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8 de Dezembro de 2019
2º Grau

Supremo Tribunal Federal STF - MANDADO DE SEGURANÇA : MS 0004496-61.2015.1.00.0000 DF - DISTRITO FEDERAL 0004496-61.2015.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
há 3 anos
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Processo
MS 0004496-61.2015.1.00.0000 DF - DISTRITO FEDERAL 0004496-61.2015.1.00.0000
Partes
IMPTE.(S) : DARCISIO PAULO PERONDI E OUTRO(A/S), IMPDO.(A/S) : MESA DIRETORA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS, IMPTE.(S) : EDUARDO LUIZ BARROS BARBOSA, IMPTE.(S) : FELIX DE ALMEIDA MENDONÇA JÚNIOR, IMPTE.(S) : FERNANDO STEPHAN MARRONI, IMPTE.(S) : FLÁVIO AUGUSTO DA SILVA, IMPTE.(S) : FRANCISCO TADEU BARBOSA DE ALENCAR, IMPTE.(S) : ALICE MAZZUCO PORTUGAL, IMPTE.(S) : ELIZIANE PEREIRA GAMA FERREIRA, IMPTE.(S) : FRANCISCO JOSÉ D`ANGELO PINTO, IMPTE.(S) : FRANCISCO LOPES DA SILVA, IMPTE.(S) : AFONSO BANDEIRA FLORENCE, IMPTE.(S) : ELVINO JOSÉ BOHN GASS, IMPTE.(S) : ERIKA JUCÁ KOKAY, IMPTE.(S) : ALESSANDRO LUCCIOLA MOLON, IMPTE.(S) : ENIO JOSÉ VERRI, IMPTE.(S) : FÁBIO AUGUSTO RAMALHO DO SANTOS, IMPTE.(S) : ALIEL MACHADO BARK, IMPTE.(S) : ANDRÉ PEIXOTO FIGUEIREDO LIMA, IMPTE.(S) : ANTONIO SERGIO ALVES VIDIGAL, IMPTE.(S) : ASSIS MIGUEL DO COUTO, IMPTE.(S) : CARMEN EMÍLIA BONFÁ ZANOTTO, IMPTE.(S) : DANIEL GOMES DE ALMEIDA, IMPTE.(S) : DARCI POMPEO DE MATTOS, IMPTE.(S) : EDMILSON BRITO RODRIGUES, IMPTE.(S) : ADELMO CARNEIRO LEÃO, IMPTE.(S) : ADALBERTO SOUZA GALVÃO, IMPTE.(S) : AFONSO ANTUNES DA MOTTA, IMPTE.(S) : FRANCISCO RODRIGUES DE ALENCAR FILHO, IMPTE.(S) : GIVALDO DE SÁ GOUVEIA CARIMBÃO, IMPTE.(S) : GIVALDO VIEIRA DA SILVA, IMPTE.(S) : GLAUBER DE MEDEIROS BRAGA, IMPTE.(S) : HENRIQUE FONTANA JUNIOR, IMPTE.(S) : JARBAS DE ANDRADE VASCONCELOS, IMPTE.(S) : JEAN WYLLYS DE MATOS SANTOS, IMPTE.(S) : JOÃO CARLOS SIQUEIRA, IMPTE.(S) : JOÃO FERNANDO PONTUAL COUTINHO, IMPTE.(S) : JOÃO SOMARIVA DANIEL, IMPTE.(S) : JORGE JOSÉ SANTOS PEREIRA SOLLA, IMPTE.(S) : JOSÉ ALBERTO FOGAÇA DE MEDEIROS, IMPTE.(S) : JOSÉ CARLOS NUNES JÚNIOR, IMPTE.(S) : JOSÉ GERALDO TORRES DA SILVA, IMPTE.(S) : JOSÉ LEONARDO COSTA MONTEIRO, IMPTE.(S) : JOSE LUIZ STÉDILE, IMPTE.(S) : JOSINIANE BRAGA NUNES, IMPTE.(S) : LUIZIANNE DE OLIVEIRA LINS, IMPTE.(S) : MARCELO COSTA E CASTRO, IMPTE.(S) : MARCIVÂNIA DO SOCORRO DA ROCHA FLEXA, IMPTE.(S) : LEONARDO CUNHA DE BRITO, IMPTE.(S) : LUCIANA BARBOSA DE OLIVEIRA SANTOS, IMPTE.(S) : LUIZ CARLOS CAETANO, IMPTE.(S) : LUIZ ODORICO MONTEIRO DE ANDRADE, IMPTE.(S) : MARIA AUXILIADORA SEABRA REZENDE, IMPTE.(S) : MARIA DO ROSÁRIO NUNES, IMPTE.(S) : MARIA DO SOCORRO JÔ MORAES, IMPTE.(S) : MARIA MARGARIDA MARTINS SALOMÃO, IMPTE.(S) : MIGUEL CORRÊA DA SILVA JÚNIOR, IMPTE.(S) : NILTO IGNACIO TATOO, IMPTE.(S) : PAULO FERNANDO DOS SANTOS, IMPTE.(S) : RAIMUNDO ANGELIM VASCONCELOS, IMPTE.(S) : REGINALDO LAZARO DE OLIVEIRA LOPES, IMPTE.(S) : ROBERTO SALAME FILHO, IMPTE.(S) : RUBENS OTONI GOMIDE, IMPTE.(S) : RUBENS PEREIRA E SILVA JUNIOR, IMPTE.(S) : SÍLVIO SERAFIM COSTA, IMPTE.(S) : ULDURICO ALENCAR PINTO, IMPTE.(S) : VALMIR CARLOS DA ASSUNÇÃO, IMPTE.(S) : VALMIR PRASCIDELLI, IMPTE.(S) : WADIH NEMER DAMOUS FILHO, IMPTE.(S) : WALDENOR ALVES PEREIRA FILHO, IMPTE.(S) : ZENAIDE MAIA CALADO PEREIRA DOS SANTOS, IMPTE.(S) : WEVERTON ROCHA MARQUES DE SOUSA, IMPTE.(S) : ANDRÉS NAVARRO SANCHEZ, IMPTE.(S) : ARNALDO JORDY FIGUEIREDO, IMPTE.(S) : CARLOS ALBERTO ROLIM ZARATTINI, IMPTE.(S) : CARLOS CESAR CORREIA DE MESSIAS, IMPTE.(S) : DECIO NERY DE LIMA, IMPTE.(S) : DOMINGOS GOMES DE AGUIAR NETO, IMPTE.(S) : HEITOR JOSÉ SCHUCH, IMPTE.(S) : HELDER IGNÁCIO SALOMÃO, IMPTE.(S) : HUGO LEAL MELO DA SILVA, IMPTE.(S) : IVAN VALENTE, IMPTE.(S) : JANDIRA FEGHALI, IMPTE.(S) : JANETE MARIA GÓES CAPIBERIBE, IMPTE.(S) : JOSÉ CARLOS BECKER DE OLIVEIRA E SILVA, IMPTE.(S) : JOSE LEONIDAS DE MENEZES CRISTINO, IMPTE.(S) : JOSÉ LUIZ DE FRANÇA PENNA, IMPTE.(S) : JOSÉ ROBERTO OLIVEIRA FARO, IMPTE.(S) : JÚLIO CÉSAR DELGADO, IMPTE.(S) : LUIZA ERUNDINA DE SOUSA, IMPTE.(S) : MARCO AURELIO SPALL MAIA, IMPTE.(S) : LUIZ ALBUQUERQUE COUTO, IMPTE.(S) : LUIZ PAULO TEIXEIRA FERREIRA, IMPTE.(S) : MOEMA ISABEL PASSOS GRAMACHO, IMPTE.(S) : OSMAR GASPARINI TERRA, IMPTE.(S) : PAULO ROBERTO SEVERO PIMENTA, IMPTE.(S) : PEDRO FRANCISCO UCZAI, IMPTE.(S) : RAUL BELENS JUNGMANN PINTO, IMPTE.(S) : RONALDO AUGUSTO LESSA SANTOS, IMPTE.(S) : RUBENS BUENO, IMPTE.(S) : SAGUAS MORAES SOUSA, IMPTE.(S) : SIMONE MARIA MORGADO FERREIRA
Publicação
DJe-033 20/02/2017
Julgamento
