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18 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: ADI 4660 DF - DISTRITO FEDERAL 9954370-70.2011.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
há 7 anos
Detalhes da Jurisprudência
Publicação
DJe-212 23/10/2015
Julgamento
21 de Outubro de 2015
Relator
Min. DIAS TOFFOLI
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Decisão

Decisão: Vistos. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela Associação Brasileira das Empresas de Refeições Coletivas – Aberc, tendo por objeto o art. 10 da Lei nº 10.666, de 8 de maio de 2003 e do art. 202-A, do Decreto nº 3.048, de 6 de maio de 1999, com redação dada pelo Decreto nº 6.957, de 9 de setembro de 2009. Eis o teor do dispositivo legal questionado: “Art. 10. A alíquota de contribuição de um, dois ou três por cento, destinada ao financiamento do benefício de aposentadoria especial ou daqueles concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho, poderá ser reduzida, em até cinqüenta por cento, ou aumentada, em até cem por cento, conforme dispuser o regulamento, em razão do desempenho da empresa em relação à respectiva atividade econômica, apurado em conformidade com os resultados obtidos a partir dos índices de freqüência, gravidade e custo, calculados segundo metodologia aprovada pelo Conselho Nacional de Previdência Social”. Preliminarmente, a autora sustenta que possui legitimidade ativa para a causa. Argumenta que as empresas associadas estão localizadas em 16 (dezesseis) estados diferentes da Federação e atuam no setor de preparação e fornecimento de alimentação, refeições coletivas e serviços de alimentação para coletividade. Sustenta a pertinência do objeto desta ação direta com seus objetivos institucionais: “As empresas filiadas da Autora são empregadoras e, portanto, contribuintes obrigatórias da contribuição. A aplicação indevida do índice de majoração ao SAT vem gerando às empresas prejuízos consideráveis, vez que, conforme melhor se demonstrará adiante, o índice afronta diretamente preceitos constitucionais, contrariando, assim, direitos garantidos às afiliadas. O Estatuto Social da Autora prevê como principais objetivos estatutários o ‘estudo, coordenação, proteção e representação das categorias econômicas das empresas...’, tanto no âmbito judicial quanto no extrajudicial”. No mérito, a autora suscita não ser possível a lei atribuir ao Poder Executivo a tarefa de instituir e majorar tributos. Entende serem inconstitucionais e ilegais o decreto nº 6.957/09 e a Resolução MPS/CNPS nº 1.308/09, “pois, negligenciando os limites do enunciado regulamentado, incutem normas jurídicas avessas ao sistema jurídico vigente”. Indica ser necessária a manutenção do “status quo ante do artigo 10 da Lei nº 10.666/03, cuja eficácia depende de regulamentação legal e, sobretudo, constitucional”. Também defende não ter amparo no art. 195, § 9º, da Constituição Federal, a modulação das alíquotas com base nos índices de gravidade, frequência e custo das ocorrências acidentárias registradas. Aduz que o FAP gera desigualdade, pois não existe regra de proporção entre o número de empregados do contribuinte e o número de ocorrências registradas. Aponta, ainda, haver omissão das informações que instruem os percentis de ordem e não ter o contribuinte acesso às demais posições do ranking, o que representaria cerceamento de defesa. Assevera, ainda, existir violação da irretroatividade tributária, pois o art. 202-A, §§ 7º e , do Decreto nº 3.048/99 estaria determinando a utilização de dados “de dois anos anteriores à divulgação do índice” e ofensa à publicidade, pois “não são apresentados ao contribuinte do detalhes do cálculo realizado”, sendo ininteligível a apuração do índice. Defende, por fim, que a apuração do FAP deveria ser por cada estabelecimento do contribuinte, e não por cada CNPJ, pois entende serem diferentes as realidades em cada estabelecimento da empresa. Aplicado o rito do art. 12 da Lei nº 9.868/99, foram solicitadas informações aos requeridos, abrindo-se vista, sucessivamente, no prazo de cinco dias, ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da República. A Câmara dos Deputados, nas informações prestadas, declara ter sido a matéria processada dentro dos trâmites constitucionais e regimentais exigidos. O Senado Federal encaminhou informações, alegando, por sua vez, ter a matéria seguido os trâmites constitucionais e regimentais exigidos. Defende