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2 de Dezembro de 2021
2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 7 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
RE 631111 GO
Órgão Julgador
Tribunal Pleno
Partes
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA, MARÍTIMA SEGUROS S/A, LUÍS FELIPE FREIRE LISBÔA E OUTRO(A/S)
Publicação
ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-213 DIVULG 29-10-2014 PUBLIC 30-10-2014
Julgamento
7 de Agosto de 2014
Relator
Min. TEORI ZAVASCKI
Documentos anexos
Inteiro TeorRE_631111_GO_1419591603213.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 50

07/08/2014 PLENÁRIO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 631.111 GOIÁS

RELATOR : MIN. TEORI ZAVASCKI

RECTE.(S) : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

RECDO.(A/S) : MARÍTIMA SEGUROS S/A

ADV.(A/S) : LUÍS FELIPE FREIRE LISBÔA E OUTRO (A/S)

EMENTA: CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL COLETIVA. DIREITOS TRANSINDIVIDUAIS (DIFUSOS E COLETIVOS) E DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS. DISTINÇÕES. LEGITIMAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. ARTS. 127 E 129, III, DA CF. LESÃO A DIREITOS INDIVIDUAIS DE DIMENSÃO AMPLIADA. COMPROMETIMENTO DE INTERESSES SOCIAIS QUALIFICADOS. SEGURO DPVAT. AFIRMAÇÃO DA LEGITIMIDADE ATIVA.

1. Os direitos difusos e coletivos são transindividuais, indivisíveis e sem titular determinado, sendo, por isso mesmo, tutelados em juízo invariavelmente em regime de substituição processual, por iniciativa dos órgãos e entidades indicados pelo sistema normativo, entre os quais o Ministério Público, que tem, nessa legitimação ativa, uma de suas relevantes funções institucionais (CF art. 129, III).

2. Já os direitos individuais homogêneos pertencem à categoria dos direitos subjetivos, são divisíveis, tem titular determinado ou determinável e em geral são de natureza disponível. Sua tutela jurisdicional pode se dar (a) por iniciativa do próprio titular, em regime processual comum, ou (b) pelo procedimento especial da ação civil coletiva, em regime de substituição processual, por iniciativa de qualquer dos órgãos ou entidades para tanto legitimados pelo sistema normativo.

3. Segundo o procedimento estabelecido nos artigos 91 a 100 da Lei 8.078/90, aplicável subsidiariamente aos direitos individuais homogêneos de um modo geral, a tutela coletiva desses direitos se dá em duas distintas fases: uma, a da ação coletiva propriamente dita, destinada a

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RE 631111 / GO

obter sentença genérica a respeito dos elementos que compõem o núcleo de homogeneidade dos direitos tutelados (an debeatur, quid debeatur e quis debeat); e outra, caso procedente o pedido na primeira fase, a da ação de cumprimento da sentença genérica, destinada (a) a complementar a atividade cognitiva mediante juízo específico sobre as situações individuais de cada um dos lesados (= a margem de heterogeneidade dos direitos homogêneos, que compreende o cui debeatur e o quantum debeatur), bem como (b) a efetivar os correspondentes atos executórios.

4. O art. 127 da Constituição Federal atribui ao Ministério Público, entre outras, a incumbência de defender “interesses sociais”. Não se pode estabelecer sinonímia entre interesses sociais e interesses de entidades públicas, já que em relação a estes há vedação expressa de patrocínio pelos agentes ministeriais (CF, art. 129, IX). Também não se pode estabelecer sinonímia entre interesse social e interesse coletivo de particulares, ainda que decorrentes de lesão coletiva de direitos homogêneos. Direitos individuais disponíveis, ainda que homogêneos, estão, em princípio, excluídos do âmbito da tutela pelo Ministério Público (CF, art. 127).

5. No entanto, há certos interesses individuais que, quando visualizados em seu conjunto, em forma coletiva e impessoal, têm a força de transcender a esfera de interesses puramente particulares, passando a representar, mais que a soma de interesses dos respectivos titulares, verdadeiros interesses da comunidade. Nessa perspectiva, a lesão desses interesses individuais acaba não apenas atingindo a esfera jurídica dos titulares do direito individualmente considerados, mas também comprometendo bens, institutos o u valores jurídicos superiores, cuja preservação é cara a uma comunidade maior de pessoas. Em casos tais, a tutela jurisdicional desses direitos se reveste de interesse social qualificado, o que legitima a propositura da ação pelo Ministério Público com base no art. 127 da Constituição Federal. Mesmo nessa hipótese, todavia, a legitimação ativa do Ministério Público se limita à ação civil coletiva destinada a obter sentença genérica sobre o núcleo de homogeneidade dos direitos individuais homogêneos.

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RE 631111 / GO

6. Cumpre ao Ministério Público, no exercício de suas funções institucionais, identificar situações em que a ofensa a direitos individuais homogêneos compromete também interesses sociais qualificados, sem prejuízo do posterior controle jurisdicional a respeito. Cabe ao Judiciário, com efeito, a palavra final sobre a adequada legitimação para a causa, sendo que, por se tratar de matéria de ordem pública, dela pode o juiz conhecer até mesmo de ofício (CPC, art. 267, VI e § 3.º, e art. 301, VIII e § 4.º).

7. Considerada a natureza e a finalidade do seguro obrigatório DPVAT – Danos Pessoais Causados por Veículos Automotores de Via Terrestre (Lei 6.194/74, alterada pela Lei 8.441/92, Lei 11.482/07 e Lei 11.945/09)-, há interesse social qualificado na tutela coletiva dos direitos individuais homogêneos dos seus titulares, alegadamente lesados de forma semelhante pela Seguradora no pagamento das correspondentes indenizações. A hipótese guarda semelhança com outros direitos individuais homogêneos em relação aos quais - e não obstante sua natureza de direitos divisíveis, disponíveis e com titular determinado ou determinável -, o Supremo Tribunal Federal considerou que sua tutela se revestia de interesse social qualificado, autorizando, por isso mesmo, a iniciativa do Ministério Público de, com base no art. 127 da Constituição, defendê-los em juízo mediante ação coletiva (RE 163.231/SP, AI 637.853 AgR/SP, AI 606.235 AgR/DF, RE 475.010 AgR/RS, RE 328.910 AgR/SP e RE 514.023 AgR/RJ).

8. Recurso extraordinário a que se dá provimento.

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária, sob a Presidência do Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, Vice-Presidente no exercício da Presidência, na conformidade da ata de julgamentos e das notas taquigráficas, por unanimidade, em dar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator. Impedido o Ministro Luiz Fux.

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Brasília, 7 de agosto de 2014.

Ministro TEORI ZAVASCKI

Relator

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ExtratodeAta-06/08/2014

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PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 631.111

PROCED. : GOIÁS RELATOR : MIN. TEORI ZAVASCKI

RECTE.(S) : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

RECDO.(A/S) : MARÍTIMA SEGUROS S/A

ADV.(A/S) : LUÍS FELIPE FREIRE LISBÔA E OUTRO (A/S)

Decisão: Após o voto do Ministro Teori Zavascki (Relator), pelo provimento do recurso, suspendeu-se o julgamento. Impedido o Ministro Luiz Fux. Falou, pela recorrida Marítima Seguros S/A, o Dr. Sérgio Bermudes. Presidência do Ministro Ricardo Lewandowski, Vice-Presidente no exercício da Presidência. Plenário, 06.08.2014.

Presidência do Senhor Ministro Ricardo Lewandowski, Vice-Presidente no exercício da Presidência. Presentes à sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Teori Zavascki e Roberto Barroso.

Procurador-Geral da República, Dr. Rodrigo Janot Monteiro de Barros.

p/ Fabiane Pereira de Oliveira Duarte

Assessora-Chefe do Plenário

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Relatório

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07/08/2014 PLENÁRIO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 631.111 GOIÁS

RELATOR : MIN. TEORI ZAVASCKI

RECTE.(S) : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

RECDO.(A/S) : MARÍTIMA SEGUROS S/A

ADV.(A/S) : LUÍS FELIPE FREIRE LISBÔA E OUTRO (A/S)

R E L A T Ó R I O

O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI (RELATOR): Trata-se de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Goiás contra Marítima Seguros S/A, visando à tutela de direitos de pessoas titulares do seguro DPVAT – Danos Pessoais causados por Veículos Automotores de Via Terrestre -, cuja indenização foi paga, pela Seguradora, em valor inferior ao previsto no artigo da Lei 6.194/74.

A sentença extinguiu o processo sem resolução do mérito, nos termos do artigo 267, VI, do Código de Processo Civil, por ilegitimidade ativa do Ministério Público. Contra essa decisão, o autor interpôs apelação, parcialmente provida pela Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, para o efeito de reconhecer a legitimidade ativa do Ministério Público, ao fundamento de que o objeto da demanda envolve direitos indisponíveis e de interesse social. Opostos embargos de declaração esses foram rejeitados (fl. 5.753).

Inconformada, Marítima Seguros S/A interpôs recurso especial, que não foi conhecido por unanimidade pela Terceira Turma do Superior Tribunal de Justiça. Irresignada, a Seguradora opôs embargos de divergência (fls. 5.904/5.927), recurso que foi provido por decisão monocrática (art. 557, § 1º-A, do CPC), confirmada, em julgamento de agravo regimental, pela Segunda Seção do Superior Tribunal de Justiça. Considerou-se que a jurisprudência do STJ orienta-se no sentido de ser o Ministério Público parte ilegítima para ajuizar ação civil pública com o fim de pleitear, para particulares, o recebimento da complementação de

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indenização na ocorrência de sinistro, já que se trata de direito de crédito de caráter particular, disponível, cujo titular é plenamente identificável (fls. 5.982/5.989).

No recurso extraordinário, o Ministério Público Federal aponta ofensa aos artigos 127 e 129, III, da Constituição, que, no seu entender, atribuem legitimidade para ajuizar ações como as da espécie. Invocou, como precedentes, o RE 163.231/SP, Rel. Min. MAURÍCIO CÔRREA, o RE 424.048 AgR/SC, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE e o AI 438.703 AgR/MG, Rel. Min. ELLEN GRACIE.

Em contrarrazões, Marítima Seguros pede a manutenção do acórdão recorrido, à consideração básica de que os interesses tutelados são individuais, divisíveis e disponíveis, insuscetíveis de tutela judicial por iniciativa do Ministério Público.

A Procuradoria-Geral da República opinou pelo provimento do recurso extraordinário (fls. 6.035/6.042).

Foi reconhecida a existência de repercussão geral da matéria (DJe de 02/05/2012 - Tema 471: legitimidade do Ministério Público para propor ação civil pública em defesa de interesses de beneficiários do DPVAT).

