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9 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - MANDADO DE SEGURANÇA: MS 34023 DF - DISTRITO FEDERAL XXXXX-39.2016.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
há 6 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Partes

IMPTE.(S) : ESTADO DE SANTA CATARINA, IMPDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA, IMPDO.(A/S) : MINISTRO DE ESTADO DA FAZENDA, IMPDO.(A/S) : SECRETÁRIO DO TESOURO NACIONAL, IMPDO.(A/S) : COORDENADOR-GERAL DE HAVERES FINANCEIROS DA SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL

Publicação

Julgamento

Relator

Min. EDSON FACHIN
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Decisão

Decisão: O Estado de Santa Catarina impetra mandado de segurança em face de ato praticado praticado pela Presidente da República, pelo Ministro de Estado da Fazenda, pelo Secretário do Tesouro Nacional e pelo Coordenador-Geral de Haveres Financeiros da Secretaria do Tesouro Nacional, consubstanciado no Decreto 8.616/15, que regulamenta o disposto na Lei Complementar 148, de 25 de novembro de 2014, e no art. da Lei 9.496, de 11 de setembro de 1997. O impetrante afirma que, com a promulgação da Lei Complementar 148/14, a União ficou obrigada a realizar um desconto sobre os saldos devedores dos contratos de refinanciamento de dívidas contraídas entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, com base na Lei 9.496/97, na Medida Provisória 2.185-35/01 e nos contratos de empréstimos firmados com os Estados e o Distrito Federal ao amparo da Medida Provisória 2.192-70/01. As novas condições deveriam constar de aditivo contratual, o que, nos termos do art. 4º da Lei Complementar, com a redação dada pela Lei Complementar 151/15, deveria ser celebrado, independentemente de regulamentação, até 31 de janeiro de 2016. A regulamentação, segundo narra o impetrante, deveria ter sido feita desde a promulgação da Lei Complementar 148, mas apenas em 29.12.2015, por meio do Decreto 8.616/15, a União disciplinou a fórmula de cálculo do desconto. Com fulcro na metodologia estabelecida no Decreto, o impetrante recebeu, em 14.01.2016, os cálculo preliminares, elaborados pelo agente financeiro da União, com o desconto que deveria ser dado por ocasião da nova repactuação. Por não concordar com os critérios utilizados pelo agente financeiro, porquanto divergentes do benefício legalmente estipulado, o impetrante solicitou informações à Secretaria do Tesouro Nacional acerca de possível anatocismo na atualização do saldo devedor. O Estado impetrante não recebeu resposta. Alega, assim, que “o dia 31.01.2016 passou e a União não firmou o termo aditivo com o Estado de Santa Catarina. Isso quer dizer que o Impetrante não usufruirá qualquer benefício legal no próximo vencimento de sua dívida, que ocorrerá em 29.02.2016” (eDOC 1, p. 8, grifos do impetrante). O impetrante alega que a regulamentação do disposto no art. da Lei Complementar 148 desbordou dos limites legais. Aduz que, ao exigir o “desconto sobre saldos devedores dos contratos em valor correspondente à diferença entre o montante do saldo devedor existente em 1º de janeiro de 2013 e o apurado utilizando-se a variação acumulada da taxa Selic desde a assinatura dos respectivos contratos”, a Lei não autorizou que a taxa fosse calculada de forma capitalizada. Por essa razão, o Decreto 8.616/15, ao explicitar a fórmula de cálculo, não poderia utilizar Selic capitalizada para apurar o desconto devido. A corroborar essa interpretação, o Estado sustenta que a mesma expressão – “variação acumulada da Selic” –, quando empregada em outros diplomas normativos, não é aplicada de forma capitalizada. Além disso, expende que a prática de anatocismo é, como regra, proibida, a desautorizar a conclusão de que a Lei Complementar pudesse excepcioná-la sem referência textual expressa. Adverte, ainda, que haveria enriquecimento ilícito por parte da União e, bem assim, ofensa ao princípio da isonomia, tendo em vista que a capitalização não é praticada pela União em relação a seus demais devedores. Rememorando os métodos de interpretação, defende, por fim, que a vedação da capitalização pode ser inferida pela teleologia da norma que previa condições mais benéficas aos Estados e não mais rígidas, como ocorreu ao aplicar o critério do Decreto. Com base nesses argumentos e na iminência do vencimento próximo, 29.02.2016, de parcela de sua dívida, requer, liminarmente, a concessão de medida, para que as autoridades impetradas se abstenham de impor as sanções contratualmente previstas e, ainda, para que, quando da elaboração de proposta de aditivo