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16 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - RECLAMAÇÃO: Rcl 14310 CE

Supremo Tribunal Federal
há 8 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Partes

Publicação

Julgamento

Relator

Min. GILMAR MENDES
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Decisão

Decisão: Trata-se de reclamação constitucional, com pedido liminar, ajuizada por Francisco das Chagas Alves, contra acórdãos proferidos pelo Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará que teriam desrespeitado a autoridade das decisões proferidas nos autos da ADI 849, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 23.4.1999; ADI 1779, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 14.9.2001; e ADI 3.715, de minha relatoria, DJ 25.8.2006. Alega o reclamante que o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará (TCM/CE) não teria emitido parecer prévio, nos termos do art. 71, I, da Constituição da Republica, mas, originariamente, julgado irregulares as contas dos períodos em que exerceu mandatos de Prefeito do Município de Pacujá/CE (2000/2008), com aplicação de multas, imputação de débitos e notas de improbidade. Deferi o pedido liminar para suspender os efeitos dos Acórdãos 13371/02, 15612/05, 15613/05, 13018/06, 15960/07, 14158/09, 14157/09, 13374/02, 7255/03, 12059/04, 11060/05, 15973/07, 7186/08, 12672/08, 12671/08, 10929/09, 14160/09, 14162/09,24993/06, 28132/06, 13830/07, 5753/09, proferidos pelo Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará. O Governo do Estado do Ceará apresentou informações, nas quais aduz, preliminarmente, o não cabimento da reclamação, pois as normas analisadas nas decisões paradigmas são estranhas ao ente reclamado. No mérito, argumenta que cabe ao Tribunal de Contas emitir parecer prévio apenas em relação às contas anuais da Prefeitura. No tocante à fiscalização ordinária, sua competência inclui a apreciação de qualquer agente que cause lesão ao Erário, ainda que Chefe do Poder Executivo (eDOC 55). Requer a improcedência do pedido. O TCM/CE também apresentou informações (eDOC 58), nas quais argumenta que a irregularidade dos atos de gestão praticados pelo Chefe do Poder Executivo está sujeita ao julgamento técnico pela Corte de Contas, não sendo objeto de apreciação política pelas Casas Legislativas. A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela procedência da reclamação. Argumentou que “o órgão competente para o julgamento definitivo das contas do Prefeito é a Câmara Municipal, cabendo ao Tribunal de Contas o auxílio técnico de emitir parecer prévio tanto para as contas anuais do chefe do poder executivo, quanto para contas de gestão ou atinentes à função de ordenador de despesas, nos moldes dos arts. 71, inciso I, e 75, da Constituição Feeral” (eDOC 61, fls. 9/10). O Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco solicitou sua participação no feito na condição de terceiro interessado (eDOCs 63). Decido. Inicialmente, ressalto a impossibilidade de ingresso do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco como terceiro interessado nesta reclamação. É que a quaestio iuris diz respeito a decisões proferidas pelo Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará e seus efeitos sobre o reclamante, uma vez que a ação é desprovida de efeitos vinculantes e erga omnes. A decisão proferida neste processo restringe-se às partes que compõem a relação processual e não atingirá a esfera jurídica do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco. Nota-se que o requerente pretende, em essência, defender a tese que lhes apraz quanto à interpretação do art. 71 e incisos da Constituição Federal, funcionando nos autos como uma espécie de amicus curiae, o que não se admite. Indefiro, portanto, o pedido de ingresso no feito formulado pelo Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco. No tocante ao mérito da questão trazida na exordial, com razão o reclamante. Conforme mencionei na decisão que deferiu o pedido liminar, na ocasião do julgamento da medida cautelar na ADI 3715, deixei consignado que a Constituição Federal é clara, ao determinar, em seu art. 75, que as normas constitucionais que conformam o modelo federal de organização do Tribunal de Contas da União são de observância compulsória pelas Constituições dos Estados-membros. Nesse sentido, este Tribunal tem considerado que “os Estados-membros estão sujeitos, na organização