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18 de Outubro de 2021
2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 6 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
RMS 0006214-60.2009.0.01.0000 DF - DISTRITO FEDERAL 0006214-60.2009.0.01.0000
Órgão Julgador
Segunda Turma
Partes
RECTE.(S) : SECONCI/DF - SERVIÇO SOCIAL DO DISTRITO FEDERAL, RECDO.(A/S) : UNIÃO
Julgamento
24 de Novembro de 2015
Relator
Min. CÁRMEN LÚCIA
Documentos anexos
Inteiro TeorSTF_RMS_28172_ee5e5.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 13

24/11/2015 SEGUNDA TURMA

RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 28.172 DISTRITO

FEDERAL

RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

RECTE.(S) : SECONCI/DF - SERVIÇO SOCIAL DO DISTRITO

FEDERAL

ADV.(A/S) : ANDRÉIA MORAES DE OLIVEIRA MOURÃO

RECDO.(A/S) : UNIÃO

ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

EMENTA: RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CANCELAMENTO DE CERTIFICADO DE ENTIDADE PARA FINS FILANTRÓPICOS – CEBAS. RECURSO ADMINISTRATIVO DIRIGIDO AO MINISTRO DA PREVIDÊNCIA. ATRIBUIÇÃO DE EFEITO SUSPENSIVO: DEMORA NA APRECIAÇÃO. REQUERIMENTO AO PODER JUDICIÁRIO. EXISTÊNCIA DE NORMA ESPECIAL QUE VEDA A CONCESSÃO DE EFEITO SUSPENSIVO AO RECURSO ADMINISTRATIVO NO PROCEDIMENTO DE CONCESSÃO DE CEBAS (DECRETO N. 3.048/1999, ART. 377). APLICAÇÃO SUBSIDIÁRIA DA LEI N. 9.784/1999: DESCABIMENTO. INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. RAZOÁVEL DURAÇÃO AO PROCESSO ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA PROVIDO EM PARTE.

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Segunda Turma, sob a Presidência do Ministro Dias Toffoli, na conformidade da ata de julgamento e das notas taquigráficas, por unanimidade, em dar parcial provimento ao recurso ordinário em mandado de segurança, concedendo a ordem para que a autoridade impetrada decida motivadamente o pleito do Recorrente (atribuição de efeito suspensivo ao Recurso n. 44000.000713/2008-12) no

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EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 13

RMS 28172 / DF

prazo máximo de trinta dias a contar da comunicação dessa decisão, nos termos do voto da Relatora. Não participou, justificadamente, deste julgamento, o Ministro Teori Zavascki.

Brasília, 24 de novembro de 2015.

Ministra CÁRMEN LÚCIA - Relatora

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 13

24/11/2015 SEGUNDA TURMA

RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 28.172 DISTRITO

FEDERAL

RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

RECTE.(S) : SECONCI/DF - SERVIÇO SOCIAL DO DISTRITO

FEDERAL

ADV.(A/S) : ANDRÉIA MORAES DE OLIVEIRA MOURÃO

RECDO.(A/S) : UNIÃO

ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

R E L A T Ó R I O

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (RELATORA):

1. Recurso Ordinário em Mandado de Segurança interposto por SECONCI-DF – Serviço Social do Distrito Federal, em 20.4.2009, contra acórdão do Superior Tribunal de Justiça no Mandado de Segurança n. 13.901, no qual assentada a inexistência do alegado direito líquido e certo da entidade impetrante de obter efeito suspensivo ao recurso administrativo interposto contra decisão do Conselho Nacional de Assistência Social, órgão vinculado ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, que cassara seu Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (Recurso n. 44000.000713/2008-12).

Esta a ementa do acórdão recorrido:

“ADMINISTRATIVO – MANDADO DE SEGURANÇA – CERTIFICADO DE ENTIDADE BENEFICENTE DE ASSISTÊNCIA SOCIAL – CEBAS – RECURSO ADMINISTRATIVO – EFEITOS – ART. 377 DO DECRETO 3.048/99 QUE VEDA A CONCESSÃO DE EFEITO SUSPENSIVO – ART. 61 DA LEI 9.784/99 – EFEITO SUSPENSIVO SUJEITO A JUÍZO DISCRICIONÁRIO DO ADMINISTRADOR.

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Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 13

RMS 28172 / DF

1. Mandado de segurança impetrado com escopo de conferir efeito suspensivo a recurso interposto em processo administrativo que terminou por cancelar o CEBAS que havia sido concedido à impetrante.

2. Segundo o art. 377 do Dec. 3.048/99, os recursos interpostos nos processos administrativos em que se discute a concessão do CEBAS são destituídos de efeito suspensivo.

