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17 de Outubro de 2021
2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE : ADI 9940444-85.2012.1.00.0000 DF - DISTRITO FEDERAL 9940444-85.2012.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
há 6 anos
Detalhes da Jurisprudência
Partes
REQTE.(S) : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS TRABALHADORES METALÚRGICOS - CNTM
Publicação
DJe-010 01/02/2016
Julgamento
24 de Novembro de 2015
Relator
Min. DIAS TOFFOLI
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Decisão

Decisão: Vistos. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pela Confederação Nacional dos Trabalhadores Metalúrgicos – CNTM, tendo por objeto os seguintes dispositivos, editados pelo Estado de Pernambuco: “(i) Art. 5º, §§ 1º, 4º, 5º e 7º, art. 7º, inciso I e § 1º e art. 10, inciso II da redação original da Lei Ordinária Estadual nº 11.675 de 11/10/1999; (ii) Art. 1º da Lei Ordinária Estadual nº 11.937 de 04/01/2001, na parte em que acrescentou o art. 5º, IV e § 10 da Lei nº 11.675/1999 e que conferiu nova redação ao art. 5º, §§ 5º e 7º, ao art. 6º, caput, ao art. 7º, inciso I e § 1º, ao art. 9º, inciso II, § 1º e ao art. 10, I e II da mesma Lei nº 11.675/1999; (iii) Art. 1º da Lei Ordinária Estadual nº 12.075 de 02/10/2001, na parte em acrescentou o art. 9º, § 6º e o art. 10, § 4º da Lei nº 11.675/1999 e deu nova redação ao art. 9º, II da mesma Lei nº 11.675/1999; (iv) Art. 2º da Lei Ordinária Estadual nº 12.266 de 20/09/2002, na parte em que conferiu nova redação ao art. 9º, § 1º da Lei nº 11.675/1999; (v) Art. 1º da Lei Ordinária Estadual nº 12.528 de 30/12/2003, na parte em que conferiu nova redação ao art. 10, II, da Lei nº 11.675/1999; (vi) Art. 1º da Lei Ordinária Estadual nº 13.280 de 17/08/2007, na parte em que acrescentou o art. 10, inciso III, da Lei nº 11.675/1999 e que conferiu nova redação ao art. 5º, II e III, §§ 1º e 7º, ao art. 7º, caput e inciso I, § 1º e ao art. 10, caput da mesma Lei nº 11.675/1999; (vii) Art. 1º da Lei Ordinária Estadual nº 13.449 de 19/05/2008, na parte em que acrescentou o art. 5º, §§ 15, 16 e 17 da Lei nº 11.675/1999 e que conferiu nova redação ao art. 5º, III, § 7º, III e ao art. 10, III da mesma Lei nº 11.675/1999; (viii) Art. 1º da Lei Ordinária Estadual nº 13.485 de 29/06/2008, na parte em que acrescentou o art. 5º, § 1º, II, ‘c’ e § 18 da Lei nº 11.675/1999 e que conferiu nova redação ao art. 5º, § 1º, II da mesma Lei nº 11.675/1999; (ix) Art. 1º da Lei Ordinária Estadual nº 13.956 de 15/12/2009, na parte em que acrescentou o art. 5º, § 19 da Lei nº 11.675/1999 e que conferiu nova redação ao art. 5º, § 16, II e ao art. 10, caput da mesma Lei nº 11.675/1999; (x) Art. 1º da Lei Ordinária Estadual nº 14.054 de 07/05/2010, na parte em que acrescentou o art. 5º, §§ 20 e 21 da Lei nº 11.675/1999; e (xi) Art. 1º da Lei Ordinária Estadual nº 14.126 de 24/08/2010, na parte em que acrescentou o art. 5º, § 1º, II, ‘d’ da Lei nº 11.675/1999 e que conferiu nova redação ao art. 5º, § 1º, II da mesma Lei nº 11.675/1999.” Aduz ter o Estado de Pernambuco editado, em 22/12/1995, a Lei nº 11.288, pela qual criou o Programa de Desenvolvimento de Pernambuco – PRODEPE, que foi objeto de várias alterações legislativas. Para organizar essas modificações, cita que foi editada a Lei pernambucana nº 11.675, em 11/10/1999, a qual revogou por completo a Lei nº 11.288. Preliminarmente, sustenta haver legitimidade ativa para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade. Afirma ser confederação sindical “com atuação em todo o território nacional, que congrega sindicatos e federações, representativa da categoria profissional dos trabalhadores em metalurgia”. Aponta ter registro no Ministério do Trabalho e Emprego. No tocante à pertinência temática, alega que a legislação impugnada está inserida no contexto da guerra fiscal relativa ao ICMS e causa “desequilíbrio entre o produto da indústria nacional do resto do país e o produto pernambucano e o importado com destinação ao PERNAMBUCO, inclusive no