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30 de Junho de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - RECURSO EXTRAORDINÁRIO: RE 637959 DF

Supremo Tribunal Federal
há 11 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

RE 637959 DF

Partes

DISTRITO FEDERAL, PROCURADOR-GERAL DO DISTRITO FEDERAL, MINISTÉRIO PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS, PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA, CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL, FERNANDO AUGUSTO MIRANDA NAZARÉ

Publicação

DJe-104 DIVULG 31/05/2011 PUBLIC 01/06/2011

Julgamento

16 de Maio de 2011

Relator

Min. LUIZ FUX
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Decisão

DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. ICMS. BENEFÍCIO FISCAL. CONVÊNIO PRÉVIO À EDIÇÃO DE LEI. NECESSIDADE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.1. A concessão de isenções, incentivos e benefícios fiscais concernentes ao imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação – ICMS pressupõe a prévia elaboração de convênio entre os Estados e o Distrito Federal, consoante o disposto no artigo 155, § 2º, XII, g, da Constituição do Brasil.2. A ausência do convênio prévio torna inválida a concessão do benefício fiscal por destituí-lo de pressuposto essencial à sua caracterização exteriorizado pela manifestação formal do consenso institucional entre os entes federados envolvidos.3. Nesse contexto, é cediço que a faculdade conferida ao Poder Público para instituir benefícios fiscais não o legitima a deixar de observar as condições estabelecidas pelo texto constitucional e, no caso específico do ICMS, por lei complr,consoante reconhecido pelo STF no julgamento da ADI 1.247 – MC, Relator o Ministro Celso de Mello, DJ de 08.09.95:“E M E N T A: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - INEXISTÊNCIA DE PRAZO DECADENCIAL - ICMS - CONCESSÃO DE ISENÇÃO E DE OUTROS BENEFÍCIOS FISCAIS, INDEPENDENTEMENTE DE PRÉVIA DELIBERAÇÃO DOS DEMAIS ESTADOS-MEMBROS E DO DISTRITO FEDERAL - LIMITAÇÕES CONSTITUCIONAIS AO PODER DO ESTADO-MEMBRO EM TEMA DE ICMS ( CF, ART. 155, 2., XII, G)- NORMA LEGAL QUE VEICULA INADMISSIVEL DELEGAÇÃO LEGISLATIVA EXTERNA AO GOVERNADOR DO ESTADO - PRECEDENTES DO STF - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA EM PARTE. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE E PRAZO DECADENCIAL:...ICMS E REPULSA CONSTITUCIONAL À GUERRA TRIBUTÁRIA ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS: O legislador constituinte republicano, com o proposito de impedir a "guerra tributária" entre os Estados-membros, enunciou postulados e prescreveu diretrizes gerais de caráter subordinante destinados a compor o estatuto constitucional do ICMS. Os princípios fundamentais consagrados pela Constituição da Republica, em tema de ICMS, (a) realçam o perfil nacional de que se reveste esse tributo, (b) legitimam a instituição, pelo poder central, de regramento normativo unitário destinado a disciplinar, de modo uniforme, essa espécie tributária, notadamente em face de seu caráter não-cumulativo, (c) justificam a edição de lei complementar nacional vocacionada a regular o modo e a forma como os Estados-membros e o Distrito Federal, sempre após deliberação conjunta, poderão, por ato próprio, conceder e/ou revogar isenções, incentivos e benefícios fiscais. CONVÊNIOS E CONCESSÃO DE ISENÇÃO, INCENTIVO E BENEFICIO FISCAL EM TEMA DE ICMS: A celebração dos convênios interestaduais constitui pressuposto essencial a valida concessão, pelos Estados-membros ou Distrito Federal, de isenções, incentivos ou benefícios fiscais em tema de ICMS. Esses convênios - enquanto instrumentos de exteriorização formal do prévio consenso institucional entre as unidades federadas investidas de competência tributária em matéria de ICMS - destinam-se a compor os conflitos de interesses que necessariamente resultariam, uma vez ausente essa deliberação intergovernamental, da concessão, pelos Estados-membros ou Distrito Federal, de isenções, incentivos e benefícios fiscais pertinentes ao imposto em