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23 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - MANDADO DE SEGURANÇA: MS 32809 DF

Supremo Tribunal Federal
há 8 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
MS 32809 DF
Partes
ASSOCIAÇÃO DOS TÉCNICOS DA ÁREA DE AUDITORIA E FISCALIZAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - AUDITEC, VINICIUS INCERTE LIMA, PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
Publicação
DJe-098 DIVULG 22/05/2014 PUBLIC 23/05/2014
Julgamento
19 de Maio de 2014
Relator
Min. CELSO DE MELLO
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Decisão

Registro, preliminarmente, por necessário, que o Supremo Tribunal Federal, mediante edição da Emenda Regimental nº 28, de 18 de fevereiro de 2009, delegou expressa competência ao Relator da causa, para, em sede de julgamento monocrático,denegar ou conceder a ordem de mandado de segurança, desde que a matéria versada no “writ” em questão constitua “objeto de jurisprudência consolidada do Tribunal” (RISTF, art. 205, “caput”, na redação dada pela ER nº 28/2009). Ao assim proceder, fazendo-o mediante interna delegação de atribuições jurisdicionais, esta Suprema Corte, atenta às exigências de celeridade e de racionalização do processo decisório, limitou-se a reafirmar princípio consagrado em nosso ordenamento positivo (RISTF, art. 21, § 1º; Lei nº 8.038/90, art. 38; CPC, 544, § 4º) que autoriza o Relator da causa a decidir, monocraticamente, o litígio, sempre que este referir-se a tema já definido em “jurisprudência dominante” no Supremo Tribunal Federal. Nem se alegue que essa orientação implicaria transgressão ao princípio da colegialidade, eis que o postulado em questão sempre restará preservado ante a possibilidade de submissão da decisão singular ao controle recursal dos órgãos colegiados no âmbito do Supremo Tribunal Federal, consoante esta Corte tem reiteradamente proclamado (RTJ 181/1133-1134, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – AI 159.892-AgR/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.). A legitimidade jurídica desse entendimento – que vem sendo observado na prática processual desta Suprema Corte ( MS 27.236-AgR/DF, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – MS 27.649/DF, Rel. Min. CEZAR PELUSO – MS 27.962/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.) –decorre da circunstância de o Relator da causa, no desempenho de seus poderes processuais, dispor de plena competência para exercer, monocraticamente, o controle das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal, justificando-se, em consequência, os atos decisórios que, nessa condição, venha a praticar (RTJ 139/53 – RTJ 168/174-175 – RTJ 173/948), valendo assinalar, quanto ao aspecto ora ressaltado, que o Plenário deste Tribunal, em recente decisão, ao apreciar o MS 28.790-ED/DF,Rel. Min. DIAS TOFFOLI, reafirmou a possibilidade processual do julgamento monocrático do próprio mérito da ação de mandado de segurança, desde que observados os requisitos estabelecidos no art. 205 do RISTF, na redação dada pela Emenda Regimental nº 28/2009. Tendo em vista essa delegação regimental de competência ao Relator da causa, impõe-se reconhecer que a controvérsia mandamental ora em exame ajusta-se à jurisprudência que o Supremo Tribunal Federal firmou na matéria em análise, o que possibilita seja proferida decisão monocrática sobre o litígio em questão. Passo, desse modo, a examinar a pretensão ora deduzida na presente sede mandamental. Trata-se de mandado de segurança impetrado com o objetivo de questionar a legalidade e a constitucionalidade da “Portaria TCU n.º 50, de 18/2/2014, que transformou os cargos vagos de Técnico Federal de Controle Externo da Carreira Área Controle Externo do Quadro de Pessoal daquela Corte de Contas, por contrariar os artigos 5º, inciso I, 39, §§ 1º, inciso I, e 8º, 41, § 3º, 48 e inciso X, 84, inciso VI, ‘b’, 73, 96, inciso II, 169, § 1º, e 247, todos da vigente Constituição Federal” (grifei). Eis o teor da referida Portaria/TCU nº 50, de 18/02/2014, contra a qual se insurge, nesta sede mandamental originária, a entidade associativa ora impetrante: “Converte vagas de cargos de Técnico Federal de Controle Externo e de Auxiliar de Controle Externo em vagas do cargo de Auditor Federal de Controle Externo. O PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, no exercício de suas atribuições legais e regimentais, Considerando o disposto no art. 25 da Lei nº 10.356, de 27 dezembro de 2001, com alterações introduzidas pela Lei nº 11.780, de 17 de setembro de 2008; Considerando o disposto no art. 2º, § 3º, da Resolução-TCU nº 