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26 de Junho de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - MANDADO DE SEGURANÇA: MS 32697 DF - DISTRITO FEDERAL 9996967-83.2013.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
há 6 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

MS 9996967-83.2013.1.00.0000 DF - DISTRITO FEDERAL 9996967-83.2013.1.00.0000

Partes

IMPTE.(S) : BOPIL - BORRACHA E PLÁSTICO INDUSTRIAL LTDA, IMPDO.(A/S) : CORREGEDOR NACIONAL DE JUSTIÇA

Publicação

DJe-185 01/09/2016

Julgamento

29 de Agosto de 2016

Relator

Min. ROSA WEBER
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Decisão

Mandado de segurança. Conselho Nacional de Justiça. Corregedoria Nacional de Justiça. Pedido de Providências nº 0001943-67.2009.2.00.0000. Situação fundiária do interior do Estado do Pará. Determinação de cancelamento de registros realizados em descompasso com parâmetros constitucionais relativos à alienação de terras. Inexistência de violação da ampla defesa pela ausência de notificação dos proprietários dos imóveis no curso do Pedido de Providências. Possibilidade de cancelamento administrativo das matrículas. Inexistência de reserva jurisdicional. Precedente da 1ª Turma desta Suprema Corte ( MS nº 31.681/DF). Ordem denegada (art. 205 do RISTF). Vistos etc. 1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por BOPIL – Borracha e Plástico Industrial Ltda. – contra ato praticado pelo Conselho Nacional de Justiça no Pedido de Providências nº 0001943-67.2009.2.00.0000, em que canceladas inúmeras matrículas imobiliárias registradas em serventias extrajudiciais do interior do Pará. 2. Sustenta a inicial que “basta ver o andamento processual do pedido de providências em referência, disponibilizado no sítio oficial do Conselho Nacional de Justiça, e confirmar a ausência de concessão de prazo a quaisquer dos interessados em se defender da possibilidade de cancelamento de matrículas” (inicial, fl. 7). Alega que o art. , § 1º, da Lei 6.739/79, exigiria notificação pessoal para cancelamento de matrícula e registro, cuja nulidade, de acordo com o art. 214, § 1º, da Lei 6.015/73, só poderia ser decretada depois de ouvidos os atingidos. Menciona, ainda, decisões liminares proferidas por esta Corte em casos semelhantes. 3. Deduzidos os seguintes pedidos: “a) a concessão de medida liminar inaudita altera pars, tal como decidido nos mandados de segurança antes mencionados, para que se suspenda a decisão proferida no Pedido de Providências nº 0001943-67.2009-2.00.0000, determinando a autoridade coatora que se abstenha de promover o cancelamento administrativo da matrícula da propriedade imobiliária da impetrante, imóvel rural de matrícula nº 010077, registrado no Cartório ‘Antonio Santis’, de Registro Geral de Imóveis, Marabá, Pará, até decisão final da presente impetração; (...) d) seja, no mérito, concedida a segurança para: d.1) Confirmar a liminar deferida, e d.2) declarar a nulidade da decisão proferida pelo Corregedor Nacional de Justiça, nos autos do Pedido de Providências nº 0001943-67.2009-2.00.0000” (inicial, fls. 17-8). 4. Em decisao de 11.3.2014, deferi a liminar “nos mesmos limites das decisões liminares proferidas em casos semelhantes para suspender, apenas e tão-somente quanto à propriedade da impetrante, os efeitos da decisão proferida em 16.8.2010 pelo CNJ nos autos do Pedido de Providências 0001943-67.2009.2.00.0000, até o julgamento de mérito do presente mandado de segurança, permanecendo a impetrante, todavia, sujeita ao que expressamente dispôs a Corregedoria de Justiça das Comarcas do Interior do Tribunal de Justiça do Estado do Pará no Provimento 013/2006-CJCI, ou seja, à manutenção da averbação do bloqueio da matrícula do imóvel” (doc. 10). 5. A União interpôs agravo contra a decisão liminar (doc. 22). 6. O Parecer do Ministério Público Federal, da lavra do Procurador-Geral da República, Rodrigo Janot Monteiro de Barros, é pela denegação da segurança (doc. 31). É o relatório. Decido. 