15 de Fevereiro de 2017
Relator
Min. GILMAR MENDES

Decisão

Decisão: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado pelo Deputado Federal Darcisio Paulo Perondi e outros, contra ato da Mesa Diretora da Câmara dos Deputados, que colocou em votação a Emenda Aglutinativa 16, relativa à Proposta de Emenda à Constituição 171/93, que trata da redução da maioridade penal. Os impetrantes alegam que, no dia 30.6.2015, a Câmara dos Deputados, ao votar o Substitutivo à PEC 171/93, destinado a modificar o art. 228 da Constituição Federal, não alcançou a maioria de 3/5 dos votos dos parlamentares, necessária à aprovação. Sustentam que, nos termos do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, ultrapassada a votação do Substitutivo, caberia ao Presidente colocar em pauta de votações as emendas ao projeto original, e, em seguida, a própria PEC. Entretanto, afirmam que, após o encerramento de deliberação sobre a matéria, foi apresentada a Emenda Aglutinativa 16, que mantinha parte do texto do substitutivo anteriormente rejeitado, a qual teria sido surpreendentemente colocada em votação e aprovada no dia seguinte, sem que se permitisse à minoria se reorganizar e formular seus argumentos contrários também à segunda proposta. Aduzem que o referido ato violou diretamente o devido processo legislativo constitucional. A esse propósito, afirmam, em síntese, o seguinte: (i) Assumindo a premissa de que a matéria constante da Emenda Aglutinativa nº 16 seria a mesma que fora rejeitada na votação anterior: violação ao art. 60, § 5º, tendo em vista que a Constituição veda a reapreciação, na mesma Sessão Legislativa, de matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada. O termo matéria é mais amplo do que os termos proposta, projeto ou proposição, indicando que não se cuida apenas de vedação a que texto idêntico seja novamente apreciado. A regra constitucional estabelece mero limite temporal ao exercício do poder constituinte reformador, que não coloca obstáculos definitivos ao seu exercício futuro. Por outro lado, a restrição destina-se a racionalizar o processo de reforma da Constituição e garantir que haja reflexão mínima entre a rejeição de determinada mudança e eventual nova tentativa; (ii) Por outro lado, assumindo que a matéria não era a mesma: (a) Violação ao art. 60, inciso I, que condiciona a apresentação de proposta de emenda à iniciativa de pelo menos 1/3 dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal. Como a Mesa da Casa entende que a matéria não era a mesma, a conclusão inescapável é que se cuidava de nova matéria. Sendo assim, teria de ter sido subscrita pelo quórum indicado. Aceitar o contrário seria uma fraude inequívoca à exigência procedimental, bastando que uma proposta fosse regularmente apresentada para se permitir, na sequência, que qualquer outra inovação substancial pudesse ser submetida à deliberação contornando a regra de iniciativa; (b) Violação ao art. 60, § 2º, segundo o qual as propostas de emenda à Constituição deverão ser discutidas e votadas em dois turnos, em cada Casa do Congresso Nacional. Em rigor, cuida-se de mera positivação reforçada de regra inerente ao princípio democrático, que pressupõe a possibilidade de que os representantes do povo exponham logo em seguida, foi realizada reunião de lideranças, na qual foi apresentada a Emenda Aglutinativa n. 16 seus pontos de vista no Parlamento e possam criticar a opinião dos colegas que expressem visão divergente, exigindo argumentos de razão pública. Qualquer manobra que permita a aprovação de uma proposição sem debate formal e específico esvazia o princípio democrático. (c) Violação ao princípio do Estado de Direito, que condiciona a mudança da legislação à estrita observância do devido processo legislativo estabelecido na Constituição. Em se tratando do processo de reforma constitucional, a burla às regras do jogo assume especial gravidade”. (eDOC 2, p. 11-13) Por fim, requerem a concessão de medida liminar para sustar o curso do processo legislativo referente à PEC 171/93 até decisão final do presente mandado de segurança. No mérito, pedem: a) a anulação da votação da Emenda Aglutinativa 16; (b) o reconhecimento da impossibilidade de se renovar a discussão da mesma matéria na corrente Sessão Legislativa; (c) a determinação de que a apresentação de eventual nova proposição observe a regra de iniciativa prevista no art. 60, inciso I, da Constituição exigindo-se a subscrição de pelo menos 1/3 dos Deputados; e (d) a determinação de que a