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3 de Março de 2021
2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - MANDADO DE SEGURANÇA : MS 29211 DF

Supremo Tribunal Federal
há 7 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
MS 29211 DF
Partes
NICIA CHIARELLO COCHLAR, WELLINGTON PACHECO BARROS E OUTRO(A/S), CORREGEDOR NACIONAL DE JUSTIÇA, ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO, ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, UNIÃO, ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO, WELLINGTON GABRIEL ZUCHETTO BARROS
Publicação
DJe-032 DIVULG 14/02/2014 PUBLIC 17/02/2014
Julgamento
4 de Fevereiro de 2014
Relator
Min. TEORI ZAVASCKI
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Decisão

Decisão: 1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, contra decisão do Corregedor do Conselho Nacional de Justiça que indeferiu a impugnação administrativa do impetrante sobre a vacância do cargo do Tabelionato de Notas da Comarca de Dois Irmãos/RS. Diz a impetrante que: (a) foi aprovada em primeiro lugar em concurso público e nomeada em 16/11/1987 para o cargo de tabeliã da Comarca de Guarani das Missões/RS; (b) no ano de 1993 foi classificada em primeiro lugar em concurso de remoção e passou a exercer o cargo de Tabelião Comarca de Dois Irmãos/RS. Sustenta, em suma, a decadência e a regularidade de sua remoção por meio de concurso público. Em decisao de 19/10/2010, o então relator, Ministro Ayres Britto, deferiu a medida liminar requerida. A União interpôs agravo regimental contra essa decisão. A Corregedora Nacional de Justiça do CNJ prestou informações, nas quais esclarece que a impetrante ocupava a função por meio de remoção efetuada em 1993, sem o prévio concurso público de provas e títulos. Logo, a titularidade do Tabelionato foi declarada vaga em virtude de sua titular ter sido nomeada ou designada sem a aprovação em concurso público regular após a Constituição de 1988. A União manifestou-se pela denegação da ordem. O Ministério Público Federal apresentou parecer pela denegação da segurança, sob os fundamentos de inaplicabilidade do prazo decadencial da Lei 9874/99, da ausência de direito adquirido e da competência correicional e fiscalizatória do CNJ. O Sindicato dos Serviços Notariais do Estado do Rio Grande do Sul (SINDINOTARS) e o Estado do Rio Grande do Sul requereram seu ingresso no processo, na qualidade de amici curiae. 2. Apesar de, em situações excepcionais, esta Corte ter admitido a manifestação de amicus curiae em mandado de segurança (ex: RMS 25841/DF, Rel. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, j. 20/03/2013, DJe de 17/05/2013), não é permitida sua atuação nessa espécie processual, por falta de previsão legal e por importar, de forma indireta, em intervenção de terceiro. Nesse sentido: “AGRAVO REGIMENTAL. SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. ASSISTÊNCIA. AMICUS CURIAE. DESCABIMENTO. 1. Consolidação da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido de não ser admissível assistência em mandado de segurança, porquanto o art. 19 da Lei 1.533/51, na redação dada pela Lei 6.071/74, restringiu a intervenção de terceiros no procedimento do writ ao instituto do litisconsórcio. 2. Descabimento de assistência em suspensão de segurança, que é apenas uma medida de contracautela, sob pena de desvirtuamento do arcabouço normativo que disciplina e norteia o instituto da suspensão (Leis 4.348/64, 8.437/92 e 9.494/97). 3. Pedido de participação em suspensão na qualidade de amicus curiae que não foi objeto da decisão ora agravada, além de ser manifestamente incabível. 