que a finalidade principal do dispositivo impugnação é extrafiscal e que as alíquotas foram expressamente fixadas no dispositivo questionado, remetendo ao regulamento para a “complementação de conceitos relativos à gradação para fins de redução ou majoração de alíquota já definida em lei”. A Presidência da República, sustenta, preliminarmente, não poder ser examinada a alegação de inconstitucionalidade do art. 202-A do Decreto nº 3.048/99, com redação dada pelo Decreto nº 6.957/09, pois a questão se resolveria no campo da legalidade. Argumenta que os §§ 5º e do art. 202-A do Decreto nº 3.048/99, com redações dadas pelo Decreto nº 6.042/07 e pelo Decreto nº 6.957/09, “determinam a ampla e irrestrita publicidade dos dados relativos ao FAP”. Defende estar a contribuição para o seguro contra acidentes de trabalho amparada nos arts. , caput, inciso XXVIII; 149, caput; 195, I, “a”, e § 9º; e 201, I, e § 10, da Constituição Federal. Quanto ao FAP, sustenta haver harmonia com os arts. 194, § único, V, e 195, § 9º, da Constituição Federal e a ausência, no caso, de indevida delegação legislativa. Não vislumbra, ainda, violação da isonomia, tendo em vista os motivos extrafiscais do tributo, e nem ofensa à irretroatividade tributária, pois a definição do FAP “não diz respeito ao fato gerador do tributo, mas apenas à apuração de dados e elementos necessários à definição da alíquota”. O Advogado-Geral da União suscita, preliminarmente, a ilegitimidade ativa da requerente, pois a representatividade dela “cinge-se a uma parcela das empresas que comercializam refeições, normalmente qualificadas como ‘restaurantes’, razão pela qual não pode ser caracterizada como associação de classe”. Sustenta, ainda, não caber ação direta de inconstitucionalidade contra o art. 202-A do Decreto nº 3.048/99, pois o parâmetro imediato de controle não estaria no texto constitucional, mas sim na lei regulamentada. No mérito, afirma que a contribuição ao SAT está expressamente disciplinada pelos arts. 195, I, e 201, I, e § 10, da Constituição Federal e que os elementos da regra matriz de incidência tributária podem ser encontrados nas Leis nºs 8.212/91 e 10.666/03. Argumenta ser o FAP compatível com o princípio da equidade na forma de participação no custeio da seguridade social (art. 194, parágrafo único, V, da Constituição Federal) e não haver violação do princípio da estrita legalidade tributária (art. 150, I, da Constituição Federal), pois os elementos necessários para o surgimento da obrigação tributária estão previstos em lei. Defende, ainda, não haver ofensa à isonomia, já que o FAP, ao possibilitar alíquotas flexíveis, “estabelece um maior grau de pessoalidade na tributação das empresas”, existindo um caráter pedagógico, pois o FAP seria destinado “a estimular a adoção, por parte das empresas, de políticas eficazes de saúde e de segurança do trabalho para a efetiva redução das mortes e acidentes dos trabalhadores”. Ademais, segundo defende, não há incidência retroativa da contribuição. O Procurador-Geral da República opina pela improcedência do pedido. De início, afirma ser descabida a preliminar de não conhecimento quanto ao art. 202-A do Decreto nº 3.048/99, pois “a impugnação dessa norma está fundamentada na sua dependência em relação ao dispositivo legal também questionado, que é por ela regulamentado”. Reconhece, ainda, a legitimidade ativa da requerente, pois os associados da Aberc são os estabelecimentos que trabalham com conceito de refeições coletivas ou para a coletividade, “podendo ser ela considerada uma entidade de classe específica, e não mera fração de classe”. No mérito, entende a Procuradoria-Geral da República que a flexibilização de alíquotas está em conformidade com o art. 194, parágrafo único, V, da Constituição Federal, “na medida em que privilegia as empresas que investem em prevenção e redução de acidentes do trabalho”. Além disso, segundo afirma, o legislador esgotou a sua função ao descrever, no art. 22, II, da Lei nº 8.212/91, “todos os elementos necessário ao nascimento da obrigação tributária”. Decido. O Estatuto Social da Aberc revela que são admitidos como associados, além das “empresas constituídas e habilitadas na forma da Lei, cujos objetivos prevêem a preparação, fornecimento de refeições coletivas, e serviços em alimentação para coletividades” (art. 5º, caput), os “fornecedores do setor de atividade e entidades ou empresas ligadas ao segmento de refeições coletivas (...)” (art. 