votação de eventual nova proposição respeite a fase de discussão. A Câmara dos Deputados apresentou informações (eDOC 7). O Min. Celso de Melo, no exercício da Presidência desta Corte, indeferiu a liminar (eDOC 8). A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela concessão parcial da ordem, em parecer ementado nos seguintes termos: “MANDADO DE SEGURANÇA. SUBSTITUTIVO DE PROJETO DE EMENDA CONSTITUCIONAL NÃO APROVADA. REDUÇÃO ETÁRIA DA MAIORIDADE PENAL. TRÂMITE LEGISLATIVO. EMENDA AGLUTINATIVA. INSTRUMENTO ACESSÓRIO DO PROCESSO LEGISLATIVO. ALEGAÇÃO DE MATÉRIA ANTERIORMENTE REJEITADA. PROJETO APRESENTADO COM NÚMERO INFERIOR AO QUÓRUM REQUERIDO PARA A ESPÉCIE LEGISLATIVA. INSUBSISTÊNCIA. NÃO FINALIZAÇÃO DO PROCESSO LEGISLATIVO ATÉ A VOTAÇÃO DO PROJETO ORIGINAL DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO. ARGUMENTO QUE APONTA A INEXISTÊNCIA DE DEBATE EM RELAÇÃO À EMENDA AGLUTINATIVA. LAPSO TEMPORAL DE HORAS ENTRE A VOTAÇÃO DO SUBSTITUTIVO E A APRESENTAÇÃO E VOTAÇÃO FAVORÁVEL DA EMENDA AGLUTINATIVA. CERCEAMENTO DO DIREITO DA MINORIA PARLAMENTAR AO DEBATE. PROCEDÊNCIA. 1 – Importa reafirmar a competência do Supremo Tribunal Federal para conhecer e julgar ato apontado como coator, ordenado pela Mesa da Câmara dos Deputados, segundo o que determina o art. 102, I, d, da Constituição Federal, tendo em vista a perfeita compatibilidade entre a inclusão da proposição legislativa em pauta para votação e a atribuição de competência administrativa de direção dos serviços durante as sessões legislativas e a adoção de providências necessárias à regularidade dos trabalhos legislativos, tudo em conformidade com o art. 15, I, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados. 2 – Embora o Supremo Tribunal Federal não reconheça a viabilidade de controle de constitucionalidade de projeto de lei, excepcionalmente, a Corte acata o uso de mandado de segurança por parlamentar com a finalidade de proteger direito líquido e certo à lisura no trâmite do processo legislativo de elaboração das normas produzidas pelo Parlamento. 3 – A alegação de violação do limite temporal estabelecido no art. 60, § 5º, da Constituição Federal, pela Emenda Aglutinativa 16/2015 não procede, porquanto, há uma dissociação semântica entre o que se denomina emenda aglutinativa e propriamente emenda à Constituição, não devendo ser considerados como o mesmo fenômeno legislativo. Enquanto a emenda aglutinativa é instrumento acessório e inserido no procedimento legislativo, a emenda à Constituição é uma das espécies normativas resultantes do trâmite congressual. Dada essa mecânica, o Substitutivo à Proposta de Emenda Constitucional 171/1993, votado e que não alcançou o quórum de três quintos dos parlamentares da Câmara dos Deputados, não pode ser reconhecido como “emenda rejeitada ou havida por prejudicada”, ante a pendência de outros instrumentos legislativos acessórios à proposição principal. Precedentes do STF. 4 – A imposição de quórum de subscrição para a inovação da matéria legislada por meio de emenda aglutinativa, segundo o art. 60, I, da Constituição Federal, não encontra sustentação, ante o fato de emenda aglutinativa ser meio intralegislativo de discussão e adequação das proposição previamente apresentadas e também pela circunstância de o processo legislativo de emenda à Constituição não ter sido finalizado. 5 – O processo legislativo demanda inequivocamente a participação de parlamentares em contraditório, o que torna, sob esse aspecto, o trâmite excessivamente açodado de apresentação e votação de emenda aglutinativa um fator de cerceamento do debate entre os parlamentares e de inócua superação da fase de discussão da respectiva variação do projeto de redução da idade em tema de persecução penal. 6 – Cada variação do projeto principal de emenda constitucional constitui uma unidade normativa autônoma com uma visão específica e motivações particulares do fenômeno da diminuição etária da maioridade penal. A só variabilidade de projetos sob o auspício do mesmo tema já demonstra o prévio e indispensável debate entre os deputados federais para a definição de coalizões dos interesses políticos em jogo. 7 – Na democracia indireta, o Parlamento é órgão cuja principal função é a representação do povo no seio do poder estatal primário, onde as decisões políticas mais abrangentes e influentes têm lugar. Portanto, é a participação desdobramento lógico da representação que, sem a concretização da primeira, restará anulada a última. Em conclusão, deve-se observar a verificação de certo prazo para a inclusão do projeto de emenda aglutinativa em pauta em ordem a permitir a adesão às convocações partidárias e uma votação dotada de irrestrita participação dos parlamentares em um contraditório de ideias e de posições. 