do pedido, de modo que se reconheça o direito do impetrante de ter a sua situação analisada pela autoridade administrativa competente à luz da Lei n. 8.213/91, no que se refere especificamente ao pedido de concessão da aposentadoria especial de que trata o art. 40, § 4º, da Constituição” (fl. 54). Analisados os elementos havidos nos autos, DECIDO. 5. Em preliminar, analiso a alegada inadequação da via eleita pelo Impetrante, em razão do que argumentado pelo Impetrado. Sustenta o Impetrado que não há “provas contundentes nos autos, que o impetrante tenha exercido efetivamente, durante todo o tempo de sua carreira profissional, atividade laboral em contato com agentes nocivos, agressivos à saúde” (fl. 38). Diferentemente do que sugerido pelo Impetrado, o pedido veiculado no presente Mandado de Injunção tem como fundamento a ausência de norma regulamentadora do art. 40, § 4º, da Constituição da Republica. 6. A análise dos requisitos exigidos para a aposentação especial não se confunde com o fundamento da inexistência de norma regulamentadora de tal direito, razão pela qual, rejeito essa preliminar. 7. O mandado de injunção é ação constitucional de natureza mandamental, destinada a integrar a regra constitucional ressentida, em sua eficácia, pela ausência de norma que assegure a ela o vigor pleno. A respeito da decisão integrativa do mandado de injunção, escrevi: “a ação de mandado de injunção realiza-se como eixo integrador da relação jurídica formulada pela regra constitucional estatuidora do direito, liberdade ou prerrogativa e o seu exercício. Como ordem formal de integração da regra constitucional, o mandado expedido pela ação torna plenamente eficaz o que a letra da lei fez dependente de plenificação de conteúdo por norma, cuja ausência comprometeu a existência mesma da regra e obstou, inicialmente, o exercício. A eficiência total do direito faz-se imposição por via da ordem exarada na ação de injunção e passa a valer a se exercer direito, a liberdade ou prerrogativa constitucional segundo o modelo cunhado judicialmente nesse remédio. O mandado expedido na ação em causa torna definido, certo e concreto o comando normativo constitucional, inteirando-o em sua conceituação e possibilitando a plena produção dos seus efeitos típicos para o impetrante. O que se busca, pois, no mandado de injunção é que o Poder Judiciário integre a regra jurídica constitutiva ou assecuratória do direito ou prerrogativa enfocada na hipótese concreta com os elementos de que carece para que possa ter inteira aplicação e com os meios que lhe faltam para que possa ser plenamente efetivada nos termos constitucionalmente previstos e que persistem como lacunas por balda de norma prevista e que não adveio” (O mandado de injunção na ordem constitucional brasileira. Análise & Conjuntura, v. 3, n. 3, p. 12-19, set./dez. 1988). “O sentido especial e inédito desta ação de Mandado de Injunção é que a sua concessão importa em não mandar que alguém faça a regulamentação que viabiliza o Direito Constitucional demonstrado no processo, mas fazer-se esta viabilização na própria ação. A ação de mandado de injunção realiza a integração do direito, liberdade ou prerrogativa constitucional ao fato sobre o qual deve ele se fazer valer, sem que se tenha que aguardar a superveniência de norma regulamentadora que realizaria, se tivesse sido positivada, oportuna e celeremente, o atributo da eficácia normativa constitucional. O Mandado de Injunção é o instrumento que dá movimento à norma constitucional mantida em seu estado inercial por ausência de norma regulamentadora (infraconstitucional) que possibilitasse eficazmente a sua aplicação. A aplicação plena do direito faz-se, pois, neste caso, por ordem judicial exarada na ação de injunção e passa a valer e a se exercer o direito, a liberdade ou prerrogativa constitucional segundo o modelo definido na decisão judicial a que se tenha chegado naquele processo. A ordem de injunção, expedida na ação em causa, torna definido, certo e concreto o comando normativo constitucional, inteirando-o em sua conceituação e possibilitando a plena produção de seus efeitos típicos para o impetrante. O que se busca, pois, no Mandado de Injunção é que