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26 de Junho de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - MANDADO DE SEGURANÇA: MS 28869 DF

Supremo Tribunal Federal
há 9 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

MS 28869 DF

Partes

REINALDO DE JESUS ARAÚJO, ANTÔNIO AMÉRICO LOBATO GONÇALVES E OUTRO(A/S), CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA - CNJ, ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO, LÚCIO FLÁVIO DA ROCHA CASTRO

Publicação

DJe-183 DIVULG 17/09/2013 PUBLIC 18/09/2013

Julgamento

12 de Setembro de 2013

Relator

Min. DIAS TOFFOLI
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Decisão

Decisão: Vistos. Cuida-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por Reinaldo de Jesus Araújo em face de decisão do Conselho Nacional de Justiça – Cnj, na qual se aplicou ao impetrante a penalidade de disponibilidade com vencimentos proporcionais,em razão da prática de infrações funcionais. Na peça vestibular, o impetrante narra que foi representado ao CNJ, em 31.10.2006, pela Empresa Maranhense de Recursos Humanos e Negócios Públicos. Em 25.3.2008, o Ministro-Corregedor Nacional de Justiça, por força da Portaria nº 48, determinou a instauração de sindicância para investigar atos judiciais praticados pelo autor, assim descritos: “a) A circunstância da ordem de levantamento dos valores de R$2.047.700, 29 (dois milhões, quarenta e sete mil, setecentos reais e vinte e nove centavos) e R$ 307.155,04 (trezentos e sete mil, cento e cinqüenta e cinco reais e quatro centavos) ante a existência de prévia decisão liminar concedida em recurso de agravo de instrumento (16.097/2006) do Tribunal de Justiça do estado do Maranhão, já existindo, ao menos, expressa certidão nos autos acerca de cópia da interposição de agravo de instrumento promovido pela EMARP – EMPRESA MARANHENSE DE RECURSOS HUMANOS E NEGÓCIOS PÚBLICOS; b) A circunstância da existência de embargos de terceiro (Estado do Maranhão) em razão do prévio seqüestro de suas verbas; c) A circunstância de a complexa questão ser enfrentada pelo magistrado, com absoluta imediatidade, em postulação de antecipação de tutela, dentro do espaço de três dias em que esteve respondendo pela Serventia Judicial em razão do afastamento do magistrado titular em gozo de período de férias; d) A circunstância dos autos do processo de execução serem devolvidos na Serventia justamente na data da prolação da decisão e, na mesma data, novamente retirados pelo advogado da exeqüente; e) A circunstância da liberação do numerário incidir sobre erário da Fazenda Estadual – conta geral do Estado; f) A circunstância do alegado vínculo familiar do magistrado representado com o advogado da empresa exeqüente SOFTEL CONSULTORIA E SISTEMAS S/C LTDA.” Segundo o impetrante, a sindicância foi julgada procedente em sessão do CNJ de 26.5.2009, com a determinação de abertura de processo administrativo, o qual foi instaurado pela Portaria nº 8, de 16.6.2009. No julgamento, foi aplicada, por maioria, vencido o Conselheiro-Relator, pena de disponibilidade com proventos proporcionais ao tempo de serviço. Argumenta que: “fixado pela Portaria que instaurou o Procedimento Administrativo Disciplinar – PAD que o processado estaria incurso na sanção do artigo 44 da Lei Complr n. 35/1979 – LOMAN, não poderia o e. CNJ, jamais, surpreender o impetrante com a aplicação da pena de disponibilidade, mormente quando lhe faltem os requisitos subjetivos e objetivos” (fl. 12). Sustenta ter ocorrido a prescrição do poder de punição da administração pública, uma vez que o prazo prescricional, no caso, seria de 2 anos, uma vez que a pena aplicável seria a de censura. Defende que “entre a data de protocolo da Reclamação Disciplinar (entenda-se: data de conhecimento do fato pelo e. CNJ), até o julgamento do Procedimento Administrativo Disciplinar nº 3235/2009, que puniu o impetrante, decorreram: 3 (três) anos, 4 (quatro) meses e 9 (nove) dias, subtraídos 140 (cento e quarenta) dias (prazo para que a administração pública conhece, instaure e decida o ‘processo disciplinar’), sobraram 2 (dois) anos, 11 (onze) meses e 20 (vinte) dias. Como, no caso sob análise, o prazo prescricional para apuração da infração disciplinar punível com a pena de censura é de 2 (dois) anos, (…) temos, portanto, como