8 – Parecer pelo deferimento parcial dos pedidos deduzidos no mandado de segurança”. Decido. Preliminarmente, destaco que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal admite o cabimento de mandado de segurança para “coibir atos praticados no processo de aprovação de leis e emendas constitucionais que não se compatibilizam com o processo legislativo constitucional” (MS 24.642, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ de 18.6.2004; MS 20.452/DF, Rel. Min. Aldir Passarinho, RTJ, 116 (1)/47; MS 21.642/DF, Rel. Min. Celso de Mello, RDA, 191/200; MS 24.645/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 15.9.2003; MS 24.593/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ de 8.8.2003; MS 24.576/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 12.9.2003; MS 24.356/ DF, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ de 12.9.2003). Com o reconhecimento do princípio da supremacia da Constituição como corolário do Estado Constitucional e, consequentemente, com a ampliação do controle judicial de constitucionalidade, consagrou-se a ideia de que nenhum assunto, quando suscitado à luz da Constituição, está previamente excluído da apreciação judicial. Entretanto, se é certo que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal reconhece a possibilidade de avançar na análise da constitucionalidade da administração ou organização interna das Casas Legislativas, também é verdade que isso somente tem sido admitido em situações excepcionais, em que há flagrante desrespeito ao devido processo legislativo ou aos direitos e garantias fundamentais, sob pena de interferência indevida do Poder Judiciário no âmbito de atuação do Poder Legislativo. Passo então à análise do caso concreto. Extrai-se dos autos que, em 30.6.2015, a Câmara dos Deputados colocou em votação o Substitutivo à PEC 171/93, que trata da redução de maioridade penal, para conferir a seguinte redação ao art. 228 da CF: “São penalmente inimputáveis os menores de dezoito anos, sujeitos às normas da legislação especial, ressalvados os maiores de dezesseis anos nos casos de: I – crimes previstos no art. 5º, inciso XLIII; II – homicídio doloso; III – lesão corporal grave; IV – lesão corporal seguida de morte; V – roubo com causa de aumento de pena. Parágrafo único. Os maiores de dezesseis e menores de dezoito anos cumprirão a pena em estabelecimento separado dos maiores de dezoito anos e dos menores inimputáveis”. O referido Substitutivo foi rejeitado, uma vez que não conseguiu obter os 308 votos favoráveis, necessários à aprovação. Foi então apresentada, colocada em votação e aprovada, no dia seguinte, a Emenda Aglutinativa 16, formulada a partir da fusão das seguintes propostas preexistentes: PECs 386/1996, 399/2009, 228/2012, 438/2014 e as Emendas 1 e 2 à PEC 171/1993, e consolidada com a seguinte redação: “São penalmente inimputáveis os menores de dezoito anos, sujeitos às normas da legislação especial, ressalvados os maiores de 16 anos, observando o cumprimento de pena em estabelecimento separado dos maiores de 18 anos e dos menores inimputáveis, em caso de crimes hediondos, homicídio doloso e lesão corporal seguida de morte”. (Grifei) Posta a questão nesses termos, passo ao exame dos argumentos trazidos pelo impetrante. a) Da alegada violação ao art. 60, § 5º, da Constituição Federal. Os impetrantes aduzem, inicialmente, que a rejeição do Substitutivo à PEC 171/93, pela Câmara dos Deputados, impediria o prosseguimento da discussão da matéria na mesma Sessão Legislativa, tendo em vista o disposto no art. 60, § 5º, da CF, que assim determina: “A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa”. Entretanto, necessário que se esclareça a distinção entre a Proposta de Emenda à Constituição, em si, prevista no art. 60 da CF, e as emendas que podem ser apresentadas às proposições legislativas, as quais estão disciplinadas no Regimento Interno da Câmara dos Deputados nos seguintes termos: “Art. 118. Emenda é a proposição apresentada como acessória de outra, sendo a principal qualquer uma dentre as referidas nas alíneas a a e do inciso I do art. 138. § 1º As emendas são supressivas, aglutinativas, substitutivas, modificativas ou aditivas. § 2º Emenda supressiva é a que manda erradicar