4. Agravo regimental improvido” (SS 3273 AgR-segundo/RJ, Pleno, Rel. Min. Ellen Gracie, j. 16/04/2008, DJe de 19/06/2008). Com o mesmo entendimento: MS 29058 MC-AgR/DF, decisão monocrática, Rel. Min. Celso de Mello, j. 24/05/2013, DJe de 28/05/2013; MS 30260/DF, Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 27/04/2011, DJe de 29/08/2011; MS 26552 AgR-AgR/DF, Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, j. 22/11/2007, DJe de 15/10/2009; SS 3273 AgR-segundo/RJ, Pleno, Rel. Min. Ellen Gracie, j. 16/04/2008, DJe de 20/06/2008. Dessa forma, indefiro o pedido formulado pelo Sindicato dos Serviços Notariais do Estado do Rio Grande do Sul e pelo Estado do Rio Grande do Sul. 3. Está consolidada a jurisprudência do STF sobre o regime jurídico-constitucional dos serviços notariais e de registro, fixado no art. 236 e seus parágrafos da Constituição, normas consideradas autoaplicáveis. Cuida-se de serviço exercido em caráter privado e por delegação do poder público, para cujo ingresso ou remoção exige-se concurso público de provas e títulos. Ou seja, a partir de 05.10.1988, a atividade notarial e de registro é essencialmente distinta da atividade exercida pelos poderes de Estado, e, assim, embora prestado como serviço público, o titular da serventia extrajudicial não é servidor e com este não se confunde (ADI 865-MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJ de 08.04.1994; ADI 2602, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Plenário, DJ de 31.03.2006; e ADI 4140, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Plenário, DJe de 20.09.2011). Confirma esse entendimento o julgado na ADI 2.891-MC (Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Plenário, DJ de 27.06.2003), nos termos da seguinte: “Serviços notariais e de registro: regime jurídico: exercício em caráter privado, por delegação do poder público: lei estadual que estende aos delegatários (tabeliães e registradores) o regime do quadro único de servidores do Poder Judiciário local:plausibilidade da arguição de sua inconstitucionalidade, por contrariedade ao art. 236 e §§ e, no que diz com a aposentadoria, ao art. 40 e §§, da Constituição da República: medida cautelar deferida”. A eventual persistência de serventias judiciais privatizadas, como ainda ocorre em alguns Estados da Federação, ademais de incompatível com o preceito do art. 31 do ADCT e do art. 96, I, da CF, pelo qual ficou assentado serem organizadas as carreiras e cargos dos tribunais e serviços auxiliares seus e dos juízos a eles vinculados, não serve como referência para igualar os serviços judiciais com os das serventias notariais e de registro. De outra parte, a legislação estadual que os equipare ou assemelhe para qualquer finalidade, seja legislação de iniciativa do Poder Judiciário ou não, anterior à Constituição de 1988, deixou de ser compatível com a superveniente ordem normativa constitucional, o que, ressalvadas apenas as situações previstas no art. 32 do ADCT, importou sua não-recepção e, portanto, sua revogação. À base desse pressuposto, tem-se como certo que, a partir da vigência da Constituição de 1988, o ingresso ou a movimentação dos titulares de serviço notarial e de registro, devem sempre estrita observância ao novo regime, ficando dependentes de prévio concurso de provas e títulos. A superveniência da Lei 8.935/94 (de 18.11.1994), que regulamentou o art. 236 da Constituição, manteve a exigência de concurso de provas e títulos, tanto para o provimento originário quanto para o de remoção. Eis a redação originária do art. 16: “Art. 16. As vagas serão preenchidas alternadamente, duas terças partes por concurso público de provas e títulos e uma terça parte por concurso de remoção, de provas e títulos, não se permitindo que qualquer serventia notarial ou de registro fique vaga, sem abertura de concurso de provimento ou de remoção, por mais de seis meses”. Com a nova redação dada ao art. 16 pela Lei 10.506/02 (de 09.07.2002), a exigência de provas e títulos permaneceu exigível apenas para o provimento inicial. A partir de então, exige-se, para remoção, apenas o concurso de títulos: “Art. 16. As vagas serão preenchidas alternadamente, duas terças partes por concurso público de provas e títulos e uma terça parte por meio de remoção, mediante concurso de títulos, não se permitindo que qualquer serventia notarial ou de registro fique vaga, sem abertura de concurso de provimento inicial ou de remoção, por mais de seis meses”. 