prescrito o poder de punição da administração pública” (fl. 28). Argumenta que houve cerceamento ao direito de defesa, como a ausência de intimação para defesa prévia na sindicância, o fato de tido prazo de cinco dias para apresentar defesa prévia no PAD e por ter sido surpreendido com a aplicação de pena de disponibilidade, quando foi indiciado na pena de censura. Quanto ao mérito, aduz ter sido a decisão desproporcional à natureza e à gravidade da suposta infração. Requer a concessão da ordem para “declarar nula a decisão atacada, que aplicou, em flagrante ilegalidade e desmedido abuso de poder, a pena de disponibilidade ao Impetrante” (fl. 60). Indeferido o pedido liminar (fls. 218-224). O impetrado apresentou informações (fls. 239-240). Em seu parecer de fls. 246-251, a Procuradoria-Geral da República opina pela denegação da segurança, nos seguintes termos: “Mandado de segurança impetrado contra ato do Conselho Nacional de Justiça que aplicou penalidade de disponibilidade com vencimentos proporcionais ao tempo de serviço a magistrado estadual, em decorrência da apuração de falta disciplinar. Suficiente motivação na decisão do CNJ. Ausência de ilegalidade ou abuso. Parecer pela denegação da segurança”. É o relatório. O que se põe em foco no presente mandamus é a análise da suposta ilegalidade do Procedimento Administrativo nº 2009.10.00.003235-7, que determinou a aplicação de pena de disponibilidade com vencimentos proporcionais ao impetrante. Razão jurídica não assiste ao impetrante. A Portaria nº 8/2009 do Conselho Nacional de Justiça (fls. 121-123), que instaurou o procedimento administrativo disciplinar em desfavor do Impetrante, faz referência expressa aos fatos imputados ao ora Recorrente. Contra esses fatos, o Impetrante apresentou defesa, não havendo que se falar em cerceamento de defesa. São dos fatos que deve ele se defender, e não de eventual tipificação. No processo disciplinar administrativo, diversamente do processo penal, não há necessidade de capitulação específica da infração. Basta que os fatos imputados sejam suficientemente claros a comprovar a falta para com os deveres funcionais e possibilitem o exercício de sua defesa. Nesse sentido: “RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. INCRA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PORTARIA DE INSTAURAÇÃO. REQUISITOS. COMISSÃO DISCIPLINAR. INTEGRANTE DE OUTRA ENTIDADE DA ADMINISTRAÇÃO. Não se exige, na portaria de instauração de processo disciplinar,descrição detalhada dos fatos investigados, sendo considerada suficiente a delimitação do objeto do processo pela referência a categorias de atos possivelmente relacionados a irregularidades. Entende-se que, para os efeitos do art. 143 da Lei 8.112/1990, insere-se na competência da autoridade responsável pela instauração do processo a indicação de integrantes da comissão disciplinar, ainda que um deles integre o quadro de um outro órgão da administração federal, desde que essa indicação tenha tido a anuência do órgão de origem do servidor. Recurso conhecido, mas a que se nega provimento.”( RMS 25105/DF, Segunda Turma, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, DJ de 20/10/06, grifos nossos). “MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR DA COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS. DEMISSÃO. PROCESSO ADMINISTRATIVO. LEIS 8.112/90 E 8.429/92. APLICABILIDADE. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO. INOCORRÊNCIA. 1. Sindicância e Inquérito.Servidor da Comissão de Valores Mobiliários. Atividades incompatíveis com o exercício do cargo. Alegação de haver sido cientificado da imputação somente após o encerramento da instrução. Improcedência. Comprovação de que o indiciado teve acesso a todo o conteúdo das irregularidades apuradas no inquérito administrativo. 2. Portaria de designação da Comissão Processante. Indicação de todos os fatos imputados ao acusado e das irregularidades noticiadas, para o exercício da ampla defesa e do contraditório.Vício formal. Inexistência. É suficiente que dela conste o registro do processo de sindicância que a originou e do qual o servidor teve ciência. 3. Processo administrativo disciplinar. Fase instrutória. Estádio processual em que é promovida a tipificação da infração e o indiciamento formal do acusado, sendo-lhe facultada a apresentação de defesa (Lei 8.112/90, artigo 161). Procedimentos observados. 