qualquer parte de outra proposição. § 3º Emenda aglutinativa é a que resulta da fusão de outras emendas, ou destas com o texto, por transação tendente à aproximação dos respectivos objetos. § 4º Emenda substitutiva é a apresentada como sucedânea a parte de outra proposição, denominando-se "substitutivo" quando a alterar, substancial ou formalmente, em seu conjunto; considera-se formal a alteração que vise exclusivamente ao aperfeiçoamento da técnica legislativa. § 5º Emenda modificativa é a que altera a proposição sem a modificar substancialmente. § 6º Emenda aditiva é a que se acrescenta a outra proposição.” Nesses termos, conclui-se que as emendas, sejam elas supressivas, aglutinativas, substitutivas, modificativas ou aditivas, possuem natureza acessória à proposição principal, de modo que a rejeição do Substitutivo não implica a rejeição da própria PEC. Pelo contrário, o Regimento Interno da Câmara dos Deputados estabelece que, rejeitado o substitutivo, serão colocadas em votação as demais emendas e, por último, se não prejudicada, será votada a Proposição inicial, a saber: “Art. 191. Além das regras contidas nos arts. 159 e 163, serão obedecidas ainda na votação as seguintes normas de precedência ou preferência e prejudicialidade: I - a proposta de emenda à Constituição tem preferência na votação em relação às proposições em tramitação ordinária; II - o substitutivo de Comissão tem preferência na votação sobre o projeto; III - votar-se-á em primeiro lugar o substitutivo de Comissão; havendo mais de um, a preferência será regulada pela ordem inversa de sua apresentação; IV - aprovado o substitutivo, ficam prejudicados o projeto e as emendas a este oferecidas, ressalvadas as emendas ao substitutivo e todos os destaques; V - na hipótese de rejeição do substitutivo, ou na votação de projeto sem substitutivo, a proposição inicial será votada por último, depois das emendas que lhe tenham sido apresentadas; (...)” Registre-se que esse entendimento já foi assentado pelo Pleno do STF ao apreciar o MS 22.503, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. p/ acórdão: Min. Maurício Corrêa, DJ 6.6.1997, caso análogo ao presente, no qual se impugnava a aprovação, na mesma sessão legislativa, de emenda aglutinativa após a rejeição de substitutivo à projeto de emenda à Constituição referente à reforma da previdência, cujo acórdão restou ementado nos seguintes termos: “MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO CONTRA ATO DO PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS, RELATIVO À TRAMITAÇÃO DE EMENDA CONSTITUCIONAL. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DE DIVERSAS NORMAS DO REGIMENTO INTERNO E DO ART. 60, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRELIMINAR: IMPETRAÇÃO NÃO CONHECIDA QUANTO AOS FUNDAMENTOS REGIMENTAIS, POR SE TRATAR DE MATÉRIA INTERNA CORPORIS QUE SÓ PODE ENCONTRAR SOLUÇÃO NO ÂMBITO DO PODER LEGISLATIVO, NÃO SUJEITA À APRECIAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO; CONHECIMENTO QUANTO AO FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL. MÉRITO: REAPRESENTAÇÃO, NA MESMA SESSÃO LEGISLATIVA, DE PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL DO PODER EXECUTIVO, QUE MODIFICA O SISTEMA DE PREVIDÊNCIA SOCIAL, ESTABELECE NORMAS DE TRANSIÇÃO E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS (PEC Nº 33-A, DE 1995). I - Preliminar. 1. Impugnação de ato do Presidente da Câmara dos Deputados que submeteu a discussão e votação emenda aglutinativa, com alegação de que, além de ofender ao par. único do art. 43 e ao § 3º do art. 118, estava prejudicada nos termos do inc. VI do art. 163, e que deveria ter sido declarada prejudicada, a teor do que dispõe o n. 1 do inc. I do art. 17, todos do Regimento Interno, lesando o direito dos impetrantes de terem assegurados os princípios da legalidade e moralidade durante o processo de elaboração legislativa. A alegação, contrariada pelas informações, de impedimento do relator - matéria de fato - e de que a emenda aglutinativa inova e aproveita matérias prejudicada e rejeitada, para reputá-la inadmissível de apreciação, é questão interna corporis do Poder Legislativo, não sujeita à reapreciação pelo Poder Judiciário. Mandado de segurança não conhecido nesta parte. 2. Entretanto, ainda que a inicial não se refira ao § 5º do art. 60 da Constituição, ela menciona dispositivo regimental com a mesma regra; assim interpretada, chega-se à conclusão que nela há ínsita uma questão constitucional, esta sim, sujeita ao controle jurisdicional. Mandado de segurança conhecido quanto à alegação de impossibilidade de matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada poder ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa. II - Mérito. 