âmbito da siderurgia”. Refere que “esta distorção no quadro institucional de concorrência gera efeitos maléficos tanto quanto ao setor siderúrgico (empregador) quanto à categoria dos metalúrgicos (empregados)”. Sustenta que “o aumento artificial das importações de aço pelo Brasil foi ao custo de 15.400 empregos diretos e 61.600 empregos indiretos”. Destaca que seu estatuto lhe impõe, em diversas ocasiões, a defesa da categoria dos metalúrgicos. Aduz, em síntese, que: “o cotejo das prerrogativas e deveres estatutários da CNTM com o alcance dos dispositivos impugnados – causadores da quebra da isonomia tributária no bojo da siderurgia (dentre outros setores) e da perda de empregos para metalúrgicos – permite verificar de forma clara e direta a pertinência temática da Autora.” No mérito, aponta ter impugnado a inconstitucionalidade de toda a cadeia normativa histórica. Sustenta que as normas impugnadas violaram o art. 155, § 2º, XII, “g”, da Constituição Federal. Argumenta que, exceto o art. 7º, I, e § 1º da redação original da Lei nº 11.675/99, todos os dispositivos impugnados da cadeia histórica da mesma lei concederam crédito presumido de ICMS. Entretanto, diz não ter havido deliberação dos Estados e do Distrito Federal autorizando essa concessão. Assevera que esta Corte “já afirmou várias vezes que o ‘crédito presumido’ de ICMS enquadra-se na exigência constitucional de deliberação prévia interestadual”. Pugna pela declaração de inconstitucionalidade, com caráter vinculante, erga omnes e efeitos ex tunc, dos dispositivos questionados. Requer, caso seja atendido o tópico acima e tenha ocorrido o efeito repristinatório, a declaração de inconstitucionalidade do art. 7º, I e § 1º da Lei nº 11.675/1999, que ofereceu verdadeiro benefício fiscal às mercadorias produzidas em Pernambuco, na medida em que interferia “diretamente no quantum devido a título de ICMS, com efeitos redutores”. Defende que esses dispositivos também violaram o art. 155, § 2º, XII, “g”, da Constituição Federal. Ademais, sustenta a concessão de medida cautelar, pois entende presentes o fumus boni iuris e o periculum in mora. Aponta que, sendo mantidas as normas questionadas, “os produtos importados e pernambucanos beneficiados continuarão a concorrer em situação privilegiada (…) em relação aos equivalentes nacionais não albergados pelos dispositivos aqui atacados”. Refere haver efeitos maléficos dessa concorrência desigual sobre a siderurgia nacional bem como “reflexos negativos sobre a categoria empregada”. O Estado de Pernambuco apresentou informações. Preliminarmente, sustenta não haver pertinência temática. Aduz que as normas questionadas “permitem a concessão de crédito presumido de ICMS a empresas que se instalarem ou ampliarem suas instalações em Pernambuco” e não produzem efeitos sobre direitos individuais, difusos ou coletivos dos trabalhadores metalúrgico. Destaca que essas normas impugnadas também não geram efeitos sociais ou econômicos na esfera de direito da requerente. Refere ter a requerente se baseado em argumentos especulativos para estimar que “o aumento artificial das importações de aço pelo Brasil deu-se ao custo de 15.400 empregos diretos e 61.000 empregos indiretos”. Afirma não haver dados concretos embasando essas especulações e estimativas. Assevera que “a importação de aço e material siderúrgico por empresas beneficiadas pelo Programa [PRODEPE] não tem nenhuma representatividade econômica”. Quanto ao mérito, sustenta a constitucionalidade do PRODEPE. Afirma que os dispositivos questionados dispõem sobre diferimento do ICMS e sobre concessão de benefícios, como crédito presumido de ICMS. Aponta que a necessidade de convênio autorizativo, com a aquiescência de todos os Estados da federação, acaba por impossibilitar a erradicação da pobreza e da marginalização bem como a redução das desigualdades sociais e regionais. Defende que “a norma constitucional forma, que veda a concessão do incentivo sem apoio em convênio, não pode prevalecer sobre a norma constitucional material, que propugna