É o relatório.

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07/08/2014 PLENÁRIO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 631.111 GOIÁS

V O T O

O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI (RELATOR): 1 . Dois são os dispositivos constitucionais invocados pelo Ministério Público para defender a sua legitimidade ativa para a presente causa: o artigo 127 e o artigo 129, III. Eis seu texto:

Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.

Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público: (...)

III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;

O primeiro e importantíssimo desafio que esses dispositivos impõem ao aplicador é o de identificar e distinguir a natureza do direito material a ser tutelado, uma vez que o art. 127 faz referência a “interesses sociais e individuais indisponíveis” e o art. 129, III, a “interesses difusos e coletivos”. Aliás, a inadequada compreensão da natureza dessas duas grandes categorias de direito material tem sido o foco das frequentes dificuldades na compreensão dos institutos e conceitos do moderno ramo do processo civil conhecido como processo coletivo, cujos instrumentos processuais são, entre outros, a ação civil pública (destinada a tutelar direitos e interesses difusos e coletivos) e a ação civil coletiva (destinada a tutelar, em forma coletiva, certos direitos individuais denominados “homogêneos”).

2 . Direitos ou interesses difusos e coletivos (= coletivos lato sensu) e

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direitos ou interesses individuais homogêneos constituem categorias de direitos ontologicamente diferenciadas. É o que se pode verificar da conceituação que, após sedimentada no âmbito doutrinário, acabou sendo convertida em texto normativo (art. 81, parágrafo único, da Lei 8.078/90). Segundo a definição dada pelo legislador, são interesses e direitos difusos os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato (art. 81, parágrafo único, I); são interesses e direitos coletivos os transindividuais de natureza indivisível, de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base (inciso II); e são direitos individuais homogêneos os decorrentes de origem comum (inciso III). A esses últimos poder-se-ia adicionar, para melhor compreensão, os qualificativos do art. 46 do CPC: direitos derivados do mesmo fundamento de fato ou de direito (inciso II) ou que tenham, entre si, relação de afinidade por um ponto comum de fato ou de direito (inciso IV).

Direitos difusos e coletivos são, portanto, direitos subjetivamente transindividuais (= sem titular individualmente determinado) e materialmente indivisíveis. A sua titularidade múltipla, coletiva e indeterminada é que caracteriza a sua transindividualidade. Afirma-se, por isso, que direito coletivo é designação genérica para as duas modalidades de direitos transindividuais: o difuso e o coletivo stricto sensu. Trata-se de uma especial categoria de direito material nascida da superação, hoje indiscutível, da tradicional dicotomia entre interesse público e interesse privado. É direito que não pertence à administração pública nem a indivíduos particularmente determinados. Pertence, sim, a um grupo de pessoas, a uma classe, a uma categoria, ou à própria sociedade, considerada em seu sentido amplo. Na definição de Péricles Prade, “são os titularizados por uma cadeia abstrata de pessoas, ligadas por vínculos fáticos exsurgidos de alguma circunstancial identidade de situação, passíveis de lesões disseminadas entre todos os titulares, de forma pouco circunscrita e num quadro abrangente de conflituosidade”. (Prade, Péricles. Conceito de interesses difusos, 2ªed., SP:RT, 1987, p. 61). Direito ao meio ambiente sadio, direito a uma administração pública

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proba, são exemplos característicos de direitos transindividuais difusos, pertencentes à sociedade como um todo. Direito a ter representantes compondo a quinta parte dos membros de tribunais (o “quinto” constitucional) é típico exemplo de direito transindividual coletivo (stricto sensu), pertencente às classes da advocacia e do Ministério Público (e não a um específico advogado ou a um específico membro do parquet).

A ação civil pública, regulada fundamentalmente, pela Lei nº. 7.347, de 1985, é o protótipo dos instrumentos destinados a tutelar direitos transindividuais. Trata-se de procedimento especial de cognição completa e integral e com múltipla aptidão, já que dotado de mecanismos para instrumentar demandas visando a obter, isolada ou cumulativamente, provimentos jurisdicionais da mais variada natureza: preventivos, condenatórios, constitutivos, inibitórios, executivos, mandamentais, meramente declaratórios, cautelares e antecipatórios. A legitimação ativa, invariavelmente em regime de substituição processual, é exercida por entidades e órgãos expressamente eleitos pelo legislador, entre os quais se destaca o Ministério Público, que tem nesse mister uma das suas funções institucionais (CF, art. 129, III). A sentença de mérito faz coisa julgada com eficácia subjetiva erga omnes, salvo se improcedente o pedido por insuficiência de prova. Em caso de procedência, a sentença produz, também, o efeito secundário de tornar certa a obrigação do réu de indenizar os danos individuais decorrentes do ilícito civil objeto da demanda (art. 103, § 3º da Lei 8.078/90). E a execução, promovida pelos mesmos legitimados do processo cognitivo, também invariavelmente em regime de substituição processual, segue o rito processual comum, sendo que o eventual produto da condenação em dinheiro reverterá ao Fundo de Defesa dos Direitos Difusos, previsto na Lei 9.008, de 21/3/95 e no Decreto 1.306, de 9/11/94.

3 . Por outro lado, os direitos individuais homogêneos são, simplesmente, direitos subjetivos individuais. A qualificação de homogêneos não altera nem pode desvirtuar essa sua natureza. O qualificativo é destinado a identificar um conjunto de direitos subjetivos

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individuais ligados entre si por uma relação de afinidade, de semelhança, de homogeneidade, o que propicia, embora não imponha, a defesa coletiva de todos eles. Para fins de tutela jurisdicional coletiva, não faz sentido, portanto, sua versão singular (um único direito homogêneo), já que a marca da homogeneidade supõe, necessariamente, uma relação de referência com outros direitos individuais assemelhados. Há, é certo, nessa compreensão, uma pluralidade de titulares, como ocorre nos direitos transindividuais; porém, diferentemente destes (que são indivisíveis e seus titulares são indeterminados), a pluralidade, nos direitos individuais homogêneos, não é somente dos sujeitos (que são indivíduos determinados ou pelo menos determináveis), mas também do objeto material, que é divisível e pode ser decomposto em unidades autônomas, com titularidade própria (e, por isso, suscetíveis também de tutela individual). Não se trata, pois, de uma nova espécie de direito material. Os direitos individuais homogêneos são, em verdade, aqueles mesmos direitos comuns ou afins de que trata o art. 46 do CPC (nomeadamente em seus incisos II e IV), cuja coletivização tem um sentido meramente instrumental, como estratégia para permitir sua mais efetiva tutela em juízo. Em outras palavras, os direitos homogêneos “são, por esta via exclusivamente pragmática, transformados em estruturas moleculares, não como fruto de uma indivisibilidade inerente ou natural (interesses e direitos públicos e difusos) ou da organização ou existência de uma relação jurídica-base (interesses coletivos stricto sensu), mas por razões de facilitação de acesso à justiça, pela priorização da eficiência e da economia processuais” (BENJAMIN, Antônio Herman V. A insurreição da aldeia global contra o processo clássico. In MILARÉ, Édis (coord). Ação Civil Pública: Lei 7.347/85 – Reminiscências e reflexões após dez anos de aplicação. SP:RT, 1995, p. 96). Quando se fala, pois, em “defesa coletiva” ou em “tutela coletiva” de direitos homogêneos, o que se está qualificando como coletivo não é o direito material tutelado, mas sim o modo de tutelá-lo, o instrumento de sua tutela.

É, portanto, para esses efeitos processuais que se consideram homogêneos os direitos subjetivos pertencentes a titulares diversos mas

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oriundos da mesma causa fática ou jurídica, características essas que lhes confere grau de afinidade suficiente para permitir a sua tutela jurisdicional de forma conjunta. Neles é possível identificar elementos comuns (= núcleo de homogeneidade) e, em maior ou menor medida, elementos característicos e peculiares, o que os individualiza, distinguindo uns dos outros (= margem de heterogeneidade). O núcleo de homogeneidade dos direitos homogêneos é formado por três elementos das normas jurídicas concretas neles subjacentes: os relacionados com (a) a existência da obrigação (an debeatur = ser devido), (b) a natureza da prestação devida (quid debeatur = o que é devido) e (c) o sujeito passivo (quis debeat = quem deve) comum. A identidade do sujeito ativo (cui debeatur = a quem é devido) e a sua específica vinculação com a relação jurídica, inclusive no que diz respeito ao quantum debeatur (= quantidade devida), se for o caso, são elementos pertencentes a um domínio marginal, formado pelas partes diferenciadas e acidentais dos direitos homogêneos, a sua margem de heterogeneidade.

A tutela de direitos individuais homogêneos tem como instrumento básico a ação civil coletiva, disciplinada, fundamentalmente, nos artigos 91 a 100 do Código de Defesa do Consumidor - CDC (Lei 8.078/90). Tratase de procedimento especial com quatro características fundamentais, moldadas pela própria natureza dos direitos tutelados. Primeira, a repartição da atividade cognitiva em duas fases: uma, a da ação coletiva propriamente dita, destinada ao juízo de cognição sobre as questões fáticas e jurídicas relacionadas com núcleo de homogeneidade dos direitos tutelados; e outra, a da ação de cumprimento, desdobrada em uma ou mais ações, promovida em caso de procedência do pedido na ação coletiva, destinada a complementar a atividade cognitiva mediante juízo específico sobre as situações individuais de cada um dos lesados (= margem de heterogeneidade) e a efetivar os correspondentes atos executórios. É essa repartição da cognição a nota mais importante a distinguir a ação coletiva do litisconsórcio ativo facultativo. Se as atividades fossem aglutinadas, a ação coletiva nada mais seria que uma tradicional ação ordinária movida em regime litisconsorcial plúrimo, com

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todas as limitações e dificuldades a ela inerentes.

A segunda característica da ação coletiva é a dupla forma da legitimação ativa. Na primeira fase, ela se dá necessariamente por substituição processual, sendo promovida por órgão ou entidade autorizado por lei para, em nome próprio, defender em juízo direitos individuais homogêneos. Já na segunda fase (ação de cumprimento), embora possa ser mediante substituição processual, a legitimação se dá, em regra, pelo regime comum da representação.

A terceira característica diz respeito à natureza da sentença, que é sempre genérica: limitando-se a demanda ao núcleo de homogeneidade dos direitos individuais, a correspondente sentença de mérito fica também restrita aos mesmos limites. Ela fará juízo apenas sobre o an debeatur (= a existência da obrigação do devedor), o quis debeat (= a identidade do sujeito passivo da obrigação) e o quid debeatur (= a natureza da prestação devida). Os demais elementos indispensáveis para conferir força executiva ao julgado - ou seja, o cui debeatur (= quem é o titular do direito) e o quantum debeatur (= qual é a prestação a que especificamente faz jus) -são objetos de outra sentença, proferida na ação de cumprimento (segunda fase).

