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28 de Junho de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: ADI 4506 CE - CEARÁ 994XXXX-38.2010.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
há 6 anos

Detalhes da Jurisprudência

Partes

REQTE.(S) : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS TRABALHADORES METALÚRGICOS - CNTM

Publicação

DJe-037 29/02/2016

Julgamento

19 de Fevereiro de 2016

Relator

Min. CÁRMEN LÚCIA
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Decisão

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCINALIDADE. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA ENTRE O OBJETO DA AÇÃO E AS FINALIDADES DA AUTORA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. PRECEDENTES. AÇÃO À QUAL SE NEGA SEGUIMENTO. Relatório 1. Ação direta de inconstitucionalidade, com requerimento de medida cautelar, ajuizada em 9.12.2010 pela Confederação Nacional dos Trabalhadores Metalúrgicos – CNTM, contra o art. 4º da Lei cearense n. 13.616/2005 e o art. 4º do Decreto cearense n. 27.902/2005: “Lei cearense n. 13.616/2005 Institui o Programa de Incentivo à Industrialização de Produtos para Exportação no Estado do Ceará – PROINEX, e dá outras providências. (...) Art. 4º. O Saldo Devedor das Contrapartidas não pago em espécie pelo Estado, nos termos do contrato celebrado no âmbito do PROINEX, constituirá em favor do Fornecedor um crédito que poderá ser usado, até a sua integral liquidação, para extinguir, por compensação, créditos tributários de qualquer natureza do Estado contra o Fornecedor. “Decreto cearense n. 27.902/2005 (...) Art. 4º O Saldo Devedor das Contrapartidas não pago em espécie pelo Estado, nos termos do contrato celebrado no âmbito do PROINEX, constituirá em favor do fornecedor um crédito que poderá ser usado, até a sua integral liquidação, para extinguir, por compensação, créditos tributários de qualquer natureza do Estado contra o fornecedor. § 1º Quando se tratar de Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Internacional e Intermunicipal e de Comunicação - ICMS, o fornecedor somente poderá, para cada período de apuração do imposto ou para cada débito autônomo, extinguir mediante compensação, no máximo, 75% (setenta e cinco por cento) do valor do respectivo saldo devedor ou débito autônomo, conforme o caso, devendo ser paga em espécie a parcela restante de tais valores”. § 2º Observado o disposto no parágrafo anterior, o saldo do crédito detido pelo fornecedor contra o Estado poderá ser compensado contra tantos saldos devedores ou débitos autônomos de ICMS quanto se fizer necessário para a integral liquidação do crédito do fornecedor. § 3º A extinção, por compensação, a que se refere o caput terá que ser aprovada pelo Conselho Estadual de Desenvolvimento Industrial – CEDIN”. 2. A Autora argumenta que as normas impugnadas contrariam o art. 155, § 2º, inc. XII, al. g, da Constituição da Republica. Alega ter a Lei cearense n. 13.616/2005 instituído o Programa de Incentivo à Industrialização de Produtos para Exportação no Ceará, com a finalidade de “atrair para o Estado a instalação ou ampliação de estabelecimento exportador que industrialize, ainda que por encomenda de terceiros, produto destinado preponderantemente à exportação”. Sustenta que entre “os possíveis compromissos por parte do Estado no bojo do PROINEX em prol do fornecedor de insumos de estabelecimento exportador, o art. 4º da Lei n. 13.616/2005 previu a concessão de crédito presumido de ICMS, verdadeira desoneração tributária, e isto sem prévio convênio interestadual autorizador”. Requer medida cautelar para “suspender imediatamente a eficácia das disposições impugnadas” (fl. 29) e, no mérito, pede sejam “declaradas inconstitucionais, com caráter vinculante, erga onmes e efeitos ex tunc (...) o art. 4º da Lei Ordinária Estadual n. 13.616 de 30/06/2005 e art. 4º do decreto do Poder Executivo Estadual n. 27.902 de 02/09/2005”. 3. Em 17.12.2010, adotei o rito do art. 12 da Lei n. 9.868/1999. 4. A Assembleia Legislativa do Ceará afirmou “a impropriedade jurídica de qualquer manifestação deste Poder quanto aos dispositivos legais impugnados, porquanto se trata de norma (Lei estadual) de iniciativa do Poder Executivo local”. 5. Em suas informações, o Governador do Ceará defende, preliminarmente, a ilegitimidade ativa da Autora e, no mérito, afirma a constitucionalidade das normas questionadas. 