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26 de Junho de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - MANDADO DE SEGURANÇA: MS 29285 DF - DISTRITO FEDERAL 9941937-68.2010.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
há 7 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

MS 9941937-68.2010.1.00.0000 DF - DISTRITO FEDERAL 9941937-68.2010.1.00.0000

Partes

IMPTE.(S) : ANTONIO ALÍPIO DOS SANTOS CALLADO, IMPDO.(A/S) : CORREGEDOR NACIONAL DE JUSTIÇA, IMPDO.(A/S) : UNIÃO

Publicação

DJe-242 01/12/2015

Julgamento

26 de Novembro de 2015

Relator

Min. ROBERTO BARROSO
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Decisão

Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVENTIA EXTRAJUDICIAL. EFETIVAÇÃO SEM CONCURSO PÚBLICO. VAGA SURGIDA APÓS A PROMULGAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO DE 1988. LIMITAÇÃO DOS RENDIMENTOS. APLICABILIDADE DO ART. 37, XI, DA CONSTITUIÇÃO AO TITULAR INTERINO. 1. Na vigência da Constituição de 1988, a outorga de qualquer serventia depende de prévia aprovação em concurso público. Jurisprudência pacífica do STF. 2. O Plenário desta Corte já assentou que o prazo decadencial quinquenal do art. 54 da Lei nº 9.784/1999 não se aplica à revisão de atos de delegação de serventia extrajudicial editados após a Constituição de 1988, sem a observância do requisito previsto no seu art. 236, § 3º. 3. O titular interino de serventia extrajudicial age como representante do Estado e não como delegatário do serviço notarial, razão pela qual lhe são aplicáveis as regras constitucionais próprias do servidores públicos, inclusive a prevista no art. 37, XI, da Constituição. 4. Segurança denegada. I. Relatório 1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado contra decisão do Corregedor Nacional de Justiça nos autos do processo administrativo nº 38.441/2010, do Conselho Nacional de Justiça. 2. Narra o impetrante que o ato impugnado, nos termos do art. 2º da Resolução CNJ nº 80/2009, declarou a vacância da serventia extrajudicial de que é titular (Cartório do 2º Ofício de Justiça da Comarca de Magé/RJ), sob o fundamento de que houve nomeação ou designação sem aprovação em concurso público regular, bem como estipulou o teto para os rendimentos dos interinos, segundo o art. 37, XI, da Constituição. 3. Sustenta que a titularidade foi alcançada de forma regular, de acordo com as normas da Lei nº 8.935/1994. Afirma que, passados mais de 14 (quatorze) anos da sua nomeação, não seria possível a anulação de sua investidura, tendo em vista a decadência de que trata o art. 54 da Lei nº 9.784/99, os princípios constitucionais da segurança jurídica e da boa-fé, além da garantia do direito adquirido e do ato jurídico perfeito. Ressalta, ademais, que a titularidade da serventia em questão é objeto da ação popular nº 1999.01.121428-5 ( 0036517-24.2008.8.19.0000), o que impediria a atuação do Conselho Nacional de Justiça. 4. Quanto à remuneração, afirma que não recebe rendimentos dos cofres públicos, mas exerce delegação em caráter privado, razão pela qual não seria possível a limitação operada, por falta de previsão legal ou constitucional. Mesmo que assim não se entenda, sustenta que sua situação não se assemelha à do funcionalismo público regular, mas sim às permissões de exploração de serviço público em caráter precário. Afirma que se cabe ao titular o ônus da atividade cartorária, também lhe caberiam as receitas da referida atividade. 5. Pede, assim, a exclusão definitiva do Cartório do 2º Ofício de Justiça da Comarca de Magé/RJ da lista de serventias vagas e a não incidência do teto remuneratório. 6. Antes de decidir o pedido liminar, o Min. Ayres Britto, relator originário do feito, solicitou informações à autoridade impetrada, as quais foram prestadas. A União requereu o seu ingresso no feito. Na sequência, a medida liminar foi indeferida. 7. O impetrante opôs embargos de declaração contra a decisão liminar, alegando omissão quanto à alegação de que a questão é objeto de ação judicial. O recurso foi rejeitado. 