A quarta característica da ação coletiva é a da sua autonomia em relação à ação individual, representada pela faculdade atribuída ao titular do direito subjetivo de aderir ou não ao processo coletivo. Compreendese nessa faculdade: (a) a liberdade de litisconsorciar-se ou não ao substituto processual autor da ação coletiva, (b) a liberdade de promover ou de prosseguir a ação individual simultânea à ação coletiva, e (c) a liberdade de executar ou não, em seu favor, a sentença de procedência resultante da ação coletiva.

As normas processuais e procedimentais que disciplinam a ação civil coletiva em defesa do consumidor (artigos 91 a 100 do CDC da Lei 8.078/90) aplicam-se, por analogia, no que couber, às demais hipóteses de tutela coletiva de direitos individuais homogêneos, nomeadamente às que decorrem de demandas promovidas por entidades associativas, com base na legitimação prevista no art. , XXI, da Constituição, ou por

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entidades sindicais, com base no seu art. 8º, III. Assim, em qualquer caso: (a) a ação coletiva não inibe nem prejudica a propositura da ação individual com o mesmo objeto, ficando o autor individual vinculado ao resultado da sua própria demanda, ainda que improcedente essa e procedente a coletiva; (b) quanto aos demais titulares individuais, a sentença da ação coletiva fará coisa julgada erga omnes, mas somente em caso de procedência do pedido; (c) a sentença genérica de procedência servirá de título para a propositura da ação individual de cumprimento, pelo regime de representação, consistente de atividade cognitiva de liquidação por artigos, seguida de atividade executória, desenvolvidas pelo procedimento comum do CPC e em conformidade com a natureza da prestação devida.

4 . Pois bem, consideradas as características naturais e próprias dos direitos transindividuais (= difusos e coletivos) e dos direitos individuais homogêneos, substancialmente diferentes uns dos outros, é indispensável que se atente para o tratamento processual próprio atribuído a cada qual, inclusive em decorrência das normas constitucionais invocadas no presente recurso extraordinário, tratamento que é distinto em vários aspectos importantes, a começar, como se apontou, pelos meios de tutela em juízo.

Assim, no que se refere ao regime de legitimação ativa: em relação à tutela de direitos transindividuais, cujos titulares são indeterminados, a legitimação ativa será necessariamente em regime de substituição processual, tanto na fase cognitiva quanto na fase executiva; (b) a execução jamais será em benefício individual, mas em favor de um Fundo. Todavia, em se tratando de tutela de direitos individuais homogêneos: (a) a legitimação ativa é em regime de substituição processual apenas na fase em que se busca uma sentença genérica; a fase de cumprimento dessa sentença se dá, em regra, por regime de representação; (b) a execução é promovida em favor do titular do direito individual.

Quanto ao procedimento, os direitos transindividuais são tuteláveis em procedimento semelhante ao comum ordinário, de cognição completa

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e integral, que resulta, não em sentença genérica, mas em sentença específica, dirimindo por completo a controvérsia. Já os direitos individuais, para serem tutelados coletivamente, devem ser submetidos a procedimento cuja cognição será, em maior ou menor medida, mas necessariamente, repartida em duas fases distintas: uma para as questões jurídicas que permitem tratamento jurídico uniforme (núcleo de homogeneidade) e que trará como resultado uma sentença genérica; outra para as questões particulares e diferenciadas de cada titular do direito individual tutelado (margem de heterogeneidade).

Nos direitos transindividuais, independentemente de quem seja o substituto processual autor, a existência de duas ou mais ações decorrentes de causa única importa litispendência ou continência: o direito tutelado, que é indivisível, será o mesmo em todas elas, assim como as mesmas serão as partes da relação material (o beneficiado, embora indeterminado e indeterminável, é, em todas as ações, a mesma comunidade de pessoas). Já em se tratando de direitos individuais homogêneos a situação é completamente diferente. A pluralidade de ações, embora com causa comum e até mesmo quando movidas por um único substituto processual, não tem necessariamente o mesmo objeto e nem os mesmos beneficiados, já que o direito tutelado é, por natureza, divisível, comportando individualizações materiais ou subjetivas. Isso significa dizer que entre as várias ações coletivas não há necessariamente relação de litispendência ou de continência, mas sim de conexão ou de prevenção. Essas circunstâncias, como se percebe, determinam a necessidade de tratamento diferente no que se refere às regras de competência.

Em relação a direitos transindividuais, não se coloca o problema da relação entre processo coletivo e processo individual. Seus objetos são necessariamente distintos. O objeto da ação individual jamais será um direito transindividual. Esse problema somente existe – e é um dos pontos mais delicados do processo coletivo – em se tratando da tutela de direitos individuais homogêneos. Aqui, a identidade do objeto material acarreta, entre ação coletiva e ação individual, uma relação com uma profusão de

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vasos comunicantes, o que exige, na formatação do processo coletivo, definições precisas a respeito, entre outros, dos seguintes aspectos: (a) grau de dependência entre uma e outra; (b) vinculação ou não do titular individual à ação coletiva; (c) efeitos da sentença e da coisa julgada da ação coletiva em relação à ação individual.

5 . Estabelecida, assim, a importante distinção, tanto do ponto de vista do direito material, quanto do ponto de vista processual, entre os direitos transindividuais (=difusos e coletivos) e os direitos individuais homogêneos, cumpre examinar o ponto que mais interessa ao exame da causa: o do papel do Ministério Público em relação à tutela jurisdicional de cada uma dessas espécies.

Comecemos pelos direitos e interesses transindividuais (= difusos e coletivos). Entre as mais proeminentes funções institucionais atribuídas pela Constituição Federal ao Ministério Público está a de “promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos” (art. 129, III), função reafirmada na Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (Lei 8.625, de 12.2.1993, art. 25, IV) e no Estatuto do Ministério Público da União (Lei Complementar 75, de 20.5.1993, art. 6.º, VII). A legitimação específica para o exercício, em juízo, dessa função institucional consta também nas leis especiais que estabelecem normas processuais para as várias “ações civis públicas”, como é o caso da Lei 7.347, de 24.7.1985 (disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico), da Lei 7.853, de 24.10.1989 (dispõe sobre o apoio às pessoas portadoras de deficiência, sua integração social, sobre a Coordenadoria Nacional para Integração da Pessoa Portadora de Deficiência (CORDE), institui a tutela jurisdicional de interesses coletivos ou difusos dessas pessoas, disciplina a atuação do Ministério Público, define crimes), da Lei 7.913, de 7.12.1989 (dispõe sobre a ação civil pública de responsabilidade por danos causados aos investidores no mercado de valores mobiliários), da Lei 8.078, de

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11.9.1990, o chamado “Código de Proteção e Defesa do Consumidor” (dispõe sobre a proteção do consumidor) e da Lei 8.429, de 2.6.1992 (dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos em caso de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional).

Portanto, relativamente a ações civis públicas que tenham por objeto a tutela de direitos e interesses transindividuais (= difusos e coletivos), a legitimação atribuída ao Ministério Público, pela Constituição (art. 129, III), deve ser entendida em sentido irrestrito e amplo, em limites indispensáveis à obtenção da tutela jurisdicional completa e compatível com a natureza e a magnitude da lesão ou da ameaça aos bens e valores tutelados. Inclui, portanto, legitimação para buscar tutela cognitiva, preventiva e reparatória, declaratória, constitutiva ou condenatória. Inclui também poderes para pleitear medidas de tutela provisória, de antecipação de tutela e cautelar. Estende-se a legitimação para as medidas de cumprimento das liminares e das sentenças, inclusive, quando for o caso, para a propositura da ação autônoma de execução.

6 . Examinemos, agora, a questão da legitimidade do Ministério Público em relação à tutela de direitos individuais homogêneos. Diferentemente do que ocorre com os direitos difusos e coletivos, que são transindividuais e indivisíveis, os interesses ou direitos individuais homogêneos são divisíveis e individualizáveis e têm titularidade determinada. Pertencem, assim, à classe dos direitos subjetivos individuais na acepção tradicional do conceito, com titular identificado ou identificável. Assumem, em geral, feição de direitos disponíveis, nomeadamente os que têm conteúdo econômico. Podem, consequentemente, ser tutelados em juízo pelo próprio titular individual. Sua homogeneidade com outros direitos da mesma natureza, determinada pela origem comum, é que dá ensejo à tutela de todos eles em forma coletiva, mediante demanda proposta em regime de substituição processual por um dos órgãos ou entidades para tanto legitimados. Não sendo ação promovida pelo próprio titular do direito, a

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legitimação para a ação coletiva há de ser autorizada em prescrição normativa específica (CPC, art. ).

Em se tratando de direitos homogêneos decorrentes de relações de consumo, o primeiro dos legitimados ativos eleitos pelo art. 82 do CDC (Lei 8.078/90)é justamente o Ministério Público. Além dessa, prevista no Código do Consumidor, há outras hipóteses de legitimação do Ministério Público para demandar em juízo a tutela coletiva em prol de direitos de natureza individual e disponível: a da Lei 7.913, de 7.12.1989, que o legitima a propor ação de responsabilidade por danos causados aos investidores no mercado de valores mobiliários, e a do art. 46, da Lei 6.024, de 13.03.1974, para propor ação de responsabilidade pelos prejuízos causados aos credores por ex-administradores de instituições financeiras em liquidação ou falência. Nas três hipóteses – danos decorrentes de relações de consumo, de investimentos em valores mobiliários e de operações com instituições financeiras –, os direitos lesados são, por natureza, individuais, divisíveis e disponíveis.

Como justificar a constitucionalidade dessas normas de legitimação se a própria Constituição reserva ao Ministério Público, no que se refere a direitos individuais, apenas a atribuição de tutelar os que têm natureza indisponível (CF, art. 127)? Como, por outro lado, sustentar, constitucionalmente, a legitimidade do Ministério Público para promover outras demandas em defesa de direitos individuais homogêneos, além daquelas autorizadas, de modo expresso, pelo legislador ordinário? Em que condições e em que limites é admissível essa espécie de legitimação? Essas indagações remetem ao cerne do tema objeto do presente recurso extraordinário.