6. A Advocacia-Geral da União manifestou-se pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência do pedido: “Tributário. Artigo 4º da Lei n. 13.616/05 do Estado do Ceará e artigo 4º do Decreto n. 27.902/05 do Governador do referido ente. Preliminares. Ausência de pertinência temática. Ausência parcial de fundamentação do pedido. Mérito. Dispositivos que versam sobre compensação tributária, instituto que não se caracteriza como benefício fiscal relativo ao ICMS. Inexistência de violação ao artigo 155, § 2º, XII, alínea g, da Constituição Federal. Manifestação pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito pela improcedência do pedido”. 7. Em seu parecer, a Procuradoria-Geral da República opinou pela procedência parcial do pedido: “Ação direta de inconstitucionalidade. Art. 4º da Lei n. 13.616/2005 e o art. 4º do Decreto n. 27.902/2005, ambos do Estado do Ceará. Preliminares. Legitimidade ativa. Fundamentação do pedido. Mérito. ICMS. Gerra fiscal. Concessão de benefício fiscal sem prévia celebração de convênio no âmbito do Confaz. Contrariedade ao art. 155, § 2º, XII, g, CR. Parecer pela procedência parcial do pedido”. Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO. 8. A presente ação direta de inconstitucionalidade não pode ser conhecida. 9. Consta do art. 1º do Estatuto Social da Confederação Nacional dos Trabalhadores Metalúrgicos – CNTM dentre as suas finalidades: “[...] representação e defesa legal dos interesses difusos, coletivos e individuais dos integrantes da categoria profissional e representação legal das entidades sindicais de trabalhadores inorganizados em sindicatos nas Indústrias Metalúrgicas, Mecânicas e de materiais elétrico, eletrônico e informática, que compreende todos os empregados que prestam serviços nas dependências das empresas, contratadas por estas ou por terceiras”. Do cotejo entre esses objetivos e o conteúdo das normas impugnadas é possível se ter por demonstrado inexistir o necessário interesse jurídico direto e a legitimidade constitucional para o ajuizamento da presente ação. 10. Como observado pelo Governador, “no caso sob exame, malgrado a requerente haja articulado longamente em sentido contrário, a ausência de nexo de pertinência entre a matéria objeto desta ação direta e as finalidades institucionais da entidade é bastante evidente. A própria natureza da parte autora - confederação sindical de trabalhadores - está a demonstrar, às escancaras, a inexistência de vínculo temático direto (como exigido pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal) com o questionamento de normas tributárias cujo âmbito subjetivo de incidência cinge-se, exclusivamente, à atividade empresarial, nada dizendo com o interesse específico da classe laborai ou com os direitos dos trabalhadores. Com efeito, escapa aos objetivos e interesses diretos da entidade confederativa laborai impugnar as normas sob exame, as quais, no seu entender, criam benefícios fiscais ilícitos para as empresas albergadas pelo PROINEX. Observe-se que a própria autora procura justificar ser "de interesse dos metalúrgicos do Brasil expurgar, do ordenamento pátrio, normas inconstitucionais distorcivas do mercado tais como as ora questionadas". Ora, há, aí, expressa demonstração da ausência de pertinência temática, eis que os preceptivos impugnados poderiam, quando muito, ser "distorcivos do mercado", mas, jamais, afrontar o direto e imediato interesse dos trabalhadores que integram a confederação promovente. Deveras, não incidem as normas impugnadas sobre a atividade dos trabalhadores metalúrgicos. São as empresas as destinatárias da lei e do decreto vergastados. Isto é, o interesse, se realmente houvesse, seria oblíquo e indireto. E, dessa forma, não só a autora o ostentaria, mas qualquer indivíduo ou ente, na medida em que a geração de empregos e o desenvolvimento da indústria nacional (os quais - alega a autora equivocadamente - seriam prejudicados pelas normas atacadas) concernem a todos os brasileiros”. 