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9 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: MC ADI 5072 RJ - RIO DE JANEIRO XXXXX-64.2013.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
há 5 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Partes

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

Publicação

Julgamento

Relator

Min. GILMAR MENDES
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Decisão

Decisão: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Procurador-Geral da República, contra a Lei Complementar 147, de 27 de junho de 2013, alterada pela Lei Complementar 148, de 22 de agosto de 2013 (ambas do Estado do Rio de Janeiro), que dispõe sobre a utilização de parcela de depósitos judiciais para pagamento de requisições judiciais de pagamento e dá outras providências. O requerente alega, em síntese, que as leis complementares violam os seguintes dispositivos da Constituição Federal: direito de propriedade (art. 5º, caput, e art. 170, II); competência privativa da União para legislar sobre direito civil e processual (art. 22, I); iniciativa legislativa dos tribunais de justiça (art. 96, I); pagamento de precatórios com receitas correntes do Estado (art. 100, caput); sistemática constitucional de transferência de recursos do Poder Executivo ao Poder Judiciário (art. 168); competência da União para disciplinar o funcionamento do sistema financeiro nacional (art. 192); além de configurar hipóteses não prevista de empréstimo compulsório (art. 148). A impugnação recai sobre toda a lei, em especial sobre os artigos 1º e 2º, que têm o seguinte teor: “Art. 1º Os depósitos judiciais e extrajudiciais em dinheiro, existentes no Banco do Brasil, na data da publicação desta Lei Complementar, bem como os respectivos acessórios e os depósitos que vierem a ser feitos, poderão ser transferidos, até a proporção total de 62,5% (sessenta e dois inteiros e cinco décimos por cento) de seu valor atualizado, para os fins abaixo elencados, nas seguintes proporções: I – até o limite de 25% (vinte e cinco por cento) para conta vinculada destinada ao pagamento de precatórios e de requisições judiciais de pequeno valor, observada a ordem prevista na Constituição Federal; II – até o limite de 37,5% (trinta e sete inteiros e cinco décimos por cento) exclusivamente para a capitalização, pelo Estado, do Fundo Único de Previdência Social do Estado do Rio de Janeiro – RIOPREVIDÊNCIA. § 1º – O disposto no caput não se aplica aos depósitos judiciais tributários, já transferidos ao Estado, nos termos da Lei Complementar nº 41.408, de 22 de julho de 2008. § 2º – A parcela dos depósitos judiciais e extrajudiciais não repassada, nos termos do caput, será mantida no Banco do Brasil e constituirá Fundo de Reserva, destinado a garantir a restituição ou pagamentos referentes aos depósitos, conforme decisão proferida no processo judicial de referência. § 3º – Os depósitos do Fundo de Reserva deverão ter remuneração fixada em convênio, que não poderá ser inferior à remuneração oficial da caderneta de poupança, pagável mensalmente. § 4º – Sobre o valor atualizado da parcela o Poder Executivo repassará, mensalmente, ao Tribunal de Justiça, a diferença entre a remuneração atribuída originalmente aos depósitos judiciais e a remuneração fixada em convênio, firmado entre o Tribunal de Justiça e a instituição financeira, de forma a não haver perda de rentabilidade para o Tribunal de Justiça. § 5º – Mensalmente, para fins de apuração do Fundo de Reserva, na forma prevista no § 2º, deverá ser calculado o valor total do estoque de depósitos judiciais e extrajudiciais, considerando o valor integral dos depósitos judiciais na data da publicação desta Lei Complementar, devidamente atualizado, e mais os novos depósitos judiciais e extrajudiciais, que ocorreram após a data da entrada em vigor desta Lei Complementar e, ainda, os valores de restituições ou pagamentos de depósitos. Após a apuração do montante total dos depósitos