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19 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 8 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Órgão Julgador

Tribunal Pleno

Partes

Publicação

Julgamento

Relator

Min. GILMAR MENDES

Documentos anexos

Inteiro TeorADC_33_DF_1419594577125.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 90

18/06/2014 PLENÁRIO

AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 33 DISTRITO

FEDERAL

RELATOR : MIN. GILMAR MENDES

REQTE.(S) : MESA DO SENADO FEDERAL

ADV.(A/S) : RÔMULO GOBBI DO AMARAL E OUTRO (A/S)

INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL

ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

Ação Declaratória de Constitucionalidade. Medida Cautelar. 2. Julgamento conjunto com as ADIs 4.947, 5.020 e 5.028. 3. Relação de dependência lógica entre os objetos das ações julgadas em conjunto. Lei Complementar 78/1993, Resolução/TSE 23.389/2013 e Decreto Legislativo 424/2013, este último objeto da ação em epígrafe. 4. O Plenário considerou que a presente ADC poderia beneficiar-se da instrução levada a efeito nas ADIs e transformou o exame da medida cautelar em julgamento de mérito. 5. Impossibilidade de alterar-se os termos de lei complementar, no caso, a LC 78/1993, pela via do decreto legislativo. 6. Ausência de previsão constitucional para a edição de decretos legislativos que visem a sustar atos emanados do Poder Judiciário. Violação à separação dos poderes. 7. O DL 424/2013 foi editado no mês de dezembro de 2013, portanto, há menos de 1 (um) ano das eleições gerais de 2014. Violação ao princípio da anterioridade eleitoral, nos termos do art. 16 da CF/88. 8. Inconstitucionalidade formal e material do Decreto Legislativo 424/2013. Ação Declaratória de Constitucionalidade julgada improcedente.

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária, sob a presidência do Senhor Ministro Joaquim Barbosa, na conformidade da ata do julgamento e das notas taquigráficas, por unanimidade de votos, julgar improcedente a ação, nos termos do voto do relator, ministro

Supremo Tribunal Federal EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 90

ADC 33 / DF

Gilmar Mendes.

Brasília, 18 de junho de 2014.

Ministro GILMAR MENDES

Relator

Documento assinado digitalmente.

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 90

11/06/2014 PLENÁRIO

AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 33 DISTRITO

FEDERAL

RELATOR : MIN. GILMAR MENDES

REQTE.(S) : MESA DO SENADO FEDERAL

ADV.(A/S) : RÔMULO GOBBI DO AMARAL E OUTRO (A/S)

INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL

ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

R E L A T Ó R I O

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR): Trata-se de ação declaratória de constitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela Mesa do Senado Federal, com o objetivo de ver declarada a constitucionalidade do Decreto Legislativo 424/2013, o qual sustou os efeitos da Resolução 23.389/2013 do Tribunal Superior Eleitoral.

Sustenta que o referido Decreto Legislativo foi editado por entender que o TSE, ao alterar o número de representantes na Câmara dos Deputados e nas Assembleias Legislativas Estaduais, por critério de “arredondamento”, extrapolou a delegação concedida pela Lei Complementar 78/2013.

Assim, afirma que não se cuidava da edição de outra lei complementar para revogar a delegação concedida ao TSE, mas de fiscalizar o exercício dessa atribuição normativa pelo Tribunal Eleitoral. Por essa razão, editou-se o Decreto legislativo em exame.

Além disso, alega que o ajuizamento dessa ADC justifica-se porque o Decreto Legislativo 424/2013 teve sua eficácia suspensa por decisão do TSE, sem, contudo, que tivesse sido declarado inconstitucional. Dessa forma, em homenagem à segurança jurídica, houve por bem ajuizar a presente ação.

É o relatório.

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ExtratodeAta-11/06/2014

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PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 33

PROCED. : DISTRITO FEDERAL RELATOR : MIN. GILMAR MENDES

REQTE.(S) : MESA DO SENADO FEDERAL

ADV.(A/S) : RÔMULO GOBBI DO AMARAL E OUTRO (A/S)

INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL

ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

Decisão: Após o relatório e as sustentações orais do Ministro Luís Inácio Lucena Adams, pela Advocacia-Geral da União, e do Dr. Rodrigo Janot Monteiro de Barros, Procurador-Geral da República, pelo Ministério Público Federal, o julgamento foi suspenso. Ausente, justificadamente, o Ministro Luiz Fux. Presidência do Ministro Joaquim Barbosa. Plenário, 11.06.2014.

Presidência do Senhor Ministro Joaquim Barbosa. Presentes à sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Rosa Weber, Teori Zavascki e Roberto Barroso.

Procurador-Geral da República, Dr. Rodrigo Janot Monteiro de Barros.

p/ Luiz Tomimatsu

Assessor-Chefe do Plenário

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Voto-MIN.GILMARMENDES

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18/06/2014 PLENÁRIO

AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 33 DISTRITO

FEDERAL

V O T O

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR): A matéria trazida ao exame do Supremo Tribunal Federal é de extrema relevância e de delicadeza ímpar. Os autores das diversas ações diretas em julgamento alegam a inconstitucionalidade do art. , parágrafo único, da LC 78/93, bem como da Resolução/TSE 23.389/2013, que a regulamentou.

As disposições normativas questionadas visam a dar concretude aos ditames constitucionais regulamentadores do sistema eleitoral proporcional de listas abertas que vigora no Brasil. O desafio está em regulamentar esse sistema, mantendo, dentro dos limites constitucionalmente previstos, a proporcionalidade da representação dos Estados e do Distrito Federal na Câmara dos Deputados, com as respectivas repercussões nas assembleias legislativas estaduais e na Câmara Distrital.

O parâmetro constitucional para a edição da Lei Complementar 78/93 é o seguinte:

“Art. 45. A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal.

§ 1º O número total de Deputados, bem como a representação por Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei complementar, proporcionalmente à população, procedendo-se aos ajustes necessários, no ano anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades da Federação tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados”.

Além desses dispositivos, especialmente do parágrafo primeiro transcrito acima, também se invoca, como parâmetro de controle de

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Voto-MIN.GILMARMENDES

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ADC 33 / DF

constitucionalidade das normas atacadas nos presentes feitos, a seguinte disposição constante do ADCT. Confira-se:

“Art. 4º. (…)

(...)

§ 2º É assegurada a irredutibilidade da atual representação dos Estados e do Distrito Federal na Câmara dos Deputados”.

Assim, cumpre examinar os fundamentos que embasam o pedido dos autores.

1. A ALEGAÇÃO DE QUE A PROPORCIONALIDADE DA REPRESENTAÇÃO DE CADA UNIDADE FEDERATIVA NA CÂMARA DOS DEPUTADOS DEVE SER AFERIDA COM BASE NO NÚMERO DE ELEITORES, E NÃO DE HABITANTES (POPULAÇÃO)

Cumpre deixar assentado, já no princípio deste voto, que, desde a Carta de 1891, as cadeiras da Câmara dos Deputados devem ser distribuídas de forma proporcional à população dos entes federados, e não de modo proporcional ao eleitorado dos Estados, conforme argumentam os autores. Confiram-se, a propósito, os comentários de Manoel Gonçalves Ferreira Filho ao § 1º do art. 45 da Constituição de 1988:

“Adota o texto como critério para a fixação do número total de deputados, e o que cada Estado e o Distrito Federal elegerá, a proporcionalidade à população, isto é, ao número de habitantes. Este tem sido o critério seguido pelas Constituições brasileiras (…). A Emenda n. 1/69 abandonou esse critério, preferindo o número de eleitores. Entretanto, a Emenda n. 8/77 voltou ao critério anterior”. (FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Comentários à Constituição Brasileira de 1988. Vol. 1. 3º ed. Atualizada. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 292)

A Constituição de 1891 cuidou do tema em seu art. 28, §§ 1º e 2º.

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Voto-MIN.GILMARMENDES

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ADC 33 / DF

Confira-se:

“Art. 28 - A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo eleitos pelos Estados e pelo Distrito Federal, mediante o sufrágio direto, garantida a representação da minoria.

§ 1º - o número dos Deputados será fixado por lei em proporção que não excederá de um por setenta mil habitantes , não devendo esse número ser inferior a quatro por Estado.

§ 2º - Para esse fim mandará o Governo federal proceder, desde já, ao recenseamento da população da República, o qual será revisto decenalmente”. (grifei)

A Constituição de 1934 fez previsão no mesmo sentido e já requeria a colaboração do Tribunal Superior Eleitoral para o fornecimento do número de vagas, com base nas últimas atualizações populacionais. Confira-se:

“Art. 23 - A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos mediante sistema proporcional e sufrágio universal, igual e direto, e de representantes eleitos pelas organizações profissionais na forma que a lei indicar.

§ 1º - O número dos Deputados será fixado por lei: os do povo, proporcionalmente à população de cada Estado e do Distrito Federal, não podendo exceder de um por 150 mil habitantes até o máximo de vinte, e deste limite para cima, de um por 250 mil habitantes; os das profissões, em total equivalente a um quinto da representação popular. Os Territórios elegerão dois Deputados.

§ 2º - O Tribunal Superior de Justiça Eleitoral determinará com a necessária antecedência e de acordo com os últimos cômputos oficiais da população, o número de Deputados do povo que devem ser eleitos em cada um dos Estados e no Distrito Federal”.

A Constituição de 1937 manteve-se na mesma linha:

“Art. 46 - A Câmara dos Deputados compõe-se de

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Voto-MIN.GILMARMENDES

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representantes de povo, eleitos mediante sufrágio direto. (Redação dada pela Lei Constitucional nº 9, de 1945)

(...)

Art. 48 - O número de Deputados por Estado será proporcional à população e fixado por lei, não podendo ser superior a dez nem inferior a três por Estado.

Art. 48 - O número de Deputados será proporcional à população e fixado em lei, não podendo ser superior a trinta e cinco nem inferior a cinco por Estado, ou pelo Distrito Federal. O Território do Acre elegerá dois Deputados. (Redação dada pela Lei Constitucional nº 9, de 1945)

A Constituição de 1946 também consignou ser a representação na Câmara dos Deputados proporcional à população, ou seja, ao número de habitantes de cada unidade da Federação. Confira-se:

“Art. 58 - O número de Deputados será fixado por lei, em proporção que não exceda um para cada cento e cinqüenta mil habitantes até vinte Deputados, e, além desse limite, um para cada duzentos e cinqüenta mil habitantes.

Art. 58. O número de Deputados será fixado, por lei, em proporção que não exceda de um para cada trezentos mil habitantes, até vinte e cinco Deputados, e, além dêsse limite, um para cada quinhentos mil habitantes”. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 17, de 1965)

O art. 41, § 2º, da Constituição de 1967, seguiu a mesma postura:

“Art. 41 - A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos por voto direto e secreto, em cada Estado e Território.

(...)

§ 2º - O número de Deputados será fixado em lei, em proporção que não exceda de um para cada trezentos mil habitantes, até vinte e cinco Deputados, e, além desse limite, um para cada milhão de habitantes”.

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ADC 33 / DF

A Emenda 1/69 alterou a tradicional disciplina da representação de forma proporcional à população para que tomasse por base os eleitores de cada Estado:

“Art. 39. A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos, entre cidadãos maiores de vinte e um anos e no exercício dos direitos políticos, por voto direto e secreto, em cada Estado e Território.

(...)

§ 2º O número de deputados por Estado será estabelecido em lei, na proporção dos eleitores nêle inscritos, conforme os seguintes critérios:

a) até cem mil eleitores, três deputados;

b) de cem mil e um a três milhões de eleitores, mais um deputado para cada grupo de cem mil ou fração superior a cinqüenta mil;

c) de três milhões e um a seis milhões de eleitores, mais um deputado para cada grupo de trezentos mil ou fração superior a cento e cinqüenta mil; e

d) além de seis milhões de eleitores, mais um deputado para cada grupo de quinhentos mil ou fração superior a duzentos e cinqüenta mil”.

A Emenda 8/77, no entanto, além de trazer de volta a participação da Justiça Eleitoral na fixação do número de representantes por unidade da Federação, restaurou o critério da representação proporcional à população, nos seguintes termos:

“Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39. A Câmara dos Deputados compõe-se de até quatrocentos e vinte representantes do povo, eleitos, dentre cidadãos maiores de vinte e um anos e no exercício dos direitos

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Voto-MIN.GILMARMENDES

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políticos, por voto direto e secreto, em cada Estado e Território.

...................................................................................

§ 2º Obedecido o limite máximo previsto neste artigo, o número de deputados, por Estado, será estabelecido pela Justiça Eleitoral, para cada legislatura, proporcionalmente à população, com o reajuste necessário para que nenhum Estado tenha mais de cinqüenta e cinco ou menos de seis deputados.

§ 3º Excetuado o de Fernando de Noronha, cada Território será representado, na Câmara por dois deputados.

§ 4º No cálculo das proporções em relação à população, não se computará a do Distrito Federal nem a dos Territórios”.

E, por fim, a Constituição Federal de 1988 manteve o cálculo da representação dos Estados e do Distrito federal de modo proporcional às respectivas populações, nos termos do art. 45, § 1º.

Nota-se, portanto, que a alegação segundo a qual a representação dos entes federados na Câmara dos Deputados deve levar em conta o número de eleitores não encontra guarida no texto constitucional vigente, que assegura à referida Casa parlamentar a representação do povo, bem como que o cálculo para a distribuição de suas cadeiras deve obedecer à proporcionalidade das respectivas populações das unidades da Federação, dentro dos limites impostos pela Constituição.

Ademais, conforme visto acima, pode-se afirmar, com tranquilidade, que já é tradicional em nossa história constitucional a previsão de que tal proporção realize-se com base na população de cada unidade federativa.

Ante o exposto, não merece prosperar a alegação no sentido de que o cálculo da representação dos Estados e do Distrito Federal na Câmara dos Deputados deve obedecer à proporção de eleitores de cada unidade federativa, tendo em vista estar evidenciado que a Constituição Federal requer que a Casa dos representantes do povo seja ocupada de forma proporcional à população, uma vez que não são apenas os eleitores que constituem o povo brasileiro.

2. A ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL

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DA LEI COMPLEMENTAR 78/93

Alega-se a inconstitucionalidade formal da LC 78/93, sob o fundamento de que o Projeto de Lei Complementar 165/1993 (que deu origem à lei em exame) teria sido aprovado na Câmara mediante votação meramente simbólica, não sendo possível, portanto, aferir-se com exatidão o número de Deputados presentes na sessão.

Assim, aduz-se ter ocorrido violação ao art. 69 da Constituição Federal de 1988 e ao art. 186, I, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, que prevê a necessidade de votação nominal para a deliberação sobre projetos que exijam quórum especial.

Cumpre observar que o Projeto de Lei Complementar, segundo consta da Ata da Sessão respectiva, foi aprovado na Câmara dos Deputados, por votação unânime, apesar de não ter havido votação nominal, conforme era a praxe da Casa à época.

Vale ressaltar que, para a abertura da sessão, exige-se quórum de maioria absoluta, nos termos do art. 47 da CF/88: “Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e de suas comissões serão tomadas por maioria de votos, presente a maioria absoluta de seus membros”.

Assim, aberta regularmente a sessão – e isso não foi impugnado pelos autores – e aprovado o projeto por unanimidade dos presentes, tem-se que a maioria absoluta dos membros da Casa, exigida pelo art. 69 da CF/88, foi alcançada.

Aliás, os próprios autores reconhecem que a sessão na qual ocorreu a deliberação foi aberta com o quórum de 254 Deputados presentes. Ressalte-se que, à época, o número total de parlamentares da Câmara era igual a 503, de modo que 254 significava dois representantes a mais do que o necessário para se cumprir o art. 47 da CF/88.

A irresignação está no fato de a votação ter sido simbólica e registrada em ata a adesão unânime dos presentes. O requerente aduz não ser possível saber se os 254 parlamentares que estavam presentes na abertura da sessão continuavam lá no momento da votação em análise e,

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por isso, pede a declaração de inconstitucionalidade formal da LC 78/93.

A alegação não merece prosperar. O registro dos 254 Deputados presentes à sessão, aliado ao registro em ata de aprovação unânime do projeto, conduz à presunção de constitucionalidade formal da lei impugnada. Isso porque não se pode presumir o contrário, isto é, não é viável, tampouco recomendável, declarar-se a inconstitucionalidade de uma lei com base em conjecturas relativas ao quórum de deliberação presente na sessão de sua aprovação.

Ao contrário, todos os registros disponíveis levam à presunção da regularidade constitucional do processo legislativo em exame. Assim, não há que se falar em inconstitucionalidade formal da LC 78/93; tampouco eventuais violações ao Regimento Interno da Câmara dos Deputados têm o condão de macular a constitucionalidade da lei em comento.

Ante o exposto, considero não haver vício formal de constitucionalidade a eivar a edição da LC 78/93.

3. A ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DA LC 78/93, EM RAZÃO DE TER ATRIBUÍDO COMPETÊNCIA LEGISLATIVA AO TSE, BEM COMO DA RESOLUÇÃO/TSE 23.389/2013, POR USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DO CONGRESSO NACIONAL

A principal alegação de inconstitucionalidade deduzida nas ações em exame diz respeito à impossibilidade de a LC 78/93 atribuir ao Tribunal Superior Eleitoral a fixação do número de representantes, por unidade federativa, na Câmara dos Deputados, em atendimento à proporcionalidade à população, consoante o disposto no art. 45, § 1º, da CF/88.

De início, vale lembrar os dispositivos constitucionais que cuidaram do tema. No corpo do texto constitucional, os seguintes dispositivos:

“Art. 45. A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal.

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§ 1º O número total de Deputados, bem como a representação por Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei complementar, proporcionalmente à população, procedendo-se aos ajustes necessários, no ano anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades da Federação tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados”.

E no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, o seguinte:

“Art. 4º. (…)

(...)

§ 2º É assegurada a irredutibilidade da atual representação dos Estados e do Distrito Federal na Câmara dos Deputados”.

A última redação do texto constitucional de 1967/69 assim dispunha sobre o assunto:

“Art. 39. A Câmara dos Deputados compõe-se de até quatrocentos e oitenta e sete representantes do povo, eleitos, dentre cidadãos maiores de dezoito anos e no exercício dos direitos políticos, por voto direto e secreto em cada Estado ou Território e no Distrito Federal. (Redação da pela Emenda Constitucional nº 25, de 1985)

(...)

