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10 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - MANDADO DE SEGURANÇA: MS 30866 DF

Supremo Tribunal Federal
há 8 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Partes

INSTITUTO DE REGISTRO IMOBILIÁRIO DO BRASIL - IRIB, DIXMER VALLINI NETTO E OUTRO(A/S), CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA, ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO, SINDICATO DA INDÚSTRIA DA CONSTRUÇÃO CIVIL NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO - SINDUSCON, FLÁVIO ANDRADE DE CARVALHO BRITTO, UNIÃO, ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO, FREDERICO HENRIQUE VIEGAS DE LIMA

Publicação

Julgamento

Relator

Min. CELSO DE MELLO
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Decisão

Trata-se de mandado de segurança coletivo impetrado contra decisão que, proferida pelo E. Conselho Nacional de Justiça, nos autos do Procedimento de Controle Administrativo nº 0005525- -75.2009.2.0000.00, Rel. Min. ELIANA CALMON, está assim da: “PEDIDO DE PROVIDÊNCIAS. AVISO 421/2009 da CGJRJ – INTERPRETAÇÃO DO ART. 237-A DA LEI 6.015/73 – INCLUSÃO PELO ART. 76 DA LEI 11.977/2009 – APLICAÇÃO GERAL A TODOS OS PARCELAMENTOS E INCORPORAÇÕES IMOBILIÁRIAS – AFASTAMENTO DA INTERPRETAÇÃO QUE RESTRINGE SUA INCIDÊNCIA AOS IMÓVEIS OBJETO DO PROGRAMA MINHA CASA, MINHA VIDA – PMCMV. I – Pelo Aviso nº 421/2009, a Corregedoria Geral de Justiça do Estado do Rio de Janeiro considerou que o art. 237-A, § 1º, introduzido na Lei 6.015/73 pela Lei nº 11.977/2009, que dispõe, dentre outros assuntos, sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV, aplicar-se-ia, exclusivamente, às incorporações imobiliárias objeto do referido programa. II – Interpretação que não se coaduna com a interpretação histórica, sistemática e teleológica a ser conferida ao novel dispositivo, já que a nova disciplina insere-se na competência privativa da União prevista no art. 22, XXV da Constituição Federal, não se cuida de isenção tributária heterônoma e visa atenuar os custos da incorporação imobiliária para reduzir o conhecido déficit habitacional brasileiro. III – O art. 237-A, § 1º da Lei 6.015/73 aplica-se a todos os parcelamentos e incorporações imobiliárias, não se encontrando restrito às incorporações objeto do Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV. IV – Voto no sentido de anular o Aviso nº 421/2009 da CGJRJ e expedir recomendação para que todos os Tribunais de Justiça apliquem a interpretação conferida por este voto ao art. 237-A, § 1º da Lei 6.015/73.” (grifei) A presente impetração mandamental apoia-se, em síntese, nos seguintes fundamentos: “Com a interpretação dada pelo Conselho Nacional de Justiça ao artigo 237-A, § 1º da Lei 6.015/1973, fere-se o direito líquido e certo dos associados do Impetrante em perceber os emolumentos integrais pelos atos que praticam, sem qualquer justificativa razoável e/ou proporcional. ....................................................................................................... De plano se percebe que o dispositivo legal traz uma isenção tributária, pois isenta de pagamento os atos registrais nas unidades autônomas e os atos registrais intermediários. ....................................................................................................... Com isso, ao considerar fictamente como ato único os atos praticados pelos oficiais de registro – ressalte-se, somente para efeitos de cobrança –, o artigo 237-A, § 1º, cria verdadeira isenção ao pagamento da taxa (emolumentos) referente aos demais atos praticados – os registradores praticam vários atos, mas somente percebem os emolumentos pela prática de apenas um ato. ....................................................................................................... Como a União possui apenas competência para definir as normas gerais para fixação dos emolumentos, é de se concluir que a competência tributária é dos Estados e do Distrito Federal, pois possuem a competência legislativa plena, conforme dispõe o artigo do Código Tributário Nacional. A própria lei que