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28 de Junho de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - RECLAMAÇÃO: Rcl 14473 RO

Supremo Tribunal Federal
há 9 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Rcl 14473 RO

Partes

MUNICÍPIO DE LABREA, RUDY MAIA FERRAZ E OUTRO(A/S), JUIZ FEDERAL DA 5.ª VARA FEDERAL AMBIENTAL E AGRÁRIA DA SEÇÃO JUDICIÁRIA DE RONDÔNIA, SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS, PRESIDENTE DA FUNDAÇÃO NACIONAL DO ÍNDIO - FUNAI, PROCURADOR-GERAL FEDERAL, UNIÃO, ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO, MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA, TARSO GONCALVES VIEIRA

Publicação

DJe-248 DIVULG 13/12/2013 PUBLIC 16/12/2013

Julgamento

9 de Dezembro de 2013

Relator

Min. MARCO AURÉLIO
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Decisão

RECLAMAÇÃO – DEMARCAÇÃO DE TERRAS INDÍGENAS – PETIÇÃO Nº 3.388/RR – SALVAGUARDAS – INOBSERVÂNCIA – IMPROPRIEDADE DA MEDIDA. 1. Eis as informações prestadas pelo Gabinete: Ao apreciar o pedido de liminar, Vossa Excelência assim se manifestou: RECLAMAÇÃO – CABIMENTO – AÇÃO POPULAR – EFICÁCIA – TERRAS INDÍGENAS – CONDICIONANTES – OBSERVÂNCIA – LIMINAR PARCIALMENTE DEFERIDA. 1. O Gabinete prestou as seguintes informações: O Município de Lábrea, no Estado do Amazonas, argui a inobservância do acórdão prolatado na Petição nº 3.388/RR, relator ministro Ayres Britto, pelo Juízo da 5ª Vara Federal Ambiental e Agrária da Seção Judiciária de Rondônia – em razão da sentença proferida na Ação Civil Pública nº 2008.41.00.007474-1 –, pelo Presidente da Fundação Nacional do Índio – Funai e pela União. Segundo narra, o Ministério Público Federal ajuizou ação civil pública contra a Funai e a União buscando impelir os réus a promoverem nova demarcação dos limites da terra indígena Kaxarari. Sobreveio, então, sentença de procedência, em 4 de novembro de 2011, que implicou a determinação para que a Funai inicie e conclua processo de revisão e ampliação da referida reserva. Diz da edição da Portaria nº 407, de 13 de abril de 2012, pela Funai, que constituiu grupo técnico para a realização de estudos voltados ao cumprimento da sentença, estipulando ainda o prazo de 15 dias para o encerramento dos trabalhos. Aduz que o ato administrativo e a sentença mencionados afrontam a condicionante XVII, alínea “r”, do acórdão formalizado na Petição nº 3.388/RR. Isso porque, no julgamento da demarcação da reserva indígena Raposa Serra do Sol, o Plenário acolhera a sugestão do ministro Menezes Direito, no sentido de fixar parâmetros, denominados salvaguardas institucionais, para as demarcações presentes e futuras. A condicionante mencionada veda a ampliação de terra indígena já demarcada e constou expressamente do dispositivo do acórdão. Ressalta haver o primeiro procedimento de ampliação do território indígena Kaxarari se iniciado pela Portaria nº 332/1991 da Funai, culminando com a edição do Decreto de 13 de agosto de 1992, publicado no Diário Oficial do dia seguinte. Com o referido ato, a extensão territorial da reserva compreenderia 145.889 hectares, exclusivamente usufruídos por apenas 240 índios. Consoante argumenta, a tentativa de ampliar pela segunda vez os limites territoriais da aludida reserva indígena esbarra no que estabelecido pelo Supremo. Articula com o cabimento da reclamação, presente a eficácia maior do acórdão formalizado na Petição nº 3.388/RR, porquanto se tratava de ação popular, havendo a incidência do artigo 18 da Lei nº 4.717/1965. Assevera que o pronunciamento foi dotado de efeito vinculante pelo Plenário, tendo em vista haver disciplinado o tema para casos futuros. Alude à jurisprudência de Tribunais Regionais Federais e do Superior Tribunal de Justiça, a qual observa, sem restrições, os parâmetros delineados no precedente alegadamente inobservado. Salienta que tanto a sentença quanto a portaria atacadas por meio da reclamação são posteriores à decisão do Supremo. Anota que, após o regular procedimento administrativo demarcatório, encerrado em 1992, somente por intermédio de ação desapropriatória seria possível ampliá-la. Postula o reconhecimento da coisa julgada administrativa. Alude ao prazo do artigo 54 da Lei nº 9.784/99 para o exercício do direito à autotutela, já transcorrido. Destaca que o artigo 231 da Carta fora observado na demarcação de 1992, sendo injustificável a nova demarcação. Sustenta violação aos princípios da