o Poder Judiciário integre a norma jurídica constitutiva ou declaratória de direito, liberdade ou prerrogativa, enfocada na hipótese concreta, com os elementos de que carece e com os meios que lhe faltem para que possa ser perfeitamente efetivada nos termos e com sentido constitucionalmente previsto e que persistiam, até o advento da decisão judicial, como inoperantes por baldos de norma prevista que não veio a tempo certo permitindo a sua eficiente aplicação. (Princípios Constitucionais dos Servidores Públicos. São Paulo: Saraiva, 1999, p. 358-360). Tem-se, aqui, portanto, a adequação da via eleita pelos Impetrantes para buscar o que postulam ser o direito à aposentação especial, em face das peculiaridades do exercício do cargo público que ocupam. 8. Na espécie aqui apreciada, o Impetrante alega ausência de norma regulamentadora do art. 40, § 4º, da Constituição brasileira, a impossibilitar o exercício do direito à aposentadoria especial. Esse dispositivo constitucional estabelece: “Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. § 4º É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados, nos termos definidos em leis complementares, os casos de servidores: III - cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física”. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 47, de 2005) A norma constitucional impõe, portanto, regulamentação específica (lei complementar), por meio da qual se defina a inteireza do conteúdo normativo a viabilizar o exercício daquele direito insculpido no sistema fundamental. 9. Em 25.10.2007, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal julgou os Mandados de Injunção ns. 670-ES, 708-DF e 712-PA, os dois primeiros de relatoria do Ministro Gilmar Mendes e o último, de relatoria do Ministro Eros Grau, nos quais se pretendia a garantia aos servidores públicos o exercício do direito de greve previsto no art. 37, inc. VII, da Constituição da Republica. Naqueles julgamentos, ressaltou-se que este Supremo Tribunal Federal afastou-se da orientação primeira no sentido de limitar-se à declaração da mora legislativa e, sem afronta ao princípio da separação de poderes, por não lhe competir o exercício de atividade legislativa, passou a “aceitar a possibilidade de uma regulação provisória pelo próprio Judiciário. (...) Assim, tendo em conta que ao legislador não seria dado escolher se concede ou não o direito de greve, podendo tão-somente dispor sobre a adequada configuração da sua disciplina, reconheceu-se a necessidade de uma solução obrigatória da perspectiva constitucional” (Informativo n. 485). De igual forma, mandados de injunção foram impetrados neste Supremo Tribunal Federal ao argumento da falta de norma regulamentadora do art. 40, § 4º, da Constituição da Republica, o que inviabilizaria o exercício dos direitos constitucionais dos servidores públicos que trabalham sob condições prejudiciais de obter a denominada aposentadoria especial. 10. Em 30.8.2007, no julgamento do Mandado de Injunção n. 721, Relator o Ministro Março Aurélio, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal julgou parcialmente procedente o mandado de injunção impetrado por servidora pública ocupante do cargo de auxiliar de enfermagem que pleiteava fosse integrada a lacuna legislativa para que se pudesse reconhecer o seu direito à aposentadoria especial decorrente de trabalho realizado há mais de 25 anos em ambiente insalubre, nos termos seguintes: “MANDADO DE INJUNÇÃO - NATUREZA. Conforme disposto no inciso LXXI do artigo da Constituição Federal, conceder-se-á mandado de injunção quando necessário ao exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. Há ação mandamental e não simplesmente declaratória de omissão. A carga de declaração não é objeto da impetração, mas premissa da ordem a ser formalizada. MANDADO DE INJUNÇÃO - DECISÃO - BALIZAS. Tratando-se de processo subjetivo, a decisão possui eficácia considerada a relação jurídica nele revelada. APOSENTADORIA - TRABALHO EM CONDIÇÕES ESPECIAIS - PREJUÍZO À SAÚDE DO SERVIDOR - INEXISTÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR - ARTIGO 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Inexistente a disciplina específica da aposentadoria especial do servidor, impõe-se a adoção, via pronunciamento judicial, daquela própria aos trabalhadores em geral - artigo 57, § 1º, da Lei nº 8.213/91” (DJ 30.11.2007). 