judiciais e extrajudiciais atualizado, deverá ser verificado: I – se o saldo do Fundo de Reserva é inferior 37,5% (trinta e sete inteiros e cinco décimos por cento) do montante apurado atualizado, caso em que o Tesouro Estadual deverá recompor o Fundo de Reserva, a fim de que ele volte a perfazer 37,5% (trinta e sete inteiros e cinco décimos por cento) do montante equivalente ao estoque de depósitos judiciais e extrajudiciais, até o prazo de 30 (trinta) dias; II – se o saldo do Fundo de Reserva é superior a 37,5% (trinta e sete inteiros e cinco décimos por cento) do montante apurado atualizado, caso em que o Banco do Brasil deverá transferir a diferença entre o valor já transferido desde o início da vigência desta Lei Complementar e o montante equivalente à proporção de 62,5% (sessenta e dois inteiros e cinco décimos por cento) apurada. § 6º – Os recursos provenientes da transferência prevista no caput integram-se, desde já, ao Orçamento do Estado para os fins mencionados neste artigo, devendo através de decreto ser explicitado na lei orçamentária em vigor, a sua fonte de recursos, sua origem e aplicação. § 7º – Na eventual hipótese de a parcela de recurso financeiro transferida, na forma deste artigo, ultrapassar o valor do estoque de precatórios pendentes de pagamento, o valor excedente será restituído ao Fundo de Reserva, até 5 (cinco) dias úteis da data em que for apurada a diferença. § 8º – Os Poderes Executivo e Judiciário firmarão Termo de Compromisso que ratificará as salvaguardas necessárias à transferência mencionadas nesse artigo, cujo teor será imediatamente disponibilizado nos sítios eletrônicos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como a sua publicação nos Diários Oficiais de ambos os poderes. § 9º – A transferência prevista no caput deste artigo será automaticamente suspensa sempre que o saldo do Fundo de Reserva for inferior à proporção de 37,5% (trinta e sete inteiros e cinco décimos por cento) do valor integral dos depósitos judiciais e extrajudiciais, devidamente atualizada na forma do art. 1º, § 5º, inciso I. Artigo 2º Na hipótese de o saldo do Fundo de Reserva, definido no § 2º do art. 1º, não ser suficiente para honrar a restituição ou o pagamento de depósitos judiciais e extrajudiciais conforme decisão judicial ou extrajudicial, o Tesouro Estadual deverá, mediante determinação do Tribunal de Justiça, disponibilizar em até 3 (três) dias úteis, no Fundo de Reserva, a quantia necessária para honrar a devolução ou pagamento do depósito judicial ou extrajudicial”. Considerando a relevância da matéria, adotei o rito do art. 12 da Lei 9.868. Solicitei a expedição de ofícios ao Conselho Nacional de Justiça e aos Tribunais de Justiça estaduais, para que se manifestassem acerca da existência de normas ou práticas similares, e ao Banco Central do Brasil, ao Banco do Brasil, à Caixa Econômica Federal, ao Banco do Estado do Rio Grande do Sul, ao Banco do Estado de Sergipe e ao Banco de Brasília, para que relatassem o montante de valores correspondentes aos depósitos judiciais sob suas responsabilidades. O Governo do Estado do Rio de Janeiro prestou informações, esclarecendo que a Lei Complementar 147, de iniciativa conjunta do Executivo e do Judiciário, visa a solucionar o problema da mora no pagamento dos precatórios devidos pelo Estado. Aduz que o único insatisfeito com a lei é o Banco do Brasil, que resiste a dar-lhe cumprimento. Informa que a lei vem sendo cumprida sem riscos para os depositantes. A Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro manifestou-se pela improcedência do pedido, afirmando que a legislação foi editada no exercício da competência concorrente dos entes federados para dispor sobre direito financeiro, prevista pelo artigo 24, I, da Constituição. A Advocacia-Geral da União e a Procuradoria-Geral da República manifestaram-se pela procedência do pedido. Em 21 de setembro de 2015, convoquei Audiência Pública. Nessa oportunidade, ouvi a opinião de advogados públicos, secretários