3. O art. 61 da Lei 9.784/99 prevê que a atribuição de efeito suspensivo a recurso administrativo situa-se na esfera discricionária da autoridade administrativa competente, não competindo ao Poder Judiciário substituir referido juízo de valor realizado nos limites da lei.

4. Segurança denegada. Prejudicada a análise do agravo regimental” (fls. 1.069).

2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (fls. 1.090).

3. Daí o presente recurso ordinário, no qual o Recorrente afirma ser “cediço que a legislação que regula o processo administrativo permite que seja atribuído efeito suspensivo ao recurso (art. 61, § único, da Lei n. 9.784/99) quando existir justo receio de prejuízo de difícil ou incerta reparação decorrente da execução” (fls. 1.103).

Requer o provimento do presente recurso ordinário para que

“I – seja reconhecida a violação do direito de petição, devidamente disposto no artigo inciso XXXIV da CF, em razão da omissão do órgão administrativo em se pronunciar sobre o pedido de concessão de efeito suspensivo ao recurso administrativo outrora interposto; II – seja reconhecida a violação do artigo inciso XXXV da CF, uma vez que a lei não poderá excluir a apreciação do poder judiciário qualquer lesão ou ameaça de direito” (fl. 1.115)[, devendo, assim, ser concedido] “o efeito suspensivo ao recurso administrativo interposto” (fl. 1.116).

4. Em 3.6.2009, o presente Recurso Ordinário em Mandado de Segurança foi admitido pelo Ministro Vice-Presidente Superior Tribunal

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Relatório

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RMS 28172 / DF

de Justiça (fl. 1.138).

5. Considerando-se o tempo transcorrido desde a interposição do recurso ordinário e a existência de informação no Sistema de Informações do Conselho Nacional de Assistência Social disponível na internet, no sentido da extinção do recurso administrativo objeto da impetração (Processo n. 44000.000713/2008-12), requisitei, em 17.2.2011, a manifestação das partes para se concluir sobre o eventual prejuízo deste recurso ordinário (fls. 1.188/1.190).

6. Em resposta, o Recorrente apresentou cópia de documento do Conselho Nacional de Assistência Social comprovando que “a notícia referente à extinção do aludido Recurso, proveniente do sítio eletrônico do CNAS está manifestamente equivocada, vez que o mesmo foram encaminhado para o Departamento da Rede Sociassistencial Privada do SUAS [Sistema Único de Assistência Social]” (fl. 1.221).

No mesmo sentido, a manifestação da União, noticiando o encaminhamento do recurso ao qual se busca a atribuição de efeito suspensivo para a análise da consultoria jurídica do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (fls. 1.223-1.290).

7. Não tendo havido perda do objeto do recurso ordinário, determinei o encaminhamento do processo à Procuradoria-Geral da República em 16.8.2011, tendo retornado em 25.9.2015 com parecer da lavra do Subprocurador-Geral Odim Brandão, no sentido do provimento parcial do recurso (fls. 1.298-1.309).

8. Em consulta realizada em 16.10.2015 ao Sistema de Informações do Conselho Nacional de Assistência Social na internet, verifiquei inexistir alteração no andamento processual do recurso administrativo objeto da impetração, o qual se encontra concluso à consultoria jurídica do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome desde 27.6.2011.

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Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 6 de 13

RMS 28172 / DF

É o relatório.

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Documento assinado digitalmente conforme MP nº 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 10043482.

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 13

24/11/2015 SEGUNDA TURMA

RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 28.172 DISTRITO

FEDERAL

V O T O

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (RELATORA):

1. A Recorrente teve seu registro de entidade beneficente de assistência social cassado por alegado descumprido ao requisito da generalidade do atendimento, tendo interposto recurso administrativo contra essa decisão do Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS em 12.3.2008 (n. 44000.000713/2008-12), no qual requerida a atribuição de efeito suspensivo, nos termos do parágrafo único do art. 61 da Lei n. 9.784/1999, pelo qual se dispõe:

“Art. 61. Salvo disposição legal em contrário, o recurso não tem efeito suspensivo.

Parágrafo único. Havendo justo receio de prejuízo de difícil ou incerta reparação decorrente da execução, a autoridade recorrida ou a imediatamente superior poderá, de ofício ou a pedido, dar efeito suspensivo ao recurso”.

Passados mais de cem dias sem que a autoridade administrativa competente tivesse se manifestado sobre o requerimento, impetrou mandado de segurança ao Superior Tribunal de Justiça, pleiteando a atribuição de efeito suspensivo ao recurso administrativo até seu julgamento definitivo (fl. 51).