§ 2º Observado o limite máximo previsto neste artigo, o número de Deputados, por Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido pela Justiça Eleitoral, para cada Legislatura, proporcionalmente à população, com o reajuste necessário para que nenhum Estado ou Distrito Federal tenha mais de sessenta ou menos de oito Deputados”. (Redação da pela Emenda Constitucional nº 25, de 1985)

Desse modo, ao entrar em vigor a Constituição Federal de 1988, iniciou-se o processo de discussão, em especial, acerca da bancada paulista na Câmara dos Deputados. Isso porque, sob a Carta de 67/69, São Paulo contava com 60 cadeiras, que era o número máximo permitido pela

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Constituição pretérita e, na medida em que a nova Constituição aumentou este limite para 70 representantes, naturalmente veio à tona o pleito paulista no sentido do acréscimo de sua bancada.

Tendo em vista que a Constituição de 1988 atribuía à Lei Complementar a fixação tanto do número total de Deputados como da representação por Estado e pelo Distrito Federal, uma das medidas imaginadas foi a impetração de mandado de injunção nesta Corte, ante a omissão do Congresso concernente à edição da referida legislação.

Assim, Deputados federais paulistas, capitaneados por José Serra, impetraram o MI 219, requerendo que a Corte fixasse em 70, desde logo, o número de representantes de São Paulo na Câmara dos Deputados.

O referido MI 219, de relatoria do Min. Octavio Gallotti, Plenário, julgado em 22 de agosto de 1990, restou assim ementado:

“Mandado de Injunção, de iniciativa de Deputados Federais pelo Estado de São Paulo, para que o Supremo Tribunal determine, em setenta, o número de representantes daquela unidade da Federação, à Câmara dos Deputados, diante do vazio legislativo, decorrente de não ter sido elaborada a Lei Complementar, prevista no art. 45, § 1º, da Constituição.

Legitimidade ativa dos impetrantes, como cidadãos, titulares de prerrogativas político-jurídicas que são inequivocamente difusas, mas por sua própria natureza.

Pedido deferido, em parte, dentro dos limites de provisão constitucionalmente cabível, para, reconhecidas a omissão e a mora apontadas, dar ciência das mesmas ao Congresso Nacional, a fim de que supra a omissão.

Votos vencidos, tanto no tocante à preliminar de legitimidade, como a propósito da extensão ou finalidade do deferimento da medida”.

O Supremo Tribunal Federal manteve-se fiel à sua jurisprudência para, ao deferir a ordem, apenas reconhecer a omissão e apontar a mora legislativa, dando ciência ao Congresso Nacional, a fim de que suprisse a omissão em tempo hábil.

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ADC 33 / DF

O Min. Marco Aurélio, que ficou vencido na ocasião, adiantava seu posicionamento no sentido de deferir a ordem para, a partir da eleição seguinte, aumentar as vagas do Estado de São Paulo de 60 para 70 na Câmara dos Deputados. Ressaltava que era preciso dar concretude às decisões da Corte, mas fixava o aumento apenas para as próximas eleições, sem, portanto, interferir na legislatura em curso, em homenagem à segurança jurídica.

O Min. Moreira Alves fazia objeção à fixação do número de Deputados de São Paulo, desde logo, em 70, em razão de, em sua leitura, o texto constitucional não impor que o Estado mais populoso tivesse 70 Deputados, pois isso dependeria do critério de proporcionalidade que sera estabelecido pela lei complementar requerida pelo art. 45, § 1º.

Para Moreira Alves, a locução constitucional constante do § 1º do art. 45, “para que nenhuma daquelas unidades da Federação tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados”, não determinava, por exemplo, que o limite máximo fosse efetivamente utilizado pelo legislador complementar para fixar a bancada paulista na Câmara dos Deputados. E, assim, para justificar seu voto, que divergia do proferido pelo Min. Marco Aurélio, alegava que, se o MI houvesse sido impetrado por parlamentares de outro Estado, não seria possível a decisão de viés concretista que Marco Aurélio propunha.

O argumento do Min. Moreira Alves era forte, uma vez que, sem a lei complementar que fixasse o número total de representantes na Câmara, o aumento do número de Deputados paulistas levaria à necessidade de se rever o tamanho da bancada dos demais entes federados. Lembre-se de que, àquela altura, a Câmara era composta por 503 representantes.

O Min. Sepúlveda Pertence interveio no debate travado entre os ministros Marco Aurélio e Moreira Alves para, posicionando-se ao lado de Moreira Alves, lembrar que a discussão sobre a aprovação do art. 45, caput e § 1º, foi uma das mais dramáticas da Assembleia Nacional Constituinte.

Nesses debates, durante o julgamento do MI 219, o Min. Pertence

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assim se pronunciou acerca da proporcionalidade da representação de cada Estado na Câmara e da necessidade ou não de se chegar ao teto de 70 Deputados para o Estado de São Paulo:

“(...) Pois bem, a fórmula do art. 45 foi daquelas composições de adiamento de um problema. O que se teve, aí, foi um limite máximo (justo ou injusto, não é hora de cogitar), da ampliação da futura representação de São Paulo, até 70. Veja V. Exª que é uma opção política delicadíssima.

Chegar ao teto foi uma opção política deixada ao Congresso. Não foi à-toa que o Congresso disse que nenhum Estado terá menos de oito e que o número de Deputados do maior não ultrapassará 70. E, não, que o maior Estado terá 70”.

O Min. Moreira Alves, na esteira de Pertence, e fazendo objeção ao voto do Min. Marco Aurélio, salientava:

“Há um problema muito mais sério do que esses. É que há lei, atualmente, estabelecendo o número fixo de deputados [o MI havia sido impetrado justamente em razão de não haver sido aprovada a lei complementar que deveria fixar novo número de integrantes da Câmara]. Se aumentarmos para 70 os deputados pelo Estado de São Paulo na próxima legislatura, obviamente, estaremos diminuindo a representação de todos os Estados que estão acima do limite mínimo”.

O Min. Paulo Brossard ainda explicitou a necessidade de que a omissão fosse cumprida pelo Congresso Nacional em tempo útil, isto é, até as eleições seguintes, sem, contudo, adotar a posição de que o STF devesse fixar prazo ao Poder Legislativo:

“Não me parece que o Tribunal deva fixar prazo para que o Congresso legisle a respeito. Não me parece que a Corte devesse enveredar por esse caminho, mas acho que deveria dizer que a lei fosse elaborada “em tempo útil”, ou seja, antes

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Voto-MIN.GILMARMENDES

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da eleição. Para quê? Para que, na eleição ou na diplomação, a representação pelo Estado de São Paulo já estivesse com o seu número, não direi corrigido, mas melhorado, em relação à representação pelos demais Estados da União”.

O Min. Moreira Alves, debatendo com o Min. Brossard sobre a necessidade e o possível conteúdo da nova lei complementar que deveria ser elaborada, fez questão de explicitar o alcance da cláusula do art. 4º, § 2º, do ADCT: “A Constituição, inclusive, ao dizer no § 2º do art. 4º do Ato das Disposições Transitórias que é assegurada a irredutibilidade da composição atual, isso significa que, posteriormente, poderá ser reduzida ”. (grifei)

Assim, com todas essas relevantíssimas considerações de seus integrantes e apesar dos votos parcialmente divergentes proferidos pelos ministros Marco Aurélio e Carlos Velloso, o Supremo Tribunal Federal, atento às colocações feitas pelos Ministros Moreira Alves, Sepúlveda Pertence e Paulo Brossard, apenas deferiu a ordem para reconhecer a omissão legislativa e dar ciência ao Congresso Nacional para que a suprisse em tempo hábil (até as eleições seguintes).

Em 30 de dezembro de 1993, foi finalmente sancionada, pelo Presidente Itamar Franco, a Lei Complementar 78, cujo inteiro teor é o seguinte:

“Art. 1º Proporcional à população dos Estados e do Distrito Federal, o número de deputados federais não ultrapassará quinhentos e treze representantes, fornecida, pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, no ano anterior às eleições, a atualização estatística demográfica das unidades da Federação.

Parágrafo único. Feitos os cálculos da representação dos Estados e do Distrito Federal, o Tribunal Superior Eleitoral fornecerá aos Tribunais Regionais Eleitorais e aos partidos políticos o número de vagas a serem disputadas.

Art. 2º Nenhum dos Estados membros da Federação terá menos de oito deputados federais.

Parágrafo único. Cada Território Federal será representado

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por quatro deputados federais.

Art. 3º O Estado mais populoso será representado por setenta deputados federais.

Art. 4º Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 5º Revogam-se as disposições em contrário”.

A LC 78/93 fixou o número total de representantes na Câmara dos Deputados em 513, impôs ao IBGE o fornecimento da atualização estatística demográfica das unidades da Federação e delegou ao TSE, com base na referida atualização estatística, a elaboração dos cálculos da representação dos Estados e do Distrito Federal na Câmara dos Deputados, a fim de fornecer aos TREs e aos partidos políticos os respectivos números de vagas a serem disputadas em cada eleição.

Além disso, a LC 78/93 fixou o número mínimo de cadeiras por unidade da Federação em 8 e determinou que o Estado mais populoso contasse com 70 cadeiras na Câmara, afastando quaisquer dúvidas a respeito de que tamanho deveria ter a bancada paulista.

A partir dessas balizas, finalmente fixadas pelo legislador complementar, o Tribunal Superior Eleitoral editou a Resolução 14.235-DF (publicada em 18.4.1994), que fixou o número de Deputados por unidade da Federação na Câmara dos Deputados.

Essa Resolução levou em consideração, especialmente, os seguintes aspectos: (i) que a LC 78 somente foi publicada em 5.1.1994; (ii) que seu art. determinou que o Estado mais populoso (SP) tivesse 70 representantes; (iii) que seu art. limitou a 513 deputados o total da Câmara; e (iv) que o § 2º do art. 4º do ADCT trouxe a regra transitória da irredutibilidade das bancadas, nos termos do entendimento fixado pelo STF no julgamento do MI 233, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ 08.02.1991, cuja ementa transcrevo:

“Mandado de Injunção. Aumento do numero de Deputados Federais. Auto-aplicabilidade do parágrafo 1. do artigo 45, da Constituição. Exegese desse dispositivo e do

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Voto-MIN.GILMARMENDES

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parágrafo 2. do artigo 4. do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Hipótese de convocação de suplentes de Deputados Federais. Ilegitimidade ativa dos suplentes.

- O parágrafo 1º do artigo 45 da Constituição Federal, como resulta claramente de seu próprio texto, não e auto aplicável. A interposição de mandado de injunção, que visa a compelir o Congresso Nacional a editar a lei complementar a que se refere esse dispositivo, não se concilia, por incoerência, com a afirmação de sua auto-aplicabilidade, a depender apenas de atos executórios da Câmara dos Deputados.

• Por outro lado, quando o texto do parágrafo 1º do artigo 45 da Constituição manda proceder, no ano anterior as eleições, aos reajustes necessários nos números de deputados fixados na lei complementar de que ela cuida, não permite a conclusão de que essa alteração inicial na composição da Câmara dos Deputados atinja a legislatura em curso, com o preenchimento das vagas criadas, pela convocação de suplentes. Essa exegese, que emerge clara do texto do citado dispositivo, que só tem aplicação a eleições subsequentes a edição da lei complementar, é também confirmada pelo disposto no parágrafo 2º do artigo 4º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que prevê a irredutibilidade do número atual de representantes das unidades federativas na Câmara Federal, na legislatura imediata.

• Nos termos do parágrafo 1º do artigo 56 da Constituição Federal, os suplentes de Deputados Federais, além das hipóteses de substituição temporária, nos casos de afastamento dos titulares para investidura em função compatível ou licença por mais de 120 dias, somente são convocados, para substituições definitivas, em vagas ocorrentes, e não para a hipótese de criação de mandatos por aumento da representação.

• Ocorrência, portanto, de falta de "legitimatio ad causam" dos autores.

Mandado de Injunção não conhecido”. (grifei)

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Assim, o TSE editou a Resolução 14.235, que manteve, para a legislatura que se iniciou em 1995, a mesma representação eleita para a Câmara dos Deputados em 1990 (disciplinada pela Resolução/TSE 1.336, de 22 de março de 1990), com exceção da representação do Estado de São Paulo, em razão do disposto no art. da LC 78/93, que aumentou de 60 para 70 o número de cadeiras destinadas àquela unidade federativa.

No voto do Min. Diniz de Andrada, que conduziu a edição da referida Resolução, foi cogitado acolhimento de proposta elaborada pela assessoria técnica do TSE, que fixava em 70 o número de representantes paulistas na Câmara e, quanto às demais unidades da Federação, procurava adequar a representação à população, conforme o mandamento constitucional.

O Min. Diniz de Andrada assim resumiu essa proposta:

“A primeira, levando em consideração os dados populacionais atualizados, assegura ao Estado de São Paulo, consoante o próprio disposto na lei complementar referida, setenta vagas, acresce de três integrantes a bancada da Bahia, de dois as de Minas Gerais e do Pará, de um as do Rio grande do Sul e Rio grande do Norte, bem como diminui de um as do Rio de Janeiro, Paraná, Maranhão, Paraíba, Piauí e Espírito Santo e de três a de goiás”.

Não obstante a apresentação de tal proposta de Resolução, o relator preferiu encaminhar o seu voto, que restou vencedor, perfilhando o que consignado na segunda proposta recebida, a qual mantinha a representação eleita em 1990, acrescendo apenas as 10 cadeiras ao Estado de São Paulo, nos termos da LC 78/93.

Ao justificar sua opção, o relator indicava a necessidade de o TSE manter-se atrelado à LC 78/93, bem como ao que decidido pelo STF no MI 233 (cuja ementa está transcrita acima), no sentido de que a cláusula do art. 4º, § 2º, do ADCT, sobre a irredutibilidade das bancadas, deve ser interpretada de modo a proteger a legislatura seguinte àquela em que se

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deu a aprovação da lei complementar que alterou a composição da Câmara dos Deputados. Confira-se a manifestação do Min. Diniz de Andrada, cujo voto prevaleceu no TSE:

“A elevação do número de cadeiras consagradas no texto complementar circunscreveu-se a uma dezena. E determinou-se ali que o Estado mais populoso passaria a contar com setenta Deputados. Ora, é sabido que a referência compete a São Paulo, que possui, no momento, sessenta representantes.

Por outro lado, preocupou-se o legislador em garantir um mínimo de oito parlamentares por membro da Federação, indiferente aos parâmetros de proporcionalidade.

Quanto aos Estados cuja representação já superava tal índice, é de ver-se que a composição de suas bancadas não pode sofrer redução, a teor do § 2º do art. 4º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para a primeira legislatura seguinte à edição da lei complementar ”. (grifei)

Nota-se, portanto, que, em prestígio à segurança jurídica e à interpretação emprestada pelo Supremo Tribunal Federal à cláusula de transição do ADCT, o TSE preferiu editar a Resolução 14.235 com esse teor mais conservador, apenas alterando a representação de São Paulo, nos termos determinados pela LC 78/93.

Não há dúvida alguma, e apenas repasso a matéria para que fique explícito, de que a regra disposta no art. 4º, § 2º, do ADCT teve a eficácia exaurida após a edição da LC 78/93 e com o fim da legislatura seguinte a ela, que se iniciou em 1995. Isso porque o entendimento contrário levaria ao esvaziamento do disposto no art. 45, § 1º, da CF/88 (a regra da proporção da representação conforme a população de cada ente federado).

O problema surge a partir daí, ou seja, nas eleições de 1998 e seguintes. Isso porque o comando constitucional é claro ao fixar a regra segundo a qual a distribuição de cadeiras na Câmara dos Deputados deve observar a proporcionalidade da população de cada unidade federativa, dentro das balizas constitucionalmente previstas.

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 22 de 90

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Ocorre que o TSE (tampouco o Congresso Nacional) nunca atualizou as bancadas, de modo que, a rigor, excepcionando-se a correção da bancada paulista e da bancada dos novos Estados de Amapá e Roraima, jamais foi dado cumprimento ao mandamento constitucional que determina que a representação na Câmara deverá observar a proporcionalidade da população existente em cada unidade da Federação, no ano anterior às eleições.

Deve-se ressaltar que o Tribunal Superior Eleitoral tentou proceder à referida atualização em algumas oportunidades. Ao relatar a Petição 1.642-AM, o Min. Caputo Bastos votou no sentido de que o próprio TSE deveria fazer os ajustes necessários à garantia da proporcionalidade almejada pelo texto constitucional.

Ocorre que o TSE acompanhou o voto do Min. Marco Aurélio, que, em homenagem à segurança jurídica (e aqui me coloco de acordo com a observação de Sua Exa.), argumentou que, ante o número máximo de representantes (513) estabelecido na LC 78/93, “(...) o acréscimo em certas unidades da Federação resultará em diminuição nas outras. Daí a necessidade de marchar-se com absoluta segurança em termos de dados”.

A partir desse raciocínio, o Min. Marco Aurélio lembrou à Corte Eleitoral que a referida lei complementar afirma que a atualização estatística demográfica das unidades da Federação deverá ser fornecida pelo IBGE. Ocorre que esse levantamento somente é realizado de forma concreta e segura nos Censos, os quais são feitos a cada 10 anos (vide Lei 8.189/91 – o próximo seria realizado em 2010).

No caso concreto, afirmara o Min. Marco Aurélio, a atualização proposta pelo Min. Caputo Bastos ancorava-se em mera estimativa populacional levada a efeito pelo IBGE, procedimento que não se mostrava capaz de conferir aos dados a segurança necessária para que fossem realizados os ajustes. Por essa razão, o TSE acompanhou o voto divergente do Min. Marco Aurélio e não realizou a atualização na oportunidade.

Para as eleições de 2010, o TSE procurou, novamente a partir de provocação oriunda do Estado do Amazonas, editar Resolução que

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 23 de 90

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procedesse aos ajustes necessários de que se cuida. Ocorre que, no mês de fevereiro de 2010, o relator da PET 2.970, Min. Arnaldo Versiani, agendara audiências públicas para debater a Resolução que faria os ajustes.