1. Não ocorre contrariedade ao § 5º do art. 60 da Constituição na medida em que o Presidente da Câmara dos Deputados, autoridade coatora, aplica dispositivo regimental adequado e declara prejudicada a proposição que tiver substitutivo aprovado, e não rejeitado, ressalvados os destaques (art. 163, V). 2. É de ver-se, pois, que tendo a Câmara dos Deputados apenas rejeitado o substitutivo, e não o projeto que veio por mensagem do Poder Executivo, não se cuida de aplicar a norma do art. 60, § 5º, da Constituição. Por isso mesmo, afastada a rejeição do substitutivo, nada impede que se prossiga na votação do projeto originário. O que não pode ser votado na mesma sessão legislativa é a emenda rejeitada ou havida por prejudicada, e não o substitutivo que é uma subespécie do projeto originariamente proposto. 3. Mandado de segurança conhecido em parte, e nesta parte indeferido”. (Grifei) Ainda sobre o tema, cito trecho de artigo de autoria do Professor da USP Carlos Bastide Horbach: “Um substitutivo é uma proposta acessória, no caso aprovada numa comissão composta por um número reduzido de parlamentares, proposta acessória que se agregou à proposição principal, subscrita por 177 deputados federais, seis a mais do mínimo constitucionalmente exigido. O substitutivo, portanto, não é a proposta, assim como também as emendas não se confundem com a proposição original. Essa natureza acessória do substitutivo fica ainda mais evidenciada no capítulo do regimento interno relativo ao processamento das votações na Câmara dos Deputados. O inciso V do artigo 191 do RICD expressamente determina que “na hipótese de rejeição do substitutivo, ou na votação de projeto sem substitutivo, a proposição inicial será votada por último, depois das emendas que lhe tenham sido apresentadas”. Ou seja, aplicando-se o regimento ao caso da PEC 171, de 1993, a rejeição do substitutivo da comissão especial fez com que a proposição inicial e principal tivesse de ser votada, devendo-se observar ainda a precedência na apreciação das emendas apresentadas”. (HORBACH, Carlos Bastide. Por que a aprovação da PEC da maioridade penal é constitucional. IN: Consultor Jurídico. Disponível em Acesso em 6.2.2017) No mesmo sentido, confira-se excerto do parecer proferido pelo Procurador-Geral da República: “Em outros termos, o Substitutivo à Proposta de Emenda Constitucional 171/19934, votado e que não alcançou o quórum de três quintos dos parlamentares da Câmara dos Deputados, não pode ser reconhecido como “emenda rejeitada ou havida por prejudicada”, dada a pendência de outros instrumentos legislativos acessórios à proposição principal. De fato, não é demais lembrar, que o respectivo processo legislativo de emenda constitucional sequer findou, o que reafirma a inexistência de emenda rejeitada ou prejudicada. (...) Desse modo, ainda que os impetrantes insistam na tese da violação frontal à norma 60, § 5º, da Constituição, o resultado inescapável é o de que, inexistindo rejeição de emenda constitucional propriamente dita, é incogitável tal ofensa”. (eDOC 22, p. 17 e 21) Dessa forma, configurada a acessoriedade das emendas à proposta principal, resta evidente que a rejeição do substitutivo não impede o prosseguimento das votações, tampouco dá ensejo à aplicação do § 5º do art. 60 da CF. Cumpre ainda acrescentar que não há qualquer óbice constitucional ou regimental no sentido de que a matéria prevista no substitutivo rejeitado esteja contida ou se assemelhe à emenda colocada posteriormente em votação. Muito pelo contrário, conforme bem delineado pelo Ministro Sepúlveda Pertence em seu voto no já citado MS 22.503, tal vedação levaria à total inviabilidade do processo legislativo sempre que se tratasse de proposições complexas. Ainda nas palavras do eminente Ministro Pertence, há que se considerar que “Lei, na democracia, é sempre lei possível, mediante as transações recíprocas que viabilizam a formação da maioria exigida”. Confira-se trecho do seu voto: “É manifesto que não é com esse sentido que se pode, num mesmo processo legislativo, a respeito de uma única proposta de emenda constitucional, aplicar-se o questionado artigo 60, parágrafo 5º. O processo legislativo é um mecanismo, em suas diversas fases, em seus diversos incidentes, é um esforço de alcançar