de estado, representantes do sistema financeiro, representantes da sociedade civil, auditores, magistrados, membros de tribunais de contas e membros do Poder Legislativo. Na ocasião, ressaltou-se a dificuldade e a complexidade do tema, bem como sua forte vinculação com a saúde econômica e financeira do Estado e o receio de que os Estados não consigam satisfazer suas obrigações no momento em que os depósitos forem sacados. Após a realização da audiência pública, a Procuradoria-Geral da República aditou a manifestação anteriormente apresentada. Arguiu a inconstitucionalidade da lei, que, em domínios técnicos, submete direitos fundamentais a riscos sem que embase os fatos e os prognósticos legislativos em estudos técnicos. Apontou, ainda, ofensa ao princípio da igualdade na lei. Deferi o ingresso da Associação dos Defensores Públicos do Rio de Janeiro (ADPERJ), da Associação dos Delegados de Polícia do Rio de Janeiro (ADEPOL), do Conselho Nacional de Procuradorias-Gerais dos Estados e do Distrito Federal, do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil e da ABRASF, na condição de amici curiae. Em 11 de dezembro de 2015, o Estado do Rio de Janeiro peticionou requerendo providências em razão da negativa do Banco do Brasil em repassar os valores dos depósitos judiciais. Em resposta, o Banco do Brasil informou que transferiu ao Estado do Rio de Janeiro, com base nas Leis Complementares estaduais n. 147 e n. 163, o valor aproximado de R$ 11.500.000.000,00 (onze bilhões e quinhentos milhões de reais) e que, com base no contrato de prestação de serviços firmado em 1º.12.2015, por força da Lei Complementar Federal 151/2015, transferiu mais R$ 524.000.000,00 (quinhentos e vinte e quatro milhões de reais), dos quais R$ 282.000.000,00 (duzentos e oitenta e dois milhões de reais) já foram repassados ao Tribunal de Justiça para pagamento de precatórios. A citada instituição financeira informa que, em seu entendimento, a matéria objeto da legislação estadual aqui impugnada foi totalmente disciplinada pela Lei Complementar 151/2015. O Banco Central encaminhou cópia do Parecer Jurídico 4/2016-BCB/PGBC, por meio do qual entende que a recepção e o gerenciamento dos depósitos judiciais, com transferência de recursos para entes estatais, expõem tais instituições a riscos de liquidez, operacional e de reputação. Recomenda, assim, que instituições financeiras considerem os riscos atrelados à atividade de receptora de depósitos judiciais, em suas estruturas de gerenciamento de capital e de risco, observando a regulamentação prudencial em vigor: Resolução nº 3.380, de 29 de junho de 2006; Resolução nº 3.988, de 30 de junho de 2011; Resolução 4.090, de 24 de maio de 2012; Circular nº 3.547, de 7 de julho de 2011, entre outras. (eDOC 722) Em 20 de abril de 2016, determinei a inclusão em pauta da presente ação. Em 14 de outubro de 2016, solicitei que o Banco do Brasil apresentasse informações atualizadas sobre a situação dos depósitos judiciais efetuados no Estado do Rio de Janeiro. Em 31 de outubro de 2016, o Banco do Brasil juntou petição informando que, com o advento da Lei Complementar Federal 151, separou os valores dos depósitos judiciais em dois Fundos de Reserva. Os depósitos judiciais em que o Estado do Rio é parte passaram a compor um fundo de reserva específico, regulado por convênio firmado entre o Banco, o Estado e o Tribunal de Justiça. Informou que os repasses ao Estado do Rio estavam suspensos diante da sua negativa de recompor o Fundo. Quanto aos depósitos judiciais entre privados, informou que não estava repassando valores ao Poder Executivo estadual, por entender que a legislação federal havia revogado a lei estadual em questão. Dessa forma, o fundo de reserva passava a contar com todos os depósitos efetuados a partir de agosto de 2015. Nesse sentido, transcrevo o seguinte trecho do ofício: “Assim, quando foram suspensas as transferências com base na lei estadual do Rio de Janeiro, o fundo de reserva apresentava