Por ocasião das audiências, diversos Estados argumentaram que tal espécie de Resolução deveria observar a regra da anterioridade eleitoral, prevista no art. 16 da CF/88, bem como resgataram a jurisprudência do TSE formada a partir do voto do Min. Marco Aurélio, resumido acima, no sentido de que a Resolução que atualizasse a representação das unidades da Federação na Câmara dos Deputados deveria ser baseada no Censo, o qual seria realizado pelo IBGE naquele mesmo ano de 2010.

O próprio relator acatou as alegações. A PET 2.970 restou indeferida e, consequentemente, adiada a aprovação da Resolução.

Realizado o Censo pelo IBGE em 2010, o TSE viu-se munido dos dados seguros, necessários e suficientes para que se procedesse à atualização das bancadas dos entes federados na Câmara dos Deputados, em obediência ao comando do art. 45, § 1º, da CF/88.

Assim, o TSE iniciou o procedimento de elaboração da referida norma, o qual contou com audiências públicas, que serviram à oitiva dos cidadãos, Estados, Ministério Público, entre outros interessados.

O procedimento culminou com a aprovação da Resolução 23.389, de 9 de abril de 2013 (também objeto de impugnação), que, finalmente, fez as alterações necessárias para que as bancadas dos entes federados na Câmara dos Deputados guardassem maior proporção relativamente às suas respectivas populações atuais.

A primeira questão que se coloca diz respeito à possibilidade de participação do TSE na fixação do número de cadeiras na Câmara dos Deputados por unidade da Federação. Isso porque se alega que o § 1º do art. 45 da Constituição teria exigido que, a cada 4 anos, no ano anterior às eleições, se editasse uma nova lei complementar para a atualização das cadeiras da Câmara dos Deputados segundo as respectivas populações dos entes federados.

Basta a leitura de tal exigência para se perceber o absurdo políticoconstitucional a que essa interpretação conduziria. Isso porque a

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 24 de 90

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Constituição afirma ser a Câmara a casa do povo. Não obstante isso, a eleição para o preenchimento de suas cadeiras é realizada, por questões administrativas, de forma estadualizada.

Assim, é necessário estabelecer-se a proporcionalidade a que tanto se alude nesse voto. É claro que a proporção entre o número de habitantes de cada ente federado e sua bancada na Câmara dos Deputados, almejada pela Constituição, não é absoluta. Isso porque, em um federalismo político-jurídico, há outras questões que são observadas para a determinação dessa espécie de desenho institucional, tais como as desigualdades regionais e as diferentes necessidades relacionadas ao desenvolvimento econômico.

Dessa forma, a Constituição fixou as balizas entre as quais tal proporcionalidade deverá ser perquirida (mínimo de 8 e máximo de 70 representantes por Estado) e delegou à lei complementar a fixação do número máximo de representantes para integrar a Câmara dos Deputados.

Atribuir-se a realização dos ajustes necessários, no ano anterior às eleições, ao legislador complementar jamais foi uma interpretação tranquila, e isso ficou comprovado neste voto, a partir do relato sobre as tentativas de aprovação de Resoluções pelo TSE nas diversas eleições.

Além disso, é da tradição constitucional republicana brasileira a participação da Justiça Eleitoral na fixação das bancadas dos entes da Federação na Câmara dos Deputados. A Carta de 1891 delegou ao legislador ordinário a fixação do número de representantes. Criada a Justiça Eleitoral, no entanto, a Constituição de 1934 delegou ao seu Tribunal Superior a atualização demográfica para fins de fixação da representação na Câmara. Confira-se:

“Art. 23 - A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos mediante sistema proporcional e sufrágio universal, igual e direto, e de representantes eleitos pelas organizações profissionais na forma que a lei indicar.

§ 1º - O número dos Deputados será fixado por lei: os do povo, proporcionalmente à população de cada Estado e do

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Distrito Federal, não podendo exceder de um por 150 mil habitantes até o máximo de vinte, e deste limite para cima, de um por 250 mil habitantes; os das profissões, em total equivalente a um quinto da representação popular. Os Territórios elegerão dois Deputados.

§ 2º - O Tribunal Superior de Justiça Eleitoral determinará com a necessária antecedência e de acordo com os últimos cômputos oficiais da população, o número de Deputados do povo que devem ser eleitos em cada um dos Estados e no Distrito Federal” . (grifei)

Após um hiato, a participação da Justiça Eleitoral na seara examinada foi resgatada pela Emenda 8/77 à Constituição de 1967/69. Confira-se:

“Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39.Art. 39. A Câmara dos Deputados compõe-se de até quatrocentos e vinte representantes do povo, eleitos, dentre cidadãos maiores de vinte e um anos e no exercício dos direitos políticos, por voto direto e secreto, em cada Estado e Território.

...................................................................................

§ 2º Obedecido o limite máximo previsto neste artigo, o número de deputados, por Estado, será estabelecido pela Justiça Eleitoral, para cada legislatura, proporcionalmente à população, com o reajuste necessário para que nenhum Estado tenha mais de cinqüenta e cinco ou menos de seis deputados”. (grifei)

Embora o texto constitucional atual não tenha previsto diretamente a participação da Justiça Eleitoral nessa função de atualização das bancadas da Câmara dos Deputados, essa possibilidade não escapou aos Constituintes que debateram a matéria. A título de exemplo, menciono trecho em que a Sra. Constituinte Sandra Cavalcante, ao debater o

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 26 de 90

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assunto, pronunciou-se durante os trabalhos da Assembleia:

Considero a emenda do Constituinte Osvaldo Coelho quando estabelece que a Justiça Eleitoral definirá, proporcionalmente à população, quais os ajustes necessários que possam atender às bancadas, mantidos os limites mínimos de oito e máximo de sessenta, o modo mais sensato de, primeiro, não deixarmos que no Plenário comecem a influir as linhas de divisão estadual .

(...)

Voto, pois, a favor da Emenda Osvaldo Coelho, que deixa a Câmara dos Deputados com sua composição global atual e permite que os reajustes se façam internamente, de acordo com as mudanças de população, as quais ocorrerão gradualmente, não devendo ficar fixadas no texto da Constituição, e terão, certamente, uma tradução exata através da forma encontrada pela justiça eleitoral. ” (grifei)

Não obstante a redação final do texto constitucional não tenha feito menção à participação da Justiça Eleitoral na tarefa examinada, para muitos a solução dada pela Assembleia Constituinte foi típica das cláusulas dissolutórias ou de adiamento. Comungo dessa visão. O Constituinte jogou a questão para o legislador. Esse é também o posicionamento do Min. Sepúlveda Pertence, externado nos debates durante o julgamento do MI 219:

“(...) Pois bem, a fórmula do art. 45 foi daquelas composições de adiamento de um problema. O que se teve, aí, foi um limite máximo (justo ou injusto, não é hora de cogitar), da ampliação da futura representação de São Paulo, até 70. Veja V. Exª que é uma opção política delicadíssima.

Chegar ao teto foi uma opção política deixada ao Congresso. Não foi à-toa que o Congresso disse que nenhum Estado terá menos de oito e que o número de Deputados do maior não ultrapassará 70. E, não, que o maior Estado terá 70”.

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 27 de 90

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O experiente Min. Célio Borja, participando dos debates por ocasião do julgamento do MI 233, referido acima, jamais cogitou que leis complementares pudessem surgir de 4 em 4 anos para fazer a atualização das bancadas e, naturalmente, atribuía ao legislador ordinário essa tarefa:

“(...) As vagas que venham a ocorrer no curso da legislatura preenchem-se por suplentes. Não se criam vagas, vagas ocorrem, surgem da representação já fixada; foi isso que o constituinte fez, quando disse, nesse mesmo § 1º do art. 45: ‘ no ano anterior às eleições’ . Tanto a lei complementar que fixa o número de representantes por Estado quanto as leis que vierem a estabelecer os ajustes necessários em razão da fixação de um novo numerus clausus para o total de representação”. (…)

Ressalte-se que o § 1º do art. 45 da Constituição de 1988 dispõe que “o número total de Deputados, bem como a representação por Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei complementar (...)”, mas isso jamais ocorreu. A LC 78/93 fixou o número máximo de Deputados, mas não a representação por Estado e pelo Distrito Federal. A fixação das bancadas sempre foi tarefa do Tribunal Superior Eleitoral, desde a Resolução 16.336, de 22 de março de 1990, passando pela Resolução 14.235, de 12 de abril de 1994, a primeira posterior à edição da LC 78/93, até a Resolução 23.389, objeto das ações em exame.

Desse modo, não admitir que o legislador complementar delegue ao TSE essa função de atualização não apenas nega a realidade política do país – e o Direito Constitucional não pode ser compreendido dissociadamente da realidade política que o circunscreve –, como também faz pouco da história institucional brasileira e coloca em situação de inconstitucionalidade todas as eleições realizadas no Brasil posteriormente ao advento da Constituição de 1988.

Durante os debates que levaram à edição da LC 78/93, parlamentares revelaram seu entendimento dessa realidade política. O então Deputado Marcos Formiga assim se manifestou:

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 28 de 90

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“Seria um absurdo jurídico supor, aqui, que uma Lei Complementar, a cada ano anterior às eleições, necessite ser editada para ajustar o número de representantes por Estado e pelo Distrito Federal quando este ajustamento representa uma medida rotineira, quase de natureza administrativa, e que pode ser implementada a nível de resolução, portaria ou ato. Assim, é de se entender que um projeto de lei complementar que se proponha disciplinar a questão aponte uma metodologia que possa ser cumprida a nível hierárquico menos elevado na escala jurídica. Nesse sentido, o projeto do insigne Deputado Adhemar de Barros Filho acode bem à questão, onde propõe uma metodologia irrepreensível e remete os cálculos para o Tribunal Superior Eleitoral.”

S oma-se a tudo isso o fato de que a LC 78/93 não delegou poder legiferante primário ao Tribunal Superior Eleitoral, mas apenas a função de, com base na atualização estatística demográfica das unidades da Federação realizada pelo IBGE, proceder aos cálculos que definirão as bancadas dos entes federados na Câmara dos Deputados.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal reconhece tal possibilidade. Recentemente, no julgamento da ADI 4.568, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe 30.3.2012, a Corte manifestou-se no sentido de reconhecer a constitucionalidade de lei que delegava a decreto presidencial a atualização do valor do salário mínimo. E deve ser salientado que a atualização por lei do salário mínimo, ao contrário do que acontece na hipótese em exame, ocorria todos os anos. Confira-se a ementa do referido julgado:

“CONSTITUCIONAL. VALOR DO SALÁRIO MÍNIMO. ART. 3. DA LEI N. 12.382, de 25.2.2011. VALOR NOMINAL A SER ANUNCIADO E DIVULGADO POR DECRETO PRESIDENCIAL. DECRETO MERAMENTE DECLARATÓRIO DE VALOR A SER REAJUSTADO E AUMENTADO SEGUNDO ÍNDICES LEGALMENTE ESTABELECIDOS. OBSERVÂNCIA

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DO INC. IV DO ART. 7. DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE.

1. A exigência constitucional de lei formal para fixação do valor do salário mínimo está atendida pela Lei n. 12.382/2011.

2. A utilização de decreto presidencial, definida pela Lei n. 12.382/2011 como instrumento de anunciação e divulgação do valor nominal do salário mínimo de 2012 a 2015, não desobedece o comando constitucional posto no inc. IV do art. 7o. da Constituição do Brasil.

A Lei n. 12.382/2011 definiu o valor do salário mínimo e sua política de afirmação de novos valores nominais para o período indicado (arts. 1o. e 2o.). Cabe ao Presidente da República, exclusivamente, aplicar os índices definidos legalmente para reajuste e aumento e divulgá-los por meio de decreto, pelo que não há inovação da ordem jurídica nem nova fixação de valor.

3. Ação julgada improcedente”. (grifei)

Nota-se, portanto, que atribuir a órgãos que atuam na administração a realização de cálculos matemáticos que fixem valores ou atualizem bancadas parlamentares é prática legislativa não apenas comum, mas também salutar, em razão de conferir maior efetividade à vontade constitucional consubstanciada, no primeiro caso, na manutenção do poder de compra do salário mínimo e, na hipótese em exame, na proporcionalidade da representação parlamentar relativamente às populações das unidades da Federação.

É preciso afastar, desde logo, a equivocada interpretação segundo a qual a LC 78/93 estaria a delegar competência ao TSE. Em verdade, o Tribunal Superior Eleitoral apenas realiza os cálculos, com base nos parâmetros previamente fixados pela Constituição e pela lei complementar.

Além disso, não há que se falar em aplicação do art. 68, § 1º, da CF/88 à hipótese. Isso porque, conforme mencionado, a LC 78/93 não delegou competência legislativa ao TSE, mas apenas a realização dos

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cálculos pertinentes, prática referendada pela jurisprudência desta Corte, conforme entendimento esposado no julgamento da ADI 4.568, cuja ementa transcrevi acima.

A par de não ter havido delegação legislativa na hipótese em apreço, o art. 68, § 1º, da CF/88 também não se aplica à situação sob análise, em razão de cuidar, exclusivamente , da possibilidade – quase em desuso no plano federal – de, por Resolução (vide § 2º do art. 68, CF/88), o Congresso Nacional delegar ao Presidente da República a possibilidade de legislar sobre determinada matéria durante certo prazo. Confira-se o texto constitucional:

“Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional.

§ 1º Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei complementar, nem a legislação sobre:

(…)

§ 2º A delegação ao Presidente da República terá a forma de resolução do Congresso Nacional, que especificará seu conteúdo e os termos de seu exercício”.

Os dispositivos transcritos referem-se, por óbvio, à disciplina das leis delegadas pelo Congresso ao Presidente da República, matéria absolutamente estranha às ações em julgamento. A possibilidade de delegação legislativa ao Poder Executivo existe em diversos textos constitucionais, com balizamentos variados.

Nos casos em exame, no entanto, o Poder Executivo não recebe qualquer delegação. Aliás, o Presidente da República, que participa do processo legislativo de elaboração das leis complementares, pelo menos no momento da sanção, colocou-se de acordo com o projeto que culminou na aprovação da LC 78/93.

Deve-se repetir: a lei complementar em análise não delegou

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competência legislativa ao TSE, apenas convocou a Justiça Eleitoral a realizar os cálculos pertinentes, conforme é da tradição de nosso sistema de administração das eleições desde a Carta de 1934.

Dessa forma, resta evidenciado ser absolutamente impertinente trazer à colação o art. 68 da CF/88, que cuida exclusivamente das leis delegadas ao Poder Executivo, uma vez que, além de não ter havido qualquer delegação legislativa por parte da LC 78/93, a hipótese cuida da relação entre o Congresso Nacional e a Justiça Eleitoral, a qual possui inegável função de administração das eleições no Brasil desde a sua criação.

Assim, tem-se que não há razão para se atribuir a pecha de inconstitucionalidade a uma prática institucional legítima, tradicional em nossa cultura constitucional, que não constitui usurpação legislativa e que se afigura de acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

4. A ALEGAÇÃO DE INSEGURANÇA JURÍDICA EM RAZÃO DA APRESENTAÇÃO DE 3 FORMAS DE CÁLCULO PELA RELATORA DA RESOLUÇÃO 23.389, NO TSE, MIN. NANCY ANDRIGHI

Resta examinar, ainda, a alegação de que a relatora no TSE teria apresentado 3 formas de cálculo da atualização das bancadas, o que evidenciaria a insegurança dos procedimentos adotados.

De fato, a Min. Nancy Andrighi, por dever do ofício e prestigiando a transparência do procedimento administrativo, relatou ter recebido duas propostas de metodologia de cálculo da atualização das bancadas a partir dos dados fornecidos pelo IBGE. A primeira delas foi-lhe apresentada por um cidadão comum, que participou do processo na qualidade de interessado; a segunda foi apresentada pela Assessoria Especial da Presidência do TSE.

Após examinar ambas as propostas e encontrar algumas

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inadequações, a Min. Nancy resolveu oferecer outra metodologia de cálculo, que, sem dúvida, chegou a melhor resultado, e que aplicou por analogia o próprio Código Eleitoral.

Não é o caso de descrever aqui a metodologia aplicada pelo TSE, que de resto está disponível no substancioso voto proferido pela Min. Nancy Andrighi. Cumpre apenas relatar que, após realizadas as operações de distribuição das vagas com todas as unidades da Federação, constatou-se o preenchimento de 496 das 513 cadeiras.

Para preencher as 17 vagas restantes, a metodologia excluiu os Estados que atingiram o QPE (quociente populacional estadual) acima de 70, é o caso de São Paulo, ou abaixo de 8 (caso do Acre, Amapá, Distrito Federal, Mato Grosso do Sul, Rondônia, Roraima, Sergipe e Tocantins). Assim, restaram 18 Estados que disputariam as 17 vagas restantes.

Para se realizar essa distribuição final, a Min. Nancy Andrighi, longe de inventar método novo, procurou na própria legislação eleitoral regras aplicáveis por analogia à situação. Utilizou, assim, os arts. 106 e 109 do Código Eleitoral, que cuidam da distribuição das sobras eleitorais em nosso sistema de eleições proporcionais, para realizar a distribuição das 17 vagas restantes.

Sempre se poderá questionar as metodologias de cálculo adotadas. E não estou a defender que esse seja o melhor método, tampouco a inibir o legislador de atuar, criando a metodologia que julgar mais adequada. É preciso reconhecer, todavia, que os esforços empreendidos pela Min. Nancy e por seus pares no TSE foram frutíferos. Gerou-se a atualização almejada e finalmente cumpriu-se, de forma mais do que satisfatória, a Constituição Federal de 1988, no que determina que a representação na Câmara dos Deputados seja proporcional à população das unidades da Federação.

5. A INCONSTITUCIONALIDADE DO DECRETO LEGISLATIVO 424/2013, QUE SUSTOU OS EFEITOS DA

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Voto-MIN.GILMARMENDES

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RESOLUÇÃO/TSE 23.389/2013

A Mesa do Senado Federal ajuizou a Ação Declaratória de Constitucionalidade 33, de minha relatoria, em face de ato do Congresso Nacional, consubstanciado no Decreto Legislativo 424, de 4 de dezembro de 2013, cujo art. 1º tem a seguinte redação:

“Art. 1º. Ficam sustados os efeitos da Resolução nº 23.389, de 9 de abril de 2013, expedida pelo Tribunal Superior Eleitoral, que dispõe sobre o número de membros da Câmara dos Deputados e das Assembleias e Câmaras Legislativas para as eleições de 2014”.

