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27 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO: ARE 740800 DF

Supremo Tribunal Federal
há 9 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
ARE 740800 DF
Partes
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
Publicação
DJe-203 DIVULG 11/10/2013 PUBLIC 14/10/2013
Julgamento
3 de Outubro de 2013
Relator
Min. CÁRMEN LÚCIA
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Decisão

AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE: POSSIBILIDADE DE O PODER JUDICIÁRIO DETERMINAR PROVIDÊNCIA GARANTIDORA DE DIREITO FUNDAMENTAL. PRECEDENTES. AGRAVO AO QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.Relatório 1. Agravo nos autos principais contra decisão que inadmitiu recurso extraordinário interposto com base no art. 102, inc. III, alínea a, da Constituição da Republica. O recurso extraordinário foi interposto contra o seguinte julgado do Superior Tribunal de Justiça: “ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. DIREITO SUBJETIVO. PRIORIDADE. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. ESCASSEZ DE RECURSOS. DECISÃO POLÍTICA. RESERVA DO POSSÍVEL. MÍNIMO EXISTENCIAL. 1. A vida, saúde e integridade físico-psíquica das pessoas é valor ético-jurídico supremo no ordenamento brasileiro, que sobressai em relação a todos os outros, tanto na ordem econômica, como na política e social. 2. O direito à saúde, expressamente previsto na Constituição Federal de 1988 e em legislação especial, é garantia subjetiva do cidadão, exigível de imediato, em oposição a omissões do Poder Público. O legislador ordinário, ao disciplinar a matéria, impôs obrigações positivas ao Estado, de maneira que está compelido a cumprir o dever legal. 3. A falta de vagas em Unidades de Tratamento Intensivo – UTIs no único hospital local viola o direito à saúde e afeta o mínimo existencial de toda a população local, tratando-se, pois, de direito difuso a ser protegido. 4. Em regra geral, descabe ao Judiciário imiscuir-se na formulação ou execução de programas sociais ou econômicos. Entretanto, como tudo no Estado de Direito, as políticas públicas se submetem a controle de constitucionalidade e legalidade, mormente quando o que se tem não é exatamente o exercício de uma política pública qualquer, mas a sua completa ausência ou cumprimento meramente perfunctório ou insuficiente. 5. A reserva do possível não configura carta de alforria para o administrador incompetente, relapso ou insensível à degradação da dignidade da pessoa humana, já que é impensável que possa legitimar ou justificar a omissão estatal capaz de matar o cidadão de fome ou por negação de apoio médico-hospitalar. A escusa da ‘limitação de recursos orçamentários’frequentemente não passa de biombo para esconder a opção do administrador pelas suas prioridades particulares em vez daquelas estatuídas na Constituição e nas leis, sobrepondo o interesse pessoal às necessidades mais urgentes da coletividade. O absurdo e a aberração orçamentários, por ultrapassarem e vilipendiarem os limites do razoável, as fronteiras do bom-senso e até políticas públicas legisladas, são plenamente sindicáveis pelo Judiciário, não compondo, em absoluto, a esfera da discricionariedade do Administrador, nem indicando rompimento do princípio da separação dos Poderes. 6. ‘A realização dos Direitos Fundamentais não é opção do governante, não é resultado de um juízo discricionário nem pode ser encarada como tema que depende unicamente da vontade política. Aqueles direitos que estão intimamente ligados à dignidade humana não podem ser limitados em razão da escassez quando esta é fruto das escolhas do administrador’ (Resp. 1.185.474/SC, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 29.4.2010). 7. Recurso Especial provido” (fls. 73-74, doc. 10, grifos nossos). Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (fls. 105-111, doc. 10). 