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10 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: ADI 5366 DF - DISTRITO FEDERAL XXXXX-81.2015.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
há 7 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Partes

REQTE.(S) : PARTIDO SOCIALISTA BRASILEIRO - PSB

Publicação

Julgamento

Relator

Min. LUIZ FUX
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Decisão

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. A 13 DA MEDIDA PROVISÓRIA Nº 685/2015. PROGRAMA DE REDUÇÃO DE LITÍGIOS TRIBUTÁRIOS – PRORELIT. CONVERSÃO EM LEI. DISPOSITIVOS NÃO REPRODUZIDOS PELA LEI Nº 13.202/2015. ALTERAÇÕES SUBSTANCIAIS DO TEXTO INICIALMENTE PROPOSTO. PREJUDICIALIDADE DA AÇÃO. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA EXTINTA SEM JULGAMENTO DO MÉRITO. Decisão: Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Partido Socialista Brasileiro – PSB, objetivando a declaração de inconstitucionalidade dos artigos , , , 10, 11, 12 e 13 da Medida Provisória nº 685/2015, que, dentre outras providências, instituiu o Programa de Redução de Litígios Tributários – PRORELIT, criando a obrigação de informar à administração tributária federal as operações e atos ou negócios jurídicos que acarretassem supressão, redução ou diferimento de tributo. Em 28/8/2015, determinei fossem colhidas informações da autoridade requerida, após o que se deu vista dos autos ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da República, para que cada qual se manifestasse na forma da legislação vigente. Em suas informações, a Presidente da República sustenta a improcedência dos pedidos formulados, ao fundamento principal de que “as normas estão em consonância com os princípios da eficiência e da economicidade e objetivam ‘trazer segurança jurídica entre os contribuintes e o Fisco Federal, reduzindo litígios; contribuir para minimizar os gastos de ambas as partes; e incrementar a eficiência da fiscalização’.” A Advocacia-Geral da União apresentou manifestação na qual sustenta a improcedência do pedido veiculado na presente ação, verbis: “Tributário. Artigos 7º, 8'º, , 10, 11, 12 e 13 da Medida Provisória nº 685, de 21 de julho de 2015, que institui o Programa de Redução de Litígios Tributários – PRORELIT, cria a obrigação de informar à administração tributária federal as operações e atos ou negócios jurídicos que acarretem supressão, redução ou diferimento de tributo e autoriza o Poder Executivo federal a atualizar monetariamente o valor das taxas que indica. Alegação de não preenchimento dos requisitos constitucionais de relevância e urgência para a edição de medidas provisórias. Afirmativa de que a medida provisória impugnada veicula matéria afeta à seara penal e processual penal. Suposta violação à segurança jurídica, à livre iniciativa, à vedação do confisco, à legalidade tributária, ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa. Insubsistência dos argumentos. O controle judicial dos requisitos de relevância e urgência é admitido somente em circunstâncias excepcionais não evidenciadas no presente caso. Ausência de teor penal ou processual nas normas impugnadas, que possuem o objetivo de ampliar a eficiência e a economicidade da fiscalização tributária, regular e fiscalizar o sujeito passivo com o objetivo de coibir e punir, administrativamente, o planejamento tributário ilícito, sem prejuízo do contraditório e da ampla defesa. As atribuições normativas conferidas pela medida provisória questionada à Administração Tributária não se submetem ao princípio da reserva legal. Precedentes dessa Suprema Corte. Manifestação pela improcedência do pedido veiculado na presente ação direta.” A Procuradoria-Geral da República argumenta, preliminarmente, pelo não conhecimento da ação, e no mérito pela procedência parcial do pedido, conforme parecer assim ementado: “CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. A 13 DA MEDIDA PROVISÓRIA 685/2015. DECLARAÇÃO PELO SUJEITO PASSIVO DE OPERAÇÕES QUE RESULTEM EM REDUÇÃO, SUPRESSÃO OU DIFERIMENTO DE TRIBUTO. PRESUNÇÃO DE OMISSÃO DOLOSA EM CASO DE DESCUMPIIMENTO. APLICAÇÃO DE MULTA. COBRANÇA DE TRIBUTO. CONSTITUCIONALIDADE FORMAL. REQUISITOS PARA EDIÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA. RESPEITO À VEDAÇÃO DO ART. 62, § 1º, E AOS PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA LIVRE INICIATIVA, DA PRESUNÇÃO DE INOCÊNCIA, DA AMPLA DEFESA, DO DEVIDO PROCESSO LEGAL E DA LEGALIDADE TRIBUTÁRIA. OFENSA AO PRINCÍPIO DA VEDAÇÃO DO CONFISCO. 