A ADC 33 foi proposta depois de pautadas as ADIs em análise, razão pela qual fiz com que a Medida Cautelar nela requerida fosse apresentada em Mesa para julgamento conjunto com as ADIs examinadas, uma vez que o DL 424/2013 faz parte do mesmo conjunto de normas ora apreciadas. Isto é, há evidente relação lógica entre a LC 78/93, a Resolução/TSE 23.389/2013 e o DL 424/2013.

Além disso, durante o estudo das ações em julgamento, pude perceber que é possível utilizar-se a instrução das ADIs pautadas para o processamento da ADC 33. Por essa razão, peço licença ao Plenário e proponho, desde já, que a Corte proceda ao exame do mérito da Ação Declaratória de Constitucionalidade de que se cuida. Assim, passo à apreciação do referido decreto legislativo.

Ao deliberar sobre o DL 424/2013, o TSE afastou a sua aplicação e ratificou a aprovação da Resolução 23.389/2013, com base em dois fundamentos principais: (i) o decreto legislativo violaria o art. 16 da CF/88, pois foi editado em dezembro de 2013, portanto, há menos de um ano das eleições; e (ii) uma atribuição outorgada ao TSE por meio de lei complementar não lhe poderia ser retirada por mero decreto legislativo.

Ambas as razões merecem ser corroboradas pelo Supremo Tribunal Federal. De fato, a inobservância do princípio da anterioridade eleitoral (art. 16 da CF/88)é evidente, não sendo necessárias maiores digressões

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Voto-MIN.GILMARMENDES

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ADC 33 / DF

sobre o assunto.

Quanto ao segundo fundamento utilizado pelo TSE, não há dúvida de que um Decreto Legislativo dessa espécie está a alterar os termos de uma lei complementar (no caso a LC 78/93) em plena vigência. Por óbvio, apenas uma nova lei complementar poderia fazê-lo. Ressalte-se que decretos legislativos sequer vão à sanção presidencial, de modo que a inversão da hierarquia normativa é evidente na espécie.

A esses fundamentos, acresço mais um: não há previsão constitucional para a edição desse tipo de decreto legislativo. O art. 49 da Constituição de 1988, que traz as matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional, as quais, em sua maior parte, devem ser levadas a cabo por meio da edição de decretos legislativos, não traz a atribuição de sustar atos normativos emanados pelo Poder Judiciário, o que de resto seria absurdo.

O Congresso pode sustar atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos termos da delegação legislativa eventualmente recebida. A atribuição de controlar o Poder Executivo é certamente uma das principais outorgadas pelas constituições modernas ao Poder Legislativo. Tal competência, no entanto, não pode ser estendida ao Poder Judiciário por meio de mera interpretação extensiva.

Antes o que ocorre é o contrário, o Poder Judiciário é que fiscaliza o relacionamento entre os outros dois poderes. Admitir a higidez jurídica de decreto legislativo dessa espécie poderia nos levar a um quadro em que tal prática se tornasse comum, comprometendo a independência dos poderes.

Nunca é demais relembrar que propostas tais como a PEC 33/2011, apresentada pelo Dep. Nazareno Fonteles (PT/PI), trazia expedientes similares ao do Decreto Legislativo em exame. Além disso, não faz muito tempo (em 20/11/2013), a Comissão de Direito Humanos e Minorias da Câmara dos Deputados aprovou projeto de decreto legislativo que cassa a Resolução/CNJ 175/2013, a qual obriga os cartórios a converterem em casamento as uniões estáveis homoafetivas.

Sobre o mesmo tema, a Frente Parlamentar Evangélica apresentou o

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Voto-MIN.GILMARMENDES

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Projeto de Decreto Legislativo 224/2011, que simplesmente pretendia sustar o acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal nos casos relacionados à união homoafetiva.

Esses exemplos estão a revelar que não se pode dar brecha para esse tipo de atuação por parte de alguns parlamentares. Propostas de decretos legislativos dessa natureza, bem como a malsinada PEC 33/2011, subvertem a organização e a independência dos poderes disposta no texto constitucional e violam a própria democracia brasileira, tal como desenhada pela Constituição Federal de 1988.

Assim, regressando ao exame da hipótese em julgamento, deve ficar assente que decreto legislativo algum pode alterar uma lei complementar, tampouco influir no processo eleitoral, sem observar o art. 16 da CF/88. Além disso, não há previsão constitucional para a edição dessa espécie de decreto legislativo. Muito ao contrário, a Constituição veda esse tipo de expediente.

Dessa forma, por fazer parte do mesmo complexo normativo examinado, havendo evidente relação lógica entre a LC 78/93, a Resolução/TSE 23.389/2013 e o Decreto Legislativo em análise, bem como tendo em vista que foi apresentada em Mesa a Medida Cautelar na ADC 33 para julgamento conjunto nesta tarde, e, ainda, ante a possibilidade de se tomar de empréstimo a instrução das ADIs em exame para o processamento da presente ADC, peço licença ao Colegiado para, desde já, votar no sentido de declarar a inconstitucionalidade do DL 424/2013 e, assim, julgar improcedente a ADC 33.

CONCLUSÃO

Ante o exposto, voto no sentido de julgar improcedentes as Ações Diretas de Inconstitucionalidade 4.947, 5.020 e 5.028, para declarar a constitucionalidade do art. 1º, caput e parágrafo único, da Lei complementar 78/1993, e também declarar constitucional a íntegra da Resolução/TSE 23.389/2013.

Voto, ainda, no sentido de declarar a inconstitucionalidade do DL 424/2013 e, assim, julgar improcedente a Ação Declaratória de

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Voto-MIN.GILMARMENDES

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Constitucionalidade 33.

Por fim, por economia processual, voto no sentido de julgar improcedente também a ADI 5.130, de minha relatoria, que, apesar de não ter sido integralmente instruída, tem o mesmo objeto das demais ações diretas apreciadas neste julgamento.

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Voto-MIN.ROBERTOBARROSO

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18/06/2014 PLENÁRIO

MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DECLARATÓRIA DE

CONSTITUCIONALIDADE 33 DISTRITO FEDERAL

VOTO

Ementa: AÇÕES DIRETAS. LEI COMPLEMENTAR Nº 78/1993 E RESOLUÇÃO Nº 23.389/2013 DO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL. REPRESENTAÇÃO DOS ESTADOS E DO DISTRITO FEDERAL NA CÂMARA DOS DEPUTADOS.

1. Ao exigir maioria absoluta para a aprovação de leis complementares, o art. 69 da Constituição não impõe uma técnica específica de apuração dos votos. É válida, portanto, a adoção do procedimento simbólico de votação.

2. O termo população, adotado pelo art. 45, § 1º, da Carta Federal não se refere ao conjunto de eleitores, mas ao número de habitantes de cada Estado e do Distrito Federal.

3. A Câmara dos Deputados deve ser uma expressão da diversidade e do pluralismo existentes na sociedade brasileira, aferido a partir da premissa básica da igualdade política de todos os cidadãos. A desproporcionalidade na representação estadual e distrital gera um estado de inconstitucionalidade, incompatível com o princípio democrático.

4. O art. 45, § 1º, não exige que a lei complementar defina a expressão numérica das bancadas estaduais e distrital. A definição dos espaços das minorias não pode se submeter à discricionariedade das maiorias da ocasião. Esse é um campo em que se justifica uma atuação mais intensa por parte do Poder Judiciário, particularmente da Justiça Eleitoral. Ao tratar da matéria, a LC nº 78/1993 estabeleceu todos os parâmetros necessários à atuação do TSE.

5. Não há direito adquirido à expressão numérica das bancadas estaduais: sendo flutuante a população dos Estados, também deve ser mutável a composição da Câmara, a fim de refleti-las. Já se exauriu a eficácia do art. 4º, § 2º, do ADCT.

6. Improcedência dos pedidos.

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ADC 33 MC / DF

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO:

1. Senhor Presidente, geralmente sou o primeiro a votar – o que é bem difícil –, mas hoje tive o benefício do voto da Ministra Rosa Weber, que é diametralmente oposto ao do eminente Ministro Gilmar Mendes, a demonstrar que a matéria não é banal.

2. Não desconheço que existem muitos interesses políticos legítimos postos na mesa. Evidentemente, alguém ganha e alguém perde com essa nova distribuição, e cada um dos lados tem as suas circunstâncias e as suas razões. Penso que, nessas situações, Presidente, é preciso buscar os valores que inspiram a democracia e os princípios constitucionais como a bússola capaz de oferecer um direcionamento seguro nessa matéria.

3. Por essa razão, embora o meu voto seja relativamente breve, gastarei dois minutos estabelecendo as três premissas teóricas e filosóficas que o inspiram. Antes de fazê-lo, porém, faço a ressalva de que, embora a resolução oferecesse uma dificuldade – porque, a meu ver, ela basicamente acompanha a lei complementar –, estou conhecendo das ações, porque considero que a lei complementar e a resolução estão de tal maneira imbricadas que fazer essa dissociação não traria proveito. Além disso, o Supremo tem uma tradição de conhecer de ações diretas contra resoluções do TSE. Assim, supero a preliminar e prossigo no voto.

I. PREMISSAS TEÓRICAS E FILOSÓFICAS

4. Em primeiro lugar, o que está em jogo é a representação eleitoral, matéria que afeta o próprio núcleo do autogoverno popular e, portanto, a concretização do princípio democrático. A Câmara dos Deputados é a Casa Legislativa concebida para a representação do povo no Poder Legislativo da União. A forma como se opera essa representação

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não é, nem pode ser, aleatória ou arbitrária, porque dela depende a diferença entre um verdadeiro sistema representativo e um simples arremedo de democracia 1 . Tanto quanto possível, a Câmara deve ser uma expressão da diversidade e do pluralismo existentes na sociedade brasileira, aferido a partir da premissa básica da igualdade política de todos os cidadãos. É isso o que dispõe o art. 14, da Constituição, ao estabelecer que a “ soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos ”. Foi esse princípio básico, aliás, que embalou as revoluções liberais e a ascensão do constitucionalismo, sendo sintetizado pelos norte-americanos na máxima one man, one vote 2 .

5. No sistema adotado no Brasil, a composição da Câmara dos Deputados procura refletir o pluralismo político ( CF/88, art. , V), tal como verificado em cada Estado, no Distrito Federal e nos Territórios. Idealmente, a força relativa das diferentes correntes ideológicas na Câmara dos Deputados deve corresponder ao peso dessas mesmas manifestações no âmbito de cada circunscrição eleitoral. A distorção na representação desses entes leva a uma super-representação das ideologias majoritárias em alguns Estado, distanciando a Câmara dos Deputados da realidade política que ela deveria espelhar.

6. É bem verdade que a própria Constituição impõe limites à satisfação desse fim. O exemplo mais evidente disso é a definição de um

1 Destacando que o “aspecto mais importante de um sistema político” é

“a qualidade da representação”, v. Scott W. Desposato, Reforma política brasileira: o que precisa ser consertado, o que não precisa e o que fazer. In: Jairo Nicolau e Timothy J. Power (Orgs.), Instituições representativas no Brasil: balanço e reforma, 2007, p. 125.

2 Antônio Octávio Cintra e Marcelo Barroso Lacombe, A Câmara dos

Deputados na Nova República: a visão da Ciência Política. In: Lúcia Avelar e Antônio Octávio Cintra (Orgs.), Sistema político brasileiro: uma introdução, 2007, p. 146.

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piso (elevado) e de um teto (reduzido) para as bancadas estaduais, o que acaba contribuindo para impedir uma representação mais fiel. A título de exemplo, nas eleições de 2010, 233,6 mil eleitores de Roraima foram às urnas para eleger 8 Deputados Federais, enquanto, em São Paulo, 25,3 milhões de votos elegeram 70 Deputados Federais. Isso significa que o voto de um cidadão em Roraima vale quase 12 vezes mais que o voto de um paulista 3 .

7. A relevância do ponto é potencializada, ainda, pela constatação de que a instituição do Senado foi criada justamente para contrabalançar o poder numérico dos Estados mais populosos na Câmara dos Deputados. A participação paritária dos Estados no Senado tem como fim dar força às menores unidades da Federação que, deixadas apenas com a Câmara, seriam sempre minoritárias 4 . Ocorre, porém, que quando se une a combinação de piso e teto na Câmara com a composição igualitária do Senado, o que se tem é um cenário de difícil compatibilização com a ideia de igualdade política: as quinze unidades federativas menos populosas do Brasil, com cerca de 18,4% dos habitantes , controlam algo em torno de 40,2% do poder do Congresso Nacional , computados os votos na Câmara e no Senado 5 .

8. É bem verdade que essas aparentes distorções decorrem do texto originário da Constituição de 1988 e, por isso, não podem ser

3 Fonte: TSE. Dados disponíveis em:

. Acesso em: 9 jun. 2014.

4 James Madison, The Federalist n. 62. In: Alexander Hamilton, James

Madison, and John Jay, The Federalist Papers, 2004 (ed. Pocket Books), pp. 442-3.

5 Diante da paridade das Casas Legislativas no modelo bicameral

brasileiro, considerou-se o Senado como um equivalente da Câmara dos Deputados. Dessa forma, cada voto na Câmara Alta corresponderia a cerca de 6,33 votos na Câmara Baixa.

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objeto de correção jurisdicional. Sem prejuízo disso, a constatação do quadro acima reforça a necessidade de que, ao interpretar o sistema constitucional, o Judiciário promova a igualdade política na maior medida possível. Apesar de não poder reescrever a Constituição, o Supremo Tribunal Federal pode – em rigor, deve – afastar qualquer interpretação que promova disparidades ainda maiores na representação política. Observados os limites postos pelo poder constituinte, compete aos juízes zelar para que o processo político-eleitoral seja tão próximo da justiça quanto possível.

9. O que se acaba de dizer se justifica, ainda, por outra razão. Este é o segundo ponto a ser destacado: as presentes ações dizem respeito à funcionalidade do processo democrático. Quando se discutem os critérios de atualização das bancadas parlamentares, o que está em jogo, em última instância, é o poder das maiorias políticas de conservarem ou aprofundarem o seu próprio poder, impondo limites à influência das minorias. Essa circunstância exige uma atuação especialmente cuidadosa por parte do Poder Judiciário, encarregado de zelar para que o peso político de determinados atores não seja utilizado para fechar ou direcionar os canais de representação segundo as suas conveniências. Nesse universo, a Justiça Eleitoral e o Supremo Tribunal Federal apresentam melhores capacidades institucionais do que o sistema político, autointeressado nos resultados a que se pode chegar. A definição do espaço que cada corrente ocupará no processo político não pode se submeter ao controle absoluto ou total das maiorias parlamentares de cada momento. Afirmar o contrário seria admitir que o grupo que hoje está no poder tivesse em suas mãos os meios de moldar a representação democrática, podendo, assim, impedir ou dificultar o acesso de outros atores, partidos ou ideologias.

10. Em terceiro lugar, e por fim, a representação política não pode ser petrificada. O Parlamento só pode atingir a sua finalidade se for capaz de absorver e acolher as eventuais novas concepções e perspectivas

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que surgirem no meio social. Se a sociedade é plural – e é bom que seja assim –, é natural e esperado que novas opiniões apareçam e alcancem diferentes forças relativas com o passar do tempo. Maiorias de hoje podem ser minorias amanhã, e vice-versa. Como órgão de representação do povo por excelência, a Câmara dos Deputados deve estar igualmente aberta, a fim de espelhar, com o máximo de fidelidade possível, a diversidade da população brasileira. Dessa forma, defender uma espécie de direito adquirido à representação eleitoral me parece, data venia, um erro de partida. As bancadas são, e devem ser, flexíveis, a fim de acomodar a diversidade do povo brasileiro.

11. Feitos esses registros, passo ao exame das alegações formuladas nas ações.

II. MÉRITO

II.1. Inconstitucionalidade formal da Lei Complementar nº 78/1993

12. Alega-se que a Lei Complementar nº 78/1993 seria inconstitucional por não obedecer à regra do art. 69 da Constituição, que exige maioria absoluta para aprovação de leis complementares. Sustentase que o projeto que resultou no diploma teria sido submetido a votação simbólica na Câmara dos Deputados, onde foi aprovado pela unanimidade dos presentes (254 Deputados Federais).

13. Com o devido respeito, o que a Constituição exige é o número de votos, e não um procedimento particular de apuração. No espaço deixado pela Carta, cabe às próprias Casas “elaborar seu regimento interno” e “dispor sobre[seu] funcionamento” ( CF/88, arts. 51, III e IV, e 52, XII e XIII). Em linha de princípio, ressalvada eventual demonstração de direcionamento das deliberações, não há violação constitucional na adoção de mecanismos mais céleres e simples para a contagem dos votos

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dos parlamentares 6 . Seja como for, embora as normas regimentais não sirvam de parâmetro para o controle de constitucionalidade, vale registrar que o Regimento Interno da Câmara dos Deputados 7 admite a substituição da votação simbólica pela nominal se assim deliberar a Casa, por requerimento de qualquer Deputado (art. 186, II) 8 . Em outras palavras: os parlamentares presentes não questionaram a forma de votação, o que demonstra que o total apurado corresponde à opinião dos presentes. Houve, portanto, a maioria necessária.

6 É o que registra o parecer elaborado pelo Ministro Carlos Velloso, que

já honrou este Tribunal: “O art. 69 da Constituição, ao dispor que as leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta, não veda a adoção da votação simbólica, que constitui técnica do processo legislativo” (Carlos Mário da Silva Velloso, Câmara dos Deputados. Sistema proporcional. Fixação do número de vagas para cada unidade da Federação. Constitucionalidade da Lei Complementar nº 78, de 1993, e da Resolução TSE nº 23.389, de 2013 (Parecer), 2013, p. 28).