saldo de R$ 7,9 bilhões (em agosto de 2015), tendo sido transferido ao Estado do Rio de Janeiro o montante total de R$ 11,5 bilhões de reais, ao longo da sua vigências. A partir dessa suspensão, todos os depósitos judiciais que sobrevieram foram depositados (à exceção dos abrangidos pela Lei Complementar Federal nº 151) na conta remunerada destinada ao fundo de reserva, compondo o montante destinado ao pagamento dos alvarás, quando dos respectivos levantamentos. Assim, a partir de agosto de 2015 a conta remunerada destinada a valores referentes ao fundo de reserva da Lei Complementar Estadual 147/2013 (com as alterações promovidas pela Lei Complementar Estadual 163/2015), passou a receber, também, a totalidade dos novos depósitos judiciais, que ingressaram no Banco do Brasil S/A, após a suspensão das transferências decorrentes das leis estaduais”. (eDOC p. 4) No entanto, em 20 de dezembro de 2016, em complementação às informações anteriores, o Banco comunicou que o fundo de reserva estaria prestes a ser esgotado, provavelmente não tendo mais condições de satisfazer o levantamento de alvarás a contar de março de 2017. Em sentido contrário ao anteriormente informado, consignou que os depósitos entre particulares não foram mais depositados no fundo de reserva desde o advento da Lei Complementar 151: “A partir da suspensão das leis estaduais, a conta de depósitos judiciais relativa ao fundo de reserva a que aludia as leis não recebeu mais crédito de novos depósitos judiciais e tem sido objeto de saques para pagamento dos alvarás regularmente emitidos pelo Poder Judiciário. Dessa forma, os depósitos judiciais realizados no Banco do Brasil a partir de 06.08.2015, data de início de vigência da Lei Complementar Federal e suspensão dos repasses ao Estado no âmbito das Leis Estaduais 147/2013 e 163/2015, tem sido mantidos escriturados individualmente em sua totalidade, não integrando a base de depósitos repassados pelas leis estaduais e estão à disposição do beneficiário legal”. (eDOC 751, p. 2). Diante da aparente contradição entre as informações prestadas, solicitei esclarecimentos ao Presidente do Banco do Brasil. Nas reuniões realizadas em 1º, 6 e 7 de fevereiro com representantes do Banco, foi relatado que, de fato, os depósitos entre privados continuaram a compor o fundo de reserva, mesmo após o advento da Lei Complementar Federal 151, ou seja, de agosto de 2015 a dezembro de 2016. No entanto, em dezembro de 2016, após estudos do Banco do Brasil, a instituição financeira decidiu retirar os valores do fundo de reserva e escriturá-los individualmente, retroativamente a agosto de 2015. Dessa forma, subtraindo os recursos de depósitos entre privados desse período, o fundo de reserva estaria prestes a se esgotar, uma vez que o Estado não está recompondo o fundo e o fluxo de pagamento de alvarás se mantém. O valor dos depósitos efetuados entre agosto de 2015 e dezembro de 2016 somariam, aproximadamente, 4 bilhões de reais. Decido. Ao melhor analisar a questão, inclusive após a realização de audiência pública e o recebimento de informações solicitadas, pude ter percepção mais ampla da gravidade do que se está aqui a discutir. Ademais, a crise econômica por que passa o País e as dificuldades por que passam os Estados, especialmente o do Rio de Janeiro, com dificuldades para pagar a folha de salários de seus servidores, demonstram a alteração do quadro econômico e social vigente à época do ajuizamento da presente ação. Por isso, considerando até mesmo que o poder de cautela, mediante implemento de liminar, é ínsito ao Poder Judiciário, entendo ser necessário apreciar, desde pronto, o pedido de cautelar, reconsiderando a aplicação do art. 12 da Lei 9.868/1999 (eDOC 4). Passo à análise da medida cautelar requerida. O caso em exame guarda grande semelhança com a matéria objeto das ADIs 5.353, de relatoria do Ministro Teori Zavaski; 5.365, de relatoria do Ministro Roberto Barroso; e 5.409, de relatoria do Ministro Edson Fachin, cujas