estabelece as normas gerais para fixação dos emolumentos – Lei 10.169/2000 – é clara ao afirmar que os valores dos emolumentos serão fixados pelos Estados e pelo Distrito Federal. ....................................................................................................... Na realidade, o artigo 237-A da Lei 6.015, acrescido pela lei do Programa Minha Casa Minha Vida (Lei 11.977/2011) cria uma isenção inconstitucional, que viola o disposto no artigo 151, III, da Constituição Federal. É o que se chama de isenção heterônoma. ....................................................................................................... A interpretação do CNJ somente beneficia às grandes incorporadoras, que deixarão de pagar os emolumentos devidos pelos atos de registro que se tornaram gratuitos. Note-se que a isenção se aplica somente para os atos que ocorram entre o registro da incorporação ou parcelamento e a carta de habite-se (art. 237-A, Lei 6.015), ou seja, praticamente atos que devem ser custeados pelo empreendedor. ....................................................................................................... A prevalecer a interpretação dada pelo ato coator de que se aplica a isenção prevista no § 1º do artigo 273-A, da Lei 6.015/1973 para todas as incorporações e parcelamento de solo, os associados do Impetrante sofrerão, como já sofrem, enormes prejuízos em todo o Brasil. Isso porque somente se pode cobrar por um ato, ‘não importando a quantidade de unidades autônomas envolvidas ou de atos intermediários existentes’.” (grifei) O Ministério Público Federal, em promoção da lavra do eminente Procurador-Geral da República, Dr. RODRIGO JANOT MONTEIRO DE BARROS, opinou pela denegação da segurança. Sendo esse o contexto, passo a examinar a pretensão mandamental deduzida pela parte impetrante. E, ao fazê-lo, destaco que o Conselho Nacional de Justiça não determinou, ao eminente Senhor Corregedor- -Geral de Justiça local, a adoção de qualquer medida nem impôs a execução de qualquer providência no que concerne ao caso ora em análise, não lhe sendo imputável, por isso mesmo, qualquer ato qualificável como lesivo ao direito vindicado pela parte impetrante. Isso significa que a suposta lesão ao direito da parte impetrante promanaria, não da resolução editada pelo Conselho Nacional de Justiça (que nada determinou ao Senhor Corregedor-Geral de Justiça do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro),mas, isso sim, da própria Corregedoria-Geral de Justiça do Rio de Janeiro, que, fundado em seu poder deliberativo autônomo, optou por acolher a recomendação do Conselho Nacional de Justiça. Foi por essa razão que se fez consignar, nas informações prestadas pela Senhora Corregedora Nacional de Justiça, o que se segue: “12. O aviso 421/09, cuja vigência o impetrante pretende seja restaurada, embora tenha reconhecido que a União tem competência para dispor sobre registros públicos, pretendeu conferir ao art. 237-A da Lei 6.015/73 interpretação restritiva, de maneira que a isenção que o impetrante alega ter sido criada incidiria apenas sobre os empreendimentos do Programa Minha Casa, Minha Vida. (…). ....................................................................................................... 13. O texto em discussão, em verdade, refere-se a todas as averbações e registros relativos à pessoa do incorporador, desde o registro até o habite-se. Não há tratamento voltado apenas para referido programa. …................................................................................................... 18. A análise da Exposição de Motivos Interministerial nº 33/2009/MF/MJ/MP/MMA/M Cidades, que encaminhou a MP 459/2009, convertida na Lei nº 11.977/2009, em 24 de março, é bastante esclarecedora quanto ao conteúdo e alcance do novo art. 237-A, § 1º, da Lei 6.015/73, conforme já mencionado no voto impugnado, a qual não custa repetir: ‘No mesmo artigo 48 insere-se o artigo 237-A à Lei nº 6.015/73, com o propósito de tornar homogênea a sistemática de cobrança de registros efetuados nas matrículas de empreendimentos imobiliários. Importa destacar que não há atualmente unicidade de tratamento no processo de abertura de matrículas durante a fase de incorporação. A maioria dos Estados abre uma única matrícula, fazendo os registros e averbações necessários nesta matrícula. Outros Estados possibilitam que os cartórios abram tantas matrículas quantas forem as unidades que comporão a incorporação. (...). …................................................................................................... 