4. Mandado de Segurança. Revolvimento de matéria fático-probatória coligida no processo administrativo. Impossibilidade. Precedentes do Tribunal. Segurança indeferida, ressalvadas as vias ordinárias” ( MS 23490/DF, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Maurício Corrêa, DJ de 01/08/03 - grifei). No tocante à prescrição, melhor sorte não assiste ao impetrante. Este Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Mandado de Segurança nº 25.191/DF, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, firmou entendimento da aplicabilidade subsidiária da Lei nº 8.112/90 aos casos em que a Lei Complementar nº 35/79 mostra-se omissa: “MANDADO DE SEGURANÇA. APOSENTADORIA COMPULSÓRIA DE MAGISTRADO TRABALHISTA. COMPETÊNCIA DO TRIBUNAL SUPERIOR DO TRABALHO PARA INSTAURAR PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR CONTRA MAGISTRADO TRABALHISTA. INOCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA.INEXISTÊNCIA DE NULIDADE DA SINDICÂNCIA E DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRECEDENTES. IMPOSSIBILIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA EM MANDADO DE SEGURANÇA. SEGURANÇA DENEGADA. 1. Competência do Tribunal Superior do Trabalho para julgar processo disciplinar do Impetrante decorrente da falta de quorum do Tribunal Regional do Trabalho da 14ª Região. Precedentes. 2. A Lei Orgânica da Magistratura Nacional não estabelece regras de prescrição da pretensão punitiva por faltas disciplinares praticadas por magistrados: aplicação subsidiária da Lei n. 8.112/90. Precedentes do Superior Tribunal de Justiça. O prazo prescricional previsto no art. 142 da Lei n. 8.112/90 iniciou-se a partir da expedição da Resolução n. 817/2001, do Tribunal Superior do Trabalho, e teve seu curso interrompido pela instauração do Processo Administrativo n. TRT-MA-0087/01, razão pela qual não ocorreu prescrição administrativa. 3. A instauração de sindicância, como medida preparatória, não prejudica o agente público:admissão pela jurisprudência. Precedentes. 4. O mandado de segurança não é a sede apropriada para se rediscutirem argumentos debatidos e analisados no curso do processo administrativo, diante da impossibilidade de dilação probatória nessa ação.Precedentes. 5. Segurança denegada” (Tribunal Pleno, DJe de 13/12/07, grifos nossos). Desse modo, o prazo prescricional para a ação disciplinar que vise apurar infração cuja pena seja a de disponibilidade de magistrado, a teor do art. 142 da Lei n. 8.112/90, será de cinco anos, contados a partir da data em que a autoridade tiver ciência da irregularidade, conforme dispõe o art. 142, § 1º da mesma Lei. Além disso, o prazo prescricional dos processos administrativos disciplinares é interrompido com a abertura da sindicância ou instauração da comissão processante (art. 142, § 3º, da Lei nº 8.112/90), que tem, para realizar todo o trâmite, o prazo máximo de 140 dias, após os quais volta o prazo a correr. Nesse sentido: “Mandado de segurança. Servidor público. Penalidade de cassação da aposentadoria por improbidade administrativa e por aplicação irregular da dinheiros públicos. - Inexistência de nulidade do processo dirigido pela nova comissão processante, porquanto, além de não haver ofensa ao artigo 169 da Lei 8.112/90, não houve prejuízo para a impetrante. - Improcedência da alegação de ocorrência de prescrição. Interpretação da fluência do prazo de prescrição na hipótese de ser interrompido o seu curso (artigo 142, I e §§ 3º e 4º, da Lei 8.112/90). - Falta de demonstração da alegação vaga de cerceamento de defesa. - A alegação de que as imputações à impetrante são inconsistentes e não foram provadas, demanda reexame de elementos probatórios, o que não pode ser feito no âmbito estreito do mandado de segurança. - Inexistência do 'bis in idem' pela circunstância de, pelos mesmo fatos, terem sido aplicadas a pena de multa pelo Tribunal de Contas da União e a pena de cassação da aposentadoria pela Administração. Independência das instâncias. Não aplicação ao casa do súmula 19 desta Corte. - Improcedência da alegação de que a pena de cassação da aposentadoria é inconstitucional por violar o ato jurídico perfeito. - Improcedência da alegação de incompetência do Ministro de Estado