liminares, referendadas pelo Plenário desta Corte, suspenderam a aplicação das leis impugnadas. Assim como naqueles casos, tem-se ação ajuizada contra lei estadual que permite que o Poder Executivo utilize-se de valores relativos a depósitos judiciais para custear as despesas do Estado, como pagamento de precatórios e da previdência. O requisito do fumus boni juris, portanto, parece estar satisfeito, uma vez que a análise preliminar do ato normativo impugnado, ao tratar da utilização de depósitos judiciais, indica desrespeito ao disposto no art. 22, I, CF/88, porquanto o Estado do Rio de Janeiro teria legislado sobre matéria de competência privativa da União. A indicar o possível vício de inconstitucionalidade formal, temos as decisões desta Corte proferidas nas ADIs 2.855, 2.909 e 3.125, oportunidades nas quais entendeu que lei disciplinadora de depósitos judiciais é de competência legislativa da União, nos seguintes termos: “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 2.759, DE 20 DE NOVEMBRO DE 2002, DO ESTADO DO AMAZONAS. INSTITUIÇÃO DE SISTEMA DE CONTA ÚNICA DE DEPÓSITOS JUDICIAIS. VÍCIOS DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. RECONHECIMENTO. 1. É inconstitucional, por extravasar os lindes do inciso II do art. 96 da Constituição Federal, lei que institui Sistema de Conta Única de Depósitos Judiciais, fixa a destinação dos rendimentos líquidos decorrentes da aplicação dos depósitos no mercado financeiro e atribui ao Poder Judiciário a coordenação e o controle das atividades inerentes à administração financeira desse sistema. Matéria que não se encontra entre aquelas reservadas à iniciativa legislativa do Poder Judiciário. 2. Lei que versa sobre depósitos judiciais é de competência legislativa exclusiva da União, por tratar de matéria processual (inciso I do art. 22 da Constituição Federal). Precedente: ADI 3.458, da relatoria do Ministro Eros Grau. 3. Ação que se julga procedente”. ( ADI 3.125, Rel. Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, DJe 18.6.2010) Nesse sentido, inclusive, decidiu a Ministra Rosa Weber, ao deferir medida cautelar na ADI 5392, ainda não apreciada pelo Plenário. Em sua decisão, a Ministra consignou o seguinte: “Como se vê, a questão de fundo discutida no presente feito diz com a legitimidade da livre disposição, pelos entes federados, dos depósitos judicias de particulares, vinculados a processos judiciais e administrativos subordinados ao Tribunal de Justiça, sob custódia de instituições financeiras. A intensidade da controvérsia é evidenciada quando se tem presente o ajuizamento perante este Supremo Tribunal Federal, nos últimos meses, de mais de uma dezena de ações diretas de inconstitucionalidade impugnando leis estaduais análogas à do presente feito. Reconhecendo a dimensão da matéria, a contrapor, de um lado, a higidez das contas públicas e, de outro, o risco concreto de grave prejuízo econômico aos titulares dos valores custodiados, esta Suprema Corte promoveu a realização de audiências públicas – no âmbito da ADI 5.072 (Relator Ministro Gilmar Mendes) – convidando a sociedade civil a contribuir para o seu devido equacionamento. 8. Nesse quadro, a aferição da presença do fumus boni juris não pode deixar de levar em consideração que a jurisprudência mais recente desta Casa sobre a matéria dá inegável suporte à plausibilidade da tese defendida na exordial. É que ao apreciar a ADI 3458/GO (Relator Ministro Eros Grau, DJe 16.5.2008), o Plenário desta Casa julgou inconstitucional, por afronta à independência entre os poderes consagrada no art. da Carta Política, lei estadual que atribuíra ao poder Executivo a administração da conta única de depósitos judiciais e extrajudiciais. No julgamento da ADI 2909/RS (Relator Ministro Ayres Britto, DJe 11.6.2010) e da ADI 3125/AM (Relator Ministro Ayres Britto, DJe 18.6.2010), o Tribunal Pleno assentou a competência exclusiva da União para legislar sobre depósitos judiciais, ao entendimento de que se trata de matéria