4. Esse entendimento foi cristalizado no Plenário desta Corte, no julgamento do MS 28.279 (Rel. Min. ELLEN GRACIE, DJe de 29.04.2011), embora pendentes embargos declaratórios, em tema semelhante. Na ocasião, a Corte afirmou expressamente: que (a) o art. 236, § 3º, da CF contêm normas de natureza autoaplicável, produzindo efeitos que independem da Lei 8.935/94; (b) a decadência (art. 54 da Lei 9.784/99, e art. 91, parágrafo único, do RICNJ) não se aplica a situações inconstitucionais; e (c) não há direito adquirido à titularidade de serventias que tenham sido efetivadas sem a observância das exigências do art. 236, quando o ato tiver ocorrido após a vigência da CF/88. Quanto à prevalência do regime constitucional novo e suas regras, não há dúvida de que a exigência de concurso de provas e títulos, específico para o ingresso na atividade e remoção dentro do serviço (sendo, nesse ultimo caso, depois de 2002, apenas de títulos), não poderia ser dispensada qualquer que fosse a legislação local anterior. 5. Sustenta-se, com invocação dos princípios da proteção da confiança, da segurança jurídica, da boa-fé e do ato jurídico perfeito, que o exercício precário e ilegítimo das serventias, mesmo não ocupadas de acordo com a Constituição anterior ou atual, não pode ser desconsiderado, devendo-se garantir aos ocupantes o direito de nelas se manterem, estando exaurido o poder de revisão dos atos administrativos correspondentes por força da decadência estabelecida pelo art. 54 da Lei 9.784/99. A questão não é nova. É certo que a norma invocada estabelece limites ao poder de revisão dos atos do Poder público de que decorram efeitos favoráveis ao administrado, uma vez corrido o prazo de 5 anos da vigência da lei, ou a partir do ato respectivo, já que a Administração, ao cabo dele, perde o poder de revê-los, exceto quando verificada a má-fé do beneficiário. Essa espécie de autolimitação instituída pelo legislador tem por razão a proteção da segurança jurídica do administrado e significa que a Administração, de ordinário, depois desse prazo, decai do direito de revisão. No entanto, a situação em exame tem outra conformação. A Constituição ordena a sujeição ao concurso público a quem não ostente essa condição de acesso à serventia ocupada, ordem essa que não está sujeita a prazo de qualquer natureza, não podendo cogitar de convalidação dos atos ou fatos que persistem em descumpri-la. Não há sentido algum, portanto, em se debater a respeito da decadência, nessas hipóteses. Em suma, o prazo decadencial de 5 anos para revisão de atos administrativos (art. 54 da Lei 9.784/1999, e art. 91, parágrafo único, do RICNJ) não se aplica a situações inconstitucionais, como a dos autos, em que houve a delegação de serventia extrajudicial sem a prévia realização do devido concurso público. Essa foi a tese adotada no julgamento do MS 28.273 (Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Plenário, DJe de 21.02.2013), ocasião em que a Corte decidiu, por unanimidade, que “o exame da investidura na titularidade de cartório sem concurso público não está sujeito ao prazo previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999”. Eis o inteiro teor da ementa: “AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. AFASTAMENTO DE TITULARES DE SERVENTIAS EXTRAJUDICIAIS DA ATIVIDADE NOTARIAL E DE REGISTRO SEM CONCURSO PÚBLICO, MEDIANTE DESIGNAÇÃO OCORRIDA APÓS O ADVENTO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. LEGALIDADE. CONCURSO PÚBLICO. EXIGÊNCIA. AGRAVO IMPROVIDO. I – O Supremo Tribunal Federal sempre se pronunciou no sentido de que, sob a égide da Constituição de 1988, é inconstitucional qualquer forma de provimento dos serviços notariais e de registro que não por concurso público; II – Não há direito adquirido à efetivação em serventia vaga sob a égide da Constituição de 1988; III – O exame da investidura na titularidade de cartório sem concurso público não está sujeito ao prazo previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999, por se tratar de ato manifestamente inconstitucional. IV – Agravo regimental a que se nega provimento”. A propósito, o precedente do Plenário da Corte no MS 28.279 DF (Rel. Min. ELLEN GRACIE, DJe 29.04.2011) segue esse entendimento: “(...) 