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13 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - EMB.DECL. EM MANDADO DE SEGURANÇA: MS 28440 DF

Supremo Tribunal Federal
há 9 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Partes

Publicação

Julgamento

Relator

Min. TEORI ZAVASCKI
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Decisão

Decisão: 1. Trata-se de embargos de declaração opostos contra decisão que negou seguimento ao mandado de segurança e julgou prejudicado o agravo regimental contra a decisão de cassação da medida liminar. A decisão embargada tem o seguinte teor: “Decisão: 1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, contra decisão do Conselho Nacional de Justiça que, nos autos do Procedimento de Controle Administrativo PCA 2008.10.00.0014008-9, desconstituiu vários decretos judiciários de remoção por permuta (701/89, 729/89, 632/90, 915/91, 1094/91, 53/92, 589/92, 762/92, 764/92, 765/92, 323/93, 326/93, 426/93, 136/94, 642/94 e 700/94), editados pelo Tribunal de Justiça do Paraná. O ato tem a seguinte PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. PROVIMENTO DERIVADO SEM CONCURSO PÚBLICO. REMOÇÃO POR PERMUTA. SERVENTIAS JUDICIAIS PARA EXTRAJUDICIAIS. NULIDADE DO ATO. JULGADO PROCEDENTE. DESCONSTITUIÇÃO DOS DECRETOS. A realização de remoções por permuta com base no interesse da justiça, mesmo que fundamentada em norma estadual, viola o § 3º do art. 236 da CF, que exige o concurso público tanto para o provimento originário quanto para o provimento derivado. As permutas, da forma como realizadas, atendem tão somente aos interesses particulares dos envolvidos. Pedido que se julga procedente. Diz a impetrante, Simone Marostica Bortoloto, que, após aprovação em concurso público, foi nomeada para o cargo de Contador, Partidor, Distribuidor, Depositário Público e Avaliador Judicial da Comarca de Coronel Vivida-PR, conforme Decreto Judiciário 535/94 (publicado em 30.08.1994, fl. 100). Passados menos de 3 (três) meses, pelo Decreto Judiciário 700/94 (publicado em 18.11.1994, fl. 88), foi removida, por permuta com seu pai Atílio Marostica, para a função de titular da serventia extrajudicial do 2º Ofício de Registro de Imóveis da Comarca de Toledo/PR. Sustenta, em suma, a constitucionalidade e a legalidade dessa permuta, com base nos seguintes argumentos: (a) o art. 236, § 3º, da CF somente é aplicável a partir da Lei 8.935/94, de 18 de novembro de 1994; (b) ocorreu a decadência - art. 54 da Lei 9.784/99; e art. 91, parágrafo único, do RICNJ, com redação vigente à época da propositura do PCA (2008) – o que impede a anulação da permuta; (c) a decisão colegiada do CNJ violou os princípios constitucionais do ato jurídico perfeito, da segurança jurídica e da boa-fé; (d) a permuta está em conformidade com o art. 163 da Lei estadual 7.297/80 (Código de Organização e Divisão Judiciária do Estado do Paraná), que foi recepcionado pela Constituição Federal; (e) não é exigido concurso público para a permuta, por não ser caso de vacância; e (f) nos termos do art. 16 da Lei 8.935/94, a permuta dispensa a repetição de concurso público, pois, como espécie de remoção, é hipótese de provimento derivado. Assim, postula a anulação do ato coator, com a consequente manutenção do decreto de permuta. O Ministério Público Federal apresentou parecer pela denegação da segurança. A liminar, inicialmente deferida, foi posteriormente cassada, disso estando pendente agravo regimental. 2. De acordo com os dados da causa, a impetrante foi juramentada junto ao 2º Oficio de Registro de Imóveis da Comarca de Toledo/PR, desde 14.02.1990 até 09.09.1994, quando foi exonerada. Em 28.08.1994, mediante concurso público, foi nomeada para o cargo de Contador Distribuidor Judicial da Comarca de Coronel Vivida/PR, tomando posse em 12.09.1994, tendo em seguida solicitado e obtido, em 18.11.1994, remoção para o 2º Oficio de Registro de Imóveis da Comarca de Toledo/PR, mediante permuta com seu pai Atilio Maróstica, que se aposentou em 06.04.1995. 3. Está consolidada a jurisprudência do STF sobre o regime jurídico-constitucional dos serviços notariais e de registro, fixado no art. 236 e seus parágrafos da Constituição, normas consideradas autoaplicáveis. Cuida-se de serviço exercido em caráter privado e por delegação do poder público, para cujo ingresso ou remoção exige-se concurso público de provas e títulos. Ou seja, a partir de 5.10.1988, a atividade notarial e de registro é essencialmente distinta da atividade exercida pelos poderes de estado, e, assim, embora prestado como serviço público, o titular da serventia extrajudicial não é servidor e com este não se confunde ( ADI 865-MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJ de 08.04.1994; ADI 2602, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Plenário, DJ de 31.03.2006; e ADI 4140, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Plenário, DJe de 20.09.2011). Confirma esse entendimento o julgado na ADI 2.891-MC (Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Plenário, DJ de 27.06.2003), nos termos da ementa seguinte: EMENTA: Serviços notariais e de registro: regime jurídico: exercício em caráter privado, por delegação do poder público: lei estadual que estende aos delegatários (tabeliães e registradores) o regime do quadro único de servidores do Poder Judiciário local: plausibilidade da argüição de sua inconstitucionalidade, por contrariedade ao art. 236 e §§ e, no que diz com a aposentadoria, ao art. 40 e §§, da Constituição da Republica: medida cautelar deferida. A eventual persistência de serventias judiciais privatizadas, como ainda ocorre em alguns estados da federação, ademais de incompatível com o preceito do art. 31 do ADCT e do art. 96, I, e da CF pelo qual ficou assentado serem organizadas as carreiras e cargos dos tribunais e serviços auxiliares seus e dos juízos a eles vinculados não serve como referencia para igualar os serviços judiciais com os das serventias notariais e de registro. De outra parte, a legislação estadual que os equipare ou assemelhe para qualquer finalidade, seja legislação de iniciativa do Poder Judiciário ou não, anterior à Constituição de 1988, deixou de ser compatível com a superveniente ordem normativa constitucional, o que, ressalvadas apenas as situações previstas no art. 32 do ADCT, importou sua não-recepção e, portanto, sua revogação. À base desse pressuposto, tem-se como certo que, a partir da vigência da Constituição de 1988, o ingresso ou a movimentação dos titulares de serviço notarial e de registro, devem sempre estrita observância ao novo regime, ficando dependentes de prévio concurso de provas e títulos. A superveniência da Lei 8.935/94 (de 18.11.1994), que regulamentou o art. 236 da Constituição, manteve a exigência de concurso de provas e títulos, tanto para o provimento originário quanto para o de remoção. Eis a redação originária do art. 16: Art. 16. As vagas serão preenchidas alternadamente, duas terças partes por concurso público de provas e títulos e uma terça parte por concurso de remoção, de provas e títulos, não se permitindo que qualquer serventia notarial ou de registro fique vaga, sem abertura de concurso de provimento ou de remoção, por mais de seis meses. Com a nova redação dada ao art. 16 pela Lei 10.506/02 (de 09.07.2002), a exigência de provas e títulos permaneceu exigível apenas para o provimento inicial. A partir de então, exige-se, para remoção, apenas o concurso de títulos: Art. 16. As vagas serão preenchidas alternadamente, duas terças partes por concurso público de provas e títulos e uma terça parte por meio de remoção, mediante concurso de títulos, não se permitindo que qualquer serventia notarial ou de registro fique vaga, sem abertura de concurso de provimento inicial ou de remoção, por mais de seis meses. 