7 . A legitimação do Ministério Público para tutelar, em juízo, direitos individuais homogêneos disponíveis, que tenham como origem relações de consumo, está prevista, conforme acima afirmado, no art. 82, I, do Código de Proteçâo e Defesa do Consumidor. Para que se possa fazer juízo da compatibilidade dessa norma de legitimação com as funções institucionais do órgão legitimado, é importante ter presentes as especiais

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características da ação coletiva a que se refere. Trata-se de ação de responsabilidade pelos danos sofridos por consumidores a ser proposta “em nome próprio e no interesse das vítimas ou seus sucessores” (art. 91). Como se percebe, é legitimação em regime de substituição processual. Os titulares do direito não serão sequer indicados ou qualificados individualmente na petição inicial, mas simplesmente chamados por edital a intervir como litisconsortes, se assim o desejarem (art. 94). É que o objeto da ação, na sua fase cognitiva inicial, mais que alcançar a satisfação do direito pessoal e individual das vítimas, consiste em obter a condenação do demandado pelo valor total dos danos que causou.

É importante assinalar esse detalhe: os objetivos perseguidos na ação coletiva são visualizados não propriamente pela ótica individual e pessoal de cada prejudicado, e sim pela perspectiva global, coletiva, impessoal, levando em consideração a ação lesiva do causador do dano em sua dimensão integral. Isso fica bem claro no dispositivo que trata da sentença, objeto final da fase de conhecimento: “Em caso de procedência do pedido, a condenação será genérica, fixando a responsabilidade do réu pelos danos causados” (art. 95). A condenação genérica, acentue-se, fixará “a responsabilidade do réu pelos danos causados”, e não os prejuízos específicos e individuais dos lesados. Caberá aos próprios titulares do direito, depois, promover a ação de cumprimento da sentença genérica, compreendendo a liquidação e a execução pelo dano individualmente sofrido (art. 97).

Haverá, portanto, no que se refere à legitimação ativa, substancial alteração de natureza quando se passar para a ação de cumprimento da sentença genérica, já que para esta será indispensável a iniciativa do próprio titular do direito. Nela, buscar-se-á satisfazer direitos individuais específicos, próprios de cada um dos consumidores lesados, direitos esses que são disponíveis e até mesmo passíveis de renúncia e sujeitos à perda (art. 100). A propositura da ação de cumprimento (= liquidação e execução da sentença genérica) dependerá, portanto, de iniciativa do próprio interessado ou de sua expressa autorização. Ao contrário do que ocorre com a ação coletiva de conhecimento – que admite legitimação por substituição processual –, a ação destinada ao cumprimento da sentença

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genérica será proposta, em regra, pelo próprio titular, ou seja, em regime de representação. Mesmo quando intentada em forma coletiva (art. 98), a ação de cumprimento se dará em litisconsórcio ativo, ou seja, por representante (que atuará em nome dos interessados), e não por substituto processual (que atua em nome próprio, no interesse de terceiros).

Há, em nosso direito, como acima referido, outras hipóteses de legitimação do Ministério Público para a defesa judicial coletiva de interesses ou direitos individuais, semelhantes a essa prevista no Código do Consumidor. Aliás, sob esse aspecto, o CDC não trouxe inovação alguma, a não ser a de conceituar o que chamou de direitos individuais homogêneos. Assim, por exemplo, a Lei 7.913, de 7.12.1989, que “dispõe sobre a ação civil pública de responsabilidade por danos causados aos investidores no mercado de valores mobiliários”, prevê a legitimação do Ministério Público para adotar “as medidas judiciais necessárias para evitar prejuízos ou obter ressarcimento de danos causados aos titulares de valores mobiliários e aos investidores do mercado” (art. 1.º). Trata-se de legitimação para atuar em busca de tutela preventiva e reparatória de direitos individuais, divisíveis e disponíveis, decorrentes de origem comum, vale dizer, de típicos direitos individuais homogêneos. Observe-se o detalhe: as importâncias da condenação “reverterão aos investidores lesados, na proporção de seu prejuízo” (art. 2.º). A atuação do Ministério Público será, portanto, na condição de substituto processual do conjunto dos investidores, e, embora isso não conste de modo expresso na lei, a sentença condenatória terá, aqui também, caráter genérico e impessoal.

Outra ação civil coletiva que, por força de lei, pode ser promovida pelo Ministério Público em defesa de direitos individuais homogêneos – embora sem essa denominação no preceito normativo instituidor – é ainda mais antiga. Trata-se da ação destinada a apurar a responsabilidade de ex-administradores de instituições financeiras em regime de intervenção ou liquidação extrajudicial, prevista nos arts. 45 a 49 da Lei 6.024, de 13.03.1974. Sua propositura se dará nas hipóteses em que, após inquérito administrativo levado a cabo pelo Banco Central, ficar

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constatada a existência de prejuízo (= passivo a descoberto) na instituição financeira. Verificado o prejuízo, o inquérito administrativo será “remetido pelo Banco Central do Brasil ao juiz da falência, ou ao que for competente para decretá-la, o qual o fará com vista ao órgão do Ministério Público, que, em 8 (oito) dias, sob pena de responsabilidade, requererá o seqüestro dos bens dos exadministradores, que não tenham sido atingidos pela indisponibilidade prevista no art. 36, quantos bastem para a efetivação da responsabilidade” (art. 45). Efetivado o sequestro (que, na verdade, é genuína medida cautelar de arresto), terá o Ministério Público o prazo de 30 dias para propor a ação principal (art. 46, parágrafo único). “Passada em julgado a sentença que declarar a responsabilidade dos ex-administradores, o arresto e a indisponibilidade de bens se convolarão em penhora, seguindo-se o processo de execução”, diz o art. 49. O resultado assim apurado “será entregue ao interventor, ao liquidante ou ao síndico, conforme o caso, para rateio entre os credores da instituição” (§ 1.º do art. 49). Caso a intervenção ou a liquidação extrajudicial venham a se encerrar no curso da ação ou da execução,“o interventor ou o liquidante, por ofício, dará conhecimento da ocorrência ao juiz, solicitando sua substituição como depositário dos bens arrestados ou penhorados, e fornecendo a relação nominal e respectivos saldos dos credores a serem, nesta hipótese, diretamente contemplados com o rateio previsto no parágrafo anterior” (§ 2.º do art. 49).

Não há dúvida, portanto, que se trata de ação civil coletiva em que o Ministério Público atuará como substituto processual dos credores da instituição financeira buscando a condenação dos ex-administradores no pagamento de prejuízos causados. Os titulares do direito material tutelado são “os credores”. Tem-se presente, portanto, hipótese de tutela de um conjunto de direitos individuais, divisíveis e disponíveis, decorrentes de origem comum. Vale dizer: são direitos individuais homogêneos. Aqui também, um importante detalhe: a atuação do Ministério Público é no sentido de alcançar sentença para “declarar a responsabilidade dos ex-administradores”, ou seja, sentença condenatória genérica pelo valor do prejuízo causado, sendo sua execução igualmente promovida pelo valor global do prejuízo. Não se leva em consideração,

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nem na ação de conhecimento, nem na execução, a situação individual e específica dos titulares do direito, os quais, para a satisfação individual, haverão de habilitar-se pessoalmente junto ao interventor, ao liquidante ou ao juízo da execução, se for o caso.

Há, como se percebe, uma linha característica comum nas hipóteses de legitimação acima citadas, previstas em leis infraconstitucionais: é a legitimação para o Ministério Público atuar em nome próprio, mas como substituto processual, em demandas objetivando sentença condenatória genérica, de direitos individuais, divisíveis e disponíveis. Os direitos dos substituídos, em todas as hipóteses, são tutelados sempre globalmente, impessoalmente, coletivamente. Obtida a condenação, genérica e globalmente proferida, encerra-se o papel do substituto processual e tem início, se for o caso, a atuação dos próprios titulares do direito material, com vista a obter sua satisfação específica.

Convém realçar o fundamento constitucional da legitimação. Relativamente a direitos individuais disponíveis, a legitimidade ad causam supõe, segundo a regra geral, a existência de nexo de conformidade entre as partes da relação de direito material e as partes na relação processual. Ninguém pode demandar em nome próprio direito alheio, diz o CPC (art. 6.º). A legitimação por substituição processual é admitida apenas como exceção, sendo, por isso mesmo, denominada de extraordinária. Há, contudo, em nosso sistema, uma tendência de expansão das hipóteses de substituição processual, notadamente com o objetivo de viabilizar a tutela coletiva. A própria Constituição Federal, que consagrou essa técnica para a tutela de direitos e interesses difusos e coletivos (art. 129, III), adotou-a também para direitos individuais, seja pela via do mandado de segurança coletivo, para defesa de direitos líquidos e certos (CF, art. 5.º, LXX, b), seja pela via de procedimentos comuns, para a tutela de outras espécies de direitos lesados ou ameaçados (art. 5.º, XXI, e art. 8.º, III). Pode-se afirmar, assim, que, pelo menos no campo da legitimação para tutela coletiva, a substituição processual já não é fenômeno excepcional, mas, pelo contrário, passou a constituir a forma normal de atuação.

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Pois bem: é nesse novo contexto que se insere a legitimação do Ministério Público, instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado. A ele, a quem a lei já conferira o poder-dever para, na condição de interveniente (custos legis), oficiar em todas as causas “em que há interesse público evidenciado pela natureza da lide ou qualidade da parte” (CPC, art. 82, III), a Constituição veio atribuir, entre outras, a incumbência mais específica de defender “interesses sociais” (CF, art. 127), sem traçar qualquer condição ou limite processual a essa atribuição.

“Interesses sociais”, como consta da Constituição, e “interesse público”, como está no art. 82, III, do CPC, são expressões com significado substancialmente equivalente. Poder-se-ia, genericamente, defini-los como “interesses cuja tutela, no âmbito de um determinado ordenamento jurídico, é julgada como oportuna para o progresso material e moral da sociedade a cujo ordenamento jurídico corresponde”, como o fez J. J. Calmon de Passos, referindo-se a interesses públicos (CALMON DE PASSOS, J. J. Intervenção do Ministério Público nas causas a que se refere o art. 82, III do CPC, Revista Forense, v. 268, n. 916-918, p. 55). Relacionam-se, assim, com situações, fatos, atos, bens e valores que, de alguma forma, concorrem para preservar a organização e o funcionamento da comunidade jurídica e politicamente considerada, ou para atender suas necessidades de bem--estar e desenvolvimento.

É claro que essas definições não exaurem o conteúdo da expressão “interesses sociais”. Não obstante, são suficientes para os limites da conclusão que, por ora, se busca atingir, a saber: a proteção dos consumidores e dos investidores no mercado financeiro e de capitais constitui não apenas interesse individual do próprio lesado, mas interesse da sociedade como um todo. Realmente, é a própria Constituição que estabelece que a defesa dos consumidores é princípio fundamental da atividade econômica (CF, art. 170, V), razão pela qual deve ser promovida, inclusive pelo Estado, em forma obrigatória (CF, art. 5.º, XXXII). Não se trata, obviamente, da proteção individual, pessoal, particular, deste ou daquele consumidor lesado, mas da proteção coletiva dos consumidores, considerada em sua dimensão comunitária e

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impessoal.