8. O parecer ministerial é pela denegação da segurança. 9. É o relatório. Decido. II. exigibilidade de concurso público 10. O impetrante, escrevente juramentado e sub-oficial de Registro de Títulos e Documentos, foi promovido pelo Ato Executivo nº 723, de 04.07.1990, a titular de 2ª Categoria da 2ª Entrância da Vara de Família e Menores da Comarca de Valença/RJ, em decorrência da criação do cargo pela Lei nº 1.509/1989 (cf. Portaria nº 24.299/1990). Posteriormente, foi removido ao Cartório do 2º Ofício de Justiça da Comarca de Magé/RJ (Portaria nº 2.254/1993). Com o desmembramento do ofício (em serventia judicial e extrajudicial), pelo Ato Executivo nº 810/1995, o impetrante optou por permanecer na titularidade da serventia extrajudicial. O CNJ, porém, declarou vaga a serventia, porque a efetivação não ocorreu mediante regular concurso público de ingresso. 11. Inicialmente, registro que o caso não trata de intervenção do CNJ em ato de conteúdo jurisdicional, o que é vedado ao órgão, nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal ( MS 28.939-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli; MS 28.598-MC-AgR, Rel. Min. Celso de Mello). Em consulta ao andamento processual da ação popular nº 0129435-59.1999.8.19.0001 (1999.001.121428-5), no sítio eletrônico do TJRJ, verifiquei que o processo foi julgado extinto, sem resolução do mérito, por inépcia da inicial. O respectivo recurso especial (REsp nº 0036517-24.2008.8.19.0000/TJRJ e REsp nº 1.335.199/STJ) está pendente de apreciação. Assim, não há provimento jurisdicional na referida ação sobre a regularidade da titularidade do impetrante na serventia extrajudicial. 12. No mérito, confirmo a decisão liminar. É fora de dúvida que a exigência de concurso público na hipótese decorre da letra expressa do art. 236, § 3º, da CRFB/1988: Art. 236, § 3º. O ingresso na atividade notarial e de registro depende de concurso público de provas e títulos, não se permitindo que qualquer serventia fique vaga, sem abertura de concurso de provimento ou de remoção, por mais de seis meses. 13. No que tange à revisão de atos de delegação de serventia extrajudicial editados após a Constituição de 1988, sem a observância do seu art. 236, § 3º, esta Corte já assentou, reiteradamente, o seguinte: (i) o art. 208 da Constituição de 1969 (na redação dada pela EC nº 22/1982)– que garantia aos substitutos a efetivação no cargo de titular – não se aplica quando a vacância tiver ocorrido sob a Carta de 1988; (ii) na vigência da Constituição de 1988, depende de prévia aprovação em concurso público a outorga de qualquer serventia extrajudicial (art. 236, § 3º); (iii) o art. 236, caput, e seu § 3º, da CRFB/1988 são normas autoaplicáveis, razão pela qual a Lei nº 8.935/1994 (Lei dos Cartórios) não tem o condão de afastar a exigência do concurso público; (iv) o prazo decadencial quinquenal do art. 54 da Lei nº 9.784/1999 não se aplica à revisão desses atos, porque imprescritível o vício de inconstitucionalidade (quanto ao ponto, ressalvo meu entendimento no sentido de que devem ser observados os arts. 205 e 2.028 do Código Civil, conforme voto que proferi no MS 26.860 – no entanto, mesmo a aplicação dessas regras não preservaria a situação da parte ora impetrante); e (v) o CNJ é competente para revisar a legalidade dos atos dos Tribunais (ex vi do art. 103-B, § 4º, II e III, da CF/88). 14. Nesse sentido, cito diversos precedentes desta Corte: MS 32.518 AgR, Rel. Min. Celso de Mello; MS 29.731 AgR, Rel. Min. Teori Zavascki; MS 28.279, Rel. Min. Ellen Gracie; MSs 26.860 AgR e 26.888 AgR-segundo, Rel. Min. Luiz Fux; MS 28.371-AgR, Rel. Min. Joaquim Barbosa; MS 28.273, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, AI 829.502, Rel. Min. Gilmar Mendes; RE 504.645 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli. 15. A tradicional orientação do Tribunal sobre o tema foi confirmada pelo Plenário recentemente, no julgamento do MS 26.860, Rel. Min. Luiz Fux (j. 02.04.2014). Naquele caso, tive oportunidade de afirmar: “6. Apenas para