2. O Agravante afirma que o Tribunal de origem teria contrariado os arts. , , incs. XXXV, LIV e LV, 23, inc. II, 37, 93, inc. IX, 165, 196 e 198 da Constituição da Republica. No recurso extraordinário, sustenta que a “Colenda Turma negou-se a prestar a completa jurisdição, deixando de enfrentar os lapsos apontados pelo Estado-embargante e as violações constitucionais evidentes desde o julgamento do agravo regimental, o que importa em nulidade que deve ser reconhecida. Efetivamente, não se afigura correto que a parte, por omissão dos ilustres Julgadores, tenha inadmitido seu recurso extraordinário, mesmo quando se utiliza da via dos embargos de declaração” (fl. 11,doc. 11). Sustenta não poder “o Ministério Público, por meio do Poder Judiciário, pretender dirigir as políticas públicas do Estado do Rio Grande do Sul. Não pode determinar esta ou aquela prioridade dentro das questões de Estado. Em suma, não pode determinar a oportunidade ou conveniência dos atos do Poder Executivo” (fl. 14, doc. 11). Assevera que, “inequivocamente, a ordem de aumento no número de leitos de UTI, na cidade de Cachoeirinha-RS, adentra o mérito administrativo de como se presta a função pública afeta à Secretaria Estadual de Saúde. Tal intromissão é vedada. A providência requerida pelo Ministério Público do RS não pode ser imposta pelo Poder Judiciário à Administração, a esta incumbe tal discrição” (fl. 24, doc. 11). 3. O recurso extraordinário foi inadmitido sob os fundamentos de: a) incidência da Súmula n. 284 do Supremo Tribunal Federal; b) ausência de ofensa constitucional direta; e c) prejuízo do julgado quanto ao art. 93, inc. IX, da Constituição, pois o acórdão recorrido estaria em harmonia com o que decidido pelo Supremo Tribunal na Questão de Ordem no Agravo de Instrumento n. 791.292 (fls. 53-58, doc. 11). 4. Em 25.6.2013, determinei vista deste agravo ao Procurador-Geral da República, que opinou pelo seu não provimento: “Recurso extraordinário com agravo. Ação Civil Pública. Disponibilização, pelo Estado, de leitos de UTI, pediátrico e adulto, suficientes à demanda populacional da região de Cachoeirinha – Vale do Gravataí/RS. Obrigação de fazer oriunda de mandamento constitucional. Adequação da via. Pelo desprovimento do recurso” (fl. 1, doc. 15). Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO. 5. O art. 544 do Código de Processo Civil, com as alterações da Lei n. 12.322/2010, estabeleceu que o agravo contra decisão que inadmite recurso extraordinário processa-se nos autos do processo, ou seja, sem a necessidade de formação de instrumento,sendo este o caso. Analisam-se, portanto, os argumentos postos no agravo, de cuja decisão se terá, na sequência, se for o caso, exame do recurso extraordinário. 6. Cumpre afastar os fundamentos da decisão agravada de incidência da Súmula n. 284 deste Supremo Tribunal e de ausência de ofensa constitucional direta, pois a matéria versada no recurso extraordinário é constitucional e foi objeto de debate e decisão prévios no Tribunal de origem. Além disso, da leitura das razões recursais é possível compreender a irresignação do Agravante. Todavia, a superação desses fundamentos não é suficiente para o acolhimento da pretensão do Agravante. 7. A alegação de nulidade do acórdão por contrariedade ao art. 93, inc. IX, da Constituição da Republica não pode prosperar. Embora em sentido contrário à pretensão do Agravante, o acórdão recorrido apresentou suficiente fundamentação. Conforme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, “o que a Constituição exige, no art. 93, IX, é que a decisão judicial seja fundamentada; não, que a fundamentação seja correta, na solução das questões de fato ou de direito da lide: declinadas no julgado as premissas, corretamente assentadas ou não, mas coerentes com o dispositivo do acórdão, está satisfeita a exigência constitucional” ( RE 140.370, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, RTJ 150/269). 8. No caso em exame, o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul teria decidido que o Poder Judiciário não poderia determinar que a autoridade administrativa disponibilizasse leitos suficientes ao suprimento da demanda de pacientes em hospital do Município de Cachoeirinha/RS, em razão do princípio constitucional da separação dos poderes. Contra essa decisão o Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul interpôs recurso especial, provido pela 2ª Turma do Superior Tribunal de Justiça, ao fundamento de que: “O direito à saúde, expressamente previsto na Constituição Federal de 1988, constitui direito subjetivo do cidadão, exigível de imediato, em oposição a omissões do Poder Público. O legislador ordinário, ao disciplinar a matéria, impôs obrigações positivas ao Estado, de modo que está compelido a cumprir o dever legal. É certo, portanto, que a falta de vagas em Unidades de Tratamento Intensivo – UTIs no Município viola, gravemente, o direito à saúde e afeta o mínimo existencial de toda a população