O mesmo se pode afirmar em relação à tutela jurisdicional dos poupadores que investem seus recursos no mercado de valores mobiliários ou junto a instituições financeiras. Conquanto suas posições subjetivas individuais e particulares não tenham, por si sós, relevância social, o certo é que, quando consideradas em sua projeção coletiva, passam a ter significado de ampliação transcendental, de resultado maior que a simples soma das posições individuais. É de interesse social a defesa desses direitos individuais, não pelo significado particular de cada um, mas pelo que a lesão deles, globalmente considerada, representa em relação ao adequado funcionamento do sistema financeiro, que, como se sabe, deve sempre estar voltado às suas finalidades constitucionais: “a promover o desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade” (CF, art. 192).

Portanto, compreendida a cláusula constitucional dos interesses sociais (art. 127) na dimensão acima enunciada, não será difícil concluir que nela pode ser inserida a legitimação do Ministério Público para a defesa de direitos individuais homogêneos dos consumidores e dos investidores no mercado financeiro, estabelecida nas Leis 6.024/74, 7.913/89 e 8.078/90, especialmente quando se considera o modo como essa legitimação vai se operar processualmente: (a) em forma de substituição processual, (b) pautada pelo trato impessoal e coletivo dos direitos subjetivos lesados e (c) em busca de uma sentença de caráter genérico. Nessa dimensão, e somente nela, a defesa de tais direitos – individuais, divisíveis e disponíveis – pode ser promovida pelo Ministério Público sem ofensa à Constituição, porque, quando assim considerada, ela representará verdadeiramente a tutela de bens e valores jurídicos de interesse social.

Em contrapartida, todavia, não há como supor legítima, sob o enfoque constitucional, a atuação do Ministério Público na fase de execução dessas sentenças, em benefício individual dos lesados. Ainda quando promovida coletivamente, como prevê o art. 98 da Lei 8.078/90, a execução da sentença – que foi genérica – será destinada à satisfação de

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direitos e interesses particulares. A ação executiva dependerá de iniciativa dos lesados, sendo promovida, assim, em regime de representação e não de substituição processual, e, quando coletiva, será em genuíno litisconsórcio ativo facultativo. Ora, nessa dimensão pessoal, a defesa de direitos subjetivos individuais e disponíveis é expressamente vedada aos agentes do Ministério Público, a teor do que dispõe, contrario sensu, o mesmo art. 127 da Constituição de 1988. Não se aplica, portanto, ao Ministério Público – sob pena de inconstitucionalidade evidente – o disposto no art. 98 do Código do Consumidor. Ressalva-se, no particular, a execução prevista no art. 100 desse Código, já que o produto de indenização, na hipótese, não será destinado à satisfação individual dos lesados, mas será revertido em favor de um Fundo, criado pelo art. 13 da Lei 7.347/85, onde será gerido e aplicado no interesse comunitário.

8. Questão mais delicada é a que diz respeito à constitucionalidade da legitimação do Ministério Público para promover demandas em defesa de outros direitos individuais homogêneos, que não nas hipóteses acima referidas, previstas casuisticamente pelo legislador ordinário. Estaria ele legitimado a tutelar em juízo, coletivamente, qualquer espécie de direitos individuais pela simples razão de serem homogêneos entre si? Seria nessa ampla dimensão a interpretação a ser dada ao art. 25, IV, a, da Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (Lei 8.625/93), que confere à Instituição, entre outras, a atribuição de “promover o inquérito civil e a ação civil pública (...) para a proteção, prevenção e reparação dos danos causados (...) a outros interesses difusos, coletivos e individuais indisponíveis e homogêneos”? A circunstância de serem homogêneos, e, como tais, aptos a serem tutelados judicialmente em forma coletiva, seria razão suficiente para considerar os direitos individuais como “interesses sociais” e, assim, conferir ao Ministério Público legitimidade para defendê-los em juízo?

São questões que têm inafastável relevância constitucional, devendo ser enfrentadas e resolvidas à luz das normas de legitimação do Ministério Público, de modo especial mediante exame do grau de eficácia

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do art. 127 da CF/88, segundo o qual incumbe ao Ministério Público, instituição permanente e essencial à função jurisdicional do Estado, “a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”.

Não se pode considerar ter sido pacífica, ao longo do tempo, a orientação do Supremo Tribunal Federal a respeito da matéria. Pelo menos três orientações distintas se formaram nos precedentes a respeito do tema. Uma primeira linha defendeu a tese segundo a qual os direitos individuais homogêneos, porque pertencentes a um grupo de pessoas, qualificam-se como subespécie de direitos coletivos e, assim, podem ser amplamente tutelados pelo Ministério Público com base no art. 129, III, da Constituição. No RE 163.231, DJ 29.06.2001, o relator, Ministro Maurício Corrêa, nesse sentido, sustentou: (a) “ao editar-se o Código de Defesa do Consumidor, pelo seu art. 81, parágrafo único, III, uma outra subespécie de direitos coletivos fora instituída, dessa feita, com a denominação dos chamados interesses ou direitos individuais homogêneos”; (b) “por tal disposição vê-se que se cuida de uma nova conceituação no terreno dos interesses coletivos, sendo certo que esse é apenas um nomen iuris atípico da espécie direitos coletivos. Donde se extrai que interesses homogêneos, em verdade, não se constituem como um tertium genus, mas, sim, como uma mera modalidade peculiar, que tanto pode ser encaixada na circunferência dos interesses difusos quanto na dos coletivos”; (c) “ao mencionar a norma do art. 129, III, da Constituição Federal que o MP está credenciado para propor ação civil pública, relacionada a ‘outros interesses difusos e coletivos’, outorgou-se-lhe a prerrogativa para agir na defesa de um grupo lesado” em seus direitos individuais homogêneos.

A adoção dessa linha traz a consequência de expandir de modo extremado o âmbito da legitimação, importando credenciar o Ministério Público para defender irrestritamente quaisquer direitos homogêneos, independentemente de sua essencialidade material, o que não é compatível com os princípios e os valores que a Constituição buscou privilegiar quando elencou o conjunto de atribuições institucionais do órgão ministerial. Essa consequência foi percebida pelo próprio Ministro

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Maurício Corrêa, que, em voto posterior, revisando sua orientação, observou: “A dicção da norma não delimita o alcance nem fornece os parâmetros para definir o que sejam os referidos ‘outros interesses sociais’, fazendo surgir, à primeira vista, três expectativas ao intérprete: a) a expressão utilizada amplia indefinidamente o cabimento da ação civil pública, a ponto de atingir a totalidade dos interesses difusos e coletivos, de forma a tornar inútil a previsão de proteção

o patrimônio público e social e do meio ambiente, que passaria a estar contida no amplíssimo conceito de interesses difusos e coletivos; ou b) a expressão é mero desenvolvimento da parte inicial do inciso que a contém, de forma a ser entendida como os demais interesses relativos à ideia contida na parte inicial do dispositivo, ou seja, os demais interesses difusos e coletivos relativos à proteção do patrimônio público e social e do meio ambiente; ou c) a expressão contém preceito não definido, cuja definição dependeria de lei regulamentadora para lhe fixar o efetivo alcance. (...) Não creio que a melhor interpretação seja aquela (...) segundo a qual a referida expressão ‘outros direitos difusos e coletivos’ alcança todos e quaisquer interesses difusos ou coletivos, entre os quais se incluem os interesses individuais homogêneos. No exame dos excepcionalíssimos casos de legitimação extraordinária não cabe interpretação extensiva (...). Entendo que a expressão ‘outros interesses difusos e coletivos’ é indefinida e, assim, depende de lei que venha a definir o seu alcance, dentro dos limites traçados pela Constituição” (Voto proferido no STF, Pleno, RE 195.056-1, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 14.11.2003). Em outras palavras, sustentou que, no particular, o dispositivo constitucional não é autoaplicável.

O argumento novo, como se percebe, compromete, na prática, toda a tese anterior e inaugura uma segunda posição, bem restritiva: a de que a legitimação ativa do Ministério Público para a tutela de direitos individuais homogêneos se limita às hipóteses previstas pelo legislador ordinário. “A lei é que deve dizer quais são os outros interesses”, afirmou na oportunidade o Ministro Moreira Alves, acrescentando: “Agora, para dizêlo, tem de vincular-se a esse problema de direitos sociais e indisponíveis, justamente para se ter um parâmetro para julgar a constitucionalidade ou não dela, até em face de sua desarrazoabilidade com fundamento na Constituição (...). A meu ver, essa posição de exigir a lei, mas a lei seguindo um parâmetro dentro

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da Constituição, para ela não poder considerar que qualquer interesse é objeto de ação civil pública (...) é uma posição equidistante, uma posição que estabelece, de um lado, uma certa segurança por decorrer da lei e, de outro, uma segurança contra os desarrazoados da lei”.

Nesse mesmo sentido restritivo, o Ministro Carlos Velloso adotou a seguinte linha de argumentação: (a) “não é na Constituição, art. 129, III, que se pode buscar a legitimidade do Ministério Público para defender, mediante ação civil pública, direitos individuais homogêneos”; (b) não é, igualmente, na Lei 7.347/85 que se pode buscá-la, já que a dita lei trata apenas de direitos difusos e coletivos, e “a ação civil pública, além de estar jungida aos temas mencionados, não diz respeito a direitos individuais homogêneos”; (c) assim, “o Ministério Público tem legitimidade para a ação civil pública, quando em jogo direitos individuais homogêneos, quando seus titulares estiverem na condição de consumidores, ou quando houver uma relação de consumo. É o Código do Consumidor, pois, que confere ao Ministério Público legitimidade para a ação civil pública quando o objeto desta ação é um direito individual homogêneo” (Voto proferido no STF, Pleno, RE 163.231-3, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 29.06.2001, e reproduzido em vários outros, como no STF, Pleno, RE 195.056-1, DJ 14.11.2003).

O empecilho para a adoção dessa tese, situada no extremo oposto da anterior, reside, justamente, nas excessivas restrições que ela impõe à atuação do Ministério Público, notadamente quando presentes hipóteses concretas, não previstas pelo legislador ordinário, em que a tutela de direitos individuais se mostra indispensável ao resguardo de relevantes interesses da própria sociedade ou de segmentos importantes dela.