147, de 28 de dezembro de 2001, com alterações introduzidas pela Resolução-TCU nº 227, de 24 de junho de 2009, que trata da transformação de cargos no âmbito do Tribunal; e Considerando as informações constantes no processo nº TC-003.490/2014-9, resolve: Art. 1º Ficam convertidas, em sete vagas do cargo de Auditor Federal de Controle Externo, Área Controle Externo, Especialidade Controle Externo, sete vagas do cargo de Técnico Federal de Controle Externo, Área Controle Externo, Especialidade Controle Externo, cinco vagas do cargo de Técnico Federal de Controle Externo, Área Apoio Técnico e Administrativo, Especialidade Técnica Administrativa e urna vaga do cargo de Auxiliar de Controle Externo, Área Serviços Gerais, Especialidade Técnica Operacional, atualmente disponíveis por motivo de vacância de: I – Técnico Federal de Controle Externo, Área Controle Externo, Especialidade Controle Externo: a) CLAUDIA DE NORONHA FONSECA; b) DAVID LEVISTONE DA SILVA E SOUZA; c) ISAIAS DIAS BASSO; d) JOSÉ RIBEIRO MAGALHÃES; e) MOISÉS VIANA; f) ROSANA BARRETO MELO RAMOS; g) ROZANA HADDAD DE ASSIS; II – Técnico Federal de Controle Externo, Área Apoio Técnico Especialidade Técnica Administrativa: a) AUREO GOMES ROSA; b) ENI MARIA DE CAMARGOS DINIZ; c) MARIA INES DOS SANTOS SILVA; III – Auxiliar de Controle Externo, Área Serviços Gerais, Especialidade Técnica Operacional: a) LUCIANA GONÇALVES LACERDA ARAGÃO PASSOS. Art. 2º Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação.” (grifei) A presente impetração mandamental sustenta-se, em síntese, nos seguintes fundamentos: “(...) é inconcebível que o Tribunal de Contas da União, após conhecimento da manifestação contrária desse Supremo Tribunal Federal, continue implndo a extinção paulatina do cargo de nível intermediário da Carreira Área de Controle Externo por meio de singelas ‘portarias’, em desacordo com os artigos 5º, inciso I; 37, ‘caput’, inciso II; 39, §§ 1º, inciso I, e 8º; 41, § 3º; 48, inciso X; 84, inciso VI, ‘b’; 73; 96, inciso II; 169, § 1º; e 247, todos da vigente Constituição Federal. Com efeito, com fundamento em delegação genérica e inconstitucional prevista no art. 25 da Lei n.º 10.356/2001, com a redação dada pelo art. 3º da Lei n.º 11.780/2008, o Tribunal de Contas da União vem transformando as vacâncias do cargo de nível intermediário da Carreira Área de Controle Externo em cargos de nível superior da mesma Carreira, por intermédio de meros atos administrativos, alterando-se completamente a estrutura originalmente concebida pelo legislador, além da própria extinção paulatina, por vias transversas, do cargo de Técnico Federal de Controle Externo da Carreira Área de Controle Externo, sem a adoção dos pressupostos constitucionais, como é o caso da Portaria TCU n.º 50, de 18/2/2014, ora questionada pelo presente‘mandamus’. …................................................................................................... Ocorre, contudo, que o legislador ao aprovar a redação do referido artigo não levou em consideração que os diversos cargos de técnicos são de origens, atribuições, características e naturezas totalmente distintas, inclusive no que tange ao desempenho de atividades finalísticas e de apoio administrativo, conforme os artigos 21 e 22 da Lei n.º 10.356/2001, referenciados inclusive no indigitado art. 25 (…).” (grifei) Ao prestar as informações que lhe foram solicitadas, o E. Tribunal de Contas da União produziu manifestação apoiada em parecer de sua Consultoria Jurídica que está assim exposta: “7. A tese assentada na impossibilidade da transformação de cargos de Técnicos Federais de Controle Externo pelo TCU, por meio de ato próprio, na forma do art. 25 da Lei nº 10.356/2001, com fundamento na ilegalidade e inconstitucionalidade destes atos administrativos, veiculada na peça inicial para dar sustentação à pretensão mandamental, bem como a tese de unicidade das carreiras de Auditor Federal de Controle Externo e Técnico Federal de Controle Externo não é nova, visto que vem sendo suscitada pela impetrante em sucessivas demandas postas ao crivo do Poder Judiciário, a exemplo do MS 30.692, MS 31.890 e MS 32.671, impetrados perante o Colendo STF, e da ação ordinária nº 008670-72.2011.4.02.5101 (nº antigo 2011.51.01.008670-1), em curso na 2ª Vara Federal da Seção Judiciária do Rio de Janeiro. 8. Compulsando o andamento dos referidos feitos mandamentais no sítio do STF, verifica-se que, embora os Mandados de Segurança ns. 30.692 e 31.890 tenham sido julgados monocraticamente nos termos do art. 205, do RISTF, e o MS 32.671 tenha tido a liminar indeferida, nenhum deles mereceu pronunciamento definitivo da Suprema Corte quanto ao mérito da questão primordial suscitada pela AUDITEC via o presente ‘Writ’. 