1. Algumas premissas precisam ser estabelecidas para o correto dimensionamento da controvérsia, sem o que restariam nebulosos os próprios limites da atividade jurisdicional desta Suprema Corte. Em primeiro lugar, compete ao STF, nos termos do art. 102, I, ‘d’, da CF/88, julgar, originariamente, “o mandado de segurança e o ‘habeas-data’ contra atos do Presidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, do Procurador-Geral da República e do próprio Supremo Tribunal Federal”. A tais hipóteses são acrescidas, ainda, “as ações contra o Conselho Nacional de Justiça e contra o Conselho Nacional do Ministério Público”, conforme dispõe o art. 102, I, ‘r’, da Constituição Federal. Naturalmente, pela conjugação dos dispositivos citados e por se tratar de ação tipicamente constitucional, o mandado de segurança impetrado contra ato praticado pelo CNJ ou CNMP está incluído nas atribuições jurisdicionais desta Suprema Corte (v.g., Pet nº 4.794 ED/PR, 1ª Turma, Relator Ministro Luiz Fux, DJe de 28.10.2016). A jurisprudência desta Suprema Corte estabeleceu, contudo, um corte específico quanto ao conhecimento de mandados de segurança originários em que se apontam como atos coatores determinações emanadas do CNJ ou do CNMP. De acordo com essa interpretação, a previsão constitucional estabelecida no art. 102, I, ‘r’, da Constituição Federal não ampara os casos em que a deliberação atacada pelo mandado de segurança simplesmente manteve provimentos administrativos oriundos das instâncias fiscalizadas pelos Conselhos (exemplificativamente, o MS 27.712 AgR/DF, Pleno, Ministro Celso de Mello, DJe de 1º.9.2011). Se admitida a competência do Supremo Tribunal Federal para mandados de segurança derivados de pleitos rejeitados pelo CNJ ou CNMP, guindada estaria esta Suprema Corte, à revelia constitucional, à condição de instância revisora direta – em indevido atalho processual – dos mais variados atos administrativos produzidos pelos diversos órgãos de todos os ramos do Judiciário e do Ministério Público. Evidentemente, a aplicação desse entendimento ao caso não se faz de forma direta, ou seja, para declarar a inviabilidade do presente mandamus, na medida em que é inegável o caráter “positivo” da decisão tomada no julgamento do Pedido de Providências nº 0001943-67.2009.2.00.0000, esta a provocar alteração significativa em certas relações jurídicas. Porém, as premissas expostas são válidas e aplicáveis porque delas também se extrai, como corolário, que o objeto possível do julgamento de mandado de segurança impetrado contra deliberação “positiva” do CNJ ou do CNMP está necessariamente condicionado aos termos da própria decisão impugnada. Não é de se esperar do julgamento de mandado de segurança impetrado perante o Supremo Tribunal Federal a disciplina direta e imediata de cada ponto imemorial das relações jurídicas originárias que vieram a ser por aquele ato atingidas, como se a impetração do mandado de segurança contra deliberação do CNJ ou do CNMP devolvesse a esta Suprema Corte o conhecimento de todo o histórico relacionado à questão jurídica. Em outras palavras, incumbe a esta Suprema Corte dizer, apenas, se o CNJ ou CNMP: (i) atuou dentro das balizas constitucionais para examinar o litígio; (ii) agiu em conformidade com as garantias processuais aplicáveis; e (iii) disciplinou o ponto de acordo com a legislação incidente. Trazendo tais considerações à hipótese dos autos, em que se questiona ato por meio do qual um número extenso de matrículas de imóveis foi cancelado, tem-se que não incumbe ao Supremo Tribunal Federal dizer, de forma especificada, sobre a situação de cada matrícula cujo registro possa ter sido atingido, ou de que forma este ou aquele argumento seria ou não aplicável a uma matrícula em especial. O nível de generalidade da decisão a ser proferida, nesta oportunidade, é necessariamente o mesmo verificado na decisão de origem. Disso decorrem consequências importantes em relação ao tipo de argumento passível de exame nesta via processual, que (diga-se desde logo) não se constitui a mais adequada para análise individualizada das situações jurídicas consubstanciadas nos registros. Dessa forma, argumentos relacionados, por exemplo, à ocorrência de usucapião das terras, à existência de prévia ‘jurisdicionalização’ da controvérsia em data anterior à decisão proferida pelo CNJ no Pedido de Providências nº 0001943-67.2009.2.00.0000 ou a discussões sobre a suposta natureza devoluta ou não de determinadas áreas, ou do processo por meio do qual estas terras teriam deixado o patrimônio público em tempos imemoriais, demandariam análise que ultrapassaria em muito o próprio alcance da decisão impugnada e obrigariam o Supremo Tribunal Federal, na esteira do quanto proibido pela própria jurisprudência desta Corte em relação às “deliberações negativas”, a trabalhar como instância revisora direta de atos administrativos praticados