Cuida-se, portanto, de impetração dirigida contra ato omissivo imputado ao Ministro da Previdência, não havendo se cogitar de recusa de efeito suspensivo ao recurso administrativo interposto, como aventado no parecer da Procuradoria-Geral da República, pois o pleito aguarda manifestação da consultoria jurídica daquela pasta ministerial desde

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 13

RMS 28172 / DF

27.6.2011, apesar da liminar deferida pela Ministra Relatora no Superior Tribunal de Justiça, determinando que o processo administrativo fosse examinado com urgência.

2. Nesses termos, advém do acórdão recorrido o fundamento de existência de norma especial impedindo expressamente a atribuição de efeito suspensivo ao recurso interposto no processo administrativo de concessão do Certificado de Entidade de Fins Filantrópicos.

Dispõe-se no art. 377 do Decreto n. 3.048/1999 invocado:

“Art. 377. Os recursos a que se refere o Decreto n. 2.536, de 6 de abril de 1998, não têm efeito suspensivo”.

O Decreto n. 2.536/1998 previa o cabimento de recurso administrativo ao Ministro da Previdência e Assistência Social das decisões finais do CNAS, sem dispor, contudo, sobre os seus efeitos.

3. Por consectário lógico do princípio da legalidade insculpido no art. 37 da Constituição da República, a existência de expressa vedação legal impede a atribuição de efeito suspensivo pela autoridade administrativa.

É o que se deflui, a contrario sensu, da lição deixada por Hely Lopes Meirelles ao comentar o dispositivo invocado pelo Recorrente:

“Os efeitos do recurso administrativo são, normalmente, o devolutivo e, por exceção, o suspensivo. Daí por que, quando o legislador ou o administrador quer dar efeito suspensivo ao recurso, deve declarar na norma ou no despacho de recebimento, pois não se presume a exceção, mas sim a regra. No silêncio da lei ou do regulamento, o efeito presumível é o devolutivo, mas nada impede que, nessa omissão, diante do caso concreto, a autoridade receba expressamente o recurso com efeito suspensivo para evitar possíveis lesões ao direito do recorrente ou salvaguardar interesses superiores da

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 13

RMS 28172 / DF

Administração. O art. 61 e seu parágrafo único da Lei nº 9.748/99 consagram essas colocações” (Direito Administrativo Brasileiro. Malheiros Editores, São Paulo, p. 649).

Nesse sentido, este Supremo Tribunal assentou a inviabilidade do mandado de segurança impetrado com a finalidade de obter efeito suspensivo expressamente vedado a recurso previsto na Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (Lei n. 8.443/1992): Agravo Regimental no Mandado de Segurança n. 27.443/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJe 28.10.2009; Mandado de Segurança n. 22.371/PR, Relator o Ministro Moreira Alves, Plenário, DJ 7.3.1997; Mandado de Segurança n. 22.696/BA, Relator o Ministro Marco Aurélio, Plenário, DJ 7.11.1997; Mandado de Segurança n. 27.426/DF, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, decisão monocrática, DJe 13.8.2008.

4. A Procuradoria-Geral da República suscita o afastamento da vedação prevista no Decreto n. 3.048/1999 por contrariar a Lei n. 9.784/1999, a qual teria ressalvado de sua incidência somente processo administrativo regido pela espécie normativa ‘lei’, nos termos do seu art. 69:

“Art. 69. Os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei”.

Ocorre que o Decreto n. 2.536/1998 foi editado pelo Presidente da República para regulamentar a concessão do certificado de entidade de fins filantrópicos pelo Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS, como expressamente exigido no inc. IV do art. 18 da Lei n. 8.742/1993:

“Art. 18. Compete ao Conselho Nacional de Assistência Social:

(...)

IV – conceder atestado de registro e certificado de entidades de fins filantrópicos, na forma do regulamento a ser fixado, observado o

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 13

RMS 28172 / DF

disposto no art. 9º desta lei”.

Ainda no exercício da competência constitucionalmente atribuída para expedir decretos e regulamentos visando à fiel execução da lei (inc. IV do art. 84), o Presidente da República editou o Regulamento da Previdência Social (Decreto n. 3.048/1999), assentando expressamente a ausência de efeito suspensivo ao recurso administrativo interposto das decisões definitivas do CNAS (art. 377).

5. Não se teve, assim, extrapolação do âmbito de incidência dos decretos mencionados, pois circunscritos à matéria que era passível de regulamentação, considerando-se o parâmetro legal da Lei n. 8.742/1993, e não da Lei n. 9.784/1999, pelo que “não há falar-se [sic] em princípio da reserva legal diante de decreto que altera outro decreto sem ofensa a texto de lei” (Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.339/BA, Relator o Ministro Maurício Corrêa, Plenário, DJ 19.9.1997).