5º, parágrafo primeiro) e as “empresas ou profissionais que prestam serviços técnicos ou científicos ao segmento de refeições coletivas (...)” (art. 5º, parágrafo segundo). O Estatuto permite, assim, serem associadas da autora empresas do setor do comércio e da indústria, bem como pessoas físicas, não sendo possível identificar uma classe específica de associados. Conforme orientação desta Corte, é requisito, dentre outros, para se reconhecer a legitimidade ativa às entidades de classe de âmbito nacional para a propositura de ações de controle concentrado de constitucionalidade (art. 103, IX, CF/88), a delimitação subjetiva da associação, que deve representar categoria delimitada ou delimitável de pessoas físicas ou jurídicas, sendo vedada a heterogeneidade de composição. Dessa forma, a associação heterogênea não possui legitimidade para ajuizar ação direta de inconstitucionalidade, por não se caracterizar como entidade de classe, situação na qual se enquadra a requerente. Nesse sentido: “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL. ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE TELEVISÃO POR ASSINATURA. HETEROGENEIDADE. ILEGITIMIDADE ATIVA. NÃO CONHECIMENTO. A Associação Brasileira de Televisão por Assinatura é formada por pessoas físicas e/ou jurídicas que se relacionem direta ou indiretamente com o setor de televisão por assinatura. Dessa forma, não é possível identificar uma classe definida de associados. Assim, configurada a heterogeneidade da associação autora, evidencia-se sua ilegitimidade para ajuizar a ação direta de inconstitucionalidade. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida” ( ADI nº 3.900/AM, Tribunal Pleno, Relator para o acórdão o Ministro Joaquim Barbosa, DJe de 8/11/11 – grifei). “AGRAVO REGIMENTAL – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE CIDADANIA (ASPIM) – ILEGITIMIDADE ATIVA – ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL – NÃO CARACTERIZAÇÃO. 1. Mantida a decisão de reconhecimento da inaptidão da agravante para instaurar controle abstrato de normas, uma vez não se amoldar à hipótese de legitimação prevista no art. 103, IX, “parte final”, da Constituição Federal. 2. Não se considera entidade de classe a associação que, a pretexto de efetuar a defesa de toda a sociedade, patrocina interesses de diversas categorias profissionais e/ou econômicas não homogêneas. 3. Ausente a comprovação do caráter nacional da entidade, consistente na existência de membros ou associados em pelo menos nove estados da federação, não bastante para esse fim a mera declaração formal do qualificativo nos seus estatutos sociais. Precedente. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.” ( ADI 4.230 AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 14/9/11 - grifei). “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 1º DA RESOLUÇÃO N. 51/98/CONTRAN. 1. Ilegitimidade ativa da autora, entidade que não reúne a qualificação constitucional prevista no art. 103, inc. IX, da Constituição da Republica. 2. A heterogeneidade da composição da Autora, conforme expressa disposição estatutária, descaracteriza a condição de representatividade de classe de âmbito nacional: Precedentes do Supremo Tribunal Federal. 3. Ação Direta de Inconstitucionalidade não conhecida” ( ADI nº 3.381/DF, Tribunal Pleno, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 29/6/07 – grifei). Na mesma direção: ADI 4.569/RS, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJ de 6/8/15; ADI 4.788/DF, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, decisão monocrática, DJ 12/4/13; ADI 3.172/DF, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, decisão monocrática, DJ 21/6/11; ADI nº 3.850/SP-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, DJe de 17/8/07; ADI 3.606-AgR/DF, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJ 27/10/06. Ademais, registro que o mérito do presente feito também é discutido na ADI nº 4.397/DF, ajuizada pela Confederação Nacional do Comércio de Bens, Serviços e Turismo – CNC contra o mesmo dispositivo legal ora impugnado. Ante o exposto, nego seguimento à presente ação direta de inconstitucionalidade (art. 21, § 1º, RISTF). Julgo prejudicado o pedido formulado pela Confederação Nacional do Sistema Financeiro – CONSIF (petição nº 53204/2014). Publique-se. Brasília, 21 de outubro de 2015. Ministro Dias Toffoli Relator Documento assinado digitalmente
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