segurança jurídica e boa-fé.Aponta, como precedentes, as liminares deferidas na Ação Cautelar nº 2.556 e na Ação Cível Originária nº 1.383, ambas da relatoria de Vossa Excelência. Diz da ofensa ao princípio da fidelidade à federação, estampado na Salvaguarda Institucional XIX do acórdão dito inobservado, a prever que os entes federados têm direito à participação no procedimento administrativo de terras indígenas encravadas nos respectivos territórios. Afirma que não houve a citação do município para participação nos processos, seja o administrativo ou o judicial, em franca violação ao artigo , inciso LV, da Carta Federal e ao artigo do Decreto nº 1.775/1996. Em reforço, assevera que a União, por intermédio de parecer elaborado pela Consultoria-Geral, tem relativizado as condicionantes previstas no acórdão paradigma. Tanto assim que a Funai iniciou a nova demarcação de outras 180 reservas, na maioria dos casos em favor de comunidades indígenas que já foram contempladas após o advento da Constituição Federal de 1988. Sob o ângulo do risco, alude ao fato de ser o Município da Lábrea composto por 37.701 habitantes, tendo a maior parte das receitas tributárias advindas da atividade agropecuária desenvolvida. Ressalta envolvidos pequenos produtores rurais, todos com títulos de propriedade da década de 1970. Sustenta que a ampliação da reserva indígena poderá inviabilizar completamente as atividades municipais bem como ensejar graves conflitos na região. Postula a suspensão dos efeitos jurídicos da Portaria nº 407/2012 da Funai e da sentença proferida pelo Juízo da 5ª Vara Federal Ambiental e Agrária da Seção Judiciária de Rondônia na Ação Civil Pública nº 2008.41.00.007471-1. Requer, ainda, a suspensão de todos os processos administrativo-demarcatórios que envolvam a ampliação de terras indígenas já demarcadas. No mérito, busca a cassação dos referidos atos. O processo encontra-se concluso para apreciação do pedido de medida acauteladora. 2. Surge a problemática do cabimento da reclamação, presente não o efeito vinculante, mas a eficácia, contra todos, da coisa julgada, consoante o artigo 18 da Lei nº 4.717/1965, que dispõe: [...] Art. 18. A sentença terá eficácia de coisa julgada oponível "erga omnes", exceto no caso de haver sido a ação julgada improcedente por deficiência de prova; neste caso, qualquer cidadão poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova. [...] O preceito é observável no caso do pronunciamento alusivo à Petição nº 3.388/RR, da relatoria do ministro Ayres Britto, porquanto tratava-se de ação popular. No dispositivo do acórdão, além de assentada a improcedência do pedido por razões de mérito, partiu-se para o estabelecimento de condições a serem consideradas em futuras demarcações de terras indígenas, presentes os inúmeros conflitos a envolver o tema. A adoção da técnica pelo Supremo foi assim consignada na […] 18. FUNDAMENTOS JURÍDICOS E SALVAGUARDAS INSTITUCIONAIS QUE SE COMPLEMENTAM. Voto do relator que faz agregar aos respectivos fundamentos salvaguardas institucionais ditadas pela superlativa importância histórico-cultural da causa. Salvaguardas ampliadas a partir de voto-vista do Ministro Menezes Direito e deslocadas, por iniciativa deste, para a parte dispositiva da decisão. Técnica de decidibilidade que se adota para conferir maior teor de operacionalidade ao acórdão. […] Do voto do saudoso ministro Menezes Direito, colho o seguinte trecho, que bem elucida o propósito do Tribunal ao formular as referidas cláusulas: […] A partir da apreciação deste caso pude perceber que os argumentos deduzidos pelas partes são também extensíveis e aplicáveis a outros conflitos que envolvam terras indígenas. A decisão adotada neste caso certamente vai consolidar o entendimento da Suprema Corte sobre o procedimento demarcatório com repercussão também para o futuro. Daí a necessidade do dispositivo de explicitar a natureza do usufruto constitucional e seu alcance. Destarte, julgo parcialmente procedente a presente ação popular para que sejam observadas as seguintes condições impostas pela disciplina constitucional ao usufruto dos índios sobre suas terras: [...] (xvii) é vedada a ampliação da terra indígena já demarcada. [...] O quadro jurídico revela a opção do Supremo pela inadmissão de novas demarcações de terras indígenas após o encerramento de regular processo administrativo voltado a tal finalidade. Embora o tenha feito em ação subjetiva – na qual figuraram como partes tanto a União como a Fundação Nacional do Índio, saliente-se, que, só por isso, devem obediência ao que consignado –, o acórdão foi dotado de eficácia contra todos, conforme o mencionado artigo 18 da Lei nº 4.717/1965. Diante desse quadro, surgindo o descumprimento da decisão, mostra-se possível que qualquer interessado suscite a ofensa à autoridade do julgado do Tribunal, consoante preconiza o artigo 102, inciso I, alínea “l”, da Carta Federal: [...] Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: I - processar e julgar, originariamente: l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões; [...] Assentado o cabimento da reclamação constitucional – não ante o efeito vinculante, mas a produção de efeitos subjetivos universais da coisa julgada –, passo a analisar o pedido de medida acauteladora. Da sentença em que se determinou a instauração de novo processo demarcatório, a ser empreendido pela Fundação Nacional do Índio, destaco esta passagem: [...] Pois bem. O primeiro Decreto homologatório da demarcação da Terra Indígena Kaxarari data de 06 de agosto de 1986 (fl. 68), declarando que as terras ali indicadas eram de ocupação dos indígenas Kaxarari, e que a área deveria ser demarcada pela FUNAI.Em 13 de agosto de 1992, foi assinado novo Decreto pelo Presidente da República (fl. 69), homologando a demarcação das terras tradicionalmente ocupadas pelo Povo Indígena Kaxarari, com área de 145.889,9849 hectares, sendo 48.647,8588 hectares no Estado de Rondônia e 97.204,1504 hectares no Estado do Amazonas. […] Por mais que a FUNAI afirme que vem procurando resolver a situação da Terra Indígena Kaxarari, informando até que já houve uma revisão da área inicialmente demarcada, e que só não procedeu a uma nova demarcação em virtude de não dispor de recursos econômicos, financeiros e humanos, a autarquia não deixando claro quando o pleito poderá ser atendido, pois a promessa de que entraria no cronograma dos anos 2008/2008 há muito deixou de ser cumprida. [...] Como se vê, ficou determinado o início da terceira demarcação das terras pertencentes aos índios Kaxarari, sob o fundamento de que, no processo anterior, não haviam sido considerados todos os elementos obrigatórios. Foi precisamente com o escopo de evitar a perpetuação e a multiplicação de conflitos fundiários decorrentes da incidência do artigo 231, § 6º, da Carta Federal que o Supremo adotou o parâmetro mencionado. Nesse passo, a inobservância ao que estabelecido afronta a ordem jurídico-constitucional, bem como tem o condão de perpetuar controvérsias que já deveriam estar pacificadas. No mais, mostra-se evidente a insegurança jurídica gerada pela atuação do grupo administrativo instaurado pela Fundação Nacional do Índio, destinado a viabilizar a nova demarcação de terras dos índios Kaxarari. Além do potencial risco de conflito fundiário entre índios e produtores rurais, existe inegável prejuízo aos investimentos em atividades produtivas praticadas há décadas, à ordem no território e às finanças do ente federativo reclamante. 3. Ante o quadro, defiro parcialmente a medida acauteladora para afastar os efeitos da Portaria nº 407/2012 da Funai e da sentença proferida pelo Juízo da 5ª Vara Federal Ambiental e Agrária da Seção Judiciária de Rondônia na Ação Civil Pública nº 2008.41.00.007471-1. Determino, ainda, sejam os referidos processos – administrativo e judicial – suspensos até a decisão definitiva do Supremo, fazendo-o com fundamento no inciso II do artigo 14 da Lei nº 8.038/1990. 4. Solicitem informações aos reclamados. Com a vinda, ou o decurso do prazo sem manifestação, remetam o processo ao Procurador-Geral da República. 5. Publiquem. A Procuradoria-Geral Federal, representando a Presidente da Fundação Nacional do Índio – FUNAI, interpôs agravo regimental. Defende a inadequação da reclamação em virtude da ausência de efeito vinculante do acórdão paradigma e por não ter sido parte naquela lide subjetiva. Segundo entende, o acórdão prolatado na Petição nº 3.388/RR, apesar de possuir eficácia contra todos em razão da previsão contida no artigo 16 da Lei º 4.717/65, está circunscrito ao objeto daquela ação popular, descabendo a observância em casos análogos, a não ser pela força persuasória do precedente. Cita decisões proferidas nas Reclamações nº 13769/DF, relator ministro Ricardo Lewandowski, e nº 8.070/MS, relatora ministra Ellen Gracie. Alega a