E a terceira linha de entendimento é a de que a legitimidade do Ministério Público para tutelar em juízo direitos individuais homogêneos se configura nas hipóteses em que a lesão a tais direitos compromete também interesses sociais subjacentes. O assento normativo da tese pode ser buscado no art. 127 da CF, que trata da tutela dos interesses sociais. Defendendo a orientação, o Ministro Sepúlveda Pertence enfatizou que “a afirmação do interesse social para o fim cogitado há de partir de identificação do seu assentamento nos pilares da ordem social projetada pela Constituição e na

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sua correspondência à persecução dos objetivos fundamentais da República, nela consagrados. Afinal de contas – e malgrado as mutilações que lhe tem imposto a onda das reformas neoliberais deste decênio –, a Constituição ainda aponta como metas da República ‘construir uma sociedade livre, justa e solidária’ e ‘erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais’. Esse critério (...) se poderia denominar de interesse social segundo a Constituição” (Voto proferido no STF, Pleno, RE 195.056-1, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 14.11.2003). Essa terceira posição, segundo entendemos, é a que deve ser prestigiada, já que guarda harmonia com os valores constitucionais e não acarreta as consequências demasiadamente restritivas ou expansivas das outras duas. É o que se procurará demonstrar.

9 . O preceito constitucional que confere ao Ministério Público a incumbência de promover a defesa dos interesses sociais (art. 127) é, em tudo, assemelhado ao preceito legal contido no art. 82, III, do CPC, que atribui ao Ministério Público a competência para intervir em todas as causas em que há interesse público. Muito se questionou a respeito da extensão de tal comando processual, mas jamais se duvidou de sua autoaplicabilidade. A mesma atitude interpretativa se há de ter frente à norma constitucional do art. 127: pode-se questionar seu conteúdo, mas não sua suficiência e aptidão para gerar, desde logo, a eficácia que lhe é própria.

Partindo-se desse pressuposto, de que o art. 127 da CF é autossuficiente, completo, apto a, desde logo, irradiar todos os efeitos, pode-se afirmar que o Ministério Público está constitucionalmente legitimado a se utilizar de todos os instrumentos necessários ao adequado desempenho da incumbência, do poder-dever de promover a defesa dos interesses sociais. Isso inclui, por certo, sua habilitação para manejar também os instrumentos processuais, se preciso for, de modo a que suas atribuições sejam exauridas às últimas consequências. Seria inimaginável supor que o dever de defesa – imposto ao Ministério Público pelo constituinte – fosse limitado a providências extrajudiciais.

Os interesses sociais constituem categoria jurídica de conteúdo

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Voto-MIN.TEORIZAVASCKI

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aberto, mas, mesmo assim, seus contornos principais podem ser genericamente identificados no plano teórico, pelo menos para estabelecer os limites entre o que, com certeza, constitui e o que não constitui interesse social. É certo que (a) não constituem interesses sociais os meros interesses de particulares e mesmo os interesses da Administração Pública; e que (b) numa definição genérica, são interesses sociais aqueles cuja preservação e tutela o ordenamento jurídico consagra como importantes e indispensáveis não para pessoas ou entidades individualmente consideradas, mas para a sociedade como um todo, para o seu progresso material, institucional ou moral.

Todavia, há casos em que a tutela dos interesses sociais pressupõe, necessariamente, a tutela simultânea e conjunta de interesses de entes públicos, embora sejam com esses evidentemente inconfundíveis. Assim, por exemplo, quando, em defesa do interesse social, é pleiteada a reparação de danos causados ao patrimônio público ou a restituição de valores indevidamente apropriados por administrador ímprobo, o que se estará tutelando não são apenas interesses sociais, mas também os direitos subjetivos das pessoas de direito público lesadas, para as quais, aliás, será canalizado o produto da condenação. Fenômeno semelhante ocorre em relação a direitos subjetivos de particulares. Com efeito, a lesão a certos direitos individuais homogêneos pode, em determinados casos, assumir tal grau de profundidade ou de extensão que acaba comprometendo também interesses maiores da comunidade, ou seja, interesses sociais. Nesses casos, os interesses particulares, visualizados em seu conjunto, transcendem os limites da pura individualidade e passam a representar, mais que a soma de interesses dos respectivos titulares, verdadeiros interesses da comunidade como um todo. É o que ocorre, por exemplo, com o conjunto de direitos individuais eventualmente atingidos por dano ambiental. A condenação dos responsáveis pelos prejuízos causados diretamente a pessoas individualizadas e aos seus bens constitui interesse de toda a comunidade, por representar a defesa de um bem maior, que a todos diz respeito: o de preservar o direito à boa qualidade de vida e o de

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Voto-MIN.TEORIZAVASCKI

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sobrevivência da espécie. Nessas circunstâncias, a defesa desse bem maior, que é de interesse social, acaba englobando, direta ou indiretamente, total ou parcialmente, a defesa de direitos subjetivos individuais.

Ora, também no que interessa ao específico tema da atuação do Ministério Público não há dúvida que se deve descartar, à luz do próprio texto constitucional, qualquer sinonímia entre interesses sociais e interesses de entes públicos, já que, em relação a estes, há vedação expressa de patrocínio pelos agentes ministeriais (CF, art. 129, IX). Interesses sociais, repita-se, não são, simplesmente, interesses de entidades públicas nem, por certo, interesses individuais ou de grupos isolados. Também não se pode estabelecer sinonímia entre interesse social e interesse coletivo de particulares, ainda que decorrentes de lesão coletiva de direitos homogêneos. Direitos individuais disponíveis, ainda que homogêneos, estão, em princípio, excluídos da possibilidade de tutela pelo Ministério Público (CF, art. 127). No entanto, como se fez ver anteriormente, há certos interesses individuais – de pessoas privadas ou de pessoas públicas – que, quando visualizados em seu conjunto, em forma coletiva e impessoal, têm a força de transcender a esfera de interesses puramente individuais e passar a representar, mais que a soma de interesses dos respectivos titulares, verdadeiros interesses da comunidade em seu todo.

É o que ocorre com os direitos individuais homogêneos, antes mencionados, dos consumidores e dos poupadores, cuja defesa pelo Ministério Público tem expressa chancela em lei ordinária. E é o que ocorre em todos os demais casos, mesmo não previstos expressamente em normas infraconstitucionais, em que a condenação dos responsáveis pelas condutas lesivas constitua não apenas interesse dos próprios lesados em sua individualidade, mas também interesse da comunidade em seu todo, já que se buscará preservar um bem maior, uma instituição, um valor jurídico ou moral que a todos diz respeito e que foi atingido ou está ameaçado. Nesses casos, considerando que a tutela dos direitos individuais é pressuposto para a tutela do interesse social subjacente, a

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Voto-MIN.TEORIZAVASCKI

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legitimação do Ministério Público para defendê-los é inegável, independentemente de previsão normativa ordinária, pois que albergada no art. 127 do texto constitucional.

O próprio Ministério Público, independentemente de lei específica, pode, no exercício de suas funções institucionais, identificar situações em que a ofensa a direitos homogêneos compromete também interesses sociais. É seu dever, nesses casos, assumir a legitimação ativa e promover as medidas cabíveis para a devida tutela jurisdicional. É evidente que a posição e os atos do Ministério Público a respeito estarão sujeitos ao crivo da parte contrária, que poderá, como ocorreu no caso em exame, contestar a existência de interesse social apto a justificar a incidência do art. 127 da Constituição. A palavra final sobre a adequada legitimação caberá, sempre, ao Judiciário, que a confirmará ou a afastará. Tratando-se de matéria de ordem pública, dela pode conhecer até mesmo de ofício o juiz da causa (CPC, art. 267, VI e § 3.º, e art. 301, VIII e § 4.º).

10 . À luz do exposto, examine-se o caso concreto, em que se questiona a legitimidade ativa do Ministério Público para defender em juízo direitos e interesses de pessoas titulares do seguro DPVAT – Danos Pessoais Causados por Veículos Automotores de Via Terrestre -, cuja indenização teria sido paga, pela Seguradora, em valor inferior ao determinado por lei (artigo da Lei 6.194/74). Não há dúvida de que, segundo a classificação antes enunciada, o objeto da demanda diz respeito a direitos individuais homogêneos, já que se trata de um conjunto de direitos subjetivos individuais, divisíveis, com titulares identificados ou identificáveis, assemelhados entre si por um núcleo de homogeneidade. São, por isso, suscetíveis de tutela pelos próprios titulares, em ações individuais, ou de tutela coletiva, mediante ação própria (que aqui foi denominada de ação civil pública, mas que, no rigor técnico, melhor seria denominá-la de ação civil coletiva), promovida em regime de substituição processual. Já se referiu, acima, as razões que justificam a constitucionalidade de normas que atribuem ao Ministério Público legitimidade para tutelar, em juízo, direitos individuais

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Voto-MIN.TEORIZAVASCKI

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RE 631111 / GO

homogêneos nas relações de consumo e nas relações com instituições financeiras. Ainda que, no caso, não haja estrita identificação com essas situações, a legitimação ativa do Ministério Público sem dúvida se justifica, com base no art. 127 da Constituição, pelo interesse social de que se reveste a tutela do conjunto de segurados que teriam sido lesados pela Seguradora.

Realmente, o denominado seguro DPVAT - Danos Pessoais Causados por Veículos Automotores de Via Terrestres -, não é um seguro qualquer. É seguro obrigatório por força de lei (Lei 6.194/74, alterada pela Lei 8.441/92, Lei 11.482/07 e Lei 11.945/09), e sua finalidade é proteger as vítimas de um recorrente e nefasto evento da nossa realidade moderna, os acidentes automobilísticos, que tantos males, sociais e econômicos, trazem às pessoas envolvidas, à sociedade e ao Estado, mormente aos órgãos de seguridade social. Por isso mesmo, a própria lei impõe como obrigatório que os danos pessoais cobertos pelo seguro compreendam as indenizações por morte, por invalidez permanente, total ou parcial, e por despesas de assistência médica e suplementares (art. da Lei 6.194/74) e que "o pagamento da indenização será efetuado mediante simples prova do acidente e do dano decorrente, independentemente da existência de culpa, haja ou não resseguro, abolida qualquer franquia de responsabilidade do segurado." (art. 5º). Considera-se tratar-se de responsabilidade objetiva, vinculada à teoria do risco, sendo desnecessária qualquer prova de culpa, bastando a demonstração do dano sofrido.

É importante enfatizar que, pela natureza e finalidade desse seguro, o seu adequado funcionamento transcende os interesses individuais dos segurados. A própria Lei 8.212/91 (que dispõe sobre Lei Orgânica da Seguridade Social), no seu artigo 27, parágrafo único, determina às companhias seguradoras o repasse à Seguridade Social de 50% do valor total do prêmio desse Seguro, que é destinado ao Sistema Único de Saúde (SUS), para o custeio de assistência médico-hospitalar dos segurados vitimados em acidentes de trânsito.