contratual, adotem o método da variação acumulada da taxa Selic, sem a capitalização de juros. No mérito, pugna para que seja reconhecido o direito líquido e certo do impetrante de utilizar a prerrogativa a que se refere o parágrafo único do art. da Lei Complementar 148, enquanto não promovido o aditivo e também quando o for, afastando, em ambos os casos, o anatocismo. Em virtude da relevância da matéria, previamente à análise do pedido de liminar, determinei a oitiva da Presidente da República, no prazo de 48 (quarenta e oito) horas. Nas informações, a Presidente alega, inicialmente, ilegitimidade de parte, porquanto o ato foi praticado pelo gerente do Banco do Brasil em Florianópolis. No mérito, aduz que o art. 3º da Lei Complementar deve ser lido à luz do disposto no art. 2º, § 1º, da Lei, de forma que a sistemática de cálculo usada pela União para remunerar os títulos federais deve também ser aplicada na indexação dos contratos de refinanciamento da dívida. Isso porque, nos termos de sua manifestação, “os ideais de isonomia e solidariedade também devem abranger a União, dado que qualquer desequilíbrio entre seus ativos e passivos repercutirá sobre toda a Nação” (eDOC 26, p. 8-9). Sustenta, em suma, ser a própria Lei Complementar que, em seus arts. 2º e 3º, autoriza a aplicação da taxa composta. Relativamente à situação jurídica do impetrante, afirma que (eDOC 26, p. 10): “De acordo com os cálculos realizados pelo agente financeiro, em consonância com o estabelecido pela Lei Complementar n. 148 e pelo Decreto n. 8.616, o Estado de Santa Catarina não faria jus a desconto retroativo (art. 3º), porque recebeu, entre março de 1998 e dezembro de 2012, subsídios líquidos da União, sob a forma direta e indireta (diferencial de taxas). Seu saldo devedor, pelas condições originais era, em 1º.01.2013, de R$ 8,57 bilhões, e, com aplicação da metodologia do desconto, R$ 9,52 bilhões. A dívida reprocessada a partir de 1º.01.2013, por sua vez, corresponde a 8,74 bilhões, posição em fevereiro de 2016. Nesse caso, prevalece, para efeito do reprocessamento a partir de 1º de janeiro de 2013, o menor saldo. Projetando-se a dívida, contudo, de acordo com o pleiteado, isto é, aplicando-se a taxa Selic com capitalização simples, apura-se um desconto da ordem de R$ 5,30 bilhões, o que reduziria sua dívida em 1º.01.2013 de R$ 8,57 bilhões para R$ 3,27 bilhões, ou seja, uma redução de cerca de 62%. Em fevereiro de 2016, o novo saldo devedor assim calculado passaria de R$ 8,74 bilhões para 3,33 bilhões. (…) Importa acentuar, além disso, que a Secretaria do Tesouro Nacional considera extremamente perigosa para as finanças do País a possibilidade de êxito dessa tese contrária ao texto da Lei Complementar, que levará a União a sofrer, no caso de extensão para todos os entes titulares de operações de refinanciamento, uma redução de seus ativos da ordem de R$ 300 bilhões, cifra que poderá corresponder a mais de 5% do PIB”. Defende que, em virtude desses problemas, a solução para a quaestio iuris demandaria dilação probatória incompatível com o rito mandamental. É, em síntese, o relatório. Decido. De início, afigura-se, em tese, possível invocar a relevância da discussão federal para, com fulcro no art. 102, I, “f”, da CR justificar a competência deste Supremo Tribunal Federal. Nada obstante, a via mandamental é inadequada para o deslinde da controvérsia tal como posta nos autos. Há várias razões para tanto. Primeiramente, registre-se que emerge inequívoco o núcleo da controvérsia incindindo sobre o sentido e o alcance de lei complementar. O ato impugnado, segundo aduzem as informações da autoridade impetrada, não teria desbordado dos limites legais. Ao contrário, seria a própria legislação que, segundo se alega, teria assegurado à União a capitalização dos juros, do que dissente o impetrante. Posta a discussão nesses termos, a causa depende da interpretação a ser dada ao art. da Lei Complementar 148/14, com a redação dada pela Lei Complementar 151/15. A base do ato imputado como coator e, de outro lado, o direito líquido e certo dependem, portanto, do sentido que se deva dar ao referido dispositivo. Nesses termos, concentrada a controvérsia sobre lei complementar, não haveria, aqui, ato imediatamente imputável à Presidente da República. Em tal quadrante, eventual correção seria, em tese, possível à União, e não à pessoa física da Presidente da República, indicada como autoridade coatora. Como ensina a doutrina, “incabível é a segurança contra autoridade que não disponha de competência para corrigir a ilegalidade impugnada” (MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança. 