4. Esse entendimento foi cristalizado no Plenário desta Corte, no julgamento do MS 28.279 (Rel. Min. ELLEN GRACIE, DJe de 29.04.2011), embora pendentes embargos declaratórios, em tema semelhante. Na ocasião, a Corte afirmou expressamente: (a) o art. 236 caput e o seu § 3º da CF contêm normas de natureza autoaplicável, produzindo efeitos que independem da Lei 8.935/94; (b) a decadência (art. 54 da Lei 9.784/99, e art. 91, parágrafo único, do RICNJ) não se aplica a situações inconstitucionais; e (c) não há direito adquirido à titularidade de serventias que tenham sido efetivadas sem a observância das exigências do art. 236, quando o ato tiver ocorrido após a vigência da CF/88. Quanto à prevalência do regime constitucional novo e suas regras, não há dúvida de que a exigência de concurso de provas e títulos, específico para o ingresso na atividade e remoção dentro do serviço (sendo, nesse ultimo caso, depois de 2002, apenas de títulos), não poderia ser dispensada qualquer que fosse a legislação local anterior. No caso da impetração, a permuta com vacância e provimento simultâneos, entre si, de cargo público judicial e de serventia extrajudicial foi utilizada como meio de movimentação pessoal dos permutantes, sendo ambos membros da família Marostica (pai e filha), em manifesta afronta às exigências constitucionais previstas nos arts. 96, I, e, e 236, § 3º, da Constituição. Ademais, a alegação de que o ato de permuta estaria em consonância com a legislação estadual é inexata. Na época (1994), a redação da Lei 7.297/80 no capítulo denominado Das Permutas era a seguinte: Art. 163. A permuta, no interesse da Justiça, dar-se-á por ato do Presidente do Tribunal de Justiça. § 1º. O pedido, feito em conjunto, deverá ser instruído com relatório circunstanciado do movimento dos Ofícios em permuta, nos últimos dois (02) anos. § 2º. O Presidente do Tribunal de Justiça encaminhará o processo ao Corregedor da Justiça que o relatará perante o Conselho da Magistratura e este decidirá sobre o deferimento ou não do pedido. (Redação dada pela Lei 9497 de 21/12/1990) Art. 164. Os oficiais de Justiça, porteiros de auditório, comissários de vigilância, igualmente, poderão obter remoção e permuta conforme a hipótese, para cargos de igual natureza, da mesma Comarca ou em diversa da que servirem, mediante ato do Presidente do Tribunal, ouvido o Corregedor da Justiça. Parágrafo único. O pedido deverá dar entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça, no prazo de vinte (20) dias da vacância. Art. 165. A remoção ou a permuta poderão ser concedidas aos oficiais maiores, escreventes e empregados juramentados, mediante concordância do titular ou titulares, conforme o caso. Vê-se bem que, considerando o regime constitucional em vigor, a permuta (dupla remoção) ali prevista somente poderia ser efetivada entre cargos de igual natureza, o que não ocorreu no caso. Não havendo simetria entre os regimes jurídicos, é inviável a permuta entre situações pessoais e funcionais diversas. Ademais, a permuta é logicamente incompatível com a exigência de concurso público, sendo irrelevante a inocorrência de vacância. Em suma, tanto no regime anterior à Lei 8.935/94, em que a norma exigia concurso público de provas e títulos para ingresso e remoção no serviço notarial e de registro, quanto no regime atual (isto é, a partir da Lei 10.506/02, quando basta para a remoção o concurso de títulos), a permuta, como realizada, é incompatível com a estipulação legal e constitucional. 5. Sustenta-se, com invocação dos princípios da proteção da confiança, da segurança jurídica, da boa-fé e do ato jurídico perfeito, que o exercício precário e ilegítimo das serventias, mesmo não ocupadas de acordo com a Constituição anterior ou atual, não pode ser desconsiderado, devendo-se garantir aos ocupantes o direito de nelas se manterem, estando exaurido o poder de revisão dos atos administrativos correspondentes por força da decadência estabelecida pelo citado art. 54 da Lei 9.784/99. A questão não é nova. É certo que a norma invocada estabelece limites ao poder de revisão dos atos do Poder público de que decorram efeitos favoráveis ao administrado, uma vez corrido o prazo de 5 (cinco) anos da vigência da lei, ou a partir do ato respectivo, já que a Administração, ao cabo dele, perde o poder de revê-los, exceto quando verificada a má-fé do beneficiário. Essa espécie de autolimitação instituída pelo legislador tem por razão a proteção da segurança jurídica do administrado e significa que a Administração, de ordinário, depois desse prazo, decai do direito de revisão. No entanto, a situação em exame tem outra conformação. A Constituição ordena a sujeição ao concurso público a quem não ostente essa condição de acesso à serventia ocupada, ordem essa que não está sujeita a prazo de qualquer natureza, não podendo