Há, portanto, manifesto interesse social nessa controvérsia coletiva. A hipótese, sem dúvida, guarda semelhança com outros direitos

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Voto-MIN.TEORIZAVASCKI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 34 de 50

RE 631111 / GO

individuais homogêneos, em relação aos quais - e não obstante sua natureza de direitos divisíveis, disponíveis e com titular determinado ou determinável -, o Supremo Tribunal Federal considerou que sua tutela se revestia de interesse social qualificado, autorizando, por isso mesmo, a iniciativa do Ministério Público de, com base no art. 127 da Constituição, defendê-los em juízo mediante ação coletiva. É o caso dos direitos individuais homogêneos sobre o valor de mensalidades escolares (RE 163.231/SP, Rel. Min. MAURÍCIO CÔRREA, Tribunal Pleno, julgado em 26/02/97, DJ de 29/06/2001), sobre contratos vinculados ao Sistema Financeiro da Habitação (AI 637.853 AgR/SP, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, DJe de 17/09/2012), sobre contratos de leasing (AI 606.235 AgR/DF, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, DJe de 22/06/2012), sobre interesses previdenciários de trabalhadores rurais (RE 475.010 AgR/RS, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 29/09/2011), sobre aquisição de imóveis em loteamentos irregulares (RE 328.910 AgR/SP, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 30/09/2011) e sobre diferenças de correção monetária em contas vinculadas ao FGTS (RE 514.023 AgR/RJ, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Segunda Turma, DJe de 05/02/2010).

11 . Ante o exposto, voto pelo provimento do recurso.

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Voto-MIN.ROBERTOBARROSO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 35 de 50

07/08/2014 PLENÁRIO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 631.111 GOIÁS

VOTO

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Senhor Presidente, ouvi e acompanhei ontem o voto do eminente Ministro Teori Zavascki. Ele mesmo se penitenciou por ser longo, mas, na verdade, era um voto analítico de uma questão que estava relativamente desarrumada. E acho que o voto de Sua Excelência foi capaz não só de resgatar os conceitos, como estabelecer premissas, e, sobretudo, assinalar que a própria jurisprudência do Tribunal tinha idas e vindas nessa matéria. De modo que, em favor do Ministro Teori, não diria longo, eu diria analítico, numa matéria que precisava efetivamente ser rearrumada.

E devo dizer a Vossa Excelência, Presidente, que eu estou de acordo com os conceitos, com as premissas e com a conclusão do voto do eminente Ministro Teori Zavascki. Apenas farei uma observação, que não chega a ser uma divergência propriamente, mas apenas para pontuar o meu ponto de vista nessa questão particular.

Eu recebi um memorial muito curto e preciso - eu diria - do ilustre advogado que patrocina a companhia de seguros, em que Sua Excelência argumenta com proficiência, mas sem ter me convencido, que, também nas hipóteses que envolvam interesses coletivos, se exigiria a indisponibilidade do Direito. Como o Ministro Teori bem expôs no seu voto, inequivocamente o Ministério Público tem legitimação quando se trate de direitos coletivos, inequivocamente que tem legitimação quando se trate de direitos difusos, e há uma discussão sobre a questão dos direitos individuais homogêneos.

O Ministro Teori Zavascki - e, a meu ver, na mesma linha que eu professo, e já escrevi sobre isso - entendeu que, além dos direitos coletivos e dos difusos, também caberia a tutela dos direitos individuais homogêneos nas hipóteses em que existisse interesse social. O memorial apresentado pelo eminente advogado Dr. Sérgio Bermudes argumenta que, sejam interesses individuais, sejam sociais, a indisponibilidade do

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Voto-MIN.ROBERTOBARROSO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 36 de 50

RE 631111 / GO

Direito teria que ser requisito para que se legitimasse a atuação do Ministério Público. O argumento é plausível e defensável, mas pessoalmente não estou de acordo com ele. Acho que esta é uma hipótese a mais, e, portanto, o Ministério Público pode atuar quando os direitos individuais homogêneos sejam indisponíveis ou quando estejam envolvidos os interesses sociais.

A minha única observação, Ministro Teori, é que, no desenvolvimento do argumento, Vossa Excelência sustentou que todas as questões afetas ao DPVAT, por ser um seguro de natureza social, estariam na alçada de atuação do Ministério Público. E, aí, eu talvez não fosse tão longe. É que, neste caso específico, pelo que entendi do relatório e do meu breve estudo, está em discussão o fato de que uma companhia seguradora, por mais de vinte anos ou por cerca de vinte anos, teria pago o DPVAT a menor e, portanto, afetando um universo relevante de pessoas, e pessoas que, geralmente, são hipossuficientes. Daí se justificar o interesse social.

Mas, às vezes, em relação a questões envolvendo o DPVAT, há discussões menores sobre como dividir, eventualmente, o benefício ou outras questões que possam envolver discussão sobre a própria titularidade do benefício. De modo que eu sou capaz de imaginar muitas situações envolvendo o DPVAT que não resvalem para a categoria dos interesses sociais.

Assim, o meu voto é no sentido de que o Ministério Público pode, sim, atuar na defesa de direitos individuais homogêneos quando eles sejam indisponíveis ou quando haja relevante interesse social. E considero que, neste caso específico, existe o interesse social e, portanto, existe a legitimação do Ministério Público.

Pois, se nós fôssemos colocar isso em uma proposição, eu diria: "Nas situações em que haja relevância social do pedido e da causa de pedir, o Ministério Público pode atuar como substituto processual dos interessados em ações nas quais se discutam questões afetas ao seguro DPVAT." Portanto, se combinar com o interesse social, eu acho que o Ministério Público terá legitimação para outros casos além desse. Se não

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Voto-MIN.ROBERTOBARROSO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 37 de 50

RE 631111 / GO

houver o interesse social, eu penso que não.

De modo que eu estou acompanhando, Presidente, o Ministro Relator apenas com a observação de que entendo que, neste caso, existe inequívoco interesse social a legitimar a atuação do Ministério Público, mas que casos outros relativos ao DPVAT podem, eventualmente, não envolver interesse social.

É como voto, Presidente.

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Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 38 de 50

07/08/2014 PLENÁRIO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 631.111 GOIÁS

VOTO

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER – Senhor Presidente, esse tema é relevante e tem feito com que todos nós, ao examinarmos processos em que se discute a legitimatio ad causam do Ministério Público, nos debrucemos sobre a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal.

A beleza do voto do Ministro Teori Zavascki amplia-se com o regate dessas posições, que traduzem três orientações distintas, a vingar ora em um, ora em outro processo, e o desenho das atribuições e a legitimidade do Parquet à luz da Constituição da República, depois de precisa diferenciação entre a natureza do direito material veiculado nas ações e o instrumento processual de que se vale a parte para buscar o seu reconhecimento e torná-lo efetivo à luz da própria Constituição Federal. Neste caso, em que em jogo direitos individuais homogêneos, também para mim a legitimidade ativa para a causa do Ministério Público respalda-se na previsão do art. 127, parte, da Constituição Federal, de seguinte dicção:

“Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.”

Assentado que, embora proposta sob a nomenclatura de ação civil pública, tecnicamente se trata de ação civil coletiva, porque nela veiculados não interesses difusos ou direitos coletivos no sentido amplo, mas sim direitos individuais homogêneos, que direitos subjetivos individuais na verdade são, a característica – apontada no memorial e agora trazida pelo Ministro Roberto Barroso – da necessária indisponibilidade também foi equacionada com maestria pelo Ministro Teori ao entender, presente o interesse social, embasada a legitimidade ativa do Ministério Público, aqui, não no art. 129, que diz com a ação civil pública, e sim no art. 127 da Carta Política, igualmente invocado na

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Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 39 de 50

RE 631111 / GO

inicial.

Acompanho, assim, na íntegra, o voto do Ministro Teori Zavascki, parabenizando Sua Excelência pela profundidade e equacionamento do tema. Faço questão de consignar que muito me louvei, quando ainda no Tribunal Superior do Trabalho - onde a problemática dos direitos coletivos e das ações coletivas se faz presente em inúmeras lides -, nas lições doutrinárias de Sua Excelência

Senhor Presidente, é como voto.

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Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 40 de 50

07/08/2014 PLENÁRIO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 631.111 GOIÁS

VOTO

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:

Senhor Presidente, cumprimento o belo voto trazido pelo eminente Ministro Teori Zavascki e acompanho Sua Excelência.

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 41 de 50

07/08/2014 PLENÁRIO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 631.111 GOIÁS

VOTO

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Também, Senhor Presidente. Eu começo por cumprimentar o Ministro Teori. O voto é primoroso ao fixar premissas a partir dos parâmetros constitucionais, mas, especialmente, de forma muito concatenada, para fazer face a isto que o Ministro Barroso chamou de um certo desarranjo eventual de algumas decisões que precisariam mesmo ter prumo, rota, qualquer que seja o resultado, porque são julgamentos colegiados. E o Ministro Teori fez isso, como disse a Ministra Rosa, com maestria.

Estou também acompanhando, Senhor Presidente, tanto na fundamentação quanto na conclusão, no sentido do provimento, chamando a atenção para a distinção feita por Sua Excelência, o Ministro Relator, quanto ao que se põe no artigo 127 e sobre o que, em seu voto, o Ministro Teori chamou de interesse público qualificado para, então, se ter, sob esse interesse público qualificado aqueles outros interesses que vão gerar uso de instrumentos processuais distintos para qualificar e legitimar a atuação do Ministério Público, que, neste caso, estaria, como eu estou entendendo ao acompanhar Sua Excelência, inteiramente resguardado.

Portanto, Senhor Presidente, eu estou acompanhando o Ministro no sentido de prover o recurso.

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Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 42 de 50

07/08/2014 PLENÁRIO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 631.111 GOIÁS

VOTO

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Senhor Presidente, também me impressionei com o cuidadoso voto proferido pelo Ministro Teori. E também compartilho da preocupação e manifestação trazida pelo Ministro Barroso quanto à necessidade de que esse tema seja devidamente ordenado. Todos nós sabemos que, diante da própria pletora de processos, hoje buscamos soluções para esses casos que se acumulam nas diversas instâncias. E uma das soluções óbvias, inspirada no Direito Americano, é a ideia de ações de perfil coletivo. É bem verdade que há delicadezas que já foram discutidas no Plenário desta Corte, que informam até a preocupação com a ideia de autonomia privada. O caso, todavia... E, aí, devo dizer também que a repercussão geral exerce um certo fascínio. Quando um caso é colocado, imaginamos que vamos estar a resolver uma série de pendências não apenas do caso colocado, mas também das questões adjacentes.