7 Regimento Interno da Câmara dos Deputados, art. 185: “Pelo processo

simbólico, que será utilizado na votação das proposições em geral, o Presidente, ao anunciar a votação de qualquer matéria, convidará os Deputados a favor a permanecerem sentados e proclamará o resultado manifesto dos votos.§ 1º. Havendo votação divergente, o Presidente consultará o Plenário se há dúvida quanto ao resultado proclamado, assegurando a oportunidade de formular-se pedido de verificação de votação. § 2º. Nenhuma questão de ordem, reclamação ou qualquer outra intervenção será aceita pela Mesa antes de ouvido o Plenário sobre eventual pedido de verificação.§ 3º. Se seis centésimos dos membros da Casa ou Líderes que representem esse número apoiarem o pedido, proceder-se-á então à votação através do sistema nominal.§ 4º. Havendo-se procedido a uma verificação de votação, antes do decurso de uma hora da proclamação do resultado, só será permitida nova verificação por deliberação do Plenário, a requerimento de um décimo dos Deputados, ou de Líderes que

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14. Por essas razões, rejeito essa primeira alegação.

II.2. Interpretação do art. 45, § 1º, da Constituição

15. Dispõe o art. 45, da Constituição:

“Art. 45. A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal.

§ 1º. O número total de Deputados, bem como a representação por Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei complementar, proporcionalmente à população, procedendo-se aos ajustes necessários, no ano anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades da Federação tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados.

§ 2º. Cada Território elegerá quatro Deputados.”

16. Em relação a esse dispositivo, são duas as questões que se colocam: (i) como deve ser interpretado o termo população – como conjunto de habitantes ou de eleitores; (ii) qual o alcance da reserva de lei

representem esse número.§ 5º Ocorrendo requerimento de verificação de votação, se for notória a ausência de quórum no Plenário, o Presidente poderá, desde logo, determinar a votação pelo processo nominal.”

8 Regimento Interno da Câmara dos Deputados, art. 186: “O processo

nominal será utilizado: I – nos casos em que seja exigido quórum especial de votação; II – por deliberação do Plenário, a requerimento de qualquer Deputado; III – quando houver pedido de verificação de votação, respeitado o que prescreve o § 4º do artigo anterior; IV – nos demais casos expressos neste Regimento. § 1º O requerimento verbal não admitirá votação nominal. § 2º Quando algum Deputado requerer votação nominal e a Câmara não a conceder, será vedado requerê-la novamente para a mesma proposição, ou para as que lhe forem acessórias.”

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complementar prevista no texto. Convém examinar cada ponto separadamente:

a) Interpretação do termo população

17. A primeira indagação diz respeito à adequada leitura do termo população, utilizada como referência para definição das bancadas estaduais e distrital na Câmara dos Deputados. Sustenta-se que se deveria entender incluídos apenas os eleitores, e não os habitantes, de forma geral.

18. A afirmação não procede. O povo é formado pelo conjunto de todos os brasileiros – i.e., de todos os membros da sociedade política –, aqueles em cujo nome se decide. Os representados, portanto, são os brasileiros, que excedem em número os eleitores. Como bem ressalta José Afonso da Silva, não se pode confundir o povo – “coletivo que exprime os membros da sociedade estatal” – com o corpo eleitoral, “que não constitui o povo, mas simples técnica de designação de agentes governamentais por via eleitoral” 9 .

19. Apesar disso, para quantificar os mandatos parlamentares, a Constituição adota um critério ligeiramente diferente, de índole demográfica: a população, i.e., o número de habitantes 10 . Assim se passa, e.g., na composição das Câmaras Municipais ( CF/88, art. 29, IV) e da primeira Assembleia Legislativa de um Estado recém-criado ( CF/88, art. 235, I). Além de ser esse o sentido da palavra população, utilizada textualmente pelo art. 45, § 1º, da Carta, não seria boa técnica interpretativa extrair dois critérios diferentes para tratar do mesmo tema (a definição do número de vagas disputadas nas eleições).

20. Dessa forma, considerando que o critério adotado pelos diplomas impugnados não foi outro senão o populacional, também nesta

9 José Afonso da Silva, Comentário contextual à Constituição, 2007, p. 389. 10 Michel Temer, Elementos de direito constitucional, 2010, p. 128.

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parte o pedido deve ser julgado improcedente.

b) A reserva de lei complementar

21. Chegamos, então, à tese em que se contrapõem mais claramente as posições do Ministro Gilmar Mendes e a da Ministra Rosa Weber. Não é fora de propósito a interpretação de que somente a lei complementar poderia fixar o número de representantes de cada Estado na Câmara dos Deputados. Diria até que essa é a leitura mais óbvia da textualidade do dispositivo. Apesar disso, e com todas as vênias da eminente Ministra Rosa Weber, penso que não seja a melhor leitura.

22. Sobre a interpretação literal, Presidente, eu sempre me lembro de uma passagem inspirada e espirituosa do Ministro Luiz Gallotti, que honrou este Tribunal como magistrado. Remetendo a uma famosa obra de Stendhal, La chartreuse de Parme, Sua Excelência dizia que havia sido pela interpretação literal que Clélia, havendo feito um voto a Nossa Senhora de que não mais veria o seu amante Fabrício, passou a recebê-lo na mais absoluta escuridão, supondo que assim estivesse cumprindo o compromisso. Ou seja: embora relevante, a interpretação literal nem sempre oferece a melhor solução. É o que, a meu ver, acontece neste caso. Afirmo isso por algumas razões.

23. Como referido, o processo democrático não permite a sua integral submissão aos interesses do grupo dominante, como se fosse uma questão de mera conveniência política. É isso o que justifica, aliás, a própria existência da Justiça Eleitoral e sua competência ampla para conduzir as eleições, desde a verificação das elegibilidades até a verificação de eventuais abusos de poder econômico, inclusive após a apuração final dos resultados. Essa é uma questão de princípio: é normal que as maiorias prevaleçam razoavelmente nas deliberações legislativas que se seguirão, mas as regras do jogo não estão à disposição das vontades políticas ordinárias. Dessa forma, é normal, esperado e razoável

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– para não dizer melhor – que o encarregado de distribuir as cadeiras na Câmara não seja um órgão político-partidário, mas uma autoridade imparcial e isenta.

24. Isso conduz a outro elemento relevante: a Constituição não confere ao Congresso Nacional uma competência amplamente discricionária nesta matéria. Apesar de não descer às minúcias do tema, a Carta estabelece parâmetros objetivos a serem observados, o que transfere a disciplina do tema do campo da pura criação jurídica para o espaço mais limitado da aplicação dos critérios constitucionais. Com efeito, as bancadas devem ser proporcionais à população de cada Estado e do Distrito Federal, o que se faz por operações matemáticas, tendo em vista a definição legislativa do total de Deputados e o mínimo de 8 (oito) e o máximo de 70 (setenta) parlamentares por bancada. Ademais, diante da relativa rigidez das leis complementares – que exigem maioria absoluta para sua aprovação –, seria no mínimo estranho que a Carta demandasse uma nova lei complementar a cada quatro anos, apenas para que se promovessem os ajustes impostos pelas alterações demográficas 11 . Essa interpretação já foi acolhida por este Tribunal quando do julgamento do no MI 233/DF, relatado pelo Ministro Moreira Alves, insuspeito de qualquer ativismo excessivo. Na ocasião, afirmou o Relator:

“Portanto, desse preceito [o art. 45, § 1º, da Carta] decorre que há necessidade da edição de uma Lei Complementar para a fixação inicial do número total de deputados e da representação por Estado e pelo Distrito Federal, não podendo esta ser inferior a 8 nem superior a 70 deputados, tendo em vista o critério da proporcionalidade em face das populações. Já quanto aos ajustes necessários à manutenção dessa proporcionalidade, far-se-ão eles, no ano anterior às eleições, segundo o

11 Carlos Mário da Silva Velloso, Câmara dos Deputados. Sistema

proporcional. Fixação do número de vagas para cada unidade da Federação. Constitucionalidade da Lei Complementar nº 78, de 1993, e da Resolução TSE nº 23.389, de 2013 (Parecer), 2013, p. 31.

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procedimento a ser estabelecido nessa mesma Lei Complementar, certo como é que não é sequer razoável sustentar que o texto constitucional tenha pretendido, implicitamente, que se fizessem eles apenas por Leis Complementares sucessivas, nos anos anteriores às eleições para deputado. ” (negrito acrescentado)

25. Em outras palavras: o art. 45, § 1º, da Constituição exige que a lei complementar discipline a matéria, mas não impõe (ou reserva) ao Congresso a promoção dos ajustes necessários antes das eleições. Por afinidade material, essa incumbência recai sob a responsabilidade da Justiça Eleitoral. Recorrendo novamente a José Afonso da Silva, pode-se dizer que “[a] Constituição não fixa o número total de deputados federais, deixando isso e a representação por Estado e pelo Distrito Federal para serem estabelecidos por lei complementar, que terá que fazê-lo em proporção à população, determinando reajustes pela Justiça Eleitoral, em cada ano anterior às eleições, de modo que nenhuma daquelas unidades da Federação tenha menos de 8 ou mais de 70 deputados” 12 . Na mesma linha, vale conferir o que afirmou a Comissão de Justiça e Redação da Câmara dos Deputados, no parecer proferido durante a apreciação do projeto que resultou na LC nº 78/1993 13 :

“Por outro lado, os ‘ajustes necessários’, no ano anterior às eleições significam, na prática, a execução de cálculos numéricos que garantam a satisfação do mandamento constitucional de um número mínimo de oito e máximo de setenta deputados para os Estados e o Distrito Federal.

Seria um absurdo jurídico supor, aqui, que uma lei

12 José Afonso da Silva, Comentário contextual à Constituição, 2012, p. 397

(negrito acrescentado).

13 Extraído do parecer, já citado, do Ministro Carlos Mário da Silva

Velloso, Câmara dos Deputados. Sistema proporcional. Fixação do número de vagas para cada unidade da Federação. Constitucionalidade da Lei Complementar nº 78, de 1993, e da Resolução TSE nº 23.389, de 2013 (Parecer), 2013, p. 31.

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complementar, a cada ano anterior às eleições, necessite ser editada para ajustar o número de representantes por Estado e pelo Distrito Federal, quando este ajustamento representa uma medida rotineira, quase de natureza administrativa, e que pode ser implementada a nível de resolução, portaria ou ato.”

26. Essa afirmação vai ao encontro da premissa desenvolvida anteriormente quanto aos papéis do Judiciário e da política ordinária na disciplina do tema: por envolver a própria funcionalidade da democracia, as questões envolvendo a representação política se submetem mais diretamente à jurisdição do que ao procedimento majoritário.

27. Como observou o Ministro Gilmar Mendes, o fato de haver a resolução do TSE não impede que o Congresso Nacional exerça sua competência mediante edição de lei complementar, se assim lhe aprouver, e se processo político majoritário conseguir produzir esta norma. Não para aumentar a desproporção interna entre os Estados – o que seria flagrantemente inconstitucional –, mas pela modificação no total de Deputados Federais, o que produziria efeitos sobre o tamanho das bancadas em termos absolutos. Ainda que possível em tese, uma eventual medida como essa teria de ser analisada com muito cuidado, sobretudo em vista do risco de aumento das disparidades já existentes na representação dos entes locais. De toda forma, a falta de consenso no Congresso não pode congelar a representação política e produzir uma desproporcionalidade que viola claramente a Constituição. Até que sobrevenha alguma mudança legislativa, a atualização ou não das bancadas não é uma questão de escolha política livre. Daí a competência da Justiça Eleitoral para dar aplicação às normas constitucionais e legais vigentes.

28. Naturalmente, a delegação legislativa pode e deve ser questionada quando ela se faça sem parâmetros. Mas, a meu ver, a Lei Complementar nº 78/1993 atende a todas as exigências. Além de fixar o número total de Deputados Federais, o diploma ainda definiu uma

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relação aritmética específica: o Estado mais populoso terá sempre 70 (setenta) Deputados. No momento em que foi produzida, a lei complementar esgotou inteiramente a matéria: a representação estadual e distrital já contava com 503 (quinhentos e três) Deputados Federais, sendo que 60 (sessenta) deles eram de São Paulo 14 ; a lei aumentou o total em dez – passou a 513 (quinhentos e treze) –, sendo que as novas vagas foram todas atribuídas à bancada paulista. Não houve, assim, qualquer delegação de competência normativa para o Tribunal Superior Eleitoral. No entanto, e levando em conta o caráter dinâmico das populações estaduais, o legislador federal – tal como previa a Constituição – determinou que a Justiça Eleitoral promovesse os ajustes anteriores às eleições com base nos dados passados pelo IBGE. Vale dizer: ao Tribunal Superior Eleitoral (TSE) cabe simplesmente observar os parâmetros constitucionais e legais na redistribuição das vagas na Câmara dos Deputados.

29. E aqui se deve ter o cuidado de não se cair em um erro singelo. O simples fato de haver mais de uma interpretação possível da lei e da Constituição não transforma a atividade hermenêutica em uma manifestação de decisionismo. Como o Poder Judiciário em geral, a Justiça Eleitoral deve sempre justificar as suas opções interpretativas, expondo-se à crítica pública e aos meios de impugnação eventualmente aplicáveis. Nem o caráter sintético do diploma legal nem o debate jurídico sobre a sua melhor interpretação conduzem à conclusão de que o legislador teria conferido poderes excessivos ao TSE.

30. Apenas para registro, vale notar que o TSE foi bastante prudente, do ponto de vista técnico, na interpretação dos comandos aplicáveis. Considerando que a LC nº 78/1993 não teria esgotado o assunto, os Ministros do TSE recorreram a outro diploma, igualmente pertinente no caso: o Código Eleitoral (Lei nº 4.737/1965), que traz normas bastante específicas quanto à distribuição proporcional (por partidos) dos

14 Resolução/TSE nº 16.339/1990.

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assentos na Câmara dos Deputados (art. 106 e ss.). Assim, em vez de criar critérios próprios, o Tribunal Superior Eleitoral valeu-se da integração por analogia (LINDB, art. 4º), invocando normas muito afins ao tema que se lhe apresentava. E tudo isso – ressalte-se – para pôr fim a uma situação inequivocamente inconstitucional de congelamento prolongado da representação dos Estados e do Distrito Federal. Aqui, mais do que em outras matérias, a inércia era apenas aparente: a imutabilidade das bancadas não preserva o status quo político. Ao revés, aprofundava a desproporção já existente em favor daqueles entes a quem não interessava a exigência constitucional de proporcionalidade. A Constituição exige ajustes e a Justiça Eleitoral os promoveu. Sem inventar; recorrendo a normas já vigentes. Trata-se de uma operação jurídica normal e bastante simples. Sua ousadia está nos interesses a que se contrapôs e na coragem de fazê-lo; não na técnica de decisão.

31. Diante desse quadro, não vejo qualquer inconstitucionalidade, seja na Lei Complementar nº 78/1993, seja na Resolução/TSE nº 23.389/2013, no que se refere à alegação de afronta ao art. 45 da Constituição Federal. Justamente ao contrário: os diplomas impugnados vieram restabelecer a força normativa do art. 45, § 1º, longamente paralisada pelo congelamento das bancadas. Pelas mesmas razões, não vejo afronta ao princípio da legalidade, delegação sem parâmetros ou excesso de poder regulamentar.

II.3. Interpretação do art. 4º, § 2º, do ADCT

32. O último ponto a ser debatido quanto à lei complementar e a resolução diz respeito à alegação de ofensa ao art. 4º, § 2º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Confira-se o teor do dispositivo:

“Art. 4º. O mandato do atual Presidente da República terminará em 15 de março de 1990.

§ 1º. A primeira eleição para Presidente da República após a promulgação da Constituição será realizada no dia 15 de

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novembro de 1989, não se lhe aplicando o disposto no art. 16 da Constituição.

§ 2º. É assegurada a irredutibilidade da atual representação dos Estados e do Distrito Federal na Câmara dos Deputados.

§ 3º. Os mandatos dos Governadores e dos ViceGovernadores eleitos em 15 de novembro de 1986 terminarão em 15 de março de 1991.

§ 4º. Os mandatos dos atuais Prefeitos, Vice-Prefeitos e Vereadores terminarão no dia 1º de janeiro de 1989, com a posse dos eleitos.”

33. Também aqui, há duas formas de interpretar esse dispositivo: (i) compreendê-lo como uma norma permanente mal situada no ADCT, garantindo a cada Estado e ao Distrito Federal o direito de manter, para sempre, o número de Deputados que tinham em 1988; ou (ii) vê-lo como uma norma transitória, aplicável apenas durante algum período específico. Com o respeito devido a quem pense diferentemente, a segunda opção é muito mais consistente com o sistema constitucional e com a própria lógica.

34. De início, não é irrelevante o fato de o dispositivo integrar o conjunto de disposições transitórias. Ainda que haja artigos do ADCT que produzem efeitos de forma continuada, essa não é, certamente, a presunção natural. Não se trata, portanto, de mero apego à topografia – embora, neste caso, ela pareça bastante elucidativa. Aprofundando essa primeira impressão, o exame do processo constituinte permite constatar que a localização desse dispositivo decorreu de uma opção deliberada: nas primeiras versões da Carta, a previsão de que se trata estava inserida no que hoje corresponde ao art. 45, § 1º, da Constituição; a sua transferência para o ADCT ocorreu por proposta do Relator na Comissão de Sistematização, Constituinte Bernardo Cabral. Extrai-se do Relatório Geral do Projeto de Constituição (B) 15 :

15 Assembleia Nacional Constituinte, Comissão de Sistematização,

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“Essas regras [de técnica legislativa adotadas] são, em resumo, as seguintes:

[...]

7. Nos artigos que exijam desdobramentos numerosos, deve-se agrupar, tanto quanto possível, os parágrafos, incisos e alíneas sobre assuntos correlatos.

8. Disposições transitórias não cabem entre as de caráter permanente e vice-versa.

[...]

Art. 46, § lº: Transpus para o Ato das Disposições Transitórias a parte final do dispositivo que assegura a irredutibilidade das representações dos Estados e do Distrito Federal na atual legislatura.

[...]

As normas de caráter transitório aprovadas no curso de votação dos diversos títulos do texto permanente e aquelas acolhidas quando da discussão do Ato, englobei-as neste segmento final do Projeto.