da Educação e do Desporto. Mandado de segurança denegado” ( MS 22.728/PR, Plenário, Relator o Ministro Moreira Alves, DJ 13.11.1998). No julgamento do supracitado mandado de segurança, o eminente Ministro Moreira Alves argumentou quanto à interpretação da fluência do prazo prescricional: “De efeito, em se tratando de infrações puníveis com a cassação da aposentadoria, como sucede no caso, a prescrição da ação disciplinar ocorre em 5 (cinco) anos (artigo 142, I, da Lei 8.112/90), a partir da data em que o fato se tornou conhecido (§ 1º do citado artigo). Ademais, rezam os §§ 3º e 4º desse mesmo dispositivo legal que 'a abertura de sindicância ou a instauração de processo disciplinar interrompe a prescrição, até a decisão final proferida por autoridade competente' e que'interrompido o curso da prescrição, o prazo começará a correr a partir do dia em que cessar a interrupção'. Em face do § 3º desse artigo 142, não há como sustentar-se que, em se tratando de processo disciplinar, aberta a sindicância ou instaurado o processo disciplinar haja a interrupção do prazo de prescrição que começa a correr de novo e por inteiro a partir do próprio fato interruptivo, à semelhança de como sucede no direito penal. A interpretação mais consentânea com o sistema dessa lei – que no artigo 169, § 2º, admite que a autoridade julgadora, que pode julgar fora do prazo legal, seja responsabilizada quando der causa à prescrição de infrações disciplinares capituladas também como crime, o que implica dizer que o prazo de prescrição pode correr antes da decisão final do processo – é a de que, em se tratando de inquérito, instaurado este a prescrição é interrompida, voltando esse prazo a correr novamente por inteiro a partir do momento em que a decisão definitiva não se der no prazo máximo de conclusão do inquérito, que é de 140 dias (artigos 152, caput, combinado com o artigo 169, § 2º, ambos da Lei 8.112/90)”. Na espécie, a Reclamação Disciplinar foi ajuizada em 31 de outubro de 2006. Tal circunstância caracteriza o termo inicial de conhecimento da administração dos atos ilegais praticados pelo impetrante. Assim, a prescrição punitiva que começou a fluir naquela data, foi interrompida em 26 de maio de 2009, momento em que o impetrado julgou a sindicância e determinou a abertura de procedimento administrativo disciplinar contra o impetrante, tendo em vista a presença de indícios da prática de atos incompatíveis com o exercício da magistratura (fls. 105-119). Assim, a prescrição punitiva novamente começou a fluir em maio de 2009, sendo interrompida em 16 de junho de 2009, data da instauração do processo administrativo disciplinar (fls. 121-123). O curso do prazo prescricional reiniciou 140 dias depois de iniciado o processo administrativo. A penalidade foi imposta na sessão ordinária de 10 de março de 2010, ou seja, dentro do prazo prescricional de cinco anos, contados do fim do prazo para o processo administrativo disciplinar. Não há que se cogitar de prescrição do poder disciplinar da Administração na espécie. Sobre o alegado cerceamento de defesa, nada a prover. A ausência de intimação para defesa prévia na sindicância não ofende tal princípio constitucional. Esta Corte já pacificou o entendimento no sentido de que a sindicância é procedimento preparatório ao processo administrativo disciplinar, não cabendo alegar, em seu decorrer, a violação dos princípios do contraditório e da ampla defesa. Nesse sentido, anote-se: “Agravo regimental em recurso ordinário em mandado de segurança. Servidor público. Demissão. Sindicância e processo administrativo. Ampla defesa e contraditório. Ausência de violação. Impossibilidade de reexame do conjunto fático probatório. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Esta Corte já pacificou o entendimento de que a sindicância é procedimento preparatório ao processo administrativo disciplinar, não cabendo alegar, em seu decorrer, a violação dos princípios do contraditório e da ampla defesa. 2. O debate acerca da ilicitude das provas utilizadas no procedimento administrativo, da inobservância do princípio da publicidade e do excesso de poder na apuração dos fatos necessariamente implica o revolvimento do conjunto fático probatório relativo ao desenvolvimento do processo administrativo e da penalidade imposta. Impossibilidade de dilação probatória na via mandamental, pois inconciliável com seu rito. Ausência de direito líquido e certo. 