e composição dos seus Tribunais de Contas, a um modelo jurídico heterônomo estabelecido pela própria Carta Federal, que lhes restringe o exercício e a extensão do poder constituinte decorrente de que se acham investidos”. Assim, “a norma consubstanciada no art. 75 do texto constitucional torna, necessariamente, extensíveis aos Estados-membros as regras nele fixadas” ( ADI 2.959/MG, Rel. Min. Eros Grau, DJ 11.11.2005; ADI 3.361/MG, Rel. Min. Eros Grau, DJ 11.11.2005; ADI 397/SP, Rel. Min. Eros Grau, DJ 9.12.2005; ADI 134/RS, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 3.9.2004; ADI 2.208/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 25.6.2004; ADI-MC 2.117/DF, Rel. Min.Maurício Corrêa, DJ 7.11.2003; ADI 1.632/DF, Rel. Min. Sydney Sanches, DJ 28.6.2002; ADI 892/RS, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 26.4.2002; ADI-MC 2.502/DF, Rel. Min. Sydney Sanches, DJ 14.12.2001; ADI-MC 1.957/AP, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ 11.06.1999; ADI-MC 892/RS, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 7.11.1997). Dessa forma, esta Corte também tem entendido que, no contexto do art. 75 da Constituição Federal, entre as normas constitucionais de observância obrigatória pelos Estados-membros, incluem-se as atinentes às competências institucionais do Tribunal de Contas da União ( ADI 849-8/MT, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 23.4.1999). Assim manifestou-se o Eminente Ministro Ayres Britto no julgamento da medida cautelar deferida nos autos da ADI 3715-MC: “o modelo de organização, composição e fiscalização do TCU, no lastro formal da Constituição Federal, é de obrigatória extensão, é um modelo impositivo para os demais tribunais de contas, apenas a Constituição expressa ‘no que couber’, porque muda a nomenclatura, o nome dos membros do tribunal, não sendo mais Ministro e passando a ser Conselheiro” (fl. 281). Conforme ressaltado naquele julgamento, no âmbito das competências institucionais do Tribunal de Contas, o Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a clara distinção entre (i) a competência para apreciar e emitir parecer prévio sobre as contas prestadas anualmente pelo Chefe do Poder Executivo, especificada no art. 71, inciso I, CF/88; (ii) e a competência para julgar as contas dos demais administradores e responsáveis, definida no art. 71, inciso II, CF/88 (ADI 1.140-5/RR, Rel. Min. Sydney Sanches, DJ 26.9.2003; ADI 1.779-1/PE, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 14.9.2001; ADI 849-8/MT, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 23.4.1999). No primeiro caso, cabe ao Tribunal de Contas apenas apreciar, mediante parecer prévio, as contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo. A competência para julgar essas contas fica a cargo do Congresso Nacional, por força do art. 49, inciso IX, da Constituição. Na segunda hipótese, a competência conferida constitucionalmente ao Tribunal de Contas é de julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio, ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário (art. 71, II, CF/88). O exercício dessa competência de julgamento pelo Tribunal de Contas não fica subordinado ao crivo posterior do Poder Legislativo. Aliás, as contas anuais prestadas pelas próprias casas legislativas submetem-se ao controle do Tribunal de Contas, como tem entendido este Tribunal em vários precedentes (ADI 1.140-5/RR, Rel. Min. Sydney Sanches, DJ 26.9.2003; ADI 1.779-1/PE, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 14.9.2001; ADI 1.964-3/ES, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 7.5.1999; ADI 849-8/MT, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 23.4.1999). Nesse particular, transcrevo trecho do voto proferido pelo Eminente Ministro Ricardo Lewandowski no julgamento da medida cautelar deferida nos autos da ADI 3715-MC: “o controle externo, embora atribuído nominalmente ao Congresso Nacional, é exercido mediante competências que a Constituição discrimina taxativamente em relação ao Congresso e também ao Tribunal de Contas, ainda que a título de órgão auxiliar.Trata-se de competências autônomas do Tribunal de Contas, como se vê ao inciso II do art. 71, e, sem cuja compreensão, o § 3º, atribuindo eficácia executiva aos julgamentos do Tribunal de Contas, fica sem sentido nenhum. Isto é, se transferido o julgamento final, mediante recurso, para a Assembleia Legislativa, permanece sem nenhuma