Umas e outras mereceram tratamento semelhante ao dispensado às que integram os demais títulos, obedecidas as regras fixadas no início deste relatório.” (negrito acrescentado)

35. Como se vê, não foi por acaso ou deslize técnico que a irredutibilidade da representação foi incluída no ADCT, em um artigo que cuida da transição de regimes. A localização da norma atende precisamente ao seu caráter transitório – caráter este, aliás, que já foi reconhecido por esta Corte no já citado MI 233/DF, relatado pelo Ministro Moreira Alves. Confira-se a ementa do julgado:

“- Mandado de Injunção. Aumento do numero de

Projeto de Constituição (B) – 2º turno. Presidente: Constituinte Ulysses Guimarães. Relator: Constituinte Bernardo Cabral. Disponível em: . Acesso em: 9 jun. 2014.

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Deputados Federais. Auto-aplicabilidade do parágrafo 1º do artigo 45, da Constituição. Exegese desse dispositivo e do parágrafo 2º do artigo 4º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Hipótese de convocação de suplentes de Deputados Federais. Ilegitimidade ativa dos suplentes.

- O parágrafo 1º do artigo 45 da Constituição Federal, como resulta claramente de seu próprio texto, não é auto aplicável. A interposição de mandado de injunção, que visa a compelir o Congresso Nacional a editar a lei complementar a que se refere esse dispositivo, não se concilia, por incoerência, com a afirmação de sua auto-aplicabilidade, a depender apenas de atos executórios da Câmara dos Deputados.

- Por outro lado, quando o texto do parágrafo 1º do artigo 45 da Constituição manda proceder, no ano anterior as eleições,

os reajustes necessários nos números de deputados fixados na lei complementar de que ela cuida, não permite a conclusão de que essa alteração inicial na composição da Câmara dos Deputados atinja a legislatura em curso, com o preenchimento das vagas criadas, pela convocação de suplentes. Essa exegese, que emerge clara do texto do citado dispositivo, que só tem aplicação a eleições subsequentes a edição da lei complementar, é também confirmada pelo disposto no parágrafo 2º do artigo 4º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que prevê a irredutibilidade do numero atual de representantes das unidades federativas na Câmara Federal, na legislatura imediata.

[...]

- Ocorrência, portanto, de falta de ‘legitimatio ad causam’ dos autores. Mandado de Injunção não conhecido.” (sublinhado no original; negrito acrescentado)

36. Em seu voto, registra o Relator:

“Com efeito, [...] esse preceito [o art. 4º, § 2º, do ADCT] admite outras interpretações que não a de que a

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irredutibilidade da representação atual dos Estados e do Distrito Federal seria necessariamente apenas nesta legislatura em curso [...]. Essa interpretação restritiva [...] reduziria o preceito transitório a uma redundância inexplicável (proibir a cassação legal de deputados que já estariam protegidos dela pelo princípio constitucional do respeito ao direito adquirido pela lei nova), o que só seria admissível se não houvesse outra interpretação mais plausível. E, no caso, há. De feito, o preceito transitório, ao aludir à irredutibilidade da atual representação dos Estados e do Distrito Federal, torna, sem dúvida alguma, irredutível o número atual dos representantes dessas unidades federativas, mas não limita essa irredutibilidade à presente legislatura, nada impedindo – o que, aliás, resulta da interpretação sistemática, levando-se em conta o disposto no § 1º do artigo 45 – que essa irredutibilidade seja um limite transitório para a fixação inicial, pela Lei Complementar, dessas representações, a fim de que não sofram diminuição em virtude da nova proporcionalidade. ” (negrito acrescentado)

37. Em outras palavras: o art. 4º, § 2º, do ADCT dizia respeito ao regime transitório vigente até a edição da lei complementar reclamada pelo art. 45, § 1º, da Constituição Federal. Uma vez definida a nova proporcionalidade, nos termos da parte permanente da Carta, o preceito transitório esgotou a sua eficácia; a relação de representatividade passou a ser medida pelos parâmetros do mencionado art. 45, § 1º, e pelas normas da lei complementar que ele prevê.

38. Por fim, muito mais importante do que essa incursão na história legislativa é a constatação de que a irredutibilidade das bancadas tornaria virtualmente impossível a manutenção da necessária proporcionalidade entre estas e as respectivas populações – essa sim uma exigência do sistema constitucional permanente, contida em norma expressa e decorrente da igualdade política dos cidadãos. Considerado o limite total de Deputados na Câmara, a única forma de fazer ajustes é

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com a redução de bancadas 16 . A hipótese é de “soma zero”: o que uma bancada ganha, outra deve perder; não fosse assim – i.e., se algum Estado ganhasse Deputados sem que outro os perdesse –, o número total de parlamentares aumentaria, o que é vedado pela Constituição.

39. Em verdade, nem mesmo aumentos constantes seriam capazes de resolver o problema, uma vez que a Constituição impõe a definição das bancadas pela comparação relativa e não como grandezas absolutas, e isso após já haver fixado a quantidade mínima e máxima. Assim, se a diferença populacional entre entes aumenta de forma significativa, é impreterível que haja mudanças não-lineares nas correspondentes bancadas. O que está em causa não é a representação dos Estados em si mesmos – realizada paritariamente no Senado Federal – e sim das correspondentes populações. Não há fundamento constitucional que autorize a deturpação da lógica do sistema para dar origem a um domínio de supostos direitos estaduais adquiridos. Estamos concretizando o princípio democrático; não julgando uma ação possessória.

40. Em suma, afirmar a permanente irredutibilidade das bancadas é tornar matematicamente impossível o atendimento de um comando constitucional claro, pelo qual se exige que a dinâmica populacional se reflita na representação política. Diante da impossibilidade de superar o total definido por lei complementar, o único

16 Foi o que bem observou, no parecer que proferiu na ADI 4.947, o Dr.

Roberto Gurgel, então Procurador-Geral da República (item nº 27): “A contínua aplicação da norma da irredutibilidade, engessando o número de Deputados por unidade federativa, negaria vigência à parte do art. 45, § 1º, da Constituição que prevê que a representação seja proporcional à população. Afinal, é matematicamente impossível alterar periodicamente a representação dos Estados se for preciso observar, ao mesmo tempo, o limite máximo de membros (513) e a irredutibilidade da representação de cada Estado-membro.”

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meio de atender a esse comando é redistribuir as cadeiras existentes entre as bancadas. Repetindo o que se já disse acima: as bancadas estaduais e distrital não são objetos de direitos adquiridos por parte das respectivas unidades federativas. A qualidade da representação política – direito difuso dos brasileiros – não pode ser reduzida ao interesse de ter certo número de assentos na Câmara. Ou, muito menos, à pretensão de consolidar um estado de crônica inconstitucionalidade.

41. Por todas essas razões, também neste ponto, considero improcedentes os pedidos formulados nas ações diretas. Passo, então, à ação declaratória de constitucionalidade.

III. CONCLUSÃO

42. Diante do exposto, acompanhando o voto do Ministro Gilmar Mendes, julgo improcedentes os pedidos, declarando a constitucionalidade da Lei Complementar nº 78/1993 e da Resolução/TSE nº 23.389/2014.

43. É como voto.

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18/06/2014 PLENÁRIO

MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DECLARATÓRIA DE

CONSTITUCIONALIDADE 33 DISTRITO FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI: 1 . Estão em causa seis ações diretas de inconstitucionalidade direcionadas contra a Lei Complementar 78/93 (parágrafo único do art. 1º) e a Resolução 23.389/13, do Tribunal Superior Eleitoral, além de uma ação direta de constitucionalidade promovida pelo Senado Federal com o objetivo de abonar a legitimidade do Decreto Legislativo 424, editado em 04 de dezembro de 2013 e destinado a sustar os efeitos da referida Resolução do TSE.

São as seguintes, essencialmente, as questões postas ao crivo do Supremo Tribunal Federal: (a) existência ou não de inconstitucionalidade formal da LC 78/93, cuja aprovação por votação simbólica teria afrontado o quórum qualificado instituído pelo art. 69 da CF para a aprovação de leis complementares; (b) a existência ou não de inconstitucionalidade material da mesma Lei Complementar 78/93, por não ter atendido suficientemente o comando do art. 45, § 1º, da CF, além de ter instituído uma ilegítima delegação de poderes ao TSE; (c) a existência ou não de inconstitucionalidade da Resolução TSE 23.389/13, que, baseando-se em ilegítima delegação de poderes, teria estabelecido a representação de cada Estado e do Distrito Federal mediante critérios de proporcionalidade incompatíveis com os preceitos constitucionais, além de ter ofendido ao disposto no art. 4º, § 2º, do ADCT ao reduzir o número de representantes dos Estados de Alagoas, Espírito Santo, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Paraná, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul; (d) e, por fim, a legitimidade do ato do ato do Congresso Nacional que determinou a suspensão da referida Resolução do TSE.

2 . A alegação de inconstitucionalidade formal por violação ao art. 69 da CF não pode ser acolhida. O que a Constituição exige, para a

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aprovação de lei complementar, é que se cumpra o requisito de maioria absoluta, o que foi atendido no processo de votação da LC 78/93. O vício apontado na inicial, a respeito do modo simbólico pelo qual foram tomados os votos dos parlamentares, não pode ser aferido a partir de parâmetros constitucionais, mas apenas de padrões normativos estritamente regimentais. E, segundo as informações prestadas pelo Senado Federal, a modalidade simbólica de votação é usualmente empregada na deliberação de projetos de lei complementar, podendo ser questionada mediante pedido de verificação a ser formalizado nos termos da disciplina interna daquela Casa Legislativa. Cuida-se, portanto, de um dissídio de ordem infraconstitucional, cuja resolução é da alçada interna do parlamento, e, por isso, não comporta apreciação nesta sede de controle concentrado.

3 . De modo geral, as impugnações lançadas pelos requerentes compartilham o pedido de declaração de inconstitucionalidade do art. e seu parágrafo único da LC 78/93 e, subsidiariamente, de sua interpretação conforme, para que se estabeleça que ele não poderia ter confiado ao TSE o encargo de ajustar a proporção de representantes de cada Estado-membro na Câmara. Para responder a este requerimento, cumpre definir, num primeiro momento, se a LC 78/93 realmente se desincumbiu do encargo de dar efetividade ao art. 45, § 1º, da CF, segundo o qual “O número total de Deputados, bem como a representação por Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei complementar”. No julgamento do MI 219, ocorrido em 1990, este Supremo Tribunal Federal reconheceu a mora do Poder Legislativo em disciplinar o referido dispositivo. Pouco tempo depois, no julgamento da cautelar na ADI 267, a Corte deixou assente que o art. 45, § 1º, da CF somente poderia ser regulamentado “pela edição de lei complementar, que constitui o único e exclusivo instrumento juridicamente idôneo, apto a viabilizar e concretizar a fixação do número de Deputados Federais por Estado-membro”.

No propósito de preencher este hiato normativo, o Congresso

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Nacional apreciou algumas proposições legislativas, dentre elas o PL 80/89, apresentado pelo Deputado Adhemar de Barros, e o PLC 165/93, de autoria do Deputado Genebaldo Correia. O primeiro destes projetos, com substitutivo do Deputado Marcos Formiga, propunha uma fórmula detalhada para cálculo de proporcionalidade na representação na Câmara dos Deputados e conferia ao TSE a atribuição de baixar as Resoluções necessárias para proceder à atualização periódica desse cálculo.

Este projeto, contudo, restou prejudicado pela aprovação do PLC 165/93, que, na prática, positivou a solução normativa da LC 78/93, manifestamente insuficiente para atender ao previsto no art. 45, § 1º, da CF. Realmente, a LC 78/93 (a) não estabeleceu o número de deputados (quando dispôs que esse número “não ultrapassará a quinhentos e treze representantes”, não significa que determinou que o número total deva corresponder exatamente a esse número); (b) não estabeleceu a representação de cada Estado ou do DF, a não ser em relação a territórios, que terá, cada um, quatro representantes (art. 2º, § único) e em relação ao “Estado mais populoso”, cuja representação terá o número certo de setenta deputados (art. 3º); e (c) não definiu qualquer critério que pudesse permitir a quem quer que seja fixar o número total de deputados e o da sua distribuição entre cada unidade federativa.

Não há dúvida, portanto, que a LC 78/93 é manifestamente insuficiente para os fins previstos no art. 45, § 1º, da CF. Na verdade, o único efeito prático que ela acarretou foi o de atribuir ao Estado de São Paulo um número adicional de dez representantes (art. 3º). Quanto ao número de cadeiras dos demais Estados-membros, a LC nada alterou na representação que vinha sendo adotada desde 1986 e desde então chancelada pelo Tribunal Superior Eleitoral nos sucessivos pleitos. Aliás, o próprio número total de deputados federais somente foi alterado, nesse período, em decorrência da criação de novos Estados (artigos 13 e 14 do ADCT) e do aumento dos representantes de São Paulo, operado pelo art. da LC 78/93.

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4 . A grande inovação normativa tendente a objetivar o comando do art. 45, § 1º, da CF somente se deu, portanto, em 2013, com a Resolução 23.389/13 do TSE aqui questionada. Com efeito, foi essa Resolução que efetivamente (a) fixou o número total de deputados em quinhentos e treze e (b) estabeleceu a representação de cada unidade federativa. Para esses efeitos: (a) elegeu um dentre vários critérios possíveis de cálculo de proporcionalidade (os três indicados no voto da Minª. Nancy Andrighi; mas outros mais existiam, como, v. g., o previsto no PLC 89/1989, prejudicado pela aprovação do PLC 165/93, que deu origem à LC 78/93). Com essa Resolução, consequentemente, transformou-se em número certo (de quinhentos e treze) o que a LC estabelecia como número máximo de deputados federais; transformou-se em número certo (de oito) o que a LC estabelecia como número mínimo de representantes de cada Estado; e, sobretudo, modificou, para mais ou para menos, em relação a vários Estados, a sua representação na Câmara dos Deputados.

5 . Não há dúvida, portanto, que a Resolução 23.389/13 do TSE – ao contrário de Resoluções anteriores, que nenhuma alteração trouxeram na representação da Câmara dos Deputados, mas simplesmente mantiveram a situação então estabelecida até então - inovou profundamente no plano normativo, servindo-se, inclusive, de opções tipicamente situadas no plano da discricionariedade política. Essa integração normativa, embora tenha partido da inspiração louvável de efetivar da melhor maneira possível o comando do art. 45, § 1º, da CF, foi concebida à margem do desenho institucional estabelecido no texto constitucional para deliberações legislativas do interesse de toda a nação. Não há, nem no texto permanente, nem no ADCT, qualquer disposição que capacite o Tribunal Eleitoral para proceder da forma como procedeu.

6 . É inconstitucional, portanto, a Resolução 23.389/13. Quanto ao § único do art. da LC 78/93, sua inconstitucionalidade seria manifesta e insuperável se a ele se conferisse o sentido e o alcance que lhe atribuiu o

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TSE, ou seja, como uma norma de delegação de poderes normativos, com a amplitude e aptidão para habilitar aquele Tribunal a inovar a ordem jurídica com a extensão como o fez a Resolução aqui em causa. Aparentemente foi esse mesmo o desiderato do legislador complementar, especialmente pela absoluta parcimônia com que implementou o art. 45, § 1º, da CF. Todavia, nos termos como aprovado, aquele parágrafo único comporta outra interpretação, essa sim compatível com o sistema constitucional: a de que a atribuição conferida ao TSE não traduz propriamente uma delegação de poderes normativos, mas apenas uma atribuição meramente executiva, destinada a atualizar, periodicamente (no ano anterior a cada eleição), mediante simples “cálculos”, “o número de vagas a serem disputadas”. Nessa compreensão, não cabe ao TSE fazer juízo de valor sobre os critérios que necessariamente deverão embasar a elaboração desses cálculos, critérios esses de alçada exclusiva de lei complementar, por enquanto ainda não implementada.

7 . É certo que o déficit normativo da LC 78/93 mantém um estado de desproporcionalidade na representação das unidades federativas na Câmara dos Deputados. E diz-se também que o Poder Legislativo, limitado por dificuldades políticas insuperáveis, não tem reunido condições para aprovar as normas necessárias ao efetivo implemento do art. 45, § 1º, da CF. Isso, todavia, ainda que verdadeiro, não justifica que o TSE supra essa omissão do legislador mediante deliberação administrativa. Na verdade, a persistir a omissão do legislador na matéria, o caminho indicado pela CF é o mandado de injunção. No passado, essa via não foi aceita pelo STF. Mas, a nova visão que o STF hoje adota em relação ao papel normativo-concretizador do mandado de injunção e o longo tempo em que persiste a omissão legislativa, aliado à agudização da desproporcionalidade da representação na Câmara dos Deputados, tudo isso justifica que esse caminho, do mandado de injunção, possa ser trilhado para preencher a lacuna normativa, enquanto não sobrevenha a LC de que trata o art. 45, § 1º, da CF. Assim, caso se entenda indispensável a intervenção do Poder Judiciário para

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regulamentação provisória do comando constitucional, quem deverá promovê-la é o STF, jurisdicionalmente, e não o TSE, administrativamente.

8 . Por essas razões, julgo procedentes os pedidos no sentido de (a) atribuir ao parágrafo único do art. 1º da LC 78/90 interpretação conforme a Constituição, nos termos acima indicados, afastando, consequentemente, a que lhe foi conferida pela Resolução 23.389/13; e (b), por efeito de derivação, julgar inconstitucional essa mesma Resolução. Ficam, consequentemente, prejudicados os demais pedidos formulados. É o voto.

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18/06/2014 PLENÁRIO

AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 33 DISTRITO

FEDERAL

DEBATE

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Presidente, eu fiquei com uma dúvida.

Ministro Teori, Vossa Excelência entendeu que foi a resolução e não a lei complementar que fixou o número máximo em 513? Foi isso?

O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Eu estou dizendo que ela fixou um número certo; a lei complementar fixou um número máximo. O que eu disse é que a resolução transformou em número certo o que era um número máximo.

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - A quem se dirigiria esse comando do artigo da Lei Complementar nº 78 (“Art. 1º Proporcional à população dos Estados e do Distrito Federal, o número de deputados federais não ultrapassará quinhentos e treze representantes [...]”)? Quem é o destinatário desse comando?

O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Pouco interessa quem seja o destinatário, pode ser o TSE. Esse comando não implementa o artigo 45, § 1º, da Constituição. Esse comando não autoriza o TSE a transformar o número máximo em número certo. É isso que aconteceu. Nada impedia, assim como não havia impedimento na Constituição, que o legislador fixasse num número menor ao fixar a representação de cada Estado. A verdade é a seguinte: essa Lei complementar não fixou a representação dos Estados.