não pelo CNJ, mas pelos Cartórios do interior do Estado do Pará, há décadas. Os limites da atuação do Supremo Tribunal Federal, portanto, se resumem a verificar se o CNJ poderia ter emitido deliberação genérica por meio da qual um número indeterminado, mas determinável, de matrículas vieram a ser canceladas, e se agiu em acordo com a legislação aplicável ao fazê-lo. A aplicação dessas conclusões a cada caso concreto não é, nem pode ser, objeto de exame. Em consequência, desde já registro que argumentos de alcance individualizado devem ser deduzidos em ações próprias nas instâncias ordinárias – ou mesmo administrativamente, pois é dado notório que a Corregedoria de Justiça das Comarcas do Interior do Pará editou, em 17.12.2012, o Provimento Conjunto nº 10/2012-CJCI-CJRMB, que “dispõe sobre o procedimento de requalificação das matrículas canceladas pela decisão do Conselho Nacional de Justiça no Pedido de Providências n. 0001943-67.2009.2.00.0000, bem como sobre o procedimento de cancelamento de matrículas de imóveis rurais, fundamentado em documentos falsos ou insubsistentes de áreas rurais, nos Cartórios do Registro de Imóveis nas Comarcas do Interior do Estado do Pará e dá outras providências” porque, nos termos de um dos consideranda ali expostos, a própria Corregedoria Nacional de Justiça, “no bojo do mencionado Pedido de Providências”, já havia reconhecido “a possibilidade de requalificação das matrículas que foram indevidamente canceladas”. 2. Assim delimitada a questão, verifico que na sessão de 21.6.2016, a 1ª Turma do Supremo Tribunal Federal julgou o MS nº 31.681/DF, Relator Ministro Luiz Fux, em que analisada pretensão veiculada por terceiro atingido pelo mesmo ato administrativo aqui impugnado. O acórdão está assim ementado (DJe de 1º.8.2016): “MANDADO DE SEGURANÇA. PROVIDÊNCIA DO CNJ DIANTE DO GRAVE PROBLEMA FUNDIÁRIO DO ESTADO DO PARÁ. CANCELAMENTO DE MATRÍCULA DE IMÓVEIS RURAIS ANTERIORMENTE BLOQUEADAS. IRREGULARIDADES NOS REGISTROS DOS TÍTULOS. ALEGAÇÃO DE REGULARIDADE DO TÍTULO DE PROPRIEDADE. VIA INADEQUADA PARA ESTE DEBATE. NECESSIDADE DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO À AMPLA DEFESA E AO CONTRADITÓRIO. OPORTUNIDADE DE MANIFESTAÇÃO ASSEGURADA AO IMPETRANTE. DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA SEM PREJUÍZO DA POSSIBILIDADE DE PROSSEGUIMENTO DO DEBATE ACERCA DA TITULARIDADE DO IMÓVEL SUB JUDICE NA VIA PRÓPRIA. REVOGAÇÃO DA LIMINAR CONCEDIDA. AGRAVO REGIMENTAL PREJUDICADO. 1. A Lei 6.739/1979, que dispõe sobre a matrícula e o registro de imóveis rurais e dá outras providências, prevê o cancelamento administrativo do registro (art. 1º), ressalvando ao particular o direito de impugnar o ato se considerar lesivo ao seu interesse, mediante ação declaratória de nulidade de ato administrativo. 2. In casu, a questão alusiva à regularidade do título de propriedade já é objeto de discussão na ação civil pública proposta pelo Estado do Pará em face do ora impetrante, fundada na “flagrante apropriação de terras públicas”, de modo que o exame dessa matéria não tem lugar nesta via, que reclama a demonstração de pronto da liquidez e da certeza do direito, mediante a apresentação de prova pré-constituída. 3. A Corregedoria de Justiça das Comarcas do Interior e da Região Metropolitana do Estado do Pará, em conjunto com a Corregedoria de Justiça da Região Metropolitana de Belém, editou o Provimento Conjunto CJCI-CJRMB nº 10, de 17/12/2012, colocando à disposição do interessado instrumento destinado à requalificação da matrícula eventualmente cancelada, conferindo-lhe a oportunidade de apresentar as provas de regularidade de seu título, e, consectariamente, de exercer o contraditório da maneira adequada, de modo que não há falar em violação ao direito à ampla defesa e ao contraditório. 4. Segurança denegada, sem prejuízo da discussão da regularidade do título de propriedade nas vias ordinárias. Liminar cassada. Prejudicado o agravo regimental interposto pela União”. A ordem foi denegada por unanimidade, em acórdão que abordou com a profundidade necessária todas as questões jurídicas colocadas pela impetração (dentro dos limites expostos supra, a respeito da impossibilidade de discussão baseada em caracteres individualizados de imóveis, titulares ou matrículas). 