aplicabilidade a disposição do § 3º” (fl. 282). Sobre o tema, confira-se o acórdão proferido nos autos da ADI 849, apontada como processo-paradigma, e que reforça os argumentos acima expendidos: “Tribunal de Contas dos Estados: competência: observância compulsória do modelo federal: inconstitucionalidade de subtração ao Tribunal de Contas da competência do julgamento das contas da Mesa da Assembleia Legislativa - compreendidas na previsão do art. 71, II, da Constituição Federal, para submetê-las ao regime do art. 71, c/c. art. 49, IX, que é exclusivo da prestação de contas do Chefe do Poder Executivo. I. O art. 75, da Constituição Federal, ao incluir as normas federais relativas à"fiscalização" nas que se aplicariam aos Tribunais de Contas dos Estados, entre essas compreendeu as atinentes às competências institucionais do TCU, nas quais é clara a distinção entre a do art. 71, I - de apreciar e emitir parecer prévio sobre as contas do Chefe do Poder Executivo, a serem julgadas pelo Legislativo - e a do art. 71, II - de julgar as contas dos demais administradores e responsáveis, entre eles, os dos órgãos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário. II. A diversidade entre as duas competências, além de manifesta, é tradicional, sempre restrita a competência do Poder Legislativo para o julgamento às contas gerais da responsabilidade do Chefe do Poder Executivo, precedidas de parecer prévio do Tribunal de Contas: cuida-se de sistema especial adstrito às contas do Chefe do Governo, que não as presta unicamente como chefe de um dos Poderes, mas como responsável geral pela execução orçamentária: tanto assim que a aprovação política das contas presidenciais não libera do julgamento de suas contas específicas os responsáveis diretos pela gestão financeira das inúmeras unidades orçamentárias do próprio Poder Executivo, entregue a decisão definitiva ao Tribunal de Contas”. Diante dos parâmetros fixados pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, verifico que os acórdãos do TCM/CE impugnados nestes autos desrespeitaram o que decidido nas ADIs 849, 1779 e 3715-MC. Isso porque o efetivo parâmetro de controle desta Reclamação refere-se ao entendimento consolidado naqueles julgados no sentido de que cabe ao Tribunal de Contas apenas apreciar, mediante parecer prévio, as contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo e que o julgamento dessas contas fica a cargo do Congresso Nacional, por força do art. 49, inciso IX, da Constituição. A tendência hodierna é de que a Reclamação assuma cada vez mais o papel de ação constitucional voltada à proteção da ordem constitucional como um todo. Os vários óbices à aceitação da Reclamação em sede de controle concentrado de constitucionalidade, inclusive, já foram superados, estando o Supremo Tribunal Federal em condições de ampliar o uso desse importante e singular instrumento da jurisdição constitucional brasileira. A ordem constitucional necessita de proteção por mecanismos processuais céleres e eficazes. Esse é o mandamento constitucional, que fica bastante claro quando se observa o elenco de ações constitucionais voltadas a esse mister, como o habeas corpus, o mandado de segurança, a ação popular, o habeas data, o mandado de injunção, a ação civil pública, a ação direta de inconstitucionalidade, a ação declaratória de constitucionalidade e a arguição de descumprimento de preceito fundamental. Diante das considerações expendidas, vislumbro a possibilidade de o Supremo Tribunal Federal vir a permitir a consideração direta dos fundamentos contidos nos julgamentos ações diretas de inconstitucionalidade 849, 1779 e 3715-MC para a apreciação do presente pedido. Portanto, concluo que a tese acolhida por este Plenário na ocasião do deferimento da medida cautelar deve ser confirmada neste exame de mérito, consideradas as informações prestadas, bem como o parecer da Procuradoria-Geral da República. Ante o exposto, confirmo a decisão liminar e julgo procedente a Reclamação para cassar os Acórdãos 13371/02, 15612/05, 15613/05, 13018/06, 15960/07, 14158/09, 14157/09, 13374/02, 7255/03, 12059/04, 11060/05, 15973/07, 7186/08, 12672/08, 12671/08,10929/09, 14160/09, 14162/09, 24993/06, 28132/06, 13830/07, 5753/09, do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará. Publique-se. Brasília, 16 de outubro de 2014.Ministro Gilmar MendesRelatorDocumento assinado digitalmente
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