a maioria necessária, mediante transações e acomodações recíprocas entre correntes parlamentares, nas quais, muitas vezes, alterações pontuais, em alguns dispositivos, mudam politicamente o destino de uma proposta complexa. A evolução mesmo desta polêmica iniciativa de reforma da Previdência Social está a evidenciar como há certos pontos sensíveis que, quando se somam, tendem à rejeição do todo. Basta, porém, que se substituam dois ou três desses pontos de discórdia para que se recomponha a perspectiva de uma maioria. Isso é do jogo parlamentar, do jogo democrático. Lei, na democracia, é sempre lei possível, mediante as transações recíprocas que viabilizam a formação da maioria exigida”. A esse respeito, confira-se trecho das informações prestadas pela autoridade coatora: “Esclareça-se que o texto do Substitutivo rejeitado, nesse aspecto, tinha uma amplitude muito maior, e estabelecia a redução d maioridade penal de forma diversa. Como sempre ocorre em processos de cotação em que várias emendas aglutinativas sobre mesmo tema ou subtema são apreciadas, inicia-se por aquela de maior amplitude e, em seguida, caso rejeitadas, passa-se a apreciação da demais, sempre tendo precedência a mais ampla remanescente, até que se chegue ao texto original. Esse procedimento decorre da interpretação sistemática do art. 163, inciso VI do RICD, que estabelece a prejudicialidade de ‘emenda de matéria idêntica à de outra já aprovada ou rejeitada’, ou seja, evita-se a repetida análise da mesma matéria. (…) Ao contrário do que sustentam os impetrantes, não há como se conceder interpretação tão ampliativa ao artigo 60, § 5º, da Constituição Federal, a ponto de alterar substancialmente o processo legislativo. Não se pode admitir que a expressão matéria seja interpretada estaticamente, com vista a evitar que uma emenda com menor abrangência do texto principal rejeitado seja proibida de ser apreciada na mesma legislatura. Os conhecidos precedentes (MS 22.503 e 33.630) do Supremo Tribunal Federal não deixam dúvidas a respeito”. (eDOC 7, p. 6-15 Assim, não restou configurada violação ao § 5º do art. 60 da CF, a dar ensejo à concessão da segurança quanto a esse ponto. b) Da alegada violação ao art. 60, inciso I e § 2º, da Constituição Federal Os impetrantes também sustentam que a Emenda Aglutinativa 16, ao incluir os crimes de homicídio doloso e lesão corporal seguida de morte, trouxe matéria nova, ainda não debatida pela Casa Legislativa, configurando, na realidade nova Proposta de Emenda à Constituição, motivo pelo qual exigiria a subscrição de pelo menos 1/3 dos Deputados, bem como o devido debate legislativo nos termos do art. 60, inciso I e § 2º, da Constituição Federal, que assim dispõem: “Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta: I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal; (...) § 2º A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.” Como já demonstrado anteriormente, a emenda aglutinativa “é a que resulta da fusão de outras emendas, ou destas com o texto, por transação tendente à aproximação dos respectivos objetos”. (art. 118, § 3º, do RICD). Ainda conforme o Regimento Interno da Câmara dos Deputados, a referida emenda será processada nos seguintes termos: Art. 122. As emendas aglutinativas podem ser apresentadas em Plenário, para apreciação em turno único, quando da votação da parte da proposição ou do dispositivo a que elas se refiram, pelos Autores das emendas objeto da fusão, por um décimo dos membros da Casa ou por Líderes que representem esse número. No caso concreto, após a rejeição do Substitutivo à PEC 171/93, foi apresentada a Emenda Aglutinativa 16, formulada a partir da fusão de algumas propostas preexistentes e aprovada com a seguinte redação: “São penalmente inimputáveis os menores de dezoito anos, sujeitos às normas da legislação especial, ressalvados os maiores de 16 anos, observando o cumprimento de pena em estabelecimento separado dos maiores de 18 anos e dos menores inimputáveis, em caso de crimes hediondos, homicídio doloso e lesão corporal seguida de morte”. (Grifei) As propostas preexistentes, a que fiz menção, referem-se às PECs 386/1996, 399/2009, 228/2012, 438/2014 e às Emendas 1 e 2 à PEC 171/1993, redigidas nos seguintes termos: PEC 386/1996 “Art. 228. São penalmente inimputáveis os menores de dezoito anos, sujeitos às normas da legislação especial, excetuados os de idade acima de dezesseis anos no caso de delitos contra a pessoa e o patrimônio e dos definidos em lei como crimes