27ª ed. atualizada por Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 60). Em sentido análogo, a jurisprudência desta Corte: “EMENTA: CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO: DISPONIBILIDADE. I. - As autoridades apontadas coatoras, pela prática de ato omissivo, não têm poderes para corrigir o ato presidencial. Mandado de segurança não conhecido. II. Recurso não provido.” ( RMS 22779, Relator (a): Min. CARLOS VELLOSO, Segunda Turma, julgado em 01/12/1997, DJ 13-02-1998 PP-00030 EMENT VOL-01898-01 PP-00131) Com efeito, se a controvérsia restringe-se ao alcance de dispositivo legal, não teria a Presidente da República, por si só, poderes para alterá-lo ou corrigi-lo. Ainda que assim não fosse, a quaestio iuris não se situa em limites compatíveis com a cognição estrita do mandado de segurança. O sentido atribuído ao art. 3º da Lei Complementar não se dessume de modo inequívoco como aduzem tanto a impetração quanto a Presidente. De fato, o art. 3º da Lei Complementar tem o seguinte teor: “Art. - A União concederá descontos sobre os saldos devedores dos contratos referidos no art. , em valor correspondente à diferença entre o montante do saldo devedor existente em 1º de janeiro de 2013 e aquele apurado utilizando-se a variação acumulada da taxa Selic desde a assinatura dos respectivos contratos, observadas todas as ocorrências que impactaram o saldo devedor no período. “ Na acepção que lhe atribui o Estado de Santa Catarina, é possível indicar que, na linha do que se suscitou na inicial, outros diplomas normativos, ao expressamente utilizarem idêntico sintagma, dão a ela interpretação apta a excluir a capitalização de juros, como, v.g., o disposto nos arts. 20, § 6º, e 29 da Lei 8.880/94. Além disso, a própria teleologia da norma parece desautorizar a possibilidade de que uma regra aprovada para conceder um desconto ao ente federado acabe por ser-lhe mais onerosa. É, pois, ponderável o argumento. São ponderáveis, também, os argumentos apresentados pela autoridade coatora, especialmente no que tange à particular necessidade de que a dívida pública submeta-se à taxa composta, como ocorre nos financiamentos do mercado financeiro. Sem embargo, é preciso cotejar o disposto no art. 3º da Lei Complementar com a redação que poderia ter tido o artigo, caso a Emenda Substitutiva n. 6, apresentada ao Plenário do Senado Federal quando do exame PLC 99 de 2013 – posteriormente transformado na atual Lei Complementar 148 –, tivesse sido aprovada. O artigo teria o seguinte teor: “A União adotará, retroativamente a partir de 1º de janeiro de 2013, nos contratos de refinanciamento de dívidas celebrados entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, com base, respectivamente, na Lei nº 9.496, de 11 de setembro de 1997, e na Medida Provisória nº 2.185-35, de 24 de agosto de 2001, e nos contratos de empréstimos firmados com os Estados e Distrito Federal ao amparo da Medida Provisória nº 2.192-70, de 24 de agosto de 2001, atualização monetária calculada mensalmente com base na variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo — IPCA, apurado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística — IBGE, ou outro índice que venha a substituí-lo, sem a cobrança de juros.” Mais relevante do que a questão da indexação, foi o fundamento acolhido pelo Relator então Senador Luiz Henrique para rejeitar a Emenda – o que de fato ocorreu: “Ainda em relação à constitucionalidade, as Emendas n. 6 e 7, na redação pretendida para o art. 2º do PLC n. 99 – Complementar, podem ser contestadas por, em vez de autorizarem a União a proceder à renegociação dos contratos em tela, determinarem que esse ente adote determinadas condições nesses instrumentos, que são atos jurídicos perfeitos que, conforme o art. , XXXVI, da Carta Magna, não podem ser alterados por lei. Quanto ao mérito, do mesmo modo, as Emendas n. 6 e 7 não devem prosperar, nesse caso, por razões ligadas ao impacto sobre as finanças do governo federal e consequente prejuízo à estabilidade macroeconômica do país. A proposta implica recalcular o saldo devedor da dívida dos Estados, Distrito Federal e Municípios junto à União, desde a assinatura dos contratos, firmados em sua grande maioria entre 1997 a 1999, substituindo o Índice Geral de Preços – Disponibilidade Interna (IGP-DI), apurado pela Fundação Getúlio Vargas, mais juros de 6%, 7,5% ou 9% ao ano, por IPCA, sem a cobrança de juros. A substituição do IGP-DI somado a essa taxa por IPCA em toda vigência do período contratual implicaria desconto no saldo devedor de 75%, no mínimo. Esse desconto reduziria em R$ 360,8 bilhões o passivo de