local, cuidando-se, pois, de direito difuso a ser protegido.Estando ainda intrinsecamente ligado ao direto à vida, deve ser tratado com prioridade pelo ente público. Em regra geral, descabe ao Judiciário imiscuir-se na formulação ou execução de programas sociais ou econômicos. Entretanto, como tudo no Estado de Direito, as políticas públicas se submetem a controle de constitucionalidade e legalidade, mormente quando o que se tem não é exatamente o exercício de uma política pública qualquer, mas a sua completa ausência ou cumprimento meramente perfunctório ou insuficiente. A reserva do possível não configura carta de alforria para o administrador incompetente, relapso ou insensível à degradação da dignidade da pessoa humana, já que é impensável que possa legitimar ou justificar a omissão estatal capaz de matar o cidadão de fome ou por negação de apoio médico-hospitalar, p. ex.. A escusa da ‘limitação de recursos orçamentários’ frequentemente não passa de biombo para esconder a opção do administrador pelas suas prioridades particulares em vez daquelas estatuídas na Constituição e nas leis, sobrepondo o interesse pessoal às necessidades mais urgentes da coletividade. O absurdo e a aberração orçamentários, por ultrapassarem e vilipendiarem os limites do razoável, as fronteiras do bom-senso e até políticas públicas legisladas, são plenamente sindicáveis pelo Judiciário, não compondo, em absoluto, a esfera da discricionariedade do Administrador, nem indicando rompimento do princípio da separação dos Poderes. Por tais razões, é imperioso o provimento do recurso” (fl. 82, doc. 10, grifos nossos). No recurso extraordinário interposto contra essa decisao, o Estado sustenta que, “inequivocamente, a ordem de aumento no número de leitos de UTI, na cidade de Cachoeirinha-RS, adentra o mérito administrativo de como se presta a função pública afeta à Secretaria Estadual de Saúde. Tal intromissão é vedada. A providência requerida pelo Ministério Público do RS não pode ser imposta pelo Poder Judiciário à Administração, a esta incumbe tal discrição” (fl. 24, doc. 11). O Subprocurador-Geral da República Wagner de Castro Mathias Netto ressaltou: “O pedido espelhado na ação civil pública apoia-se nos parâmetros constitucionais de regência, que determinam, ao Poder Público, a garantia de amplo acesso aos serviços de saúde. Estes, enquanto direitos sociais, constituem dimensão das garantias fundamentais do homem, exigindo prestações positivas proporcionadas, direta ou indiretamente, pelo Estado, em caráter vinculante e inderrogável. A responsabilidade, como se afere dos autos, tem sido, sistematicamente, negligenciada pelo ente público, que ignora a força normativa do mandamento constitucional, inserindo a questão no âmbito de seu poder discricionário, a depender das prioridades estatais, nem sempre coincidentes com o interesse coletivo enfatizado pela Carta Política. É pressuposto do Estado Democrático de Direito sua submissão à lei e, em caso de descumprimento, à sanção respectiva, a ser determinada pelo Judiciário, no âmbito da tripartição de poderes. A ratio essendi da descentralização é evitar abusos,estabelecendo o controle recíproco das prerrogativas estatais, que, assim, não alcançam feição ilimitada. A referida conformação, em face de desrespeito administrativo a deveres legais, não retira, contudo, da sociedade os meios efetivos de defesa da legalidade - o que levaria à incoerência insuperável do sistema. A própria Carta Política estabelece como regra que qualquer lesão ou ameaça a direito deverá ser apreciada pelo Judiciário (cf. art. 5º, XXXV). Nesse sentido, afastando a noção meramente individual das demandas e, via de consequência, dos direitos nelas deduzidos, destinou ao Ministério Público a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (cf. art. 127, CF/88), valores que tocam à coletividade como um todo e que, assim, devem ser defendidos. A Constituição e sua força normativa suscitam, portanto, instrumentos processuais que viabilizem sua concretização. Partindo da premissa, é perfeitamente possível ao Poder Judiciário, através da regular prestação jurisdicional, condenar o Estado a uma obrigação de fazer, em ação civil pública, na tutela de interesses difusos, coletivos e individuais –indisponíveis ou homogêneos - bem como das respectivas e necessárias políticas públicas, cuja razão de existir é a sociedade. Admitir tese diversa, imunizando a atuação do Estado, em razão da