20. O art. 76 da Lei nº 11.977/2009, a exemplo do que fizeram os arts. 38 a 45 e outros desta lei, instituiu regra de direito registral e nova forma de cobrança de emolumentos, de modo válido, porque editada com fundamento no art. 22, XXV, da Constituição. 21. Diante dessa linha de raciocínio, pode-se concluir que a Lei nº 11.977/2009 trata de diversos temas, dentre os quais o registro eletrônico, sem entretanto limitá-lo aos registros imobiliários do programa Minha Casa, Minha Vida, pois determina a inserção em sistema eletrônico de todos os registros efetuados desde a vigência da Lei nº 6.015/73. 22. Por todo o exposto, o ato da Corregedoria Nacional de Justiça que anulou o aviso 421/CGJRJ e propôs o envio de recomendação a todos os Tribunais de Justiça para que apliquem o sentido e alcance da interpretação conferida no voto impugnado ao art. 237-A da Lei 6.015/73 deve subsistir.” (grifei) Na realidade, a deliberação emanada do Conselho Nacional de Justiça, objeto da presente impetração mandamental, não se reveste de caráter impositivo, limitando-se, ao contrário, a veicular mera recomendação cujos destinatários são os Tribunais de Justiça e as Corregedorias locais. Essa ausência de eficácia subordinante, que resulta do próprio conteúdo da resolução formulada no âmbito do Procedimento de Controle Administrativo nº 0005525-75.2009.2.0000.00, mostra-se apta a descaracterizar o próprio Conselho Nacional de Justiça como responsável pela adoção efetiva, no âmbito local de cada Corregedoria-Geral de Justiça, daquilo que constituiu recomendação administrativa, suscetível, por efeito de sua natureza mesma, de ser, ou não, observada pelo Poder Judiciário local. Foi com apoio em tais fundamentos que o Supremo Tribunal Federal, enfatizando que meras recomendações não equivalem a ordens impositivas, deixou de conhecer de ações de mandado de segurança que haviam sido originariamente impetradas perante esta Corte (RTJ 154/476, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA – RTJ 158/91, Rel. Min. MOREIRA ALVES – MS 21.797/RJ, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – MS 22.226/DF, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – MS 30.710-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – MS 32.717/BA, Rel. Min. ROSA WEBER,v.g.): “Mandado de segurança. Tribunal de Contas da União. Sua ilegitimidade passiva ‘ad causam’. - Tratando-se de recomendação que se traduz em mera sugestão sem caráter impositivo que teria se fosse uma decisão do Tribunal de Contas no âmbito de sua competência, não tem tal Corte legitimidade para figurar no polo passivo do presente mandado de segurança. Mandado de segurança não conhecido.” ( MS 21.519/PR, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI – grifei) Assentadas tais premissas, cumpre reconhecer que não assiste, ao Supremo Tribunal Federal, competência originária para julgar este mandado de segurança, eis que o órgão investido de atribuição funcional para praticar (Corregedoria-Geral de Justiça do Estado do Rio de Janeiro), com apoio em mera recomendação, o ato administrativo receado não está incluído no rol exaustivo inscrito, em “numerus clausus”, no art. 102, I, “d”, da Constituição da Republica. Torna-se claro, desse modo, que – não sendo imputável, ao E. Conselho Nacional de Justiça, a prática concreta do ato ora questionado pela parte impetrante – falece competência, a esta Suprema Corte, para, em sede originária, apreciar a presente causa mandamental. Tratando-se de ato praticado pela Corregedoria-Geral de Justiça, competirá, ao Tribunal local, processar e julgar, originariamente, a ação de mandado de