5. Situações flagrantemente inconstitucionais como o provimento de serventia extrajudicial sem a devida submissão a concurso público não podem e não devem ser superadas pela simples incidência do que dispõe o art. 54 da Lei 9.784/1999, sob pena de subversão das determinações insertas na Constituição Federal”. No MS 28.371-AgRg (Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA) ficou mantida a decisão que negou seguimento ao pedido pelo qual se insurgia o impetrante contra o ato do CNJ com idêntico fundamento ao assentar que: “(...) a regra de decadência é inaplicável ao controle administrativo feito pelo Conselho nacional de Justiça nos casos em que a delegação notarial ocorreu após a promulgação da Constituição de 1988, sem anterior aprovação em concurso público de provas (...)”. Com efeito, a partir de 05.10.1988, o requisito constitucional do concurso público é inafastável em ambas hipóteses de delegação de serventias extrajudiciais e sem a incidência de prazo decadencial: no ingresso, exige-se o concurso público de provas e títulos; na remoção (a partir da redação dada pela Lei 10.506/2002 à Lei 9.835/1994), concurso de títulos. 6. O Plenário do Supremo Tribunal Federal reconheceu a constitucionalidade das normas derivadas da Emenda Constitucional 45/2004 que conferem atribuições administrativas, financeiras e disciplinares da magistratura ao Conselho Nacional de Justiça.Eis a ementa do julgado: “1. AÇÃO. Condição. Interesse processual, ou de agir. Caracterização. Ação direta de inconstitucionalidade. Propositura antes da publicação oficial da Emenda Constitucional nº 45/2004. Publicação superveniente, antes do julgamento da causa.Suficiência. Carência da ação não configurada. Preliminar repelida. Inteligência do art. 267, VI, do CPC. Devendo as condições da ação coexistir à data da sentença, considera-se presente o interesse processual, ou de agir, em ação direta de inconstitucionalidade de Emenda Constitucional que só foi publicada, oficialmente, no curso do processo, mas antes da sentença. 2. INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Emenda Constitucional nº 45/2004. Poder Judiciário. Conselho Nacional de Justiça. Instituição e disciplina. Natureza meramente administrativa. Órgão interno de controle administrativo, financeiro e disciplinar da magistratura. Constitucionalidade reconhecida. Separação e independência dos Poderes. História, significado e alcance concreto do princípio. Ofensa a cláusula constitucional imutável (cláusula pétrea). Inexistência. Subsistência do núcleo político do princípio, mediante preservação da função jurisdicional, típica do Judiciário, e das condições materiais do seu exercício imparcial e independente. Precedentes e súmula 649. Inaplicabilidade ao caso. Interpretação dos arts. e 60, § 4º, III, da CF.Ação julgada improcedente. Votos vencidos. São constitucionais as normas que, introduzidas pela Emenda Constitucional nº 45, de 8 de dezembro de 2004, instituem e disciplinam o Conselho Nacional de Justiça, como órgão administrativo do Poder Judiciário nacional. 3. PODER JUDICIÁRIO. Caráter nacional. Regime orgânico unitário. Controle administrativo, financeiro e disciplinar. Órgão interno ou externo. Conselho de Justiça. Criação por Estado membro. Inadmissibilidade. Falta de competência constitucional. Os Estados membros carecem de competência constitucional para instituir, como órgão interno ou externo do Judiciário, conselho destinado ao controle da atividade administrativa, financeira ou disciplinar da respectiva Justiça. 4. PODER JUDICIÁRIO. Conselho Nacional de Justiça. Órgão de natureza exclusivamente administrativa. Atribuições de controle da atividade administrativa, financeira e disciplinar da magistratura. Competência relativa apenas aos órgãos e juízes situados, hierarquicamente, abaixo do Supremo Tribunal Federal. Preeminência deste, como órgão máximo do Poder Judiciário, sobre o Conselho, cujos atos e decisões estão sujeitos a seu controle jurisdicional. Inteligência dos art. 102, caput, inc. I,letra r, e § 4º, da CF. O Conselho Nacional de Justiça não tem nenhuma competência sobre o Supremo Tribunal Federal e seus ministros, sendo esse o órgão máximo do Poder Judiciário nacional, a que aquele está sujeito. 