estratégia política assumida, a qualquer controle judicial ou à efetividade que lhe é inerente, redundaria em liberdade irrestrita ao administrador, com a minimização ou mesmo supressão de normas constitucionais e dispositivos legais, relegando seu cumprimento a plano secundário, a depender da discricionariedade administrativa e das prioridades estabelecidas pelo poder público. Esta, por certo, não é a finalidade da Carta Política, que, estruturando o poder e definindo as fronteiras de seu exercício, não deve sucumbir às opções governamentais, obrigatoriamente limitadas aos parâmetros constitucionais vigentes. (…) Assim, seguindo no encalço da prestação jurisdicional efetiva, sem tomar para si a função administrativa, o acórdão vergastado não vulnerou o princípio da separação dos poderes, eis que devem, de fato, se relacionar, numa interação baseada na harmonia (teoria dos freios e contrapesos), como deixa transparecer o art. da CRFB/88. É sob essa perspectiva que o caso em exame precisa ser avaliado: não há indevida ingerência do Poder Judiciário na órbita estrutural do Estado, mas uma inter-relação necessária à efetiva aplicação da Constituição. Ora, o quadro fático invoca o direito à saúde, de nítido viés fundamental, que atrai a presunção de aplicabilidade imediata, inexistindo, in casu, escusa justa e razoável para a inércia do Poder Público. A limitação orçamentária, por outro lado, não pode servir de escusa genérica para a omissão estatal na realização de políticas públicas, cabendo demonstrar a real indisponibilidade (total ou parcial) de recursos, o não desperdício dos existentes e a sua eficiente aplicação. Deve, portanto, ser aferida no caso concreto e não de forma abstrata e anterior ao fato social, sob pena de se avalizar a má conduta gerencial dos entes federativos” (fls. 2-5, doc. 15, grifos nossos). 9. Este Supremo Tribunal assentou que o Poder Judiciário pode determinar ao Poder Executivo a adoção de providências administrativas imperativas para assegurar a prestação do serviço público de saúde, sem que isso configure afronta ao princípio constitucional da separação de poderes. Na espécie, a ponderação dos princípios do mínimo existencial e da reserva do possível, levada a efeito pelo Superior Tribunal de Justiça, no sentido de que, em se tratando de direito à saúde, a intervenção judicial seria possível e necessária, não está o Poder Judiciário inovando a ordem jurídica, mas determinando que o Poder Executivo adote providência garantidora de direito estabelecido na Constituição. Confiram-se: “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. 1. Possibilidade de o Poder Judiciário determinar políticas públicas. Precedentes. 2. Responsabilidade solidária dos entes federados. Precedentes. 3. Configuração de litisconsórcio passivo necessário afastado na origem. 4. Alegado descumprimento de limite orçamentário previsto em portaria. Análise de norma infraconstitucional. Ofensa constitucional indireta. 5. Agravo regimental ao qual se nega provimento” ( RE 665.764-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 9.4.2012, grifos nossos). “Embora inquestionável que resida, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo, a prerrogativa de formular e executar políticas públicas, revela-se possível, no entanto, ao Poder Judiciário, ainda que em bases excepcionais, determinar,especialmente nas hipóteses de políticas públicas definidas pela própria Constituição, sejam estas impldas, sempre que os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem em caráter impositivo,vierem a comprometer, com a sua omissão, a eficácia e a integridade de direitos sociais e culturais impregnados de estatura constitucional. ( ARE 639.337-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 15.9.2011). “DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO A SAÚDE. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROSSEGUIMENTO DE JULGAMENTO. AUSÊNCIA DE INGERÊNCIA NO PODER DISCRICIONÁRIO DO PODER EXECUTIVO. ARTIGOS , E 196 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1. O direito a saúde é prerrogativa constitucional indisponível, garantido mediante a implementação de políticas públicas, impondo ao Estado a obrigação de criar condições objetivas que possibilitem o efetivo acesso a tal serviço. 2. É possível ao Poder Judiciário determinar a implementação pelo Estado, quando inadimplente, de políticas públicas constitucionalmente previstas, sem que haja ingerência em questão que envolve o poder discricionário do Poder Executivo.Precedentes. 