registro, gostaria de consignar outro ponto. Desde a década de 1980, a orientação desta Corte vem reconhecendo que a aquisição do direito à efetivação (CF/69, art. 208) se subordinava à existência da vaga. Tampouco houve dúvida de que, sob a Constituição de 1988, nenhuma alternativa ao concurso era admissível: já em 1991, o STF declarou a inconstitucionalidade de normas estaduais que autorizavam a efetivação de substitutos. Na própria ementa de um dos julgados, lê-se com clareza que, diante do art. 236, § 3º, da Carta Federal, a alternativa oposta ao concurso, em caso de vaga, é a remoção (não a efetivação). Por isso, a meu ver, estamos diante de uma manifesta inconstitucionalidade, como bem observou a Corte no acórdão do MS 28.279/DF (Rel. Min. Ellen Gracie). Tenho grande dificuldade de enxergar em uma situação como esta os elementos necessários à proteção da confiança legítima. Em particular, não vejo como sustentar que um ato contrário à letra da Constituição e à interpretação pacífica deste Tribunal pudesse dar ensejo a uma expectativa de validade. Menos ainda por parte de agentes de quem se exigem conhecimentos jurídicos relevantes. 7. Ademais, a solução adotada pelo CNJ representa uma inequívoca fórmula de equilíbrio: em vez de emprestar à declaração de invalidade todos os seus efeitos normais (eficácia ex tunc), o Conselho não só manteve a validade dos atos praticados, como não cogitou, e.g., da devolução de valores ou algo do gênero. O que o CNJ fez foi proferir uma decisão com efeitos ex nunc, determinando apenas a vacância das serventias. Com isso, conciliou a exigência de efetividade da Constituição potencializada diante de uma ilicitude flagrante com o respeito às situações já consolidadas no passado. O que certamente não se poderia admitir é que uma afronta direta à Carta da Republica produzisse efeitos indefinidamente, em especial quando, por anos, os interessados tenham extraído benefícios muitas vezes vultosos. (...)” 16. Assim, tal como constou da decisão liminar, “quando da vacância do Cartório do 2º Ofício da Comarca de Magé (serventia judicial e extrajudicial), já deveria o Tribunal de Justiça ter desmembrado as serventias e determinado a realização de concurso público para ocupação do serviço notarial”. III. remuneração 17. Convém destacar que o Plenário Virtual do Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o RE 808.202-RG, sob a relatoria do Min. Dias Toffoli, reconheceu a existência de repercussão geral da questão referente à aplicabilidade do teto constitucional à remuneração de substitutos (interinos) designados para o exercício de função notarial e registral em serventias extrajudiciais. No entanto, até que sobrevenha o julgamento, vem prevalecendo o entendimento pela aplicabilidade, ao caso, da limitação prevista no art. 37, XI, da Constituição. 18. A orientação majoritária pauta-se na conclusão de que não se pode confundir o exercício provisório pelo interino com a delegação ao titular. Como já dito, a atividade notarial é própria do Estado, podendo ser delegada somente a particular investido na forma descrita do art. 236, § 3º, da Constituição. Assim, até que seja realizado o concurso público e nomeado o titular que nele for aprovado, remanesce ao Estado a titularidade do serviço notarial. Nesse sentido, vejam-se: “Regime jurídico dos servidores notariais e de registro. Trata-se de atividades jurídicas que são próprias do Estado, porém exercidas por particulares mediante delegação. (…) Para se tornar delegatária do Poder Público, tal pessoa natural há de ganhar habilitação em concurso público de provas e títulos, e não por adjudicação em processo licitatório, regrado, este, pela Constituição como antecedente necessário do contrato de concessão ou de permissão para o desempenho de serviço público. Cuida-se ainda de atividades estatais cujo exercício privado jaz sob a exclusiva fiscalização do Poder Judiciário, e não sob órgão ou entidade do Poder Executivo, sabido que por órgão ou entidade do Poder Executivo é que se dá a imediata