Estados e Municípios junto à União abarcado pelo PLC n. 99, de 2013 – Complementar que, ao final de 2013, estava em R$ 481,1 bilhões. A magnitude do desconto decorre do alto custo da dívida estadual e municipal junto à União. Tal fato, por sua vez, se deve ao também elevado custo de rolagem da dívida do governo federal. É importante lembrar que a dívida da União, em parte, originou-se da substituição da dívida estadual e municipal junto ao mercado ao final da década de noventa e início da década passada. A taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic) corrige parcela dos títulos mobiliários da União em poder do mercado. Entre 1996 e 2013, ela superou em 29,2% o acumulado da variação do IGP-DI mais taxa de juros de 6% ao ano durante o mesmo período. A equivalência se dá com taxa de juros de 7,5% ao ano. Caso o desconto de 75% fosse aplicado, a dívida pública se concentraria no governo federal, o que o obrigaria a promover elevado aumento em seu superávit primário. O aumento teria que ser equivalente à perda de juros recebidos pela União decorrente do abatimento do crédito junto às demais esferas de governo. Tal perda pode ser estimada em R$ 21,6 bilhões, apenas no primeiro ano de vigência. Na falta do ajuste, o resultado seria o incremento equivalente do déficit público, financiado com aumento da dívida pública. É pouco crível supor que o governo federal fosse capaz de fazer tal ajuste levando-se em conta o cenário de 2013, quando, a muito custo, socorrendo-se de elevado montante de receitas extraordinárias, o seu superávit primário alcançou R$ 75,3 bilhões. Vale observar que o superávit atualmente produzido pelo governo federal não é suficiente para garantir a estabilidade da dívida pública. Há, entretanto, outras razões que desabonam o desconto do saldo devedor em montante expressivo. As dívidas contratadas com base nas normas alcançadas pelo PLC n. 99, de 2013 – Complementar estão fortemente concentradas em alguns poucos Estados e Municípios, os mais, diga-se de passagem. Conceder desconto de tal monta e repassar os custos ao governo federal, significaria socializar o sacrifício com todo o país. Ademais, não há razão de natureza legal, econômica ou moral para que alguns Estados e Municípios que devem para a União estejam livres do pagamento de juros, privilégio não concedido a nenhum outro devedor.” Como se observa das razões que fundamentaram a rejeição da imposição de descontos vultuosos para a dívida dos entes federados, havia dúvidas sobre a constitucionalidade e o mérito de tal proposta. Por essa razão, quando da aprovação da Lei Complementar, prevaleceu o entendimento que autorizava a União a conceder os descontos: “Art 3o É a União autorizada a conceder descontos sobre os saldos devedores dos contratos referidos no art. 2o, em valor correspondente à diferença entre o montante do saldo devedor existente em 1o de janeiro de 2013 e aquele apurado utilizando-se a variação acumulada da taxa Selic desde a assinatura dos respectivos contratos, observadas todas as ocorrências que impactaram o saldo devedor no período.” Não se questiona que, por meio da Lei Complementar 151, a faculdade transmudou-se em obrigação, mas a alteração não permite espancar dúvidas relativamente à constitucionalidade da ordenação normativa em causa, a afastar, ao menos neste meio de cognição, a certeza do direito invocado. É evidente, pois, a inadequação da via para veicular a pretensão em pauta. Com efeito, as dúvidas, in casu, reclamam instrução, providência que é incompatível com o writ mandamental. Por último, e no que tange ao mérito do dispositivo invocado pelo impetrante para subsidiar seu direito, sem que se invoquem argumentos consequencialistas ou que se rediscuta a oportunidade da lei, cuja avaliação compete, de modo exclusivo e soberano, ao Congresso Nacional, a análise apresentada pelo então Senador Luiz Henrique permite, também, aduzir eventual violação do equilíbrio federativo. Conquanto incipientes os elementos de que se dispõe por ora para assentar tal conclusão, eles evidenciam, por outro modo, que o debate sobre eventual ofensa ao princípio federativo está ligado à redistribuição de recursos de todo o País e exige, por outra razão, instrução processual diversa da que é possível na ação mandamental. Com essas considerações e, sem julgamento de mérito, tendo por base os arts. 267, I, do CPC e 21, § 1º, do RISTF, nego seguimento ao mandado de segurança, com prejuízo da medida liminar. Publique-se. Brasília, 25 de fevereiro de 2016. Ministro Edson Fachin Relator Documento assinado digitalmente
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