1. A Medida Provisória 685, de 21 de julho de 2015, atendeu aos requisitos constitucionais de urgência e relevância. Visa a permitir à administração tributária federal acesso tempestivo a informações relevantes à arrecadação tributária. Não se constata excesso nem abuso por parte do Poder Executivo. 2. Medida provisória que institui obrigação tributária acessória não incide nas vedações previstas no art. 62, § 1o, da Constituição da Republica nem dispõe sobre Direito Penal e Processual Penal. 3. Previsão de hipóteses de exigência de declaração de operações que acarretem supressão, redução ou diferimento de tributo por meio de expressões abertas não afronta o princípio da segurança jurídica. O detalhamento da medida provisória dar-se-á por ato normativo editado pela administração tributária federal. 4. Normas que impõem a sujeito passivo obrigação tributária acessória de declaração de operações que acarretem supressão, redução ou diferimento de tributo não impedem o livre exercício de atividade econômica, de maneira que não consubstanciam afronta ao princípio da livre iniciativa. 5. Presunção de omissão dolosa por descumprimento de obrigação tributária acessória ou reconhecimento de sua ineficácia não vulnera o princípio da presunção de inocência. 6. São compatíveis com os direitos fundamentais à ampla defesa (que inclui o contraditório) e ao devido processo legal aplicação de multa punitiva e cobrança de tributo por descumprimento de obrigação de declaração de operações que acarretem supressão, redução ou diferimento de tributo. 7. Cobrança de tributo decorrente de identificação de fato gerador, de alguma maneira disfarçado pelo sujeito passivo, não afronta o princípio da legalidade tributária. 8. Fixação de multa punitiva por descumprimento de obrigação tributária acessória em valor superior ao do tributo devido ofende o princípio da vedação do confisco. Precedentes. 9. Parecer pela procedência parcial do pedido.” É o relatório. Decido. A presente ação foi proposta tendo como objeto dispositivos da Medida Provisória nº 685, de 21/7/2015, a qual, porém, foi convertida na Lei nº 13.202, de 8 de dezembro de 2015, que não reproduziu os dispositivos impugnados, empreendendo significativas modificações nos textos inicialmente propostos pela Presidente da República. Com efeito, este Tribunal já assentou que a modificação de caráter substancial introduzida durante o procedimento de conversão de Medida Provisória em Lei configura hipótese de prejudicialidade da ação de fiscalização abstrata de constitucionalidade e a consectária extinção do processo sem resolução do mérito. A propósito, colaciono os seguintes precedentes (grifos nossos): “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MEDIDA PROVISÓRIA Nº 145/2003 – SUPERVENIENTE CONVERSÃO NA LEI Nº 10.847/2004 – MODIFICAÇÃO DE CARÁTER SUBSTANCIAL INTRODUZIDA DURANTE O PROCEDIMENTO DE CONVERSÃO DA MEDIDA PROVISÓRIA EM LEI – HIPÓTESE DE PREJUDICIALIDADE – EXTINÇÃO ANÔMALA DO PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO NORMATIVA ABSTRATA – PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – AÇÃO DIRETA JULGADA PREJUDICADA – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.” ( ADI 3.101-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 13/8/2014) “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MEDIDA PROVISÓRIA No 349/2007 – ALTERAÇÕES SUBSTANCIAIS