fiscalização das empresas concessionárias ou permissionárias de serviços públicos. (…) .” ( ADI 2.415, Rel. Min. Ayres Britto, Plenário) “A atividade notarial e registral, ainda que executada no âmbito de serventias extrajudiciais não oficializadas, constitui, em decorrência de sua própria natureza, função revestida de estatalidade, sujeitando-se, por isso mesmo, a um regime estrito de direito público. A possibilidade constitucional de a execução dos serviços notariais e de registro ser efetivada ‘em caráter privado, por delegação do Poder Público’ ( CF, art. 236), não descaracteriza a natureza essencialmente estatal dessas atividades de índole administrativa. As serventias extrajudiciais, instituídas pelo Poder Público para o desempenho de funções técnico-administrativas destinadas ‘a garantir a publicidade, a autenticidade, a segurança e a eficácia dos atos jurídicos’ (Lei 8.935/1994, art. ), constituem órgãos públicos titularizados por agentes que se qualificam, na perspectiva das relações que mantêm com o Estado, como típicos servidores públicos.” ( ADI 1.378-MC, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário) 19. Nesse contexto, considera-se que o interino age como representante do Estado e não como delegatário do serviço notarial. Por isso não se lhe aplica o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal quanto ao delegado, no sentido de que este não se submete ao regime dos servidores públicos ( ADI 2.602). Pensar o contrário implicaria violação direta ao disposto no art. 236, § 3º, da Constituição Federal. Assim, reconhecida a condição do interino de preposto do Estado, devem a ele ser aplicáveis as regras constitucionais próprias do servidores públicos, inclusive a prevista no art. 37, XI, da Constituição. 20. Nessa linha manifestou-se o Min. Dias Toffoli, no voto em que proferiu no julgamento do MS 29.192-AgR: “No tocante ao teto remuneratório imposto pela autoridade impetrada, melhor sorte não assiste à impetrante. Não vislumbro ilegalidade na incidência do teto remuneratório máximo dos servidores públicos aos interinos responsáveis pelos trabalhos de serventias extrajudiciais. Isso porque, tendo em vista a situação inconstitucional ostentada pela impetrante, que, após a promulgação da CF/88, ingressou no exercício da titularidade de serventia sem prévia aprovação em concurso, mostra-se absolutamente legítima a limitação dos rendimentos que aufere ao teto constitucional estabelecido pela Constituição Federal. Enquadra-se o exercício de sua titularidade como caráter interino. O titular interino não atua como delegado do serviço notarial e de registro porque não preenche os requisitos para tanto. Age, portanto, como preposto do Estado delegante e, nessa condição, deve submeter-se aos limites remuneratórios previstos para os agentes estatais, não se lhe aplicando o regime remuneratório previsto para os delegados do serviço público extrajudicial (art. 28 da Lei nº 8.935/1994). Nesse ponto, as informações prestadas pela autoridade coatora são elucidativas: 'Quanto à limitação dos rendimentos do interino ao teto dos servidores públicos estaduais, cumpre ressaltar que o delegado de serviço público extrajudicial é: a) o cidadão aprovado em concurso público realizado na forma do artigo 236 da Constituição Federal; b) o substituto que preencheu os requisitos do artigo 208 da Constituição Federal de 1967 em serviço extrajudicial que vagou antes da vigência da Constituição Federal de 1988 (e por isso assumiu a condição de titular) e, ainda; c) aquele que foi nomeado titular antes da vigência da Constituição atual, na forma do artigo 47 da Lei n. 8.935/1994. A todos estes aplica-se o regime remuneratório previsto no artigo 28 da Lei n. 8.935/1994. Conforme dispõe o artigo da Lei n. 8.935/1994, dá-se a denominação de notário ou registrador àquele a quem é delegado o exercício de atividade notarial e de registro. Os demais são interinos. O delegado não é servidor público, conforme já reconheceu esse C. Supremo Tribunal Federal na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2.602. Quando desprovido de delegado, o serviço é revertido ao poder delegante. Em consequência, os direitos e privilégios inerentes à delegação, inclusive a renda obtida com o serviço, pertencem ao Poder Público. O responsável pelo expediente de serviço extrajudicial que não está classificado dentre os providos por delegado é um preposto interino do Estado delegante, e como tal não pode apropriar-se da renda de um serviço público cuja delegação reverteu para o Estado e como Estado permanecerá até que nova delegação seja efetivada'”. 