11. Embora os Impetrantes questionem, na presente ação, a ausência de norma regulamentadora do art. 40, § 4º, da Constituição da Republica, alterada pela Emenda Constitucional n. 47, de 5.7.2005, em outubro de 2008 a ausência de lei complementar para regulamentar essa matéria comemorou vinte anos, pois na norma constitucional originária, o § 1º do art. 40 dispunha que “lei complementar poderá estabelecer exceções ao disposto no inciso III, ‘a’ e ‘c’, no caso de exercício de atividades consideradas penosas, insalubres ou perigosas”. Como categoria de trabalhador, o servidor público tem direitos sociais fundamentais assegurados constitucionalmente, entre eles, o trabalho seguro, garantido pela Constituição da Republica em seus arts. , inc. XXII e 39, § 3º, do que resulta que não pode ser óbice à não-concessão ou ao não-reconhecimento da aposentadoria especial a inexistência de lei complementar, após vinte anos de vigência da norma constitucional que a assegura, sem que tenha ainda sobrevindo aquela legislação a tornar viável o exercício de tal direito. 12. O lapso temporal de carência normativa para regulamentar o direito à aposentadoria especial dos servidores públicos, sejam eles portadores de deficiência, que exercem atividades de risco ou cujas atividades desenvolvem-se sob condições que causam dano ou lesão à sua saúde ou à sua integridade física, é causa ensejadora da concessão do mandado de injunção, nos termos do que autoriza o art. , inc. LXXI, da Constituição da Republica. 13. Não prevalece dúvida quanto à mora legislativa na edição de lei complementar disciplinadora o art. 40, § 4º, da Constituição da Republica, pelo que determino a comunicação desta grave omissão às autoridades competentes. Mas, como anotado antes, o reconhecimento desta falta não é bastante para dar cobro à plena eficácia desta garantia constitucional. 14. No julgamento do Mandado de Injunção n. 715, o Relator, Ministro Celso de Mello, ressaltou a necessidade de se superar a estagnação do legislador para não frustrar a “eficácia de situações subjetivas de vantagem reconhecidas pelo texto constitucional (RTJ 131/963 - RTJ 186/20-21)”. Enfatizou aquele nobre Ministro que as omissões legislativas “não podem ser toleradas, eis que o desprestígio da Constituição - resultante da inércia de órgãos meramente constituídos - representa um dos mais tormentosos aspectos do processo de desvalorização funcional da Lei Fundamental da República, ao mesmo tempo em que estimula, gravemente, a erosão da consciência constitucional, evidenciando, desse modo, o inaceitável desprezo dos direitos básicos e das liberdades públicas pelos Poderes do Estado” (decisão monocrática, DJ 4.3.2005, grifos no original). 15. No caso em exame, fica caracterizado o dever de o Poder Judiciário afastar a inércia dos órgãos responsáveis pela elaboração da norma regulamentadora de direitos constitucionalmente assegurados, o que no presente caso, envolve a iniciativa legislativa do Presidente da República. Compete, assim, a este Supremo Tribunal atuar de forma a viabilizar a imediata aplicação do direito ao caso concreto, sob pena de ter-se, nesse ponto, uma Constituição ineficaz, como leciona José Horácio Meirelles Teixeira: “(...) qualquer Constituição moderna, para adquirir eficácia plena, tornando-se instrumento capaz de realizar os elevados fins a que se destina, depende, em larga escala, de regulamentação adequada, isto é, daquilo que hoje se denomina a ‘integração normativa’, através de leis complementares que transmitam vida e energia a grande número de dispositivos, especialmente os de natureza programática. (...) Como se vê, uma [coisa] é a Constituição vigente, solenemente promulgada; outra é a Constituição eficaz, isto é, desde logo aplicável, exigível, com força obrigatória; outra, afinal, a Constituição aplicada, efetivamente cumprida, em nossa vida política, administrativa, econômica e social” (Curso de Direito Constitucional. Organizado por Maria Garcia. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1991, p. 364). 