segurança. Impõe-se reconhecer, por isso, a evidente falta de competência do Supremo Tribunal Federal, para, em sede originária, processar e julgar a presente causa mandamental. Não se pode perder de perspectiva, neste ponto, que a competência originária do Supremo Tribunal Federal, por qualificar-se como um complexo de atribuições jurisdicionais de extração essencialmente constitucional – e ante o regime de direito estrito a que se acha submetida –, não comporta a possibilidade de ser estendida a situações que extravasem os rígidos limites fixados, em “numerus clausus”, pelo rol exaustivo inscrito no art. 102, I, da Carta Política, consoante adverte a doutrina (MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, “Comentários à Constituição Brasileira de 1988”, vol. 2/217, 1992, Saraiva) e proclama a jurisprudência desta própria Corte (RTJ 43/129 – RTJ 44/563 – RTJ 50/72 – RTJ 53/776 – RTJ 159/28). A “ratio” subjacente a esse entendimento, que acentua o caráter absolutamente estrito da competência constitucional do Supremo Tribunal Federal, vincula-se à necessidade de inibir indevidas ampliações descaracterizadoras da esfera de atribuições institucionais desta Suprema Corte, conforme ressaltou, a propósito do tema em questão, em voto vencedor, o saudoso Ministro ADALÍCIO NOGUEIRA (RTJ 39/56-59, 57). Cumpre rememorar, finalmente, a advertência feita pelo eminente Ministro GILMAR MENDES no exame do pedido de medida cautelar no MS 27.077/DF, Rel. Min. AYRES BRITTO, quando enfatizou, no que tange às deliberações negativas do Conselho Nacional de Justiça, a questão pertinente à incognoscibilidade do mandado de segurança impetrado contra aquele órgão: “É de se destacar a necessidade de proceder a uma redução do âmbito de proteção do art. 102, I, ‘r’, da Constituição de 1988 (tal como proposta pelo Min. Sepúlveda Pertence em QO nos MS nº 26710 e MS nº 26749), pois o Supremo Tribunal Federal não pode ser transformado em instância revisora das decisões do Conselho Nacional de Justiça. Nesse sentido, afirmava o Ministro Sepúlveda Pertence: ‘(...) é preciso distinguir as deliberações do CNJ que implicam intervenção na órbita da competência ordinária confiada, em princípio, aos juízos ou tribunais submetidos ao seu controle das que traduzem a recusa de intervir. Esclareceu, quanto às primeiras, as positivas, não haver dúvida de que o CNJ se torna responsável pela eventual lesão ou ameaça de lesão a direito conseqüentes, submetidas ao controle jurisdicional do Supremo, como, por exemplo, as que avoquem processos disciplinares em curso nos tribunais, apliquem sanções administrativas, desconstituam ou revejam decisões deles ou lhes ordene providências, mas que, diversamente, quanto às segundas, as negativas, o Conselho não substitui por ato seu o ato ou a omissão dos tribunais, objeto da reclamação, que, por conseguinte, remanescem na esfera de competência ordinária destes. MS 26.710 QO/DF, rel. Min. Sepúlveda Pertence, 2.8.2007. (Informativo 474, 1º a 3 de agosto de 2007).’ Assim, como no presente caso houve deliberação negativa por parte do Conselho Nacional de Justiça (…), não cabe a esta Corte conhecer do mandado de segurança (…). Ora, em prevalecendo a tese do Min. Sepúlveda Pertence, haverá de se reconhecer a inexistência de qualquer ato coator praticado pelo CNJ em situações como a dos autos. Isso porque, na verdade, o ato que se busca reverter, no presente mandado de segurança, é uma Portaria do Tribunal de Justiça do Estado do Amazonas (Portaria nº 3.068/2007 – TJ/AM) (fl. 38), o que não se admite. Ademais, ressalte-se que a ordem constitucional assegura ao Conselho Nacional de Justiça espectro de poder suficiente para o exercício de suas competências (art. 103-B, CF/88), não podendo esta Corte substituí-lo no exame discricionário dos motivos determinantes de suas decisões, quando estas não ultrapassem os limites da legalidade e da razoabilidade. (…).” (grifei) Vale transcrever, ainda, por oportuno, trecho de decisão monocrática proferida pelo eminente Ministro RICARDO LEWANDOWSKI em caso semelhante ao de que ora se cuida: “O CNJ negou o pedido de revisão, por entender que o ora impetrante não conseguiu demonstrar qualquer vício a macular o procedimento disciplinar. Ora, verifica-se que a deliberação do Conselho Nacional de Justiça foi negativa, isto é, tão somente rejeitou o pedido de revisão do processo, lhe aplicando sanção. Nessa esteira, a jurisprudência firmou-se que as deliberações negativas do Conselho Nacional de Justiça não estão sujeitas a revisão por meio de mandado de segurança impetrado diretamente no Supremo Tribunal Federal. …................................................................................................... No mesmo sentido, menciono os seguintes precedentes, entre outros: MS 28.933/GO, Rel. Min. Cármen Lúcia; MS 28.792/DF, Rel. Min. Ellen Gracie; MS 26.580/DF, Rel. Min. Celso de Mello; MS 26.252/DF, de minha relatoria.” ( MS 28.202/DF, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – grifei) Cabe assinalar, por relevante, que esse entendimento tem sido observado na prática processual desta Suprema Corte, como o evidenciam diversas decisões, monocráticas e colegiadas, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal ( MS 27.148-AgR/DF, Rel. Min.CELSO DE MELLO – MS 27.764-AgR/DF, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – MS 28.257/DF, Rel. Min. ROBERTO BARROSO – MS 28.300-AgR/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – MS 28.548-ED/DF, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – MS 28.596/DF, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – MS 29.844-AgR/DF,Rel. Min. TEORI ZAVASCKI – MS 31.282-AgR/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – MS 31.896-AgR/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – MS 32.717/DF, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – MS 32.947/DF, Rel. Min. LUIZ FUX, v.g.): “MANDADO DE SEGURANÇA – DELIBERAÇÃO NEGATIVA EMANADA DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA (CNJ) – INEXISTÊNCIA, NA ESPÉCIE, DE QUALQUER RESOLUÇÃO DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA QUE HAJA DETERMINADO, ORDENADO, INVALIDADO, SUBSTITUÍDO OU SUPRIDO ATOS OU OMISSÕES EVENTUALMENTE IMPUTÁVEIS A TRIBUNAL DE JURISDIÇÃO INFERIOR – NÃO CONFIGURAÇÃO, EM REFERIDO CONTEXTO, DA COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – HIPÓTESE DE INCOGNOSCIBILIDADE DA AÇÃO DE MANDADO DE SEGURANÇA – PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – RECURSO DE AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. – O pronunciamento do Conselho Nacional de Justiça que consubstancie recusa de intervir em determinado procedimento, ou, então, que envolva mero reconhecimento de sua incompetência, ou, ainda, que nada determine, que nada imponha, que nada avoque,que nada aplique, que nada ordene, que nada invalide, que nada desconstitua não faz instaurar, para efeito de controle jurisdicional, a competência originária do Supremo Tribunal Federal. – O Conselho Nacional de Justiça, em tais hipóteses, considerado o próprio conteúdo negativo de suas resoluções (que nada provêem), não supre, não substitui, nem revê atos ou omissões eventualmente imputáveis a órgãos judiciários em geral,inviabilizando, desse modo, o acesso ao Supremo Tribunal Federal, que não pode converter-se em instância revisional ordinária dos atos e pronunciamentos administrativos emanados desse órgão de controle do Poder Judiciário. Precedentes.” ( MS 27.712-AgR/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO) Desse modo, e pelo fato de o Supremo Tribunal Federal não dispor de competência originária para apreciar mandados de segurança que se insurjam, na realidade, contra ato da Corregedoria-Geral de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, órgão estranho ao rol constante do art. 102, I, “d”, da Constituição, torna-se incognoscível a presente ação mandamental (Súmula 624/STF). Sendo assim, e tendo em consideração as razões expostas, não conheço da presente ação de mandado de segurança. Arquivem-se os presentes autos. Publique-se. Brasília, 11 de setembro de 2014.Ministro CELSO DE MELLORelator
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