Supremo Tribunal Federal STF - MANDADO DE INJUNÇÃO: MI 3650 DF

Decisão: 1. Trata-se de mandado de injunção em face de omissão legislativa atribuída à Presidente da República, ao Presidente da Câmara dos Deputados, ao Presidente do Senado Federal, ao Governador do Estado de São Paulo e ao Prefeito do Município de Jundiaí, relativamente à edição de leis complres destinadas a regulamentar o art. 40, § 4º, da Constituição Federal. Alega a parte impetrante que a falta de regulamentação inviabiliza o exercício do direito à aposentadoria especial previsto no dispositivo constitucional. Requer a concessão da ordem para garantir o direito de ter o pedido de aposentadoria especial apreciado pelo órgão competente à luz do disposto nos arts. 57 e seguintes da Lei 8.213/91. As autoridades impetradas prestaram informações no sentido, em essência, de que estão em tramitação projetos de Lei Complementar sobre a matéria objeto da impetração e de que a concessão da ordem pressupõe comprovação específica não somente do tempo de serviço prestado, mas também do seu efetivo exercício em condições prejudiciais à saúde ou em risco à integridade física do agente, o que não é compatível com a natureza do mandado de injunção. 2. Ao julgar os Mandados de Injunção 721 e 758 (Min. Março Aurélio, DJe de 30/11/2007 e DJe de 26/09/2008), o plenário do STF reconheceu a existência de omissão legislativa no tocante à regulamentação do disposto no art. 40, § 4º, da Constituição.Ficou decidido que, inexistindo disciplina específica na legislação infraconstitucional sobre a aposentadoria especial do servidor público sujeito a condições especiais de trabalho, a omissão deverá ser suprida mediante aplicação do art. 57, § 1º, da Lei 8.213/91, que trata do plano de benefício dos trabalhadores vinculados ao Regime Geral de Previdência Social – RGPS. A ementa do acórdão no MI 721 resume a questão: “MANDADO DE INJUNÇÃO - NATUREZA. Conforme disposto no inciso LXXI do artigo 5º da Constituição Federal, conceder-se-á mandado de injunção quando necessário ao exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. Há ação mandamental e não simplesmente declaratória de omissão. A carga de declaração não é objeto da impetração, mas premissa da ordem a ser formalizada. MANDADO DE INJUNÇÃO - - BALIZAS. Tratando-se de processo subjetivo, a decisão possui eficácia considerada a relação jurídica nele revelada. APOSENTADORIA - TRABALHO EM CONDIÇÕES ESPECIAIS - PREJUÍZO À SAÚDE DO SERVIDOR - INEXISTÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR - ARTIGO 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Inexistente a disciplina específica da aposentadoria especial do servidor, impõe-se a adoção, via pronunciamento judicial, daquela própria aos trabalhadores em geral - artigo 57, § 1º, da Lei nº 8.213/91 (MI 721/DF, Pleno, rel. Min. Março Aurélio, j. 30/08/2007, DJe 30/11/2007). No mesmo sentido: MI XXXXX/DF, Pleno, rel. Min. Ayres Britto, j, 15/04/2009, DJe 08/05/2009. Cumpre observar que a autorização conferida à autoridade administrativa competente, para análise dos pedidos de aposentadoria especial à luz da norma prevista no art. 57, § 1º, da Lei 8.213/91, não a exonera, contudo, de verificar, no caso concreto e segundo as balizas definidas pela lei e seu respectivo regulamento, se o servidor público efetivamente faz jus ao benefício. É o que decidiu o STF no julgamento do MI 1286-ED: “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO MANDADO DE INJUNÇÃO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. APOSENTADORIA ESPECIAL DO SERVIDOR PÚBLICO. ARTIGO 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. APLICAÇÃO DO ART. 57 DA LEI N. 8.213/1991. COMPETÊNCIA DA AUTORIDADE ADMINISTRATIVA. 1. A autoridade administrativa responsável pelo exame do pedido de aposentadoria é competente para aferir, no caso concreto, o preenchimento de todos os requisitos para a aposentação previstos no ordenamento jurídico vigente. 2. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (MI 1286 ED/DF, Pleno, rel. Min. Cármen Lúcia, j. 18/12/2009, DJe 19/02/2010). Ainda segundo a jurisprudência firmada no STF, não se admite a conversão de períodos especiais em comuns, mas apenas a concessão da aposentadoria especial mediante a prova do exercício de atividades exercidas em condições nocivas. Apesar de ser permitida no RGPS, no serviço público é expressamente vedada a contagem de tempo ficto, com fundamento no art. 40, § 10, da Constituição (“A lei não poderá estabelecer qualquer forma de contagem de tempo de contribuição fictício”). Nesse sentido: “AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE INJUNÇÃO. 1. IMPOSSIBILIDADE DE ASSEGURAR A CONTAGEM E A AVERBAÇÃO DE TEMPO DE SERVIÇO: ART. 57 DA LEI N. 8.213/1991 PARA FUTURO PEDIDO DE APOSENTADORIA ESPECIAL. 2. INEXISTÊNCIA DO PRESSUPOSTO DE INVIABILIDADE DE EXERCÍCIO DE PRERROGATIVA CONSTITUCIONAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” ( MI 3875 AgR/RS, Pleno, rel. Min. Cármen Lúcia, j. 09/06/2011, DJe 03/08/2011). Por fim, no julgamento do MI 809 (rel. Min. Cármen Lúcia, j. 15/04/2009, DJe 22/05/2009), o Plenário resolveu questão de ordem suscitada pelo Min. Joaquim Barbosa, no sentido de autorizar os Ministros da Corte a decidir “(...) monocrática e definitivamente os casos idênticos”. 3. Registre-se, também, que, segundo a jurisprudência do STF, não há uniformidade quanto à verificação do interesse processual: (a) alguns precedentes exigem o prévio requerimento administrativo e o respectivo indeferimento (ex: MI 4449 ED/DF,decisão monocrática, rel. Min. Cármen Lúcia, j. 14/08/2012, DJe 17/08/2012), (b) enquanto outros pressupõem a existência da pretensão resistida e do interesse de agir diante da mora na regulamentação legislativa (ex: MI 1967 AgR/DF, Pleno, rel. Min.Celso de Mello, j. 20/10/2011, DJe 05/12/2011). Para apuração do interesse de agir, será adotada a conjugação dessas duas concepções, da seguinte forma: o impetrante deve comprovar inicialmente o requerimento administrativo da aposentadoria especial, mas, nos processos já instruídos, presume-se a resistência quando há impugnação ao mérito ou omissão quanto à ausência de interesse por parte dos impetrados. Tendo em vista que a lacuna legal apenas deverá ser preenchida por lei complementar de iniciativa privativa do Presidente da República (art. 61, § 1º, II, ‘c’, da Constituição), este deve figurar como impetrado, independentemente da inclusão – ou não – dos Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, conforme decidido no MI 1893: “(...) Porém, a ausência de inclusão do Presidente da República no polo passivo desta ação mandamental, única autoridade que detém competência para dar início ao projeto de lei capaz de viabilizar a regulamentação almejada pelos ora Impetrantes,impede seja ela conhecida” ( MI 1893/DF, rel. Min. Cármen Lúcia, j. 30/09/2009, DJe 07/10/2009). Acrescenta-se que, apesar do previsto no art. 40, § 4º, da Constituição (que exige “leis complementares” para a regulamentação das aposentadorias especiais em cada ente federado) e do art. 102, I, ‘q’ (que limita a competência no julgamento dos mandados de injunção), o Plenário já decidiu que o STF é competente para as demandas dos servidores públicos municipais, estaduais e distritais: “CONSTITUCIONAL. MANDADO DE INJUNÇÃO. APOSENTADORIA ESPECIAL. SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS E MUNICIPAIS. DECISÃO QUE CONCEDE A ORDEM PARA DETERMINAR QUE A AUTORIDADE ADMINISTRATIVA COMPETENTE ANALISE A SITUAÇÃO FÁTICA DO IMPETRANTE À LUZ DO ART. 57 DA LEI 8.213/1991. AGRAVO REGIMENTAL DA UNIÃO. ALEGAÇÃO DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA E DE INCOMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS E MUNICIPAIS. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. A Corte firmou entendimento no sentido de que a competência concorrente para legislar sobre previdência dos servidores públicos não afasta a necessidade da edição de norma regulamentadora de caráter nacional, cuja competência é da União. Por esse motivo, a Corte assentou a legitimidade do Presidente da República para figurar no polo passivo de mandado de injunção sobre esse tema. Precedentes. Agravo regimental desprovido” ( MI 1545 AgR/DF, rel. Min. Joaquim Barbosa, j. 16/05/2012, DJe 08/06/2012). Do mesmo modo: MI 1832 AgR/DF, Pleno, rel. Min. Cármen Lúcia, j, 24/03/2011, DJe 18/05/2011. Quanto ao litisconsórcio passivo, o STF decidiu que