cogitar de convalidação dos atos ou fatos que persistem em descumpri-la. Não há sentido algum, portanto, em se debater a respeito da decadência, nessas hipóteses. A propósito, o já citado precedente do Plenário da Corte no MS 28.279 DF (Rel. Min. ELLEN GRACIE, DJe 29.04.2011) anotou na ementa: 5. Situações flagrantemente inconstitucionais como o provimento de serventia extrajudicial sem a devida submissão a concurso público não podem e não devem ser superadas pela simples incidência do que dispõe o art. 54 da Lei 9.784/1999, sob pena de subversão das determinações insertas na Constituição Federal. No MS 28.371-AgRg (Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA) ficou mantida a decisão que negou seguimento ao pedido pelo qual se insurgia o impetrante contra o ato do CNJ com idêntico fundamento ao assentar que: (...) a regra de decadência é inaplicável ao controle administrativo feito pelo Conselho nacional de Justiça nos casos em que a delegação notarial ocorreu após a promulgação da Constituição de 1988, sem anterior aprovação em concurso público de provas (...). Por fim, a objeção da impetrante à instauração de concurso público de iniciativa do Tribunal de Justiça local para provimento da serventia que ela ora ocupa é tema que escapa dos limites da presente demanda. 6. Em suma, não se tem presente a alegada ilegitimidade do ato coator atribuído ao Conselho Nacional de Justiça nem a existência do direito líquido e certo afirmado pela impetrante. 7. Diante do exposto, nego seguimento ao pedido (art. 21, § 1º do RISTF), prejudicado o agravo regimental.” Segundo a embargante, a decisão impugnada deixou de analisar a tese referente “ao caráter misto dos Cartórios Distribuidores”. Ademais, sustenta que na petição inicial existe um tópico específico que trata da jurisprudência dos Tribunais Superiores,e que, no cotejo dos precedentes, a decisão atacada deixou de analisar os diversos casos julgados que mostram suposta jurisprudência favorável à realização de permutas, além de inúmeras medidas liminares que nesse sentido. Afirma por igual omissão quanto ao debate sobre a modulação dos efeitos da decisão em pedido sucessivo, posto que, tendo sido considerada regular até então, e por dezoito anos, a titularidade da serventia, deixou a decisão “de mencionar como se dariam os efeitos de tal declaração”, em respeito ao prospective overruling, que ressalva as situações anteriores de modificações abruptas de jurisprudência. Por fim, argumenta terem sido enunciados pedidos sucessivos, sendo considerado, contudo, apenas o requerimento final, de modo que o provimento dos embargos enseja efeitos infringentes. Considera a embargante que o suprimento dessas alegadas omissões importa em alteração do resultado. 2. Os embargos pretendem a modificação da decisão com fundamento na existência de três ordens de omissões. Quanto à primeira, conquanto não tivesse a decisão considerado diretamente a condição de serventia mista – cuja repartição ou prevalência de atribuições não está definida –, isso está indiretamente considerado quando assentou que as de distribuição são atividades distintas da atividade notarial e de registro e, por isso, ligadas a regimes diversos que os incompatibiliza para a permuta. Não houve, portanto, omissão, o que fica reforçado pela afirmação de que, desde 5.10.1988, a exigência de concurso exclui logicamente a permuta. Em outras palavras, se omissão houvesse, seria irrelevante em face da inviabilidade da permuta por outro fundamento autônomo. Quanto à segunda, a de que a decisão deixou de apreciar a questão da jurisprudência dos tribunais superiores que, segundo alega a embargante, reconhece a permuta, também não há a omissão alegada. A adoção, pela decisão embargada, direta ou implicitamente, de padrão diverso de jurisprudência, não constitui, por si só, falta de apreciação. A decisão em contraste, ao contrário, invocou expressamente o julgado no MS 28.279 (Rel. Min. ELLEN GRACIE, DJe de 29.04.2011), de acordo com o qual não há direito adquirido à titularidade de serventias que tenham sido efetivadas sem a observância das exigências do art. 236 quando o ato tiver ocorrido após a vigência da CF/88. Ora, se depois de 1988 o ingresso