11. Sobre o ponto, também a Advocacia-Geral da União pondera: “A requerente sustenta que o benefício fiscal supostamente instituído pelos dispositivos impugnados causaria prejuízos à indústria nacional, por ensejar guerra fiscal em favor dos produtos importados. Ademais, alega que, em decorrência disso, o número de empregos no setor metalúrgico teria sofrido substancial redução, circunstância que caracterizaria a pertinência entre seus objetivos sociais e a matéria tratada pelas normas hostilizadas. Entretanto, constata-se que os objetivos institucionais da requerente voltam-se à defesa dos direitos dos trabalhadores metalúrgicos, e não à proteção dos interesses de seus empregadores, que, como contribuintes tributários, suportam os efeitos do regime de compensação instituído pelos diplomas normativos impugnados. (…) Desse modo, diversamente do sustentado na inicial, o suposto impacto negativo da compensação tributária em exame sobre a geração de empregos no setor metalúrgico não é capaz de legitimar a atuação judicial da requerente , uma vez que tal conjectura, quando muito, pode ser considerada como resultado indireto do regime previsto na legislação cearense hostilizada. Nesse sentido, evidencia-se a ilegitimidade da autora para instaurar o controle de constitucionalidade em face dos atos questionados”. 12. A pacífica jurisprudência do Supremo Tribunal Federal somente reconhece a legitimidade ativa para o ajuizamento de ação de controle abstrato se “existente nexo de afinidade entre os seus objetivos institucionais e o conteúdo material dos textos normativos impugnados” ( ADI n. 4.190-MC-REF/RJ, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJ 11.6.2010): “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCINALIDADE. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA ENTRE O OBJETO DA AÇÃO E AS FINALIDADES DA AUTORA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. PRECEDENTES. AÇÃO À QUAL SE NEGOU SEGUIMENTO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” ( ADI n. 4.554-AgR/MS, de minha relatoria, Plenário, DJ 12.11.2015). “EMENTA: - Ação direta de inconstitucionalidade. Pedido de liminar. Art. 20 e seu parágrafo 2. da Lei n. 8.906, de 04 de julho de 1994. - Recentemente, em 31.08.94, o Plenário desta Corte, ao julgar pedido de liminar, na ação direta n. 1.114 (relator o Sr. Ministro ILMAR GALVÃO) proposta pela mesma Confederação Nacional dos Trabalhadores Metalúrgicos - CNTM, em que esta arguia a inconstitucionalidade do artigo 21 da Lei n. 8.906/94 (Art. 21 - Nas causas em que for parte o empregador, ou pessoa por este representada, os honorários de sucumbência são devidos aos advogados empregados"), não conheceu da ação, por entender que não ocorria o requisito da pertinência objetiva, uma vez que a circunstancia de a referida Confederação contar eventualmente com advogados em seus quadros não satisfaz esse critério da pertinência - que se traduz, quando o legitimado ativo e Confederação Sindical ou entidade de classe de âmbito nacional, na adequação temática entre as suas finalidades estatutárias e o conteúdo da norma impugnada -, revelando apenas a existência de eventual interesse processual de agir, de índole subjetiva, que não se coaduna com a natureza objetiva do controle abstrato. - Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida” (ADI n. 1.123-MC/DF, Relator o Ministro Moreira Alves, Plenário, DJ 17.3.1995). “CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA. LIMINAR. PRELIMINAR. CONFEDERAÇÃO NACIONAL. PERTINENCIA. ESTATUTO DA OAB (LEI N. 8.906/94). A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL ERIGIU A PERTINENCIA, ENQUANTO ADEQUAÇÃO ENTRE FINALIDADES ESTATUTARIAS E O CONTEUDO MATERIAL DA NORMA, COMO CRITÉRIO OBJETIVO PARA O CONHECIMENTO DE AÇÃO DIRETA PROMOVIDA PELAS ENTIDADES DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL (V.G. ADIMCS N.S 77, 138, 159, 202, 305, 893). TAL ORIENTAÇÃO CONSIDEROU, FUNDAMENTALMENTE, A NATUREZA ESPECIAL DE TAIS ENTIDADES QUE, AO CONTRARIO DAS DEMAIS PESSOAS E ÓRGÃOS LEGITIMADOS PARA O CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE, SÃO ENTES PRIVADOS, EMBORA REPRESENTEM INTERESSES COLETIVOS. DENTRO DESTA LINHA DE RACIOCINIO, E EVIDENTE QUE TAMBÉM OS ÓRGÃOS SUPERIORES DE REPRESENTAÇÃO SINDICAL SE ENQUADRAM NESSA CATEGORIA DE ENTIDADE NACIONAL DE CLASSE, A QUE ALUDE O ART. 103, IX, DA CF/88. PLENAMENTE PLAUSÍVEL, PORTANTO, A EXIGIBILIDADE DA PERTINENCIA, NÃO E DE RECONHECER-SE PRESENTE O PRESSUPOSTO, NO CASO EM EXAME, JA QUE INEXISTENTE RELAÇÃO ENTRE AS FINALIDADES DA AUTORA CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS TRABALHADORES METALURGICOS E O OBJETO DA NORMA IMPUGNADA (ART. 21 DA LEI N. 8.906/94) QUE DISPÕE SOBRE A TITULARIDADE DA VERBA HONORARIA RESULTANTE DA SUCUMBENCIA, NA HIPÓTESE DE ADVOGADO EMPREGADO DA PARTE VENCEDORA. A CIRCUNSTANCIA DE A ENTIDADE EVENTUALMENTE CONTAR COM ADVOGADOS EM SEUS QUADROS NÃO SATISFAZ O CRITÉRIO DA PERTINENCIA, REVELANDO APENAS A EXISTÊNCIA DE EVENTUAL INTERESSE PROCESSUAL DE AGIR, DE INDOLE SUBJETIVA, QUE NÃO SE COADUNA