Mas aqui estamos a ver que talvez a generalização seja perigosa. Agora, a configuração do caso - tal como já decorre do próprio relatório e voto e agora tal como destacado também pelo Ministro Barroso - indica, de forma inequívoca, esse interesse social, a possibilidade realmente de uma sistemática lesão. Acredito que esse reconhecimento não torna inválida a premissa assente no voto do Ministro Pertence - e agora destacado neste memorial adicional trazido pelo doutor Sérgio Bermudes - quanto à relatividade e a não neutralidade axiológica desse conceito de interesse social. Ele transcreve parte daquilo que já foi aqui amplamente destacado no voto do Ministro Pertence, no RE nº 195.056, quando Sua Excelência dizia:

"(...) é preciso ter em conta que o o interesse social não é um conceito axiologicamente neutro, mas, ao contrário - e dado o permanente conflito de interesses parciais inerentes à vida em sociedade -, é ideia carregada de ideologia e valor e, por isso,

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Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 43 de 50

RE 631111 / GO

relativa e condicionada ao tempo e ao espaço em que se deva afirmar.

Donde, de igual modo, ser de repelir que o reconhecimento da presença de interesse social na tutela de determinada pretensão de uma parcela da coletividade possa ser confiada à livre avaliação subjetiva - inevitavelmente carregada de valores pessoais -, quer do agente do Ministério Público que a veicule em juízo, quer do órgão jurisdicional a que toque verificar-lhe a legitimação para a ação coletiva: para obviar esse risco de arbitrariedade, a solução há de fundar-se em critérios dotados de um mínimo de objetividade" - dizia Sua Excelência o Ministro Sepúlveda Pertence.

Mas, para além de especulações, parece-me inequívoco que, no caso, tendo em vista a configuração do fato – e aí eu não iria estender, tal como o Ministro Barroso, a todas as hipóteses atinentes ao DPVAT, pelo menos por ora –, a mim, parece-me que temos esse grau de objetividade da concretude a substancializar o conceito de interesse social.

Tenho também – é importante enfatizar – essa preocupação trazida no voto do Ministro Pertence em que aparece, em várias considerações, a propósito das ações coletivas e especialmente dessas ações movidas pelo Ministério Público. Embora elas tenham um potencial fascinante, uma capacidade que desperta a nossa atenção de solucionar os casos, elas contêm também este elemento que, especialmente nos casos homogêneos, dizem com a autonomia privada, com a própria ideia de como o sujeito existe no espaço público, como que ele se coloca. Quer dizer, a ideia de que as pessoas resumem de forma simplória dizendo: "O Ministério Público não pode querer fazer as pessoas felizes à força". É preciso que nós tenhamos cautelas em relação à liberdade que as pessoas têm até de eventualmente não litigar. Mas, num caso em que há, pelo menos, esse indício de uma violação sistêmica, e isso ocorre também em casos que o eminente Relator citou, ligado, por exemplo, às lesões perpetradas no âmbito das relações de consumo, parece que nós temos que buscar sim esta possível objetivação.

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Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 44 de 50

RE 631111 / GO

De modo que, com essas pequenas considerações e tendo em vista a possibilidade de generalização, eu acompanho o voto do eminente Relator, destacando, porém, a necessidade de que nós pensemos, sim, sempre, na possibilidade de precisarmos esse – tanto quanto possível, de forma objetiva – conceito de interesse social, porque ele diz, realmente, respeito à própria ideia de autonomia privada do indivíduo e a sua forma de existir na sociedade.

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Observação

Inteiro Teor do Acórdão - Página 45 de 50

07/08/2014 PLENÁRIO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 631.111 GOIÁS

OBSERVAÇÃO

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Senhor Presidente, gostaria de fazer só um breve comentário.

Nós estamos decidindo, e até aqui todos votamos nesse sentido, pela legitimação ativa do Ministério Público, nesta hipótese, fundados na tese abstratamente afirmada pelo Ministério Público de que teria havido lesão aos beneficiários ao longo desses vinte anos.

Nós, evidentemente, não estamos endossando, até porque eu vejo, pelo memorial, que é uma discussão aparentemente complexa sobre vinculação ou não a salário mínimo. Portanto, embora seja intuitivo, nós estamos dizendo: O Ministério Público pode postular nesta demanda; e não estamos dizendo que o Ministério Público tem razão nesta demanda, porque isso é matéria para capítulo seguinte.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Isso é elemento de indício, não é?

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO -Exatamente.

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Pois não. Acho que é uma observação muito pertinente. Não estamos entrando no mérito da questão de fundo, evidentemente.

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Voto-MIN.MARCOAURÉLIO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 46 de 50

07/08/2014 PLENÁRIO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 631.111 GOIÁS

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, a matéria está suficientemente exposta. Poderia simplesmente subscrever o profundo e proficiente voto prolatado pelo ministro Teori Zavascki, mas permito-me, até mesmo para efeito de documentação, para efeito dos anais do Tribunal, do acórdão a ser formalizado, tecer algumas considerações.

Realmente, a regra direciona no sentido de que ninguém poderá pleitear, em juízo e em nome próprio, direito alheio. O Código de Processo Civil – e posteriormente chegarei à Constituição Federal – contém ressalva, remetendo a previsão da lei, surgindo, portanto, a figura do substituto processual.

O que há na espécie? Qual é o pano de fundo da ação ajuizada – ação civil pública – pelo Ministério Público? A insuficiência, não dos prêmios recolhidos pelos proprietários de veículos, mas das indenizações satisfeitas. Conforme ressaltado pelo relator e também pelos colegas que o acompanharam, especialmente pelo ministro Luís Roberto Barroso, tem-se a problemática da extensão do dano. Surge a relevância jurídica da matéria – não sei se procedente ou improcedente o pedido inicial. O Ministério Público visa, acima de tudo, a estabilidade de um sistema social. A partir desse aspecto, surge a relevância social.

Indago: há previsão, na Carta da Republica, da necessidade de ter-se a indivisibilidade do direito? Não. A Constituição não restringe a atuação do Ministério Público, na ação civil pública, a situações em que haja essa indivisibilidade. Contenta-se com o envolvimento de interesses difusos e coletivos, interesses homogêneos, e não se pode potencializar o último vocábulo contido no artigo 127, que versa a defesa de interesses individuais indisponíveis, porque seria mitigar o que previsto quanto à atuação do Órgão, considerada a relevância social, e, portanto, a extensão de possível dano ocorrido.

Há mais, Presidente. A ação civil pública – e devemos vislumbrá-la

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Voto-MIN.MARCOAURÉLIO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 47 de 50

RE 631111 / GO

com bons olhos – está no campo de uma sadia política judiciária, evitando a multiplicidade de ações, justamente em época na qual se aciona mais e mais a cidadania, recorrendo-se ao Judiciário quando se tem um direito espezinhado.

Por isso, reafirmando que subscrevo o belo voto, na integralidade, proferido pelo colega ministro Teori Zavascki, provejo o recurso interposto pelo Ministério Público.

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Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 48 de 50

07/08/2014 PLENÁRIO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 631.111 GOIÁS

VOTO

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Eu também inicio cumprimentando o eminente Relator pelo substancioso voto que proferiu na Sessão de ontem, destrinchando todas as questões doutrinárias e jurisprudências pendentes ainda de uma definição maior por parte do Plenário dessa Corte.

Eu, brevemente, inicio a minha intervenção dizendo que, como todos nós sabemos, o DPVAT, que é o seguro obrigatório de danos pessoais, foi criado pela Lei 6.194, de 19 de dezembro de 1974, e é um seguro de natureza compulsória. Todos os proprietários de veículo devem necessariamente pagar esse prêmio, independente de quererem ou não ser segurados ou beneficiários deste seguro.

Essa lei, inclusive, estabelece, em seu artigo 12, que o Conselho Nacional de Trânsito fiscalizará, em todo o território nacional, ou exercerá sua fiscalização, para que nenhum veículo automotor circule sem que este seguro tenha sido efetuado. Portanto, se vê a importância social, a abrangência inclusive nacional deste seguro.

Eu não tenho muito a acrescentar ao que já foi dito pelos eminentes Pares, mas também reconheço que, no caso, nós estamos diante de um direito individual homogêneo, caracterizado, como disse o eminente Decano, pela nota do relevante interesse social. E, aqui, como foi salientado pelo ilustre Ministro Barroso, o fundo desta controvérsia está centrada na alegação do Ministério Público, o recorrente, no sentido de que houve uma maciça lesão financeira contra os beneficiários das indenizações devidas pelo seguro DPVAT, consistente no pagamento a menor acusado pelo próprio órgão ministerial.

Eu também posso imaginar que talvez existam situações em que estejam caracterizadas a indivisibilidade, a indisponibilidade dos direitos cobertos, tal como aventado no substancioso memorial que nos foi trazido

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 49 de 50

RE 631111 / GO

pelo Professor Bermudes, no caso, por exemplo, em que se discute invalidez permanente ou assistência médica suplementar num caso concreto, e, aí, evidentemente, não é a hipótese de intervenção do Ministério Público. Mas, aqui, sim, o pano de fundo mostra que houve uma lesão massiva, atingindo um número indeterminado de segurados, e que legitima a intervenção do parquet no caso.

Eu termino esta minha breve intervenção, este meu breve voto, acompanhando integralmente o pronunciamento do eminente Relator, louvando-o, novamente, pelo cuidado que teve em elaborar seu voto que certamente entrará para os anais da história deste Supremo Tribunal Federal.

2

Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-07/08/2014

Inteiro Teor do Acórdão - Página 50 de 50

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 631.111

PROCED. : GOIÁS RELATOR : MIN. TEORI ZAVASCKI

RECTE.(S) : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

RECDO.(A/S) : MARÍTIMA SEGUROS S/A

ADV.(A/S) : LUÍS FELIPE FREIRE LISBÔA E OUTRO (A/S)

Decisão: Após o voto do Ministro Teori Zavascki (Relator), pelo provimento do recurso, suspendeu-se o julgamento. Impedido o Ministro Luiz Fux. Falou, pela recorrida Marítima Seguros S/A, o Dr. Sérgio Bermudes. Presidência do Ministro Ricardo Lewandowski, Vice-Presidente no exercício da Presidência. Plenário, 06.08.2014.

Decisão: Prosseguindo no julgamento, o Tribunal, por unanimidade, deu provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator. Impedido o Ministro Luiz Fux. Presidiu o julgamento o Ministro Ricardo Lewandowski, Vice-Presidente no exercício da Presidência. Plenário, 07.08.2014.

Presidência do Senhor Ministro Ricardo Lewandowski, Vice-Presidente no exercício da Presidência. Presentes à sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Teori Zavascki e Roberto Barroso.

Vice-Procuradora-Geral da República, Dra. Ela Wiecko Volkmer de Castilho.

p/ Fabiane Pereira de Oliveira Duarte

Assessora-Chefe do Plenário

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