na atividade notarial e de registro depende de concurso público de provas e títulos, não há como admitir a permuta – e, portanto, não há como recebê-la constitucionalmente na nova ordem –, estando os precedentes e julgados mencionados com ela em contradição. Depois, porque, os julgados referidos (STF, ADI 2983-CE, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, DJ 15.04.2005; e STJ – sem indicação de relator e numero) aludem a casos de permuta entre magistrados e, no caso, o tema está submetido a regra constitucional especial. De outra parte, dada sua natural precariedade e transitoriedade, a eventual concessão de medidas liminares em favor de titulares de serventias em situação assemelhada não serve como fundamento e, assim, sua possível desconsideração não se transforma em omissão no modo da lei processual, pois são externas ao processo em exame e regem-se por pressupostos próprios e alheios, ficando, além disso, sujeitas a exaurimento independente do resultado deste. Afirma mais a embargante que a legislação estadual, na ausência da legislação federal - isto é, até a Lei 8.935/1994 -, teria recebido da jurisprudência o reconhecimento da sua legitimação. Tomado como exemplo disso, cita o julgado no RMS 1.751-PR (STJ, Rel. Min. AMÉRICO LUZ, Dj de 13.04.1994). Esse argumento, de nítido caráter infringente, não prospera, pois ali se garantiu o “pacifico entendimento de que os preceitos do art. 236 da atual Constituição que não colidirem com as legislações estaduais recepcionaram as leis dos respectivos Estados, anteriores a nova ordem constitucional e prevalecem até que venha a à lume a Lei Complementar prevista na própria Constituição”. Em outros termos, o STJ, no exemplo invocado, dispôs que a legislação estadual foi recebida naquilo que não conflitasse com a Constituição. O conteúdo da decisão ora embargada não foi diverso, portanto, ao assentar a inviabilidade da permuta (permitida pela lei estadual) em face da necessidade do concurso público exigido pela Constituição para o ingresso e remoção em toda e qualquer serventia. Na terceira objeção, a embargante sustenta omissão na definição da modulação dos efeitos da deliberação do CNJ. Do mesmo modo, não se verifica aqui omissão alguma. O próprio ato impetrado foi minucioso quanto aos efeitos da deliberação adotada,distinguindo situações conforme as variáveis decorrentes da situação de cada caso, o que não pode ser erigido em discriminação injusta nem ofensiva da segurança jurídica. A decisão ora embargada, ao negar seguimento ao pedido, deixou patente que as decorrências do ato impetrado originalmente derivam do comando constitucional do art. 236 e, logicamente, que a modulação adotada constitui tão só exercício de valorização da realidade, contra a qual, de resto, não se evidenciou nem provou direito individual liquido e certo e, menos ainda, ilegalidade ou abuso de poder por parte da autoridade. Em termos estritos, não se pode invocar a cláusula do prospective overruling, pois, desde a edição da Constituição de 1988, há norma expressa que disciplina a matéria, não estando figurada nem provada qualquer mudança de jurisprudência com a feição pretendida, até mesmo porque a embargante movimentou-se por permuta já na vigência da nova Constituição, com alegado fundamento em lei estadual com ela desconforme. Por fim, não há omissão no exame dos pedidos ditos sucessivos. Em verdade, o pedido consiste em segurança para invalidar a decisão do CNJ em toda a linha e, em qualquer caso, a permanência definitiva da embargante na serventia a que responde há mais de 15 anos. A decisão embargada adotou a solução pela qual ficou inteiramente resguardada a deliberação do CNJ, de modo que o pedido sucessivo perdeu significado, seja porque o ato impetrado se manteve hígido, seja porque nele também ficou vencida a pretensão alternativa, embora reconhecida a modulação pela qual a embargante permanece no exercício da serventia até vagar a origem. Não se trata, pois, de omissão. 3. Diante do exposto, rejeito os embargos de declaração. Publique-se. Intime-se. Brasília, 25 de fevereiro de 2013.Ministro Teori ZavasckiRelatorDocumento assinado digitalmente
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