5. PODER JUDICIÁRIO. Conselho Nacional de Justiça. Competência. Magistratura. Magistrado vitalício. Cargo. Perda mediante decisão administrativa. Previsão em texto aprovado pela Câmara dos Deputados e constante do Projeto que resultou na Emenda Constitucional nº 45/2004. Supressão pelo Senado Federal. Reapreciação pela Câmara. Desnecessidade. Subsistência do sentido normativo do texto residual aprovado e promulgado (art. 103-B, § 4º, III). Expressão que, ademais, ofenderia o disposto no art. 95, I, parte final, da CF. Ofensa ao art. 60, § 2º, da CF. Não ocorrência. Arguição repelida. Precedentes. Não precisa ser reapreciada pela Câmara dos Deputados expressão suprimida pelo Senado Federal em texto de projeto que, na redação remanescente,aprovada de ambas as Casas do Congresso, não perdeu sentido normativo. 6. PODER JUDICIÁRIO. Conselho Nacional de Justiça. Membro. Advogados e cidadãos. Exercício do mandato. Atividades incompatíveis com tal exercício. Proibição não constante das normas da Emenda Constitucional nº 45/2004. Pendência de projeto tendente a torná-la expressa, mediante acréscimo de § 8º ao art. 103-B da CF. Irrelevância. Ofensa ao princípio da isonomia. Não ocorrência. Impedimentos já previstos à conjugação dos arts. 95, §único, e 127, § 5º, II, da CF. Ação direta de inconstitucionalidade. Pedido aditado. Improcedência. Nenhum dos advogados ou cidadãos membros do Conselho Nacional de Justiça pode, durante o exercício do mandato, exercer atividades incompatíveis com essa condição, tais como exercer outro cargo ou função, salvo uma de magistério, dedicar-se a atividade político-partidária e exercer a advocacia no território nacional” (ADI 3367/DF, Pleno, rel. Min. Cezar Peluso, j. 13/04/2005, DJ 17/03/2006, p. 4). Prevaleceu o entendimento de que, (a) apesar de uno e indivisível, o Poder Judiciário brasileiro é estruturado de acordo com critérios de repartição da competência, o que abrange o CNJ, (b) o CNJ exerce poder de controle interno (e não externo) de legalidade dos atos administrativos praticados pelos órgãos inferiores do Judiciário, sujeitando-se, suas decisões, ao controle do STF, e, (c) no exercício dessa atribuição de controle interno da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, o CNJ atua concorrentemente com os outros órgãos judiciários. Dessa forma, não há ilegitimidade na decisão do CNJ ao determinar a instauração do processo administrativo e decidir sobre o provimento de cargos em cartórios extrajudiciais de acordo com o disposto na Constituição. 7. No caso da impetração, a discussão envolve a regularidade da remoção efetuada pelo Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul após a Constituição de 1988. As provas dos autos demonstram que a impetrante: (a) foi nomeada para o cargo de Tabelião da Comarca de Guarani das Missões/RS, após aprovação em concurso realizado pela Juíza de Direito da Comarca no ano de 1987; (b) e removida para o Tabelionato da Comarca de Dois Irmãos/RS no ano de 1993 após requerimento à Corregedoria-Geral de Justiça, no qual se limita a declarar sua formação e seu tempo de serviço público. Em suma, os documentos juntados pela impetrante demonstram que não houve concurso de remoção, mas sua nomeação mediante a apresentação de requerimento administrativo, em data posterior à entrada em vigor da Constituição de 1988. Em suma, não se tem presente a alegada ilegitimidade do ato coator atribuído ao Conselho Nacional de Justiça nem a existência do direito líquido e certo afirmado pela impetrante. 8. Diante do exposto, indefiro o pedido de ingresso no processo como amicus curiae formulado pelo SINDINOTARS e pelo Estado do Rio Grande do Sul, revogo a liminar deferida e nego seguimento ao pedido inicial (art. 21, § 1º do RISTF). Fica prejudicado o agravo regimental interposto pela União contra a decisão que deferiu a medida liminar. Publique-se. Intimem-se. Brasília, 04 de fevereiro de 2014.Ministro Teori ZavasckiRelatorDocumento assinado digitalmente
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