não é necessária a citação de outras pessoas, ao lado da autoridade competente para a elaboração da norma reguladora: “- Não cabe agravo regimental contra que indefere liminar, em mandado de injunção. Neste não há, igualmente, lugar para a citação, como interveniente, ou terceiro interessado, dos particulares, bem como para o litisconsórcio passivo entre estes e a autoridade competente para a elaboração da norma reguladora” ( MI 345 AgR/SP, Pleno, rel. Min. Octavio Galotti, j. 06/11/1991,, DJ 13/12/1991, p. 18353). Logo, não há litisconsórcio passivo necessário com instituto de previdência ou outras pessoas, naturais ou jurídicas, de direito público ou privado. 4. Em suma, a jurisprudência do STF está assentada nas seguintes diretrizes: (a) enquanto não editada a lei complementar de que trata o § 4º do art. 40 da Constituição, os servidores públicos têm direito à aposentadoria especial de acordo com as normas do Regime Geral de Previdência Social (atualmente os arts. 57/58 da Lei 8.213/91 e arts. 64/70 do Decreto 3.048/99, ou as normas vigentes no momento da prestação da atividade em condições especiais); (b) o mandado de injunção é instrumento apto a afirmar e suprir a referida lacuna normativa, mas não para assegurar, desde logo, a própria concessão do benefício de aposentadoria especial, que deve ser requerido administrativamente; (c) o juízo de mérito, nesses casos, supõe que o impetrante comprove a existência do requerimento e do indeferimento administrativo do benefício, bem como identifique os nomes, cargos e funções dos servidores a serem beneficiados. Ainda, devem ser observadas as seguintes situações específicas: (a) na verificação do interesse processual, incumbe ao impetrante comprovar inicialmente o requerimento administrativo da aposentadoria especial, mas, nos processos já instruídos,presume-se a resistência quando há impugnação ao mérito ou omissão quanto à ausência de interesse por parte dos impetrados, (b) o STF é competente para processar e julgar mandados de injunção impetrados por servidores públicos municipais, estaduais,distritais e federais, (c) a Presidente da República deve obrigatoriamente figurar como autoridade impetrada, (d) o instituto de previdência, entre outras pessoas, não é litisconsorte passivo necessário ao lado da autoridade competente para a elaboração da norma reguladora. Acrescenta-se, por fim, que o Plenário do STF dispensa a remessa prévia dos autos à Procuradoria-Geral da República quando se tratar de processo com matéria similar à discutida em processos anteriores: “MANDADO DE INJUNÇÃO – PRETENDIDA NULIDADE PROCESSUAL, POR AUSÊNCIA DE MANIFESTAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO – INOCORRÊNCIA – INTERVENÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO EM OUTRAS DEMANDAS INJUNCIONAIS EM QUE, SUSCITADA CONTROVÉRSIA IDÊNTICA À DISCUTIDA NESTE PROCESSO, VEIO O PARQUET A OPINAR , FUNDAMENTADAMENTE , SOBRE A QUESTÃO PERTINENTE AO ALCANCE DO ART. 40, § 4º , DA CONSTITUIÇÃO. (...)” ( MI 1367 AgR/DF, rel. Min. Celso de Mello, j. 07/12/2011, DJe 15/12/2011). No mesmo sentido: MI 2793 AgR/DF, rel. Min. Celso de Mello, j. 23/11/2011, DJe 05/12/2011; MI 2632 AgR/DF, rel. Min. Celso de Mello, j. 23/11/2011, DJe 05/12/2011. Regulamentando a questão, o art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do STF, dispõe que “salvo na ação penal originária ou nos inquéritos, poderá o Relator dispensar a vista ao Procurador-Geral quando houver urgência, ou quando sobre a matéria versada no processo já houver o Plenário firmado jurisprudência”. 5. No caso concreto, o impetrante enquadra-se nas regras gerais (comprovou o indeferimento administrativo prévio na petição de 10/08/2012) e não há nenhuma exceção ou impedimento específico ao seu pedido. 6. Diante do exposto, concedo a ordem, para determinar que a autoridade administrativa competente proceda à análise do pedido de aposentadoria especial do impetrante, nos termos do disposto nos arts. 57/58 da Lei 8.213/91 e arts. 64/70 do Decreto 3.048/99, ou as normas vigentes no momento da prestação da atividade em condições especiais. Publique-se. Intimem-se. Brasília, 04 de março de 2013.Ministro Teori ZavasckiRelatorDocumento assinado digitalmente