hediondos, observado o que determina o inciso XLVIII do art. 5º. PEC 399/2009 “São penalmente inimputáveis os Menores de dezoito anos, salvo aqueles que cometerem modalidade de ilícito penal com violência ou grave ameaça à integridade da pessoa, de idade superior a 14 anos, devendo ser julgados equiparados aos maiores de dezoito anos completos, como maior imputável, na forma da Lei, desde que ratificado pelo juízo competente e após análise de junta médica e psicológica que ateste a plena consciência das consequências do ilícito praticado”. PEC 228/2012 “§ 1º – Os menores de dezoito anos e maiores de dezesseis anos responderão pela prática: I – de crimes cometidos com violência ou grave ameaça; II – de crimes hediondos; III – de crimes contra a vida. § 2º - A pena será cumprida inicialmente em centros de ressocialização para cumprimento de medidas socioeducativas até o agente completar vinte um anos de idade, ao passo que será transferido para uma unidade prisional, onde deverá cumprir o restante da pena”. PEC 438/2014 “Parágrafo único - Lei complementar estabelecerá os casos em que, após iniciativa do Ministério Público, o Juiz poderá acolher, nos procedimentos de apuração de ato infracional cometido por menor de dezoito anos, incidente de relativização da sua inimputabilidade”. EMENDA Nº 1 À PEC 171/1993 “§ 9º O Estado instituirá políticas públicas e manterá programas destinados ao atendimento socioeducativo e à ressocialização do adolescente em conflito com a lei, com a destinação de recursos específicos para tal finalidade, vedado o contingenciamento das dotações consignadas nas leis orçamentárias anuais”. EMENDA Nº 2 À PEC 171/1993 “§ 1º Cabe ao Ministério Público propor, nos procedimentos para a apuração de ato infracional praticado por menor de dezoito e maior de dezesseis anos, incidente de desconsideração de inimputabilidade, observando-se: I – cabimento apenas para os crimes previstos no inciso XLIII, do art. , e em caso de reincidência na prática dos crimes de homicídio, lesão corporal grave e roubo qualificado; II – cumprimento de pena em estabelecimento separado dos maiores de dezoito anos e dos menores inimputáveis. § 2º A União Federal, os Estados e o Distrito Federal criarão os estabelecimentos a que se refere o inciso II, do § 1º (NR)”. Analisando o conteúdo das citadas propostas, verifica-se que a Emenda Aglutinativa 16, ao prever a redução da maioridade penal para os casos de prática de crimes hediondos, homicídio doloso e lesão corporal seguida de morte, não acrescentou conteúdo novo a elas, as quais já faziam referência a delitos contra a pessoa (PEC 386/1996), ilícito penal com violência ou grave ameaça à integridade da pessoa (PEC 399/2009), crimes de homicídio, lesão corporal grave (EMENDA Nº 2 À PEC 171/1993). Dessa forma, ao contrário do alegado pelos impetrantes, fica evidente que a Emenda Aglutinativa 16 não trouxe matéria inédita a configurar nova proposta de emenda à Constituição e a dar ensejo a abertura de debates. Nesse sentido, cito trecho da decisão liminar proferida pela Ministra Rosa Weber no MS 33.630, DJe 19.6.2015, in verbis: “As emendas aglutinativas operam, assim, no contexto da existência de duas proposições normativas anteriores assimiladas pela proximidade de seus objetos, fundindo-os por transação. São diversos os conceitos de Emenda Constitucional (este referente tanto à PEC que inicia o processo legislativo, quanto à sua eventual Emenda, ambas tributárias do endosso parlamentar no quórum constitucional estabelecido) e de Emenda Aglutinativa. Estas não necessitam de quórum especialmente determinado pela Constituição Federal; no caso de trâmite de Emendas Constitucionais, a exigência do art. 60, I, deve estar atendida pelas proposições normativas originais, quais sejam, aquelas sobre as quais porventura incide a aglutinação. As Emendas Aglutinativas são propostas nos termos do art. 122 do RICD: (…) O dispositivo constitucional ora versado não guarda relação de pertinência com o processamento de emendas aglutinativas, pois inconstitucionalidade por questão de quórum incide sobre as proposições legislativas originais, não sobre o procedimento de agregação”. Sendo assim, vê-se que a pretensão do impetrante não encontra amparo nos precedentes desta Corte e, por conseguinte, não merece acolhida. Ante o exposto, nego seguimento ao mandado de segurança (art. 21, § 1º, do RISTF). Publique-se. Brasília, 15 de fevereiro de 2017. Ministro Gilmar Mendes Relator Documento assinado digitalmente