3. Agravo regimental a que nega provimento” (RMS 26274/DF-AgR, Primeira Turma, de minha relatoria, DJe de 8/6/12 - grifei) “Mandado de Segurança. 2. Pretendida anulação de ato de demissão com retorno ao cargo antes ocupado. Alegada violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa. 3. A pena de demissão não resultou da sindicância, mas, sim, de posterior processo administrativo disciplinar, no qual foi assegurado o exercício de ampla defesa. 4. Hipótese em que a sindicância é mero procedimento preparatório do processo administrativo disciplinar. 5. Mandado de Segurança indeferido” ( MS nº 23.410/DF,Tribunal Pleno, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJ de 10/9/04 - grifei). Ademais, verifica-se que, no caso presente, ao impetrante foi assegurado o adequado exercício do direito à ampla defesa e do contraditório, tendo ele sido notificado e apresentado manifestações e defesas, ao longo do trâmite do processo administrativo. Em consequência, não merece prosperar o aludido cerceamento de defesa. Por fim, extrai-se dos autos que, com a alegada ocorrência de nulidades durante a tramitação do PAD, pretende o impetrante a reapreciação de diversos aspectos fáticos e probatórios analisados no procedimento administrativo disciplinar, o que se mostra de insuscetível realização, na via estreita da ação mandamental. Nessa linha: “RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO DISCIPLINAR. SINDICÂNCIA. NÃO COMPROVAÇÃO DAS ILEGALIDADES APONTADAS. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. IMPOSSIBILIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA NA VIA MANDAMENTAL. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” ( RMS nº 27.959/DF, Primeira Turma, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 1º/7/10 – grifei). Como bem apontado pela douta Procuradoria-Geral da República: “Verifica-se, preliminarmente, que o impetrante pretende, na verdade, submeter ao reexame do Supremo Tribunal Federal todos os fatos já exaustivamente apurados e analisados pelo Conselho Nacional de Justiça, o que, todavia, é incabível na presente sede. (…) O acórdão impugnado está devidamente fundamentado dele constando as razões de fato e de direito que embasaram a aplicação da penalidade de disponibilidade com vencimentos proporcionais ao magistrado, sendo que a decisão divergente, acompanhada pela maioria dos conselheiros do CNJ, apresenta-se satisfatoriamente fundada nas permissão que foram, oportuna e amplamente, debatidas por ocasião do julgamento do processo administrativo. Neste ponto, cabe esclarecer que eventual revisão da penalidade imposta demandaria a demonstração inequívoca da ocorrência de grave descompasso entre a falta disciplinar apurada e a penalidade imposta, o que, contudo, inocorre no caso em análise,uma vez que a deliberação do CNJ demonstra preocupação legítima e razoável do CNJ com a definição dos padrões éticos desejáveis para a conduta dos magistrados brasileiros, a partir da argumentação consistente que imputa consequências jurídicas proporcionais para condutas consideradas reprováveis.” (fl. 249). O princípio do devido processo legal administrativo não garante o êxito na defesa do ato atacado, ou seja, o mandado de segurança não se presta a compelir à autoridade coatora a proferir decisão em um sentido determinado, substituindo-se o Poder Judiciário à autoridade competente na análise das provas correadas no procedimento administrativo. Conforme jurisprudência desta Suprema Corte: “(...) se o ato impugnado em mandado de segurança decorre de fatos apurados em processo administrativo, a competência do Poder Judiciário circunscreve-se ao exame da legalidade do ato coator, dos possíveis vícios de caráter formal ou dos que atentem contra os postulados constitucionais da ampla defesa e do due process of law.” ( RMS nº 24.347/DF, Segunda Turma, Relator o Ministro Maurício Corrêa, DJ de 4/4/2003). Ante o exposto, nego seguimento ao presente mandado de segurança (art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). Publique-se. Brasília, 12 de setembro de 2013.Ministro Dias ToffoliRelatorDocumento assinado digitalmente
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