E MATERIALMENTE SIGNIFICATIVAS DURANTE O PROCEDIMENTO DE CONVERSÃO LEGISLATIVA (LEI Nº 11.491/2007)– HIPÓTESE CARACTERIZADORA DE PREJUDICIALIDADE – PRETENDIDA CONVERSÃO DO PRESENTE PROCESSO DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO EM ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – INADMISSIBILIDADE – NÃO CARACTERIZAÇÃO DE HIPÓTESE DE APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE (LEI Nº 9.882/99, ART. , § 1º)– RECURSO IMPROVIDO.” ( ADI 3.864-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 18/8/2014) “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA 1.442, DE 10.05.1996, E SUAS SUCESSIVAS REEDIÇÕES. CRIAÇÃO DO CADASTRO INFORMATIVO DE CRÉDITOS NÃO QUITADOS DO SETOR PÚBLICO FEDERAL – CADIN. ARTIGOS 6º E 7º. CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 6º RECONHECIDA, POR MAIORIA, NA SESSÃO PLENÁRIA DE 15.06.2000. MODIFICAÇÃO SUBSTANCIAL DO ART. 7º A PARTIR DA REEDIÇÃO DO ATO IMPUGNADO SOB O NÚMERO 1.863-52, DE 26.08.1999, MANTIDA NO ATO DE CONVERSÃO NA LEI 10.522, DE 19.07.2002. DECLARAÇÃO DE PREJUDICIALIDADE DA AÇÃO, QUANTO AO ART. 7º, NA SESSÃO PLENÁRIA DE 20.06.2007. […] 2. A alteração substancial do art. 7º promovida quando da edição da Medida Provisória 1.863-52, de 26.08.1999, depois confirmada na sua conversão na Lei 10.522, de 19.07.2002, tornou a presente ação direta prejudicada, nessa parte, por perda superveniente de objeto. 3. Ação direta parcialmente prejudicada cujo pedido, no que persiste, se julga improcedente” ( ADI 1.454, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJe de 3/8/2007) “Ação direta de inconstitucionalidade e reedição de medidas provisórias: evolução da jurisprudência: aditamento da petição inicial: pressuposto de identidade substancial das normas. A possibilidade do aditamento da ação direta de inconstitucionalidade de modo a que continue, contra a medida provisória reeditada, o processo instaurado contra a sua edição original, pressupõe necessariamente a identidade substancial de ambas: se a norma reeditada é, não apenas formal, mas também substancialmente distinta da originalmente impugnada, impõe-se a propositura de nova ação direta.” ( ADI 1.753-QO, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 23/10/1998) “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DA MEDIDA PROVISÓRIA N. 160/90 – SUA CONVERSÃO SUPERVENIENTE, COM ALTERAÇÕES, NA LEI N. 8.033/90 – IMPOSSIBILIDADE DE ADITAMENTO DA INICIAL. A lei de conversão, derivada de medida provisória objeto de ação direta de inconstitucionalidade, tendo operado alterações no conteúdo material desse ato normativo editado pelo Presidente da República, constitui espécie jurídica diversa, não podendo ser impugnada na mesma ação, mediante simples aditamento da petição inicial.” ( ADI 258, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ de 28/2/1992) Deveras, na esteira do posicionamento jurisprudencial aqui exposto, destaco trecho do voto proferido pelo Min. Celso de Mello no julgamento da mencionada ADI 3.864-AgR, verbis (grifos nossos): “A decisão objeto do presente recurso de agravo julgou extinto este processo de controle normativo abstrato, por reconhecer ocorrente, na espécie, hipótese caracterizadora de prejudicialidade da ação direta de inconstitucionalidade, eis que a MP nº 349/2007 sofreu alterações substanciais e materialmente significativas durante o procedimento de conversão legislativa, de que resultou a edição da Lei nº 11.491, de 20/06/2007. Como referido na decisão ora agravada, o Partido da Frente Liberal – PFL, hoje Democratas (DEM), impugnou a Medida Provisória nº 349, de 22 de janeiro de 2007, editada com a finalidade de instituir ‘o Fundo de Investimento do FGTS – FI-FGTS’, além de alterar a Lei nº 8.036/90. Ao proferir a decisão em causa, reconheci ocorrente, na espécie, hipótese caracterizadora da prejudicialidade da presente ação direta, porque a MP nº 349/2007 efetivamente sofreu, no curso do procedimento de