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Eu não consigo imaginar outra leitura para o caput que não seja a fixação de quinhentos... Apesar da redação truncada.

Supremo Tribunal Federal

Debate

Inteiro Teor do Acórdão - Página 65 de 90

ADC 33 / DF

O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI A lei complementar fixou um número máximo, mas não fixou um número certo. Esse número máximo é de quinhentos e treze.

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Certo, mas é que a norma se dirige a alguém, por isso que eu fiz a pergunta: a quem se dirigiria essa norma?

O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Vossa Excelência está dizendo que quem podia fixar em número menor é o TSE?

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Acho que há duas leituras... Em menor eu não creio, acho que eles, por uma via...

O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Não, se a lei disse que é o número máximo, é possível ter um número menor.

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - É. A minha leitura é que, por uma via atravessada, eles fixaram em quinhentos e treze. Mas, ainda que não fosse uma determinação fixa, eu acho que, também aí houve uma delegação para o TSE.

O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Bom, se houve uma delegação, então, aí não seria...,

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) -Uma delegação implícita, Ministro? Uma delegação implícita?

O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - ... inconstitucional tanto a Resolução como, também, essa Lei que delegou.

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Eu tenho que imaginar que uma lei se dirige a alguém. Essa lei não se dirige aos

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Supremo Tribunal Federal

Debate

Inteiro Teor do Acórdão - Página 66 de 90

ADC 33 / DF

cidadãos, ela se...

O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Ministro Barroso, eu não gostaria de ter que advogar a boa qualidade dessa Lei complementar.

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Eu tampouco. Nessa parte estamos de acordo.

O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Essa Lei complementar, na verdade, teve uma única finalidade - quem leu o histórico de como ela surgiu constata isso claramente – que foi aumentar a bancada de São Paulo.

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Sim, a começar pela dicção.

O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - E, às vésperas de um pleito eleitoral, resolveu-se o problema de São Paulo. É isso que aconteceu. E é isso que ela fez.

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Sim, eu levei dez minutos para achar o sujeito da frase.

Vossa Excelência tem razão, a frase começa: “Proporcional à população dos Estados e do Distrito Federal, o número...”

O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Vossa Excelência tem toda razão, eu não sei para quem é que está dirigido isso.

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) -Ministro Lewandowski.

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Pois não.

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Debate

Inteiro Teor do Acórdão - Página 67 de 90

ADC 33 / DF

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - Eu tenho que adiantar, eu vou ter que me ausentar, Vossa Excelência... Eu gostaria de adiantar o meu voto e passo a Presidência.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Sim, é muito curioso, também, Presidente – só fazendo uma observação –, que, se nós chegarmos à conclusão de que a lei complementar é inconstitucional, aí o processo de suicídio democrático se consolida em toda a extensão, porque todas as eleições realizadas desde de então poderiam ser questionadas.

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Desde 1993, em quinhentos e treze.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - E antes também.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:

E nós podemos chegar aqui a uma situação em que o TSE não terá, então, uma orientação sobre como fazer essa distribuição.

O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Eu gostaria de repetir ... O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - O problema é do Congresso Nacional; não é nosso.

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Nós vamos valorar.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:

Nós temos uma eleição agora em 2014, que critérios que vamos utilizar?

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Bom, aí é outro problema. O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - Os critérios que já estão em vigor.

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO – O número de quinhentos e treze.

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Supremo Tribunal Federal

Debate

Inteiro Teor do Acórdão - Página 68 de 90

ADC 33 / DF

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) -Pronto.

O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Não, o quinhentos e treze, tudo bem.

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Não, mas a...

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:

São todos baseados em resoluções do TSE.

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Ministro Barroso, por exemplo, a sua indagação comporta duas respostas: ou o destinatário é o TSE ou o destinatário é o Congresso, não tem saída.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:

Olhem a responsabilidade dessa decisão. Se essa resolução é inconstitucional, as anteriores também o são.

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - O Congresso não vai fazer uma norma dirigida a ele mesmo.

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Essa é uma outra questão.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Olha, eu acho...

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Não, mas essa é uma outra questão: saber se o Congresso vai fazer uma norma boa ou ruim para ele, eu acho que essa sindicância não vai.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.JOAQUIMBARBOSA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 69 de 90

18/06/2014 PLENÁRIO

AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 33 DISTRITO

FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - Eu acho que temos que ir à essência das coisas. Fixar o número total de Deputados e a representação por Unidade, cada uma das Unidades, isso é matéria para ser tratada na via administrativa e por uma Corte inferior? Evidentemente que não é, não é.

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Mas isso foi tratado na Lei complementar, Presidente.

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - Na Lei complementar, sim, mas agora se quer dar um outro desdobramento. Leiam o que diz a Constituição, e não há nada que contradiga o que está dito aqui no § 1º do art. 45:

"Art. 45.

§ 1º. O número total de Deputados, bem como a representação por Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei complementar [...]."

Essa Lei complementar não existe. Ora, então, vamos usar de sofismas para contornar a Lei, a Lei é clara: quando há in claris cessate interpretatio . A Lei é muito clara.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Não, não cessa.

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - A Lei é clara: são quinhentos e treze. Ela é claríssima.

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - A lei é clara quanto a um instrumento legislativo.

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.JOAQUIMBARBOSA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 70 de 90

ADC 33 / DF

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Não de uma forma atravessada.

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) -Mas a questão é: a Constituição não delegou poderes ao Tribunal Superior Eleitoral para fazer o que ele fez. Essa é a questão.

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Acho que a Lei complementar fixou, mas o fez em um texto ruim.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:

Não há critério. Aponte-me qual é o critério.

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Presidente, eu tenho a impressão de que nós temos que tomar votos, porque senão...

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:

Aponte-me, Presidente, o critério.

O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Justamente porque não há critério é que o TSE não pode criá-lo.

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) -Qual é o critério? O Congresso Nacional é que tem de encontrá-lo.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:

Então, como é que nós vamos fazer a eleição de 2014? Nós não fazemos, então, eleição para parlamentares? Com qual divisão? Com qual divisão de bancadas?

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - Não o Tribunal ad hoc, um tribunal instável que muda de composição a cada...

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.JOAQUIMBARBOSA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 71 de 90

ADC 33 / DF

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - A interpretação é para esclarecer; não pode ser para confundir. Nós temos de interpretar da forma mais óbvia. A Lei Complementar nº 78 disse que são 513 – de uma forma meio truncada, mas disse.

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - É muita criatividade, Ministro Barroso. Nós, o Supremo, temos que nos manter...

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Não, não disse, data venia, Ministro, disse que não ultrapassará: é de 513.

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Mas tem 513, Ministra Rosa, desde 1993, aplica-se 513. Então, agora não vão ser mais 513?

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Não ultrapassará, mas não é proporcional à população?

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Agora, o Ministro Toffoli vai presidir a eleição, quantos deputados vão ser?

O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Vão ser 513, porque foi assim desde a Constituição de ...

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Não, eram 503, a Lei Complementar que aumentou.

O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Só um minutinho, só um minutinho... eu coloquei no meu voto ...

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Eram 503, depois passaram para 513.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:

Eram 503.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.JOAQUIMBARBOSA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 72 de 90

ADC 33 / DF

O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - O número total é o mesmo que tinha na Constituição de 88, acrescido do número mínimo decorrente da criação dos novos Estados e dos 10 deputados de São Paulo. É isso que é.

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Do problema dos territórios e dos novos Estados. É isso.

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Só aumentou 10: aumentou de 503 para 513, pelos 10 de São Paulo.

O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Mas aumentou também pela transformação de 2 territórios em Estado.

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Houve uma resolução do Tribunal Superior Eleitoral que aumentou pelos Estados, adequou aos novos Estados.

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) -Bem, eu com essas brevíssimas considerações, eu peço vênia, porque eu tenho que sair, eu acompanho os votos dos Ministros Teori e Rosa Weber. Acho que são eles que expressam com maior fidedignidade o quis o legislador constituinte.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 73 de 90

18/06/2014 PLENÁRIO

MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DECLARATÓRIA DE

CONSTITUCIONALIDADE 33 DISTRITO FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:

Senhor Presidente, eu vou pedir vênia, porque o meu voto é muito rápido.

Eu acompanho o Ministro Gilmar Mendes , julgando improcedentes todas as ações, declarando constitucionais a lei complementar e a resolução do TSE e inconstitucional o decreto legislativo do Senado.

É como voto, Senhor Presidente.

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.LUIZFUX

Inteiro Teor do Acórdão - Página 74 de 90

18/06/2014 PLENÁRIO

AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 33 DISTRITO

FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Senhor Presidente, Egrégia Corte, Ilustre Representante do Ministério Público, Senhores presentes. Senhor Presidente, em primeiro lugar, até para nós abreviarmos a nossa intervenção, eu gostaria de manifestar a minha concordância com o voto do Ministro Gilmar, assim como fez a Ministra Rosa Weber, em relação à ausência de vício formal na promulgação da Lei Complementar nº 78/93. Subscrevo tudo o que Sua Excelência destacou, com o adendo do Ministro Luís Roberto Barroso, ao se referir ao Regimento Interno da Câmara dos Deputados, que tornou, vamos dizer assim, administrativamente preclusa qualquer possibilidade de se inquinar de inválida essa Lei, por força do artigo 185, parágrafo 1º, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados.

Em segundo lugar, Senhor Presidente, eu também gostaria de me solidarizar e, evidentemente, juntar fileiras com o Ministro Gilmar Mendes no tocante à flagrante constitucionalidade daquele Decreto Legislativo, que ele é absolutamente inaplicável, tecnicamente, ao Poder Judiciário, sem prejuízo dessa visão crítica que o Ministro Gilmar lançou quanto à pretensão incabível de o Parlamento infirmar decisões da Suprema Corte através dos meios que se tem de controle de constitucionalidade.

Eu citaria apenas o Professor José Afonso da Silva - exatamente para corroborar a tese do Ministro Gilmar Mendes - no sentido de que afirma Sua Excelência, o Professor José Afonso da Silva, essa competência da lei delegada:

"Esta é uma competência inusitada no sistema brasileiro. Tem natureza de verdadeiro controle político de constitucionalidade, pois se o ato normativo (regulamento ou lei delegada) do Poder Executivo exorbita do seu poder regulamentar ou dos limites da delegação legislativa é porque contraria as regras

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.LUIZFUX

Inteiro Teor do Acórdão - Página 75 de 90

ADC 33 / DF

de competência estabelecidas pela Constituição. Ou, melhor, contraria o princípio da divisão de Poderes. Veja-se que o inciso só se aplica a atos normativos do Poder Executivo, não a atos do Poder Judiciário. O preceito contém um meio específico de o Congresso Nacional zelar pela preservação de sua competência legislativa" -mas é inaplicável ao Poder Judiciário.

E assim assenta o Professor José Afonso da Silva no seu comentário contextual à Constituição, além do aspecto interdisciplinar, que foi aqui mencionado pelo Ministro Gilmar Mendes, que demonstra à saciedade, prima facie , a inconstitucionalidade desse Decreto Legislativo. É algo sobre o qual não é preciso se debruçar mais do que um minuto para verificar esse vício do ato normativo.

Por outro lado, Senhor Presidente, eu também, de uma certa forma, tenho muita simpatia por essa posição jusfilosófica do Ministro Barroso, certamente calcado nas lições de John Hart Ely, no sentido de que talvez essas crises políticas, com relação ao sistema político, realmente o Legislativo não seja o melhor centro de debates para essas questões, porque, evidentemente, eles nunca irão propor algo que seja prejudicial a eles, e, várias vezes aqui nós - digamos assim -, nós preconizamos esse ensinamento, muito embora os juízes não sejam eleitos, mas talvez aqui no Supremo seja uma sede mais própria para esse debate.

Não obstante essa concordância ideológica, eu verifico que nós sempre utilizamos essa válvula de escape, inclusive, essa estratégia de interpretação das leis conforme a Constituição, quando há uma brecha para esse fim. Agora, aqui não há brecha; aqui é aplicável, a toda evidência, o princípio in claris cessat interpretatio , sob pena de negar vigência à Constituição Federal. A Constituição Federal é clara no sentido de afirmar:

"O número total de Deputados" - e agora vem aqui -,"bem como a representação por Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei complementar ...".

É claro que, de acordo com o ângulo que irá entrever esse dispositivo, é até possível abandonar-se essa interpretação literal, da qual deriva a máxima in claris cessat interpretatio . Mas há um aspecto que a

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.LUIZFUX

Inteiro Teor do Acórdão - Página 76 de 90

ADC 33 / DF

interpretação histórica nos auxilia sobremodo. É que no projeto dessa Lei complementar o Supremo Tribunal Federal, antecedentemente, julgou um mandado de injunção por ausência de regulamentação desse artigo 45, que dispõe que a lei complementar estabelecerá o número de integrantes da bancada. E, nesse julgamento, então, evidentemente que, naquela oportunidade, utilizava-se a jurisprudência de que, no mandado de injunção, apenas se permitia à Corte Suprema oficiar para que legislasse, e não se desse uma solução para o caso concreto - como se exige hoje, que, no mandado de injunção, o juiz e o membro da Suprema Corte têm que ser os artesões da solução do caso concreto, mas, naquela época, havia essa forma de entendimento do mandado de injunção -, naquela oportunidade, discutindo o projeto de lei complementar, o então Deputado Genebaldo Correia, e outros deputados do PMDB da Bahia, assim se expressaram: “Aos 24 de agosto de 1990, o Supremo Tribunal Federal enviou, para esta Casa, o Ofício nº 495, exatamente reclamando da falta de regulamentação do artigo 45.”

E aí conclui, nos debates da exposição de motivos da Lei Complementar nº 78: “Já se passaram três anos desde a expedição do Ofício nº 495 do Supremo Tribunal Federal, e, no entanto, até o presente momento, o Congresso não foi capaz de suprir a sua omissão.”

Aí agora vem o trecho em destaque: “A Constituição Federal já nos deu, em seu artigo 45 e parágrafos, a linha mestra que conduzirá a representação popular na Câmara dos Deputados. Ao legislador, só resta estabelecer, dentro dos critérios e limites determinados pela Constituição, o número de deputados que comporá a Câmara dos Deputados.”

Então, essa interpretação histórica revela, de forma inequívoca, que a mens legis da Constituição Federal não delegou esse poder normativo ao TSE. Efetivamente, não delegou esse poder normativo ao Tribunal Superior Eleitoral. E como nós aqui trabalhamos também com ponderações de princípios e cláusulas - e alguns elegem uns princípios mais importantes do que outros -, eu destaco que a nossa solução tem que ser uma solução de estrita retenção, porque o que se pretende com essa solução judicial é se suprimir uma prerrogativa do Parlamento, vale dizer,

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.LUIZFUX

Inteiro Teor do Acórdão - Página 77 de 90

ADC 33 / DF

violar-se uma cláusula pétrea, que é a cláusula de separação de Poderes.

Então, a atuação minimalista, com a devida vênia, no meu modo de ver, deve ser o norte na nossa solução judicial, por força de todos esses fatores.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Vossa Excelência me permite?

O Ministro Barroso já demonstrou com muita clareza que, desde o começo desse debate, discute-se exatamente a aplicação do Princípio da da Proporcionalidade, que é um princípio muito caro no sistema constitucional, até porque as distorções se acumulam a partir do próprio modelo. Nós temos quatro unidades federadas que têm menos de um milhão de habitantes. O Ministro Barroso demonstrou isso ao mostrar que, fazendo aquela soma de representantes, o número pequeno de habitantes consegue ter um número elevado de representantes. Então, essa distorção já existe a partir da opção constitucional.

A inalterabilidade tem implicações ainda mais sérias nesse modelo, e não foi o TSE que avocou para si essa atividade. Esta foi uma definição do Congresso Nacional.

O argumento do minimalismo ou da ideia de que caberia um selfrestrained por parte do Judiciário teria toda a condição de ser desenvolvido se nós estivéssemos diante de um protagonismo da Justiça Eleitoral, que ocorre até em outras searas, em outros segmentos, mas não aqui, em que o Congresso fez a avaliação. Em função das próprias dificuldades, ele entendeu que era possível, sim, porque haveria, de fato, um cálculo por parte do IBGE que transferiria os dados para a Justiça Eleitoral, tanto é que a Lei estabelece a alteração de quatro em quatro anos. E a Justiça Eleitoral houve por bem esperar, em função de uma ponderação feita pelo Ministro Marco Aurélio, em outro momento, chamando atenção para a necessidade de que houvesse dados consistentes calcados não em uma estimativa, mas no próprio censo. Então, a mim, parece-me que essa é a questão, na medida em que nós vamos agora chancelar essa fórmula da inconstitucionalidade. E veja, se nós aprofundarmos, pelos argumentos que se desenvolvem, nos teremos

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.LUIZFUX

Inteiro Teor do Acórdão - Página 78 de 90

ADC 33 / DF

que chegar à conclusão de que é inconstitucional a Lei não só na parte da delegação, mas no seu todo. E aí nós temos, inclusive, que solucionar a questão da modulação de efeitos.

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Mas ela é Lei complementar.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR ) - Não, mas, veja, ela não fixa um número. Nunca houve!

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Ela está omissa. Está em estado de mora ainda o Congresso.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Que estado de mora? E a fixação em resolução? Todos os anos, desde 90, tem sido fixado o número de parlamentares em resolução, não na lei. O texto que Vossa Excelência acaba de ler, exige que seja na lei, logo a composição (...) Veja, é um caso quase que único no constitucionalismo moderno.

Eu me lembro, por exemplo, que no Direito alemão aparece a discussão sobre igualdade eleitoral, e é um dos casos em que se desenvolveu o apelo ao legislador.

Nós tivemos, aqui, o caso do número de vereadores, o caso de Mira Estrela. E, por isso, fizemos a modulação de efeitos mais radical. Por quê? Porque alterávamos toda a composição da Câmara dos Deputados.

Agora, se nós estamos sustentado que a lei complementar, ela é inconstitucional, porque também não fixou o número de parlamentares -porque ela foi fixada por resolução -, então, nós estamos dizendo que a composição da Câmara dos Deputados, em todos esses anos, foi irregular. Isso tem implicação já no que diz respeito a tudo que foi aprovado.