6. Deve-se realçar que a matéria regulamentada pelos decretos mencionados, no ponto em discussão, não resultou em limitação à própria extensão da imunidade tributária prevista no § 7º do art. 195 da Constituição da República, no qual se dispõe:

“§ 7º São isentas de contribuição para a seguridade social as entidades beneficentes de assistência social que atendam às exigências estabelecidas em lei”.

Isso porque inexiste relação direta entre os efeitos conferidos a recurso eventualmente interposto no procedimento administrativo de concessão do certificado de filantropia e o conceito constitucional de entidade beneficente de assistência social, pelo que não se há cogitar, no ponto, de reserva absoluta de lei.

7. Acertou, portanto, o acórdão recorrido ao considerar o conjunto de normas vigentes sobre procedimento administrativo destinado à

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

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RMS 28172 / DF

concessão do Certificado de Entidade de Fins Filantrópicos, cuja validade advinha da Lei n. 8.742/1993.

8. Essa conclusão denota a inviabilidade do pleito de atribuição de efeito suspensivo ao recurso administrativo na espécie vertente, sendo certo que, mesmo se afastado o óbice legal mencionado, a existência de dúvida razoável sobre o atendimento aos requisitos exigidos à obtenção do certificado de entidade filantrópica impediria o atendimento da pretensão do Recorrente na via estreita da ação de mandado de segurança, como realçado no parecer da Procuradoria-Geral da República.

9. Mas esse entendimento não autoriza o Poder Público ignorar o dever de garantir razoável duração ao processo administrativo, previsto no inc. LXXVIII do art. da Constituição da República, nem se eximir do cumprimento dos prazos fixados na legislação, como o previsto no art. 49 da Lei n. 9.784/1999 (“Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada”), aplicável subsidiariamente por ausência de dispositivo similar no conjunto normativo referente ao procedimento de concessão do certificado de filantropia.

É certo que “[a] mera invocação do direito de petição, por si só, não basta para assegurar, à parte interessada, o acolhimento da pretensão que deduziu em sede processual” (Agravo Regimental nos Embargos de Declaração no Agravo Regimental no Recurso Extraordinário n. 406.432/PI, Relator o Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 27.4.2007), devendo a autoridade competente, portanto, examinar o atendimento às exigências, aos pressupostos e aos requisitos formais fixados pela legislação, sendolhe vedado apenas o condicionamento do seu exercício ao pagamento de taxas.

Não pode, entretanto, o administrado esperar indefinidamente pela

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

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RMS 28172 / DF

manifestação do Poder Público, revelando-se ilegítima a inércia pela qual deixa de concluir juízo sobre recurso administrativo interposto há mais de sete anos.

10. Ocorre que os pedidos feitos na impetração e neste recurso ordinário ficaram restritos à atribuição de efeito suspensivo ao recurso administrativo dirigido à autoridade impetrada, sendo certo que “a decisão judicial extra petita gera nulidade da ordem no ponto em que excede o pedido deduzido pela parte” (Recurso Ordinário em Mandado de Segurança n. 25.104/DF, Relator o Ministro Eros Grau, Primeira Turma, DJ 31.3.2006).

11. Pelo exposto, considerando a peculiar situação do processo, voto no sentido de dar parcial provimento ao presente recurso ordinário em mandado de segurança, concedendo a ordem para que a autoridade impetrada decida motivadamente o pleito do Recorrente (atribuição de efeito suspensivo ao Recurso n. 44000.000713/2008-12) no prazo máximo de trinta dias a contar da comunicação dessa decisão .

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Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-24/11/2015

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SEGUNDA TURMA EXTRATO DE ATA

RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 28.172

PROCED. : DISTRITO FEDERAL RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

RECTE.(S) : SECONCI/DF - SERVIÇO SOCIAL DO DISTRITO FEDERAL

ADV.(A/S) : ANDRÉIA MORAES DE OLIVEIRA MOURÃO

RECDO.(A/S) : UNIÃO

ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

Decisão : A Turma, por votação unânime, deu parcial provimento ao recurso ordinário em mandado de segurança, concedendo a ordem para que a autoridade impetrada decida motivadamente o pleito do Recorrente (atribuição de efeito suspensivo ao Recurso n. 44000.000713/2008-12) no prazo máximo de trinta dias a contar da comunicação dessa decisão, nos termos do voto da Relatora. Não participou, Teori Zavascki. justificadamente, Presidência do deste Senhor julgamento, Ministro o Dias Senhor Toffoli. Ministro Turma , 24.11.2015.

Presidência do Senhor Ministro Dias Toffoli. Presentes à

sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Gilmar Mendes, Cármen Lúcia e Teori Zavascki.

Subprocurador-Geral da República, Dr. Edson Oliveira de Almeida.

Ravena Siqueira

Secretária

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