a superação das desigualdades regionais”. Destaca serem beneficiados pelo programa, que já existe há mais de 12 anos, um total de 878 contribuintes. Pugna, caso haja declaração de inconstitucionalidade, pela modulação dos efeitos, tendo em vista razões de segurança jurídica e de excepcional interesse social. A Advocacia-Geral da União também se manifestou. Preliminarmente, alega não ter a requerente legitimidade ativa por ausência de pertinência temática. Na sua ótica, os objetivos institucionais da requerente não estão voltados “à proteção dos interesses de seus empregadores, que, como contribuintes do ICMS, suportam os efeitos do regime tributário instituído pelos dispositivos de lei impugnados”. Aponta não ser o “suposto impacto negativo das importações de matéria-prima sobre geração de empregos no setor metalúrgico” capaz de legitimar sua atuação. Refere ser essa conjuntura, no máximo, um resultado indireto da legislação questionada. No mérito, aduz que esta Corte assentou ser necessária, para a concessão de benefícios fiscais relativos ao ICMS, a deliberação prévia dos Estados-membros e do Distrito Federal. Sustenta a procedência do pedido formulado, devendo ser declarada a inconstitucionalidade dos demais dispositivos impugnados. Entende que as normas questionadas deferiram benefícios fiscais relativos ao ICMS, em desacordo com o art. 155, § 2º, XII, “g”, da Constituição Federal. A Procuradoria-Geral da República opina pela procedência do pedido. Assevera estar presente a pertinência temática, pois a requerente apresentou dados empíricos comprovando “que os benefícios concedidos pela legislação impugnada provocariam redução na oferta de empregos no setor metalúrgico não só no Estado de Pernambuco, mas também nas demais regiões do país”. Alega que a LC nº 24/75 foi recepcionada pela Constituição Federal, conforme entendimento proferido por esta Corte em outras ações diretas. Sustenta que “o ICMS recebe conformação nacional pela LC 24/1975, que estabelece prévia celebração de convênio como condição para a concessão de benefícios fiscais relativos ao imposto” e que a guerra fiscal gera lesão ao pacto federativo. Alega que os dispositivos questionados permitiram, sem prévia deliberação interestadual no âmbito do CONFAZ, a concessão de crédito presumido e de financiamento em montante equivalente a percentuais do imposto devido, em determinadas hipóteses, violando o art. 155, § 2º, XII, “g”, da Constituição Federal. Destaca não estarem presentes os requisitos para a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade. Mediante a petição nº 24.388/2015, a requerente aditou a inicial para acrescentar a declaração de inconstitucionalidade, por ofensa ao art. 155, § 2º, XII, “g”, da Constituição Federal, dos seguintes dispositivos: “(i) O art. 1º da Lei Ordinária do Estado do Pernambuco nº 14.505, de 07/12/2011, na parte em que conferiu nova redação ao art. 5º, §§ 1º e 22 da Lei nº 11.675/1999 e (ii) O art. 1º da Lei Ordinária do Estado do Pernambuco Lei 15.183, de 12/12/2013, na parte em que conferiu nova redação ao art. 5º, §§ 7º e 14 da mesma Lei nº 11.675/1999.” Por meio de despacho, deferi o aditamento e deixei de solicitar informações complementares ao requerido e a manifestação da Advocacia-Geral da União e da Procuradoria-Geral da República, visto que os mesmos dispositivos apontados nesse pedido de aditamento, além dos preceitos originariamente impugnados nesta ação, estão sendo questionados na ADI 5.244/PE, no bojo da qual já foram solicitadas as referidas informações. Decido. A presente ação direta de inconstitucionalidade não merece ser conhecida, haja vista a ausência de pertinência temática. Esta Corte tem sido firme na compreensão de que as entidades de classe e as confederações sindicais somente poderão lançar mão das ações de controle concentrado quando tiverem em mira normas jurídicas que digam respeito aos interesses típicos da classe representada (Cf. ADI nº 3.906 DF/AgR, Relator o Ministro Menezes Direito, DJe de 5/9/08). A exigência da pertinência