sua conversão legislativa, modificações relevantes que implicaram alterações substanciais em seu primitivo texto normativo. O eminente Procurador-Geral da República, ao enfatizar esse particular aspecto da questão, quando do parecer que examinou o presente recurso de agravo, teve o ensejo de reconhecer configurada, na espécie, típica hipótese de prejudicialidade, a impor, por isso mesmo, o improvimento do ‘agravo regimental’ em questão […] É certo que a transformação da referida medida provisória em lei ensejou a formulação, pelos Democratas, de pedido de ‘aditamento da presente ação direta de inconstitucionalidade, para alcançar, além dos dispositivos da Medida Provisória nº 349/2007 impugnados nesta inicial, os dispositivos correspondentes da respectiva Lei nº 11.491/2007 (...)’ (fls. 112/113, item ‘a’). Reconheço, neste ponto, que a mera conversão legislativa da medida provisória não basta, por si só, como sabemos, para fazer instaurar situação de prejudicialidade da ação direta, consoante entendimento prevalecente nesta Suprema Corte: […] Se, no entanto, a lei – que resultar do procedimento de conversão – veicular alterações substanciais no primitivo conteúdo normativo da medida provisória, configurar-se-á, então, hipótese de prejudicialidade, pois, em tal situação, estar-se-á em face de ato estatal que não mantém qualquer relação de identidade com o texto da medida provisória originariamente questionada em sede de fiscalização abstrata. E, efetivamente, foi o que ocorreu, a meu juízo, na espécie ora em análise. […] O Supremo Tribunal Federal, em sua prática jurisprudencial, tem reconhecido registrar-se, em tal situação (alteração substancial do texto da medida provisória originariamente impugnada), típica hipótese de prejudicialidade, apta a operar a extinção anômala do processo de controle abstrato de constitucionalidade. […] Incide, portanto, no caso, a jurisprudência que esta Suprema Corte estabeleceu, no sentido de reconhecer caracterizada, em situações como a que este processo registra, hipótese de prejudicialidade da ação direta (RTJ 136/453 – RTJ 140/797 – RTJ 156/29).” O entendimento do STF é pacífico no sentido de que se a lei de conversão empreender alterações substanciais no conteúdo normativo do ato inicialmente impugnado, mormente quando não reproduzidos na legislação os dispositivos impugnados da Medida Provisória, configurar-se-á a hipótese de prejudicialidade. Consectariamente, mostra-se incontroverso que as alterações introduzidas pela publicação da Lei nº 13.202/2015 (referente à Medida Provisória nº 685/2015) foram significativas nos textos normativos inicialmente propostos pela Presidente da República, razão pela qual a presente ação direta resta prejudicada. Ex positis, nos termos do art. 267, VI, do CPC e do art. 21, IX e § 1º, do Regimento Interno do STF, julgo extinto o processo, sem julgamento de mérito, em razão de sua prejudicialidade. Publique-se. Brasília, 10 de dezembro de 2015. Ministro Luiz Fux Relator Documento assinado digitalmente

Referências Legislativas

  • LEG-FED LEI- 005869 ANO-1973 ART- 00267 INC-00006 CPC-1973 CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL
  • LEG-FED LEI- 008036 ANO-1990 REDAÇÃO DADA PELA MPR-349/2007 LEI ORDINÁRIA
  • LEG-FED LEI- 013202 ANO-2015 LEI ORDINÁRIA
  • LEG-FED LEI- 011491 ANO-2007 LEI ORDINÁRIA
  • LEG-FED MPR-000349 ANO-2007 MEDIDA PROVISÓRIA
  • LEG-FED MPR-000685 ANO-2015 ART-00007 ART-00008 ART-00009 ART-00010 ART-00011 ART-00012 ART-00013 CONVERTIDA NA LEI- 13202/2015 MEDIDA PROVISÓRIA
  • LEG-FED RGI ANO-1980 ART-00021 INC-00009 PAR-00001 RISTF-1980 REGIMENTO INTERNO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

Observações

02/02/2016 Legislação feita por:(FMR).
Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/310945883/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-5366-df-distrito-federal-0005691-8120151000000

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