processual (art. 22, I, da CF). Na ADI 2855/MT (Relator Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.9.2010), a seu turno, foi reconhecida a inconstitucionalidade da apropriação, pelo Poder Judiciário estadual, de rendimentos obtidos a partir da aplicação das importâncias depositadas judicialmente. A reverência aos precedentes desta Casa desponta, pois, como fundamento relevante e suficiente para dissipar a existência de dúvida razoável, a fim de se ter por afastada, in casu, a presunção de constitucionalidade da lei estadual atacada”. Já, quanto ao periculum in mora, as informações apresentadas pelo Banco do Brasil que noticiam o esgotamento do fundo de reserva para pagamento dos alvarás judiciais, somados ao Decreto Estadual 45.692, de 17.6.2016, e à Lei Estadual 7.483, de 8.11.2016, que formalizam o estado de calamidade financeira pelo qual passa o Estado do Rio de Janeiro, revelam-se fortes indicadores de sua total impossibilidade de arcar com os deveres previstos em lei e do risco dos titulares dos depósitos judiciais ficarem impossibilitados de levantar seus alvarás. Esses fundamentos são suficientes, neste juízo preliminar, para que se compreenda a gravidade do caso e a urgência do pedido. Importante consignar, em relação à manutenção e recomposição do fundo de reserva, que, embora cautelarmente suspensa a execução da lei estadual até referendo deste Plenário, permanece a obrigação de o Estado do Rio de Janeiro recompor o fundo de reserva, nos termos da legislação impugnada. Nesse sentido, inclusive, decidiu a Ministra Cármen Lúcia na Rcl 26.106. Ao indeferir a medida liminar requerida pelo Estado de Minas Gerais por suposto descumprimento do decidido por esta Corte na ADI 5.353, ressaltou que a decisão do Plenário em que se suspendeu a vigência da lei estadual, mantendo os valores já transferidos ao Poder Executivo até aquele momento, não desobriga o Estado a cumprir normas sobre recomposição do Fundo previstas na legislação impugnada. Destaco da decisão de Sua Excelência: “(...) 9. O que foi judicialmente assegurado ao Reclamante quanto ao não desfazimento do repasse antes realizado, não desobrigou o Estado de Minas Gerais a cumprir a regra vigente, qual seja, a de recompor o fundo de reserva em relação à quantia que lhe foi repassada. Compreensão diversa, de que o levantamento dos valores de depósitos sem necessidade de sua recomposição, levaria à conclusão de que tais verbas teriam sido, na realidade, transferidas em definitivo ao Estado e a ele pertenceriam, divergindo de forma patente do fundamento do deferimento da medida cautelar referendada pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal (…)”. Da mesma forma, entendo que, até a decisão de mérito desta ação, deve o Banco do Brasil continuar efetuando os depósitos judiciais entre privados de que trata a Lei Estadual 147/2013 no fundo de reserva por ela instituído. Dessa forma, os depósitos que foram retirados do fundo e escriturados individualmente em dezembro de 2016 deverão ser novamente depositados no fundo de reserva, de modo a satisfazer o levantamento de alvarás, até decisão final desta ação pelo Plenário da Corte. Ante o exposto, defiro parcialmente a medida cautelar requerida, ad referendum do Plenário (art. 21, V, do RISTF), para suspender os repasses do Banco do Brasil ao Poder Executivo do Estado do Rio de Janeiro, cabendo ao Banco do Brasil e ao Estado do Rio de Janeiro manter a composição do fundo de reserva nos termos previstos na legislação impugnada, inclusive com os depósitos judiciais entre privados efetuados depois de agosto de 2015, até julgamento final desta ação. Comunique-se, com urgência. Publique-se. Brasília, 14 de fevereiro de 2017. Ministro Gilmar Mendes Relator Documento assinado digitalmente
Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/431298268/medida-cautelar-na-acao-direta-de-inconstitucionalidade-mc-adi-5072-rj-rio-de-janeiro-9994401-6420131000000

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