impossibilidade de emprestar-se à reclamação contornos de incidente de uniformização, o que ocorreria se levada em conta a teoria da transcendência dos motivos determinantes, e a inexistência de trânsito em julgado do acórdão paradigma em vista da interposição de embargos declaratórios ainda não julgados. A União, nas informações prestadas, articula, em preliminar, com a ilegitimidade passiva ao entendimento de que deveria ter sido acionada apenas a autoridade responsável pela prática do ato impugnado. Consoante argumenta, a intervenção do ente público se dá de forma voluntária e facultativa, unicamente na qualidade de terceiro interessado. Junta documentos. O Município de Lábrea, na contraminuta anexada, lembra terem sido as salvaguardas institucionais lançadas no dispositivo do acordão formalizado na Petição nº 3.388/RR. Informa haver a FUNAI emitido, após o pronunciamento do Supremo, mais de cento e oitenta novas portarias objetivando a revisão e/ou ampliação de terras indígenas já demarcadas. Ao referir-se à liminar, frisa terem tanto a FUNAI quanto a União integrado a ação em que prolatada a decisão paradigma, de forma a estarem, também por esse motivo, alcançadas pelas condicionantes estipuladas naquele caso. Reforça a existência de efeito contra todos, por se tratar de ato proferido em ação popular. Anota haver efeito vinculante inclusive em decisões formalizadas pelo Supremo em controle difuso. Aponta a desapropriação como mecanismo adequado para ampliação de terra indígena já demarcada e assevera que a interposição de embargos declaratórios não retira a força das diretrizes e balizas fixadas no acórdão paradigma. Diz da legitimidade passiva da União, reiterando os pedidos da inicial. O Juízo da 5ª Vara Federal da Seção Judiciária de Rondônia, ao apresentar informações, relata o curso da ação coletiva. Comunica a devolução do processo à 2ª Vara Federal da Seção Judiciária de Rondônia em razão do disposto no Provimento COGER/TR1 nº 72, de 23 de fevereiro de 2012, o qual excluiu da competência das varas especializadas em matéria ambiental e agrária as ações sobre direitos indígenas. O Ministério Público Federal opina pelo provimento do agravo regimental e pelo não conhecimento da reclamação. Defende o não cabimento do incidente em virtude da inexistência de usurpação de competência do Supremo e de contrariedade a súmula vinculante ou decisão proferida em sede de controle abstrato de constitucionalidade. Conforme sustenta, as condicionantes lançadas na parte dispositiva do acordão paradigma limitam-se àquela específica demarcação de terras indígenas, servindo os respectivos argumentos jurídicos, no máximo, como diretrizes para julgamento de casos análogos, ante a ausência de efeito vinculante. Reporta-se a ato prolatado na Reclamação nº 13.769/DF, da relatoria do ministro Ricardo Lewandowski. Segundo articula,a admissão de efeito vinculante às condicionantes versadas no caso Raposa Serra do Sol implica, além de violação aos limites objetivos e subjetivos da coisa julgada, ofensa aos princípios do estado democrático de direito e da separação de poderes, além de suposta transgressão ao devido processo legal. No mérito, a Procuradoria-Geral da República manifesta-se pela improcedência do pedido. Ressalta que a obstrução de nova demarcação ensejaria infringência ao princípio da proibição ao retrocesso social quanto aos direitos dos indígenas às terras,especialmente por tratar-se de demarcação definida nos moldes anteriores à Constituição Federal de 1988. O processo encontra-se aparelhado para julgamento. 2. Ao julgar os embargos declaratórios na Petição nº 3.388/RR, o Plenário, nas discussões ocorridas, não sufragou o entendimento sobre o fato articulado nesta reclamação, ou seja, a tomada das salvaguardas fixadas visando definições de conflitos de interesse a envolver terras indígenas. O relator dos embargos chegou a consignar que o pronunciamento alusivo à referida petição mostrou-se específico, limitado às terras indígenas de Raposa Serra do Sol. 3. Ante essa decisão, nego seguimento ao pedido formulado nesta reclamação, tornando insubsistente a medida acauteladora implementada. Com isso, ficam prejudicados a preliminar suscitada pela União e o agravo interposto pela Fundação Nacional do Índio – FUNAI. 4. Publiquem.Brasília – residência –, 9 de dezembro de 2013, às 10h35.Ministro MARCO AURÉLIORelator
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