COM A NATUREZA OBJETIVA DO CONTROLE ABSTRATO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NÃO CONHECIDA” (ADI n. 1.114-MC/DF, Relator o Ministro Ilmar Galvão, Plenário, DJ 30.9.1994). “EMENTA AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ENTIDADE SINDICAL. LEGITIMAÇÃO ATIVA ESPECIAL. PERTINÊNCIA TEMÁTICA ENTRE O CONTEÚDO DO ATO IMPUGNADO E A FINALIDADE INSTITUCIONAL DA ENTIDADE SINDICAL. AUSÊNCIA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E NÃO PROVIDO. À falta de estreita relação entre o objeto do controle e os interesses específicos da classe profissional representada, delimitadores dos seus objetivos institucionais, resulta carecedora da ação a confederação sindical autora, por ilegitimidade ad causam. Agravo regimental conhecido e não provido” ( ADI n. 5.023-AgR/MT, Relatora a Ministra Rosa Weber, Plenário, DJ 6.11.2014). “EMENTA Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Parágrafo único do art. 1º da Lei nº 4.377/2001 do Estado do Sergipe. Norma que repercute tão somente na carreira dos oficiais policiais militares. Associação Nacional das Entidades Representativas de Praças Policiais e Bombeiros Militares (ANASPRA). Entidade representativa dos interesses dos praças policiais militares. Ilegitimidade ativa. Ausência de pertinência temática. Agravo a que se nega provimento. 1. A jurisprudência do STF é firme no sentido de se exigir, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e das confederações sindicais para as ações de controle concentrado, a existência de correlação entre o objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade e os objetivos institucionais da associação. 2. A categoria funcional dos policiais militares é subdividida em duas carreiras distintas, a dos oficiais policiais militares e a dos praças policiais militares, nos termos do art. do Decreto-Lei nº 667/69, cujo ingresso ocorre por meio de concursos distintos, sendo também diversos os cursos de formação e as atribuições. Não há pertinência temática entre o objeto social da associação autora, que reúne as entidades de praças policiais militares dos estados e do Distrito Federal e atua na defesa dos interesses de tal categoria, e o conteúdo normativo do dispositivo legal questionado, que repercute tão somente na carreira dos oficiais policiais militares. 3. Agravo regimental a que se nega provimento” ( ADI n. 4.441-AgR/SE, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJ 7.10.2014). “LEGITIMIDADE UNIVERSAL – ASSOCIAÇÃO DE MAGISTRADOS. As associações de magistrados não gozam da legitimidade universal para o processo objetivo, devendo ser demonstrada a pertinência temática. LEGITIMIDADE – EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA – DISCIPLINA – ASSOCIAÇÃO DE MAGISTRADOS. As associações de magistrados não têm legitimidade ativa quanto a processo objetivo a envolver normas relativas à execução contra a Fazenda, porque ausente a pertinência temática” ( ADI n. 4.400/DF, Relator o Ministro Marco Aurélio, Plenário, DJ 3.10.2013). “EMENTA Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Confederação dos Servidores Públicos do Brasil e Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte. Ausência de pertinência temática. 1. Não há pertinência temática entre o objeto social da Confederação Nacional dos Servidores Públicos do Brasil, que se volta à defesa dos interesses dos servidores públicos civis, e os dispositivos impugnados, que versam sobre o regime de arrecadação denominado de" Simples Nacional ". 2. Agravo regimental a que se nega provimento” ( ADI n. 3.906-AgR/DF, Relator o Ministro Menezes Direito, Plenário, DJ 5.9.2008). E ainda por exemplo: ADI n. 4.722/DF, Relator o Ministro Dias Toffoli, decisão monocrática, DJ 1º.2.2016; ADI n. 1.194/DF, Relator o Ministro Maurício Corrêa, de minha redatoria para o acórdão, Plenário, DJ 11.9.2009; e ADI n. 1.508-MC/RJ, Relator o Ministro Marco Aurélio, Plenário, DJ 29.11.1996. 13. Registre-se ser o objeto da presente ação direta de inconstitucionalidade idêntico ao da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 5.229/MS, ajuizada pelo Partido Solidariedade, a afastar eventual alegação de prejuízo de análise da matéria por este Supremo Tribunal. 14. Pelo exposto, nego seguimento à presente ação direta de inconstitucionalidade (art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). Publique-se. Brasília, 19 de fevereiro de 2016. Ministra Cármen Lúcia Relatora
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