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27 de Novembro de 2021
2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - RECURSO EXTRAORDINÁRIO : RE 645508 SP

Supremo Tribunal Federal
há 10 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
RE 645508 SP
Partes
ADELG ASSOCIAÇÃO DE DESENVOLVIMENTO DO LESTE DO GUARUJÁ, ÉDIS MILARÉ, MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA, ESTADO DE SÃO PAULO, PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SÃO PAULO, MUNICÍPIO DE GUARUJÁ, PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE GUARUJÁ
Publicação
DJe-146 DIVULG 29/07/2011 PUBLIC 01/08/2011
Julgamento
24 de Junho de 2011
Relator
Min. CÁRMEN LÚCIA
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Decisão

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1) POSSIBILIDADE DE DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. 2) IMPROCEDÊNCIA DA ALEGAÇÃO DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL. RECURSO AO QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.Relatório 1. Recurso extraordinário interposto com base no art. 102, inc. III, alínea a, da Constituição da República contra o seguinte julgado do Superior Tribunal de Justiça: “RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CABIMENTO. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTER TANTUM. OCUPAÇÃO DO SOLO. DEGRADAÇÃO DO MEIO AMBIENTE. SERRA DO GUARARU. – Na linha da jurisprudência desta Corte e do Supremo Tribunal Federal, é cabível a declaração de inconstitucionalidade de lei incidenter tantum em ação civil pública, hipótese verificada no caso em debate, no qual o pedido principal é, na verdade,impedir que os entes públicos permitam e pactuem com continuidade de eventuais devastações na Serra do Guararu. Recurso especial conhecido e provido” (fl. 3207 – grifos nossos). Tem-se no julgado recorrido: “O Ministério Público do Estado de São Paulo, em 26.9.2003, propôs ação civil pública contra a Prefeitura Municipal de Guarujá, a Fazenda Pública do Estado de São Paulo e a Associação de Desenvolvimento do Leste do Guarujá – Adelg, pedindo ao final assim: "2) ao final, a procedência da ação, para, declarando-se, incidenter tantum, a inconstitucionalidade do art. 5º, incisos XV e XVI, art. 8º, II, art. 9º, inciso XII, do art. 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47 e 48 da Lei Complr Municipal 043/98: [...] b) condenar: b.1) todos os réus solidariamente, em prazo imediato, a: b.1.1) OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER, consistente na proibição de aprovar a proposta e contraproposta apresentadas pela ADELG para a ocupação da Serra do Guararu, bem como a proposta do Grupo de Trabalho da Secretaria Estadual de Meio Ambiente,mencionadas no corpo da presente petição inicial; b.1.2) OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER, consistente em não instalação de novas residências, quer na instalação de equipamentos ou de quaisquer atividades de comércio, indústria ou serviço, inclusive públicos, que possam a vir comprometer ainda mais a situação na Serra do Guararu e nos ecossistemas presentes em sua área envoltória; b.2) a Prefeitura Municipal de Guarujá e a Fazenda Pública do Estado de São Paulo, a: b.2.1) em prazo imediato, a OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER, consistente em não aprovar, licenciar, autorizar ou permitir qualquer atividade que importe na ampliação da degradação ambiental e afronta à legislação ou na perenização dos padrões de ocupação a ela associados, quer na instalação de novas residências, quer na instalação de equipamentos ou de quaisquer atividades de comércio, indústria ou serviço, inclusive públicos, que possam a vir comprometer ainda mais a situação na Serra do Guararu e nos ecossistemas presentes em sua área envoltória" (fl. 52). (...) Não há dúvida. A questão depende de prévio exame da petição inicial, especificamente da causa de pedir, do pedido e dos efeitos pretendidos. Ao que se verifica, o autor busca proteger a Serra do Guararu, situada no Município de Guarujá – SP, tendo esse embate se iniciado em 1996, muito antes da edição da Lei Complementar municipal n.43, de 21.12.1998. A investigação respectiva, no âmbito do Ministério Público do Estado de São Paulo, foi objeto do Procedimento n. 23/1996, "com o fim de esclarecer e apurar denúncia de eventual ocupação leste de Guarujá, ocasionando degradação ambiental na chamada'Serra do Guararu', uma das únicas áreas de Mata Atlântica remanescente no Estado" (Portaria n. 23/96 de 11.12.1996 - fl. 55). Com base no referido procedimento, apurou o autor que "a Serra do Guararu é o maciço que representa o maior e mais bem preservado conjunto de vegetação nativa contínua, de fisionomia predominantemente florestal, da Ilha de Santo Amaro, abrigando flora e fauna altamente diversificadas e legalmente protegidas, compondo ecossistemas complexos de grande valor ecológico, científico, estético e paisagístico. A área da Serra, com mais de 2.000 hectares, tem grande expressão, inclusive no contexto da Baixada Santista" (fl. 3). A mencionada Serra e suas áreas do entorno apresentam ampla ocorrência de espaços territoriais especialmente protegidos, com ampla ocorrência de Áreas de Preservação Permanente definidas pelo Código Florestal (Lei Federal 4771/65; Resolução CONAMA 303/2001; Resolução 302/2002), contando com muitas nascentes, cursos d'água, com