3. A alegação de impossibilidade de cancelamento administrativo dos registros imobiliários foi afastada pela 1ª Turma ao fundamento de que a situação abordada pelo CNJ equivaleu precisamente ao comando do art. 214 da Lei nº 6.015/73, segundo o qual “As nulidades de pleno direito do registro, uma vez provadas, invalidam-no, independentemente de ação direta”, porque, nos termos do voto do Ministro Relator, “o título de propriedade sequer poderia ter sido registrado por lhe faltar sustentação jurídica, uma vez que a alienação das terras públicas ocorreu sem autorização do Senado”. Consignou a 1ª Turma que desde a Constituição Federal de 1934 existe limitação territorial à alienação de terras públicas sem autorização do Senado (atualmente, a CF/88 exige autorização do Congresso Nacional – art. 49). Da mesma forma, o art. da Lei nº 6.739/79 também prevê que, a requerimento de pessoa jurídica de direito público ao Corregedor-Geral da Justiça, sejam declarados inexistentes e cancelados a matrícula e o registro de imóvel rural vinculado a título nulo de pleno direito, ou feitos em desacordo com o art. 221 e seguintes da Lei nº 6.015/73. A questão, portanto, é de inconstitucionalidade, não de simples ilegalidade. Essa precisa qualificação do problema autoriza a intervenção direta na esfera administrativa, possibilidade reconhecida por esta Suprema Corte desde o julgamento da Representação 1.070/DF, Relator Ministro Moreira Alves, em que se afastou a inconstitucionalidade da Lei 6.739/1979. Nesse sentido, aplicável à hipótese a Súmula nº 473/STF, segundo a qual “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revoga-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”. 4. Por outro lado, embora não tenha sido acolhida a alegação de nulidade do ato de cancelamento do registro praticado de forma genérica pelo CNJ, houve expresso reconhecimento da possibilidade de reversão desse mesmo ato por iniciativa individual do titular do registro cancelado e de acordo com as peculiaridades de cada caso, nos termos do que dispõe o art. da Lei nº 6.739/79, segundo o qual “A parte interessada, se inconformada com o Provimento [de cancelamento do registro], poderá ingressar com ação anulatória, perante o Juiz competente, contra a pessoa jurídica de direito público que requereu o cancelamento, ação que não sustará os efeitos deste, admitido o registro da citação, nos termos do art. 167, I, 21, da Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973, alterado pela Lei nº 6.216, de 30 de junho de 1975”, e também de acordo com os arts. 8º-A e 8º-B da mesma lei, estes acrescidos pela Lei nº 10.267/2001. A 1ª Turma consignou, ainda, que essa possibilidade de revalidação se encontra autorizada e consolidada pela jurisprudência desta Suprema Corte, nos termos do precedente supracitado ( Representação 1.070/DF). 5. A respeito da alegação de violação da ampla defesa e do contraditório pela ausência de participação dos interessados diretos no cancelamento das matrículas, entendeu a 1ª Turma ser improcedente a pretensão. A notoriedade da situação caótica em que se encontra a questão fundiária no Estado do Pará, com cerca de trinta milhões de hectares de terra sendo alvo de grilagem e inúmeros registros manifestamente falsos pela origem, dimensão ou incongruência de seus próprios termos, foi adotada como premissa para a resolução do ponto. Nesse sentido, a 1ª Turma destacou a preexistência do Provimento 13/2006, emanado pela Corregedora de Justiça das Comarcas do Interior do Pará, determinando o bloqueio de todas as matrículas de imóveis rurais nos cartórios de registro de imóveis das comarcas do interior que houvessem sido registradas no período de 16 de julho de 1934 a 8 de novembro de 1964, com áreas superiores a 10.000 hectares e, também, daqueles registrados no período de 9 de novembro de 1964 a 4 de outubro de 1988, com áreas superiores a 3.000 hectares, bem como dos registrados a partir de 5 de outubro de 1988, com áreas superiores a 2.500 hectares, estabelecendo, ainda, condições para o desbloqueio das matrículas pelos Juízes de Direito das Varas Agrárias do Estado. O passo seguinte, qual seja, o cancelamento administrativo, foi sugerido no âmbito do próprio Tribunal de Justiça local, mas não teve seguimento. A medida foi, então, requerida ao Conselho Nacional de Justiça, por meio do Pedido de Providências ora impugnado. O primeiro ponto a salientar, nesse contexto, é que as determinações constantes da decisão proferida no Pedido de Providências foram dirigidas aos Cartórios e não a titulares individualizados. Aqui, em favor da brevidade, retomo as