9. Com efeito, no caso do MS 30.692, a ordem pleiteada pela AUDITEC foi negada pela Exmª Ministra Cármen Lúcia, com base no art. 205 do RISTF, sob o fundamento de que ‘os pedidos formulados pela Impetrante evidenciam sua intenção de fazer uso do presente mandado de segurança como ação declaratória, finalidade a qual ele não se presta’. O feito já transitou em julgado, com baixa ao arquivo do STF, em 28/09/2012. 10. O MS 31.890, sob a Relatoria do Exmº Ministro Gilmar Mendes, impetrado pela AUDETEC em face das Portarias TCU nº 179/2007, nº 282/2008, nº 100/2010, nº 299/2011 e nº 328/2011, que, com base no art. 25 da Lei 10.356/2001, transformaram cargos vagos de Técnico Federal de Controle Externo em cargos de Auditor Federal de Controle Externo, teve seu seguimento negado, tendo em vista a decadência do direito à impetração operada nos termos do art. 10 c/c o art. 23 da Lei 12.016/2009. (…). 11. O MS 32.671 teve o seu pedido de medida liminar negado pela relatora, Ministra Cármen Lúcia, mediante decisao de 10/01/2014 (‘in’ DEJ de nº 25, de 6/2/2014). (…). …................................................................................................... 15. O argumento da impetrante de que a transformação de cargos operada pelo TCU mediante Portaria é ilegal mostra-se totalmente desarrazoado, eis que as ações da Corte de Contas nesta seara estão amparadas em legítima autorização legislativa,conforme evidencia o parecer elaborado pela Consultoria Jurídica do TCU no cerne de processo administrativo que tratou de idêntica matéria TC-010.257/2011-0) (…).” (grifei) O Ministério Público Federal, em manifestação da lavra do ilustre Subprocurador-Geral da República, Dr. PAULO GUSTAVO GONET BRANCO, ao opinar pela denegação da ordem, formulou parecer que está assim ementado: “Mandado de segurança coletivo. Remanejamento de cargos vagos da carreira de Técnico Federal de Controle Externo. Política de gestão de pessoal do TCU. Autorização legislativa. Inexistência de irregularidade. Parecer pela denegação da segurança.”(grifei) Passo a examinar o pleito em causa. E, ao fazê-lo, entendo que, em razão da natureza do ato estatal ora impugnado pela parte impetrante, sob tal perspectiva, revela-se inviável o trânsito, nesta Suprema Corte, da ação de mandado de segurança em causa. Tenho para mim que este mandado de segurança coletivo foi impetrado contra ato em tese, eis que a Portaria TCU nº 50/2014 – consideradas as prescrições evidentemente genéricas que lhe compõem o texto – não veicula quaisquer efeitos concretos imediatos, dependendo, para sua plena incidência, de atividade a ser desenvolvida no plano estritamente administrativo. Com efeito, na realidade, a referida Portaria TCU nº 50/2014 traduz ato em tese, cujo coeficiente de normatividade e de generalidade abstrata impede, na linha da diretriz jurisprudencial firmada pelo Supremo Tribunal Federal (Súmula 266), a válida utilização do remédio constitucional do mandado de segurança: “Não se revelam sindicáveis, pela via jurídico-processual do mandado de segurança, os atos em tese, assim considerados aqueles (…) que dispõem sobre situações gerais e impessoais, que têm alcance genérico e que disciplinam hipóteses neles abstratamente previstas. Precedentes. Súmula 266/STF.” (RTJ 180/942-943, Rel. Min. CELSO DE MELLO) Cumpre enfatizar, neste ponto, que normas em tese – assim entendidos os preceitos estatais qualificados em função do tríplice atributo da generalidade, impessoalidade e abstração – não se expõem ao controle jurisdicional pela via do mandado de segurança, cuja utilização deverá recair, unicamente, sobre os atos destinados a dar aplicação concreta ao que se contiver nas leis, em seus equivalentes constitucionais ou, como na espécie, em regramentos administrativos de conteúdo normativo,consoante adverte o magistério da doutrina (HELY LOPES MEIRELLES, “Mandado de Segurança e Ações Constitucionais”, p. 39/40, 33ª ed., 2010, atualizada por Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes, Malheiros; ALFREDO BUZAID, “Do Mandado de Segurança”, vol.I/126-129, itens ns. 5/6, 1989, Saraiva; CARLOS ALBERTO MENEZES DIREITO, “Manual do Mandado de Segurança”, p. 41/43, 3ª ed., 1999, Renovar; FRANCISCO ANTONIO DE OLIVEIRA, “Mandado de Segurança e Controle Jurisdicional”, p. 28/29, item n. 2.1.1, 2ª ed.,1996, RT, v.g.). Esse entendimento doutrinário, por sua vez, expressa, de maneira clara, a própria jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que sempre vem enfatizando, a propósito da matéria em exame, não serem