16. Em 15.4.2009, no julgamento dos Mandados de Injunção ns. 795, 797, 809, 828, 841, 850, 857, 879, 905, 927, 938, 962 e 998, todos de minha relatoria, nos quais se discutia a ausência de norma regulamentadora do art. 40, § 4º, a tornar viável a aposentadoria especial do servidor público que tenha exercido atividade de risco ou sob condições especiais que prejudiquem a sua saúde ou a sua integridade física (art. 40, § 4º, da Constituição da Republica), o Plenário, à unanimidade, reconheceu a mora legislativa e determinou fosse aplicada a regra do art. 57 da Lei n. 8.213, de 24.7.1991, que “dispõe sobre os planos de benefícios da previdência social”: “Art. 57. A aposentadoria especial será devida, uma vez cumprida a carência exigida nesta Lei, ao segurado que tiver trabalhado sujeito a condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, durante 15 (quinze), 20 (vinte) ou 25 (vinte e cinco) anos, conforme dispuser a lei. § 1º A aposentadoria especial, observado o disposto no art. 33 desta Lei, consistirá numa renda mensal equivalente a 100% (cem por cento) do salário-de-benefício. § 2º A data de início do benefício será fixada da mesma forma que a da aposentadoria por idade, conforme o disposto no art. 49. § 3º A concessão da aposentadoria especial dependerá de comprovação pelo segurado, perante o Instituto Nacional do Seguro Social–INSS, do tempo de trabalho permanente, não ocasional nem intermitente, em condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, durante o período mínimo fixado. § 4º O segurado deverá comprovar, além do tempo de trabalho, exposição aos agentes nocivos químicos, físicos, biológicos ou associação de agentes prejudiciais à saúde ou à integridade física, pelo período equivalente ao exigido para a concessão do benefício. § 5º O tempo de trabalho exercido sob condições especiais que sejam ou venham a ser consideradas prejudiciais à saúde ou à integridade física será somado, após a respectiva conversão ao tempo de trabalho exercido em atividade comum, segundo critérios estabelecidos pelo Ministério da Previdência e Assistência Social, para efeito de concessão de qualquer benefício. § 6º O benefício previsto neste artigo será financiado com os recursos provenientes da contribuição de que trata o inciso II do art. 22 da Lei n. 8.212, de 24 de julho de 1991, cujas alíquotas serão acrescidas de doze, nove ou seis pontos percentuais, conforme a atividade exercida pelo segurado a serviço da empresa permita a concessão de aposentadoria especial após quinze, vinte ou vinte e cinco anos de contribuição, respectivamente. § 7º O acréscimo de que trata o parágrafo anterior incide exclusivamente sobre a remuneração do segurado sujeito às condições especiais referidas no caput. § 8º Aplica-se o disposto no art. 46 ao segurado aposentado nos termos deste artigo que continuar no exercício de atividade ou operação que o sujeite aos agentes nocivos constantes da relação referida no art. 58 desta Lei.” (Incluído pela Lei n. 9.732, de 11.12.98)”. Naquela mesma sessão de julgamento e ainda sobre a ausência de lei complementar a disciplinar a mencionada aposentadoria especial do servidor público, foram julgados os Mandados de Injunção ns. 788, 796, 808 e 825, Relator o Ministro Carlos Britto. Em questão de ordem, decidiu-se também que os Ministros deste Supremo Tribunal Federal poderiam decidir, monocrática e definitivamente, casos idênticos àqueles. 17. Dessa forma, reconhecida a mora legislativa e a necessidade de se dar eficácia às normas constitucionais e efetividade ao alegado direito, concedo parcialmente a ordem pleiteada para, integrando-se a norma constitucional, e, garantindo-se a viabilidade do direito assegurado ao Impetrante e efetividade do que lhe é estabelecido pelo art. 40, § 4º, da Constituição brasileira, assegurar-lhe a aplicação do art. 57 da Lei n. 8.213/91, no que couber e a partir da comprovação dos dados do Impetrante perante a autoridade administrativa competente. Comunique-se. Publique-se. Brasília, 22 de junho de 2009. Ministra CÁRMEN LÚCIA Relatora

Referências Legislativas

Observações

Legislação feita por:(ESB).
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