questão. O pacto federativo, sustentando-se na harmonia que deve presidir as relações institucionais entre as comunidades políticas que compõem o Estado Federal, legitima as restrições de ordem constitucional que afetam o exercício, pelos Estados-membros e Distrito Federal, de sua competência normativa em tema de exoneração tributária pertinente ao ICMS. MATÉRIA TRIBUTÁRIA E DELEGAÇÃO LEGISLATIVA: A outorga de qualquer subsídio, isenção ou crédito presumido, a redução da base de calculo e a concessão de anistia ou remissão em matéria tributária só podem ser deferidas mediante lei específica, sendo vedado ao Poder Legislativo conferir ao Chefe do Executivo a prerrogativa extraordinária de dispor, normativamente, sobre tais categorias temáticas, sob pena de ofensa ao postulado nuclear da separação de poderes e de transgressão ao princípio da reserva constitucional de competência legislativa. Precedente: ADIn 1.296-PE, Rel. Min. CELSO DE MELLO.” (sem grifos no original).4. Resulta, portanto, que a realização de convênio, enquanto diretriz geral de caráter subordinante, deve ser efetivada antes da edição da lei que veicula o benefício, ainda que a eficácia da norma seja postergada para período posterior ao convênio,consoante o decidido, pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 2.357-MC, Relator o Ministro Ilmar Galvão, DJ 07.11.03, verbis:“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR. LEI Nº 11.557, DE 19 DE SETEMBRO DE 2000, DO ESTADO DE SANTA CATARINA. CONCESSÃO DE ISENÇÃO DE ICMS PARA OS MEDICAMENTOS GENÉRICOS. ALEGADA VIOLAÇÃO AOS ARTS. 61, § 1º, II, B; E 155, § 2º,XII, G, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Ato normativo que, instituindo isenção de ICMS sem a prévia e necessária edição de convênio entre os Estados e o Distrito Federal, contraria o disposto no mencionado art. 155, § 2º, XII, g, do texto constitucional.Inaplicabilidade, no caso, da regra do art. 61, § 1º, II, b, da Carta da Republica, relativa à iniciativa legislativa reservada ao Presidente da República em relação, exclusivamente, à matéria tributária dos territórios. Medida cautelar deferida.”5. In casu, o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios declarou a inconstitucionalidade de texto normativo distrital que veiculou benefício fiscal concernente ao ICMS antes da elaboração de convênio entre os entes federativos que autorizassem a concessão do 'favor fiscal'. Incensurável, portanto, o provimento judicial.6. Recurso extraordinário a que se nega seguimento.D ECIS à O: Trata-se de recurso extraordinário interposto com fundamento no artigo 102, III, a, da Constituição Federal contra o seguinte acórdão prolatado pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios:“CONSTITUCIONAL – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – INCISO VIIDO § 5º DO ART. 135 DA LODF – REFAZ – BENEFÍCIOS SOBRE ICMS – COMPETÊNCIA DESTE TRIBUNAL DE JUSTIÇA - § 2º DO ART. 125 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – INEXISTÊNCIA DE PRÉVIO CONVÊNIO – AMEÇA AO PACTO FEDERATO – INCONSTITUCIONALIDADE.1. São de competência do Tribunal de Justiça, e não do Supremo Tribunal Federal, no exercício de competência conferida pelo § 2º do artigo 125 da Constituição Federal, o processamento e o julgamento de ação direta de inconstitucionalidade na qual se impugna norma distrital em face de preceito da Lei Orgânica do Distrito Federal.2. Macula-se de vício de inconstitucionalidade, por violação do inciso VIIdo § 5º do artigo 135 da Lei Orgânica do Distrito Federal, norma distrital criada para conceder isenção, incentivo ou benefício fiscal em relação a Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS – sem a existência de prévio convênio firmado entre o Distrito Federal e as outras unidades da federação, exigência que constitui mecanismo de controle do pacto federativo.3. Pedido de declaração de inconstitucionalidade julgado procedente.”Na origem, o Procurador-Geral de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios ajuizou ação direta na qual questiona a constitucionalidade da expressão “ao Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS”, contida no artigo 1º, § 1º, da Lei distrital 3.194/03, e da alínea a do inciso IIdo § 3º, também do artigo 1º da mencionada lei em face do artigo 135, § 5º, inciso VII, da Lei Orgânica do Distrito Federal.Nas razões da inicial, a requerente sustenta que o ICMS não poderia ter sido incluído dentre os tributos abrangidos pelo Programa de Recuperação de Créditos da Fazenda Pública do Distrito Federal – REFAZ, tendo em vista que não teria havido prévio convênio entre o Distrito Federal e as demais unidades da federação para a concessão do benefício fiscal.A Câmara Legislativa e o Governador do Distrito Federal, ao prestarem informações nos autos da ADI, asseveram que o TJDFT seria incompetente para conhecer da ação e, no mérito, defendem a constitucionalidade do texto normativo inserido na Lei 3.194/03.O TJDFT, ao apreciar a causa, julgou procedente o pedido e declarou, por maioria de votos, a inconstitucionalidade do dispositivo questionado, conferindo ao julgado eficácia erga omnes e efeitos ex nunc.Contra o provimento judicial prolatado pelo Tribunal de Justiça, o Governador do Distrito Federal interpõe recurso extraordinário no qual sustenta que o acórdão violou os artigos 125, § 2º, e 155, § 2º, XII, g, da Constituição Federal, haja vista que a elaboração de convênio entre os entes federados acerca da concessão de benefícios fiscais relativos ao ICMS não precisaria, necessariamente, ser prévia à edição da lei que institui o benefício, mas sim ser prévia à produção de efeitos plenos da norma.Observa, assim, que foi firmado convênio antes da eficácia plena da Lei 3.194/03 e que, no caso dos autos, se há alguma ofensa à Constituição Federal ela é perpetrada pela Lei Complementar 24/75, fundamento de validade da lei distrital.É o relatório.Preliminarmente, a repercussão geral pressupõe recurso admissível sob o crivo dos demais requisitos constitucionais e processuais de admissibilidade, consoante o disposto no artigo 323 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.A concessão de isenções, incentivos e benefícios fiscais concernentes ao imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação – ICMS pressupõe a prévia elaboração de convênio entre os Estados e o Distrito Federal, consoante o disposto no artigo 155, § 2º, XII, g, da Constituição do Brasil.A ausência do convênio prévio torna inválida a concessão do benefício fiscal por destituí-lo de pressuposto essencial à sua caracterização exteriorizado pela manifestação formal do consenso institucional entre os entes federados envolvidos.Nesse contexto, é cediço que a faculdade conferida ao Poder Público para instituir benefícios fiscais não o legitima a deixar de observar as condições estabelecidas pelo texto constitucional e, no caso específico do ICMS, por lei complementar,consoante reconhecido pelo STF no julgamento da ADI 1.247 – MC, Relator o Ministro Celso de Mello, DJ de 08.09.95:“E M E N T A: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - INEXISTÊNCIA DE PRAZO DECADENCIAL - ICMS - CONCESSÃO DE ISENÇÃO E DE OUTROS BENEFÍCIOS FISCAIS, INDEPENDENTEMENTE DE PRÉVIA DELIBERAÇÃO DOS DEMAIS ESTADOS-MEMBROS E DO DISTRITO FEDERAL - LIMITAÇÕES CONSTITUCIONAIS AO PODER DO ESTADO-MEMBRO EM TEMA DE ICMS ( CF, ART. 155, 2., XII, G)- NORMA LEGAL QUE VEICULA INADMISSIVEL DELEGAÇÃO LEGISLATIVA EXTERNA AO GOVERNADOR DO ESTADO - PRECEDENTES DO STF - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA EM PARTE. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE E PRAZO DECADENCIAL:...ICMS E REPULSA CONSTITUCIONAL À GUERRA TRIBUTÁRIA ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS: O legislador constituinte republicano, com o proposito de impedir a "guerra tributária" entre os Estados-membros, enunciou postulados e prescreveu diretrizes gerais de caráter subordinante destinados a compor o estatuto constitucional do ICMS. Os princípios fundamentais consagrados pela Constituição da Republica, em tema de ICMS, (a) realçam o perfil nacional de que se reveste esse tributo, (b) legitimam a instituição, pelo poder central, de regramento normativo unitário destinado a disciplinar, de modo uniforme, essa espécie tributária, notadamente em face de seu caráter não-cumulativo, (c) justificam a edição de lei complementar nacional vocacionada a regular o modo e a forma como os Estados-membros e o Distrito Federal, sempre após deliberação conjunta, poderão, por ato próprio, conceder e/ou revogar isenções, incentivos e benefícios fiscais. CONVÊNIOS E CONCESSÃO DE ISENÇÃO, INCENTIVO E BENEFICIO FISCAL EM TEMA DE ICMS: A celebração dos convênios interestaduais constitui pressuposto essencial a valida concessão, pelos Estados-membros ou Distrito Federal, de isenções, incentivos ou benefícios fiscais em tema de ICMS. Esses convênios - enquanto instrumentos de exteriorização formal do prévio consenso institucional entre as unidades federadas investidas de competência tributária em matéria de ICMS - destinam-se a compor os conflitos de interesses que necessariamente resultariam, uma vez ausente essa deliberação intergovernamental, da concessão, pelos Estados-membros ou Distrito Federal, de isenções, incentivos e benefícios fiscais pertinentes ao imposto em questão. O pacto federativo, sustentando-se na harmonia que deve presidir as relações institucionais entre as comunidades políticas que compõem o Estado Federal, legitima as restrições de ordem constitucional que afetam o exercício, pelos Estados-membros e Distrito Federal, de sua competência normativa em tema de exoneração tributária pertinente ao ICMS. MATÉRIA TRIBUTÁRIA E DELEGAÇÃO LEGISLATIVA: A outorga de qualquer subsídio, isenção ou crédito presumido, a redução da base de calculo e a concessão de anistia ou remissão em matéria tributária só podem ser deferidas mediante lei específica, sendo vedado ao Poder Legislativo conferir ao Chefe do Executivo a prerrogativa extraordinária de dispor, normativamente, sobre tais categorias temáticas, sob pena de ofensa ao postulado nuclear da separação de poderes e de transgressão ao princípio da reserva constitucional de competência legislativa. Precedente: ADIn 1.296-PE, Rel. Min. CELSO DE MELLO.” (sem grifos no original).Resulta, portanto, que a realização de convênio, enquanto diretriz geral de caráter subordinante, deve ser efetivada antes da edição da lei que veicula o benefício, ainda que a eficácia da norma seja postergada para período posterior ao convênio,consoante o decidido pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 2.357-MC, Relator o Ministro Ilmar Galvão, DJ 07.11.03, verbis:“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR. LEI Nº 11.557, DE 19 DE SETEMBRO DE 2000, DO ESTADO DE SANTA CATARINA. CONCESSÃO DE ISENÇÃO DE ICMS PARA OS MEDICAMENTOS GENÉRICOS. ALEGADA VIOLAÇÃO AOS ARTS. 61, § 1º, II, B; E 155, § 2º,XII, G, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Ato normativo que, instituindo isenção de ICMS sem a prévia e necessária edição de convênio entre os Estados e o Distrito Federal, contraria o disposto no mencionado art. 155, § 2º, XII, g, do texto constitucional.Inaplicabilidade, no caso, da regra do art. 61, § 1º, II, b, da Carta da Republica, relativa à iniciativa legislativa reservada ao Presidente da República em relação, exclusivamente, à matéria tributária dos territórios. Medida cautelar deferida.”In casu, o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios declarou a inconstitucionalidade de texto normativo distrital que veiculou benefício fiscal concernente ao ICMS antes da elaboração de convênio entre os entes federativos que autorizassem a concessão do 'favor fiscal'. Incensurável, portanto, o provimento judicial.Pelas razões expostas, nego seguimento ao recurso extraordinário com fundamento no artigo 557 do Código de Processo Civil.Publique-se.Brasília, 16 de maio de 2011.Ministro L UIZ F UX Relator Documento assinado digitalmente

Referências Legislativas

Observações

Legislação feita por:(JRC).
Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/22938284/recurso-extraordinario-re-637959-df-stf

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