considerações expendidas anteriormente para evitar a repetição das considerações a respeito da impossibilidade de se analisar ato administrativo genérico como se individual fosse. No mais, reafirmou a 1ª Turma do STF que o cancelamento das matrículas de nenhuma forma implica automática descaracterização de situações jurídicas verificáveis com base em outros títulos legais, como a posse. Por isso, a controvérsia só pode ser equacionada se conferida adequada relevância aos termos do Provimento nº 13/2006 da Corregedoria de Justiça das Comarcas do Interior, que, há cerca de dez anos, já permitia o reexame da questão sob o prisma das propriedades unitariamente consideradas, assim como ao Provimento Conjunto nº 10/2012-CJCI-CJRMB, este posterior ao ato do CNJ e que reforçou, em seus próprios termos, a possibilidade de revalidação administrativa das matrículas atingidas. Em resumo, portanto, a 1ª Turma afastou a alegação de violação da ampla defesa e do contraditório porque a medida emanada da Corregedoria Nacional de Justiça, pelo seu caráter geral, teve como destinatários diretos os Cartórios do interior do Pará em que verificadas irregularidades, ao passo que a Corregedoria local, tanto antes quanto após o ato impugnado neste mandado de segurança, disponibilizou todos os meios necessários para que situações jurídicas individualizadas fossem devidamente consideradas. A atuação ampla do CNJ estava justificada porque o Instituto de Terras do Pará havia anteriormente fracassado na tentativa de ajuizar ações de cancelamento de registro particularizadas referentes a terras que beirariam, se somadas, cerca de vinte milhões de hectares; assim, o órgão de controle nada mais fez do que cumprir o que determina o art. 103-B, § 4º, III, da CF/88, no sentido de conhecer das reclamações contra serviços auxiliares, serventias e órgãos prestadores de serviços notariais e de registro que atuem por delegação do poder público ou oficializados. Tal providência de forma alguma feriu garantias processuais, diante do contexto em que colocada a controvérsia. Houve, tão somente, diferimento do contraditório, hipótese que encontra amparo na jurisprudência desta Suprema Corte (v.g., RMS nº 27.255 AgR/DF, 1ª Turma, Ministro Relator Luiz Fux, DJe de 11.12.2015). Assim, a 1ª Turma reconheceu tanto a prerrogativa concedida ao particular para ajuizar ação declaratória de nulidade de ato administrativo, com apoio no art. da Lei nº 6.739/79 (conforme explanado supra), como a possibilidade de regularização administrativa, a partir dos regramentos baixados pela Corregedoria local. 6. Esses foram os fundamentos adotados de forma unânime pela 1ª Turma do STF no julgamento do MS nº 31.681/DF. Não se verifica, portanto, em análise do ato praticado pela Corregedoria Nacional de Justiça no julgamento do Pedido de Providências nº 0001943-67.2009.2.00.0000, equívoco quanto aos limites de atuação do órgão administrativo emissor do ato, violação de garantia processual ou erro na aplicação do direito. Com base em tais conclusões, acrescento que o art. 205 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal autoriza o julgamento monocrático de mandados de segurança quando, respeitados os trâmites da Lei 12.016/09 (ou seja, após pedido de informações e parecer do Ministério Público Federal), concluir o Relator que “a matéria [é] objeto de jurisprudência consolidada do Tribunal”. Essa prerrogativa, acrescentada pela Emenda Regimental nº 28, de 2009, vem sendo reiteradamente exercida por diversos Ministros desta Corte ( MS 28.958/DF, Ministra Cármen Lúcia, DJe de 11.02.2014; MS 27.147/DF, Ministro Celso de Mello, DJe de 16.11.2013; MS 32.537/DF, Ministro Dias Toffoli, DJe de 06.12.2013; MS 30.792/DF, Ministro Luiz Fux, DJe de 03.02.2014, dentre outras). Denego a ordem, portanto, com apoio no art. 205 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, restando cassada a liminar anteriormente deferida e prejudicado o agravo regimental interposto. Ressalto, contudo, que, nos termos do decidido pela 1ª Turma no MS nº 31.861/DF, tal decisão se dá “sem prejuízo de o tema da titularidade do imóvel sub judice [ou dos imóveis, se for o caso] poder ser debatido na via própria”. Comunique-se ao Conselho Nacional de Justiça e à Corregedoria das Comarcas do Interior do Tribunal de Justiça do Estado do Pará. Publique-se. Brasília, 29 de agosto de 2016. Ministra Rosa Weber Relatora
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