impugnáveis, em sede mandamental, aqueles atos estatais cujo conteúdo veicule prescrições disciplinadoras de situações gerais e impessoais e regedoras de hipóteses que se achem abstratamente previstas em tais atos ou resoluções (RTJ 132/189, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RTJ 208/1089, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – MS 24.889- -AgR/DF, Rel. Min. CEZAR PELUSO – MS 28.108-AgR/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – MS 29.006-AgR/DF, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – MS 29.345-ED/RO, Rel. Min. GILMAR MENDES – MS 29.359-ED/DF, Rel. Min. GILMAR MENDES – MS 32.022-MC/DF, Rel.Min. CELSO DE MELLO – RMS 26.791/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, v.g.). E é, aparentemente, o que sucede na espécie, pois a Lei nº 10.356/2001, com a redação dada pelo art. da Lei nº 11.780/2008, também questionada nesta sede mandamental – pela circunstância de apenas dispor, normativamente, “in abstracto”, sobre situações gerais e impessoais – depende, para efeito de sua aplicabilidade, da prática necessária e ulterior de atos concretos destinados a realizar as prescrições abstratas formalmente consubstanciadas no mencionado ato normativo. Isso significa, portanto, que a possibilidade jurídico-processual de impugnação, em sede mandamental, do ato normativo em exame equivaleria, em última análise, a tornar questionável a utilização do mandado de segurança como inadmissível sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade, desconsiderando-se, desse modo, a advertência deste Supremo Tribunal Federal, cujas decisões já acentuaram, por mais de uma vez, a inviabilidade do emprego do “writ” mandamental como instrumento de controle abstrato da validade constitucional das leis e dos atos normativos em geral (RTJ 110/77, Rel. Min. FRANCISCO REZEK – RTJ 111/184, Rel. Min. DJACI FALCÃO – RTJ 132/1136, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.): “É plena a insindicabilidade, pela via jurídico-processual do mandado de segurança, de atos em tese, assim considerados os que dispõem sobre situações gerais e impessoais, têm alcance genérico e disciplinam hipóteses que neles se acham abstratamente previstas. O mandado de segurança não é sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade nem pode substituí-la, sob pena de grave deformação do instituto e inaceitável desvio de sua verdadeira função jurídico-processual.” (RTJ 132/189, Rel. Min. CELSO DE MELLO) “I. (...) Todavia, se o decreto tem efeito normativo, genérico, por isso mesmo sem operatividade imediata, necessitando, para a sua individualização, da expedição de ato administrativo, então contra ele não cabe mandado de segurança, já que,admiti-lo, seria admitir a segurança contra lei em tese, o que é repelido pela doutrina e pela jurisprudência (Súmula nº 266). II. - Mandado de segurança não conhecido.” (RTJ 138/756, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – grifei) “MANDADO DE SEGURANÇA. Pedido de declaração de inconstitucionalidade de dispositivos da Lei nº 9.099/95. Inadmissibilidade. Pedido contra lei em tese. Dedução como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade. Agravo improvido. Aplicação da Súmula nº 266. Não cabe mandado de segurança contra lei em tese, nem como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade.” (RTJ 198/624, Rel. Min. CEZAR PELUSO) Não foi por outra razão que o eminente Ministro EROS GRAU, ao apreciar, como Relator, o MS 28.250-AgR/DF – impetrado contra a Portaria STF nº 177/2007 –, negou seguimento ao referido mandado de segurança, por entender, corretamente, que tal ato“(...) produz efeitos análogos ao de uma ‘lei em tese’, contra a qual não cabe mandado de segurança [Súmula n. 266 desta Corte]” (grifei). Desse modo, permitir-se, na espécie ora em exame, a possibilidade jurídico-processual de impugnação, em sede mandamental, da Portaria TCU nº 50/2014 – cuja ilegitimidade constitucional está sendo expressamente arguida por suposta transgressão “aos postulados do Estado de Direito, da Democracia (artigo 1º), da Separação dos Poderes (artigo 2º) e do princípio da Reserva Legal (artigo 5º inciso II)” – equivaleria, em última análise, a autorizar a indevida utilização do mandado de segurança como inadmissível sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade. Sendo assim, e tendo em consideração as razões expostas, não conheço da presente ação de mandado de segurança, por evidentemente incabível (Súmula 266/STF). Arquivem-se os presentes autos. Publique-se. Brasília, 19 de maio de 2014.Ministro CELSO DE MELLORelator
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