altas declividades e setores de topo de morro"(fl. 4). Além disso, é uma área natural tombada, objeto de regulamentação específica pelo CONDEPHAAT (Resolução Secretraria da Cultura n. 048, de 18.12.1992) e, por apresentar cobertura florestal nativa predominantemente de Mata Atlântica e por possuir em seu entorno ecossistemas associados, como manguezal e formações vegetais e restinga, a Serra do Guararu é protegida pelo Decreto Federal n. 750/93, além de contar com a presença de espécies de fauna endêmica e ameaçada de extinção (Portaria Ibama 1522/89; Decreto Estadual 42.838/98, tais como o bugio (alouatta fusca), o macuco (tinamus solitarius) e o sabiá-cica (Triclaria malachitacea), entre muitas outras"(fl. 4). (...) Prossegue o Ministério Público, na petição inicial, com muitos outros exemplos de degradação da área, ressaltando que,"não obstante predominem, em quase toda a área da Serra do Guararu, de relevantes atributos, características ambientais e restrições legais, as requeridas mantêm sob estudo propostas para a ocupação desta região, as quais, se implementadas, causarão incomensuráveis danos ao meio ambiente" (fl. 20). Cita, por exemplo, que, "em 1996, foi criado no âmbito da Secretaria Estadual do Meio Ambiente, um Grupo de Trabalho específico, através da Resolução SMA 59/96, atendendo a demanda de entidade denominada 'Sociedade para o Desenvolvimento do Turismo da Região Lesta do Guarujá', a ora requerida ADELG, composta por proprietários de terra da região abrangida pela Serra do Guararu, sendo que esta foi protocolada junto ao Gabinete do Secretário de Estado em 16 de março de 1994" (fl. 21). A respeito, então, da Lei Complementar municipal n. 43/1998, busca demonstrar que acolheu diversas propostas pertinentes à ocupação do solo, prejudiciais ao meio ambiente e incompatíveis com as leis ambientais em vigor e com as Constituições Federal e Estadual. Como se pode verificar, a ação não decorre só da edição da lei, pois já estava em andamento, em 1996, um procedimento investigatório relativo às ocupações e devastações na Serra do Guararu e que já autorizava o ajuizamento da ação civil pública por inércia do Poder Público. A edição da Lei Complementar n. 43/1998 , apenas, um plus, daí haver o Ministério Público postulado também a declaração de inconstitucionalidade apenas incidenter tantum, além dos pedidos normais, definidos pelo autor como"obrigação de não fazer". Fatos concretos, portanto, existem e são suficientes, em tese, como causa de pedir, para sustentar a propositura e o processamento normal da ação civil pública, independentemente da edição da referida lei complementar. Diante de tudo o que foi dito e esclarecido acima, entendo que a pretensão relativa à declaração de inconstitucionalidade, sem dúvida alguma, não representa pedido principal, mas mera forma de impedir que os entes públicos permitam e pactuem com continuidade de eventuais devastações na Serra do Guararu. Não há falar, portanto, no caso em debate, em declaração de inconstitucionalidade com efeito erga omnes. Aliás, a própria estrutura do texto do pedido final, inicialmente reproduzido, revela que a declaração de inconstitucionalidade é, apenas, a forma de se alcançar os pedidos principais condenatórios, de "obrigação de não fazer". (...) Por tudo isso, entendo que foram violados os artigos 267, inciso VI, e 295 do Código de Processo Civil e os artigos , incisos I e IV, , , I, todos da Lei Federal 7.347/85, todos prequestionados implicitamente, estando presentes os requisitos necessários ao processamento da ação, sobretudo o cabimento, em tese, da ação civil pública. Ante o exposto, conheço e dou provimento ao recurso especial, determinando o regular processamento da ação civil pública” (fls. 3207-3216 – grifos nossos). 2. A Recorrente afirma que o Tribunal a quo teria contrariado os arts. 102, inc. I, alínea a, 103, 129, inc. III, da Constituição da República, “que impedem seja declarada a inconstitucionalidade de lei in abstrato por outra demanda que não seja a ação direta de inconstitucionalidade” (fl. 3249). Anota que “a petição inicial do Ministério Público, ora Recorrido, questiona, artigo por artigo, a Lei Complementar Municipal 43/1998 do Guarujá/SP e as propostas que a antecederam” (fl. 3257 – grifos nossos). Assevera que seria “evidente que o Recorrido tenta utilizar a ação civil pública como subterfúgio para pedir, na verdade, a própria invalidação da lei, discutindo, por vias transversas, a lei em tese” (fl. 3258). Alega que, “em sua exordial, o Autor, ora Recorrido, não apontou um fato concreto sequer que justificasse seu pedido” (fl. 3259). Afirma que, “além dos vícios insanáveis da falta de interesse processual e da inadequação da via eleita, a ação civil pública em questão ainda está manchada pela impossibilidade jurídica do pedido” (fl. 3263). Sustenta, ainda, contrariedade ao princípio da separação dos Poderes, pois “o Recorrido requereu (...) que a Prefeitura do Município do Guarujá e o Estado de São Paulo sejam proibidos de aprovar, licenciar, autorizar ou permitir atividades na Serra do Guararu” (fl. 3263). Analisados os elementos havidos nos autos, DECIDO. 3. Razão jurídica não assiste à Recorrente. 4. Pela jurisprudência do Supremo Tribunal, é possível a declaração de inconstitucionalidade de lei na ação civil pública, desde que incidentalmente (não como objeto único da ação). Nesse sentido: “