Veja, veja as consequências disso.

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Quantas vezes aqui nós já modulamos, exatamente, por força desse periculum in mora a que Vossa Excelência está se referindo.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Não, pois é, para ver.

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Deixe-me só fazer um comentário. Não quero convencer ninguém. Percebo que o

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.LUIZFUX

Inteiro Teor do Acórdão - Página 79 de 90

ADC 33 / DF

Ministro Fux já tem um convencimento formado e eu o respeito. Mas o § 1º do artigo 45 dispõe assim: “O número total de Deputados […] “será estabelecido por lei complementar [...]”. Aí, vem uma lei complementar e diz: “[...] o número de deputados federais não ultrapassará 513 representantes […]". Ou se entende que a Lei já fixou o número – o que é uma interpretação possível e razoável – ou que ela está delegando, dentro desse parâmetro, a fixação pela resolução do TSE. Qualquer uma dessas interpretações me parece legítima. Por isso que nós nunca devemos interpretar fora da lógica do razoável. Qual seria o sentido dessa lei complementar se não fosse a fixação dos 513? Para que ela existiu? Ou ela estabeleceu ou ela delegou.

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Eu verifico, inclusive, Ministro Barroso que a questão não é tão serena assim. O Parlamento está altamente irresignado com essa ingerência constitucional. Por isso é que o Parlamento fez editar aquele Decreto Legislativo.

O que nós estamos querendo, data maxima venia , é alterarmos uma competência constitucional através dessa exegese, que é algo que eu não consigo me convencer.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Votado pelo próprio Parlamento. Essa é que é a questão.

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Não, não, mas eu acho que o Parlamento não votou nesse sentido que nós estamos agora alterando através da chancela de uma mera resolução.

De sorte que, com todas as vênias e compreendendo os entendimentos em contrário, Senhor Presidente, eu vou acompanhar a divergência inaugurada pela Ministra Rosa Weber.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.MARCOAURÉLIO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 80 de 90

18/06/2014 PLENÁRIO

MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DECLARATÓRIA DE

CONSTITUCIONALIDADE 33 DISTRITO FEDERAL

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, quanto à ação declaratória de constitucionalidade, digo que o arrependimento verificado no âmbito do Congresso não se mostra eficaz.

Acompanho, portanto, o ministro Gilmar Mendes, ressaltando que, no que versada, na Carta de 1988, a competência do Congresso para cassar atos, há referência – explícita – aos do Executivo, no que extravasem o campo regulamentar ou a delegação legislativa.

O que ocorre quanto à Lei Complementar nº 78/93? Percebemos que, na fixação das cadeiras, há um forte conteúdo político considerado o sistema a ser utilizado, tanto que a relatora, no Tribunal Superior Eleitoral, apontou duas formas que surgiram: uma decorrente da Audiência Pública, e outra da Assessoria Especial da Presidência. Apresentou uma terceira, ressaltando – como até mesmo o ministro Gilmar Mendes, no voto proferido, o fez – que talvez não seja a definitiva, o que bem revela contornos políticos na definição das representações dos Estados.

A Constituição anterior remetia a distribuição das cadeiras a ato da Justiça Eleitoral. Possível era a atuação do Tribunal Superior Eleitoral, mas a Carta de 1988 mostrou-se muito clara, ao prever que o número total de deputados, bem como a representação por Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido – e se houvesse simplesmente um critério objetivo, talvez o próprio IBGE, tendo em conta a densidade populacional, pudesse sinalizar as representações dos Estados – por lei complementar.

Veio à balha, em 1993, a Lei Complementar nº 78. Repetiu os preceitos da própria Carta quanto ao número mínimo de deputados por Estado e também ao máximo que caberia – como está na Constituição – ao Estado mais populoso, sabidamente o de São Paulo. Dispôs ainda sobre o total de cadeiras na Casa Legislativa – 513. Essa Lei Complementar não

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.MARCOAURÉLIO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 81 de 90

ADC 33 MC / DF

atendeu ao comando maior, ao comando do § 1º do artigo 45, deixando de revelar o número de deputados federais por Estado, sabidamente com reflexo nas assembleias legislativas.

Dir-se-á que, anteriormente, o Tribunal Superior Eleitoral, a partir da Carta de 1988, baixou Resoluções dando publicidade ao número de cadeiras por Estado. Mas é interessante perceber – e isso sinaliza muito – que não houve controvérsia quanto a essas resoluções. A razão é simples: não procedeu o Tribunal Superior Eleitoral a qualquer adaptação, considerada a população dos Estados. Simplesmente tomou por base o que já se tinha, e foi apanhado pela Carta de 1988, e deu, nessas resoluções, publicidade maior ao próprio Texto Constitucional, no que direciona a ter-se, por Estado – e houve transformação, pela Carta de 1988, de Territórios em Estados, Amapá e Roraima, bem como a criação do Estado de Tocantins –, o número mínimo de oito deputados, observado o máximo de 513.

O que ressalto é que jamais o Tribunal Superior Eleitoral, depois da Carta de 1988, considerou a população dos Estados para fixar o número de cadeiras na Câmara dos Deputados. Simplesmente, repito, deu publicidade maior, nas resoluções, à realidade revelada a previsão da própria Carta quanto ao número mínimo e máximo de deputados por Estado, a transformação de dois territórios – contava cada qual com quatro deputados, passando para oito – e a criação do novo Estado.

Reitero – e lamento não estar presente a ex-Presidente do Tribunal Superior Eleitoral, Ministra Cármen Lúcia, que votou também nesse sentido no Tribunal Superior Eleitoral –, o que tive a oportunidade de sustentar no Tribunal. Em vez de, o que chamei de dança das cadeiras, vir, como impõe o § 1º do artigo 45 da Constituição Federal, por lei complementar, acabou sendo introduzida, no cenário jurídico, por simples deliberação administrativa do Tribunal Superior Eleitoral.

Por isso, concluo pela procedência do pedido formalizado, reconhecendo a pecha de inconstitucionalidade.

Quanto às ações sob a relatoria da ministra Rosa Weber, no que atacam exclusivamente a Resolução do Tribunal Superior Eleitoral, a rigor

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.MARCOAURÉLIO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 82 de 90

ADC 33 MC / DF

as tenho por prejudicadas, já que a consequência natural de fulminar-se a

Lei Complementar nº 78/93 será, justamente, não subsistir o que dela

decorreu – a Resolução.

Supremo Tribunal Federal

AntecipaçãoaoVoto

Inteiro Teor do Acórdão - Página 83 de 90

18/06/2014 PLENÁRIO

AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 33 DISTRITO

FEDERAL

ANTECIPAÇÃO AO VOTO

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO .

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) -Ministro, só uma consideração.

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO .

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Eu, por uma falha, em função da pressa, acabei não registrando, mas o eminente Procurador-Geral também propôs uma ADI contra este decreto legislativo, mas foram amontoados de ações, de modo que eu mesmo não tive tempo de trazer. E como havia para apreciação – porque ainda tinha que, pelo menos, pedir informações, e não houve tempo –, mas como havia a ADC, ela seria suficiente em função do caráter dúplice. Porém, eu gostaria de fazer registro desse fato também em homenagem ao trabalho do senhor Procurador-Geral.

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO .

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) -Ministro, permita-me só uma observação.

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO .

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) -Imagine Vossa Excelência que, amanhã, o Congresso Nacional decida

Supremo Tribunal Federal

AntecipaçãoaoVoto

Inteiro Teor do Acórdão - Página 84 de 90

ADC 33 / DF

expedir um decreto legislativo para suspender uma norma de caráter regimental do Supremo Tribunal Federal, ou do TSE.

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO .

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Mas considerando os eleitores ou a população?

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO .

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Porque, interessantemente, a doutrina faz uma distinção muito clara, e muito pertinente, a meu ver, e, talvez, a partir daí é que surgem todas essas controvérsias: população é um conceito numérico, demográfico, estatístico; e quando se fala em povo se fala no conjunto dos cidadãos, incluindo os eleitores.

O conceito de população inclui os apátridas, os estrangeiros, aqueles que estão de passagem, eventualmente, pelo País; e daí a fonte de todos os equívocos, a meu ver. E Vossa Excelência fez menção ao fato de que a Constituição de 1969 fala em eleitores.

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO .

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - E, aí, por isso mesmo é que se mostra mais consentânea a atribuição ao TSE, porque o TSE é que tem o controle dos eleitores, e não outro órgão, como o IBGE, da população.

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO .

2

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 85 de 90

18/06/2014 PLENÁRIO

MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DECLARATÓRIA DE

CONSTITUCIONALIDADE 33 DISTRITO FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Eu inicio, também, proferindo o meu voto com relação à Ação Declaratória de Constitucionalidade. Entendo, pelos motivos já expostos, e aqui houve unanimidade nesse aspecto, que esta resolução é inconstitucional, porquanto ela colide frontalmente com o disposto no artigo 49, V, da Carta Magna, que restringe a ação do Congresso Nacional à sustação de atos normativos - e apenas normativos - do Poder Executivo - e exclusivamente do Poder Executivo - não abrangendo de forma nenhuma os atos do Poder Judiciário.

Supremo Tribunal Federal

Debate

Inteiro Teor do Acórdão - Página 86 de 90

18/06/2014 PLENÁRIO

AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 33 DISTRITO

FEDERAL

DEBATE

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Presidente, eu só gostaria de fazer um comentário – é uma frase só. Na verdade, não tenho um ponto de vista, quanto à filosofia, divergente de Vossa Excelência ou do Ministro Celso de Mello.

O que entendi foi que o Congresso, titular de uma competência que lhe dera a Constituição, entendeu – e a meu ver com acerto – que melhor seria delegar esta tarefa para um órgão técnico, sob pena de, ao se politizar essa decisão, criar-se a situação em que o Congresso, autointeressado, dificilmente produziria o resultado exigido pela Constituição. Quanto a ser uma competência política, estou de acordo. Mas acho que o Congresso – e, a meu ver, sabiamente – delegou esta competência, por entender que ela tinha mais de técnica do que de juízo valorativo.

Portanto, a minha decisão não é – e acompanhando o Ministro Gilmar – de desautorizar o Congresso e, sim, de prestigiar aquilo que eu considerei que fosse a decisão política do Congresso.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Ela é muito séria a partir da própria colocação trazida pelo Ministro Barroso.

Nós tivemos oportunidade, e eu lembrei, en passant, aqui, o caso Mira Estrela. Num dado momento, o Tribunal entendeu que a fixação do número de vereadores, tendo em vista o número da população, era um critério político, dizia-se assim. Até isso traduzia a posição do Ministro Pertence no TSE, até que o Tribunal entendeu que, diante da clareza do Texto Constitucional, não havia como fazer-se de outra maneira. E seguindo, então, uma orientação proposta pelo saudoso Ministro

Supremo Tribunal Federal

Debate

Inteiro Teor do Acórdão - Página 87 de 90

ADC 33 / DF

Maurício Corrêa, entendeu de fazer, então, cálculos e extraiu normas do Texto Constitucional que fixavam, de fato, essa distribuição. Claro, isso envolvia uma revisão de todo o sistema de cálculo já feito em eleições realizadas, e, por isso, então, o Tribunal adotou o modelo mais radical de modulação de efeitos, naquele caso, aplicando o art. 27 e permitindo, então, que o TSE regulamentasse a matéria para a próxima legislatura. Depois tivemos a resposta do Congresso, a Emenda Constitucional fixando um novo critério. Mas, em suma, aqui também houve o debate sobre a proporcionalidade à população. É o que se coloca aqui.

E o próprio Congresso anteviu de alguma forma, porque me parece que alguns dos argumentos aqui desenvolvidos sugerem que isso se traduz num protagonismo da Justiça Eleitoral, o que não é verdade, neste caso, sobretudo, porque, de fato, houve essa autorização para o TSE. É claro, era preciso fazer os cálculos, era preciso eleger alguma forma.

Certamente esse debate também ocorreria no Congresso, mas há um dado inegável: é que, por exemplo, o Estado do Pará aumentou em dois milhões e quinhentos, em dez anos, a população. E que isso vai traduzir num descumprimento do Texto Constitucional.

O fato de ser político não faz com que o tema deixe de ser jurídico. Por quê? Porque o Texto Constitucional diz que é proporcional à população.

Agora, claro, toda vez que essa questão se colocar, nós vamos ter incômodos. Por isso que o debate é, é por isso que, naquele momento, o Congresso sabiamente entendeu de deferir essa atividade ao TSE. Por quê? Porque, claro, alguns Estados, veja aqui, aqui nós tivemos, frequentemente, um pedido do Estado do Amazonas, porque se sentia que a população havia aumentado, é um Estado que se beneficia com o recálculo, e outros Estados perdem um representante. E, como eu disse, nós estamos falando de realpolitik. Nós estamos falando disso, quer dizer, há parlamentares que já detêm a última vaga num dado Estado. Nós estamos falando de Estados que perdem representantes. O Piauí, por exemplo, perde dois representantes, segundo o critério estabelecido. O Rio Grande do Sul perde representantes. Veja, agora, é um dado

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Supremo Tribunal Federal

Debate

Inteiro Teor do Acórdão - Página 88 de 90

ADC 33 / DF

inevitável a partir da fixação.

Mas há uma outra questão que nós precisamos de fato explicitar e encaminhar, independentemente da proclamação porque não vamos ter quorum: é que, se afirmamos, como parece que estamos afirmando, que essa Lei complementar é inconstitucional, inclusive, porque ela não fixa o número de parlamentares por Estado, o que é uma exigência que decorre do Texto Constitucional - parece-me que é a premissa dos votos vencedores -, nós temos um problema que se coloca, inclusive, para as próximas eleições. Porque as próximas eleições, já o disse o Ministro Toffoli, já tem um número definido de parlamentares por Estado, que não está previsto em lei complementar, como as eleições anteriores também; todas as eleições.

Por isso que eu disse, mas eu não estava fazendo catastrofismo. Mas, em relação a essas eleições, é uma questão muito séria, porque o Congresso ou terá que aprovar uma lei complementar agora, e nós teremos que ultrapassar, inclusive, a exigência do artigo 16! Por isso que essa questão é delicada. Por isso que essa questão é sensível. Porque todo o tempo pós 88, a fixação tem sido feita por resolução."Ah, mas ela reproduziu". Mas é resolução, e nós precisamos dar uma resposta, porque temos que ter um juízo de consequência. Nós temos que dizer o que fica no lugar. E essa é a questão, porque agora nós estamos dizendo que é inconstitucional também a Lei.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:

A lei complementar.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - A Lei complementar, porque ela não fixou critério, quer dizer, qualquer um poderá dizer que a resolução do TSE, no ponto que fixa critério sem base na Lei complementar, ela é inconstitucional.

Agora, nós temos que dizer, para o distinto público, qual é o número de Deputados em todo o Brasil. E essa é uma questão que precisamos encaminhar.

Por isso que eu brinquei: nós não podemos cometer o suicídio democrático, porque esse é o exemplo clássico. Esse é o exemplo clássico.

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Supremo Tribunal Federal

Debate

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ADC 33 / DF

Quando se discute a questão da igualdade, quer dizer, eu me lembro, é uma lição de escola, Walter Jellinek dizia isso, em 1927: Nós não podemos adotar a teoria da nulidade, porque determinados casos de declaração de inconstitucionalidade levam a um impasse. E ele pegava exatamente um exemplo desses. Foi eleito um governo, ele trabalhava com a ideia de um sistema parlamentar de Governo, com base numa eleição parlamentar; mas agora se descobriu que aquele Parlamento foi eleito indevidamente, irregularmente, ilegalmente, inconstitucionalmente, quer dizer, então, vamos desfazer o Parlamento? Vamos desfazer o Governo? E quem é que vai fazer uma nova lei adequada para fazer novas eleições, para eleger parlamentares e um novo Governo? De alguma forma, nós estamos colocando essa questão, aqui.

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Senhor Presidente, eu, inclusive, disse que, no meu voto, ia propor modulação de efeitos, mas não temos nem quorum para isso.

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Pois não, então, nós vamos...

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Teria que indicar adiamento. E, na verdade, só assim para pensar de uma forma, com os Colegas. Eu lembro aquela hipótese da base de cálculo do adicional de insalubridade em que este Plenário declarou a inconstitucionalidade da Lei sem pronúncia de nulidade. Quer dizer, então, temos que pensar o que tem sido reiteradamente feito pelo Plenário. Até a semana que vem, quem sabe?

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Este Tribunal, com a responsabilidade republicana que tem, saberá encontrar uma solução adequada à situação que vivemos de véspera de eleições nacionais.

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Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-18/06/2014

Inteiro Teor do Acórdão - Página 90 de 90

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 33

PROCED. : DISTRITO FEDERAL RELATOR : MIN. GILMAR MENDES

REQTE.(S) : MESA DO SENADO FEDERAL

ADV.(A/S) : RÔMULO GOBBI DO AMARAL E OUTRO (A/S)

INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL

ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

Decisão: Após o relatório e as sustentações orais do Ministro Luís Inácio Lucena Adams, pela Advocacia-Geral da União, e do Dr. Rodrigo Janot Monteiro de Barros, Procurador-Geral da República, pelo Ministério Público Federal, o julgamento foi suspenso. Ausente, justificadamente, o Ministro Luiz Fux. Presidência do Ministro Joaquim Barbosa. Plenário, 11.06.2014.

Decisão: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do Relator, julgou improcedente a ação para declarar a inconstitucionalidade do Decreto Legislativo nº 424/2013, do Congresso Nacional. Votou o Presidente, Ministro Joaquim Barbosa. Ausente a Ministra Cármen Lúcia, representando o Tribunal no XX Encuentro de Presidentes y Magistrados de Tribunales, Salas y Cortes Constitucionales de América Latina, em Buenos Aires, Argentina, e no Primer Encuentro Internacional sobre “Justicia Constitucional con Perspectiva de Género”, em Quito, Equador. Plenário, 18.06.2014.

Presidência do Senhor Ministro Joaquim Barbosa. Presentes à sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Teori Zavascki e Roberto Barroso.

Procurador-Geral da República, Dr. Rodrigo Janot Monteiro de Barros.

p/ Luiz Tomimatsu

Assessor-Chefe do Plenário

Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/25342356/acao-declaratoria-de-constitucionalidade-adc-33-df-stf/inteiro-teor-159437801

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