21. Outros precedentes no mesmo sentido: RE 810.590 e ACO 2.276-MC, Rel. Min. Ricardo Lewandowski; MS 29.332, Rel. Min. Marco Aurélio; MS 30.180, Rel. Min. Dias Toffoli; MS 28.815-MC-AgR e MS 31.370-MC, ambos de relatoria do Min. Luiz Fux; MS 29.573-MC-AgR, Rel. Min. Celso de Mello; MS 29.725-MC, Rel. Min. Ayres Britto. 22. A propósito, cito ainda recente julgamento da 2ª Turma do Supremo Tribunal Federal, proferido após o reconhecimento da repercussão geral da matéria, que afirmou a aplicabilidade do teto constitucional em situação semelhante à dos presentes autos: “CONSTITUCIONAL. SERVENTIA EXTRAJUDICIAL. PROVIMENTO, MEDIANTE PERMUTA, SEM CONCURSO PÚBLICO. ILEGITIMIDADE. ART. 236, E PARÁGRAFOS, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL: NORMAS AUTOAPLICÁVEIS, COM EFEITOS IMEDIATOS, MESMO ANTES DA LEI 9.835/1994. INAPLICABILIDADE DO PRAZO DECADENCIAL DO ART. 54 DA LEI 9.784/1999. PRECEDENTES DO PLENÁRIO. LIMITAÇÃO DOS EMOLUMENTOS. APLICABILIDADE DO ART. 37, XI, DA CONSTITUIÇÃO, AOS INVESTIDOS INTERINAMENTE NA DELEGAÇÃO. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A jurisprudência do STF é no sentido de que o art. 236, caput, e o seu § 3º da CF/88 são normas autoaplicáveis, que incidiram imediatamente desde a sua vigência, produzindo efeitos, portanto, mesmo antes do advento da Lei 8.935/1994. Assim, a partir de 5/10/1988, o concurso público é pressuposto inafastável para a delegação de serventias extrajudiciais, inclusive em se tratando de remoção, observado, relativamente a essa última hipótese, o disposto no art. 16 da referida lei, com a redação que lhe deu a Lei 10.506/2002. As normas estaduais editadas anteriormente, que admitem a remoção na atividade notarial e de registro independentemente de prévio concurso público, são incompatíveis com o art. 236, § 3º, da Constituição, razão pela qual não foram por essa recepcionadas. 2. É igualmente firme a jurisprudência do STF no sentido de que a atividade notarial e de registro, sujeita a regime jurídico de caráter privado, é essencialmente distinta da exercida por servidores públicos, cujos cargos não se confundem. 3. O Plenário do STF, em reiterados julgamentos, assentou o entendimento de que o prazo decadencial de 5 (cinco) anos, de que trata o art. 54 da Lei 9.784/1999, não se aplica à revisão de atos de delegação de serventias extrajudiciais editados após a Constituição de 1988, sem o atendimento das exigências prescritas no seu art. 236. 4. É legítima, portanto, a decisão da autoridade impetrada que considerou irregular o provimento de serventia extrajudicial, sem concurso público, decorrente de permuta, com ofensa ao art. 236, § 3º, da Constituição. Jurisprudência reafirmada no julgamento do MS 28.440 AgR, de minha relatoria, na Sessão do Plenário de 19/6/2013. 5. Aplica-se a quem detém interinamente a serventia extrajudicial a limitação do teto, prevista no art. 37, XI, da Constituição. Precedentes. 6. Agravo regimental a que se nega provimento.” ( MS 29.189 ED-ED-AgR, Rel. Min. Teori Zavascki) 23. Diante do exposto, com base no art. 205 do RI/STF, denego a segurança. 24. Custas pela parte impetrante ( CPC, art. 20). Sem honorários (Lei nº 12.016/2009, art. 25, e Súmula 512/STF). Publique-se. Intimem-se. Brasília, 26 de novembro de 2015 Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO Relator

Referências Legislativas

Observações

20/01/2016 Legislação feita por:(MFO).
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