temática é verdadeira projeção do interesse de agir no processo objetivo, que se traduz na necessidade de que exista uma estreita relação entre o objeto do controle e a defesa dos direitos da classe representada pela entidade requerente. Confiram-se precedentes sobre o assunto: ADI nº 2.242/DF, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Moreira Alves, DJ de 19/12/01; ADI nº 2.349/ES-MC, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Nelson Jobim, DJ de 24/08/01; ADI nº 3.906/DF-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Menezes Direito, DJe de 05/9/08; ADI nº 1.194/DF, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Maurício Corrêa, Relatora p/ Acórdão a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 11/9/09; ADI nº 4.441/SE-AgR, Tribunal Pleno, de minha relatoria, DJe de 7/10/14; ADI nº 5.023/MT-AgR, Tribunal Pleno, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe de 6/11/14, esse último assim ementado: “AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ENTIDADE SINDICAL. LEGITIMAÇÃO ATIVA ESPECIAL. PERTINÊNCIA TEMÁTICA ENTRE O CONTEÚDO DO ATO IMPUGNADO E A FINALIDADE INSTITUCIONAL DA ENTIDADE SINDICAL. AUSÊNCIA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E NÃO PROVIDO. À falta de estreita relação entre o objeto do controle e os interesses específicos da classe profissional representada, delimitadores dos seus objetivos institucionais, resulta carecedora da ação a confederação sindical autora, por ilegitimidade ad causam. Agravo regimental conhecido e não provido” (ADI nº 5.023/MT-AgR, Tribunal Pleno, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe de 6/11/14). Da análise dos dispositivos ora questionados e dos objetivos da entidade requerente, resulta o juízo de falta de vinculação ou aderência entre ambos. Ademais, anote-se que as normas impugnadas não impactam, de maneira direta, os interesses abrangidos pela órbita de representação da autora. Com efeito, verifica-se, do art. 1º do Estatuto da requerente, que a sua finalidade institucional compreende: “estudo, educação, instrução, coordenação, orientação, diversão, bem estar, lazer, administração, proteção, representação e defesa legal dos interesses difusos, coletivo e individuais dos integrantes da categoria profissional e representação legal das entidades sindicais e de trabalhadores inorganizados em sindicatos, nas INDÚSTRIAS METALÚRGICAS, MECÂNICAS E DE MATERIAL ELÉTRICO, ELETRÔNICO E INFORMÁTICA (…)”. Por sua vez, a legislação questionada (por alegada ofensa ao art. 155, § 2º, XII, “g”, da Constituição Federal) trata de concessão de benefícios fiscais relativos ao ICMS no âmbito do Programa de Desenvolvimento de Pernambuco – PRODEPE, o qual tem por finalidade “atrair e fomentar investimentos na atividade industrial e no comércio atacadista de Pernambuco”, nos termos dispostos no art. 1º da Lei pernambucana nº 11.675/1999. Nesse passo, não se verifica a conformidade entre os objetivos institucionais perseguidos pela autora, que promove, em suma, a defesa dos trabalhadores metalúrgicos, com os atos normativos ora impugnados, que dizem respeito à concessão de benefícios fiscais relativos ao ICMS sem prévia deliberação dos Estados e do Distrito Federal, situação a impedir o conhecimento da ação. Nesse sentido, destaco as seguintes decisões monocráticas, proferidas em casos análogos: ADI nº 4.554/MS, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 26/8/15; ADI nº 4.574/SE, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe de 2/12/14; ADI nº 4.721/DF, Relator o Ministro Marco Aurélio, DJe de 24/4/12. Ante o exposto, nego seguimento à ação, na forma do art. 21, § 1º, do RISTF, ficando prejudicado o pedido de liminar. Publique-se. Intime-se. Brasília, 24 de novembro de 2015. Ministro Dias Toffoli Relator Documento assinado digitalmente
Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/310843241/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-4722-df-distrito-federal-9940444-8520121000000

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