3. Agravo regimental improvido” ( AI 734.487-AgR, Relatora a Ministra Ellen Gracie, Segunda Turma, DJe 20.8.2010, grifos nossos). “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. REPERCUSSÃO GERAL PRESUMIDA. SISTEMA PÚBLICO DE SAÚDE LOCAL. PODER JUDICIÁRIO. DETERMINAÇÃO DE ADOÇÃO DE MEDIDAS PARA A MELHORIA DO SISTEMA. POSSIBILIDADE. PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA RESERVA DO POSSÍVEL. VIOLAÇÃO. INOCORRÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A repercussão geral é presumida quando o recurso versar questão cuja repercussão já houver sido reconhecida pelo Tribunal, ou quando impugnar decisão contrária a súmula ou a jurisprudência dominante desta Corte (artigo 323, § 1º, do RISTF). 2. A controvérsia objeto destes autos – possibilidade, ou não, de o Poder Judiciário determinar ao Poder Executivo a adoção de providências administrativas visando a melhoria da qualidade da prestação do serviço de saúde por hospital da rede pública – foi submetida à apreciação do Pleno do Supremo Tribunal Federal na SL 47-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJ de 30.4.10.3. Naquele julgamento, esta Corte, ponderando os princípios do ‘mínimo existencial’ e da ‘reserva do possível’, decidiu que, em se tratando de direito à saúde, a intervenção judicial é possível em hipóteses como a dos autos, nas quais o Poder Judiciário não está inovando na ordem jurídica, mas apenas determinando que o Poder Executivo cumpra políticas públicas previamente estabelecidas. 4. Agravo regimental a que se nega provimento” ( RE 642.536-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 27.2.2013, grifos nossos). “Agravo regimental no agravo de instrumento. Constitucional. Legitimidade do Ministério Público. Ação civil pública. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Precedentes. 1.Esta Corte já firmou a orientação de que o Ministério Público detém legitimidade para requerer, em Juízo, a implementação de políticas públicas por parte do Poder Executivo, de molde a assegurar a concretização de direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos garantidos pela Constituição Federal, como é o caso do acesso à saúde. 2. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. 3. Agravo regimental não provido” ( AI 809.018-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 10.10.2012). “O direito público subjetivo à saúde representa prerrogativa jurídica indisponível assegurada à generalidade das pessoas pela própria Constituição da Republica (art. 196). Traduz bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve velar, de maneira responsável, o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas idôneas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário à assistência farmacêutica e médico-hospitalar. - O direito à saúde - além de qualificar-se como direito fundamental que assiste a todas as pessoas - representa consequência constitucional indissociável do direito à vida. O Poder Público, qualquer que seja a esfera institucional de sua atuação no plano da organização federativa brasileira, não pode mostrar-se indiferente ao problema da saúde da população, sob pena de incidir, ainda que por censurável omissão, em grave comportamento inconstitucional. A INTERPRETAÇÃO DA NORMA PROGRAMÁTICA NÃO PODE TRANSFORMÁ-LA EM PROMESSA CONSTITUCIONAL INCONSEQÜENTE. - O caráter programático da regra inscrita no art. 196 da Carta Política - que tem por destinatários todos os entes políticos que compõem, no plano institucional, a organização federativa do Estado brasileiro - não pode converter-se em promessa constitucional inconsequente, sob pena de o Poder Público, fraudando justas expectativas nele depositadas pela coletividade, substituir, de maneira ilegítima, o cumprimento de seu impostergável dever, por um gesto irresponsável de infidelidade governamental ao que determina a própria Lei Fundamental do Estado” ( RE 393.175-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, DJ 2.2.2007, grifos nossos). Dessa orientação jurisprudencial não divergiu o acórdão recorrido. 10. Pelo exposto, nego seguimento ao agravo (art. 544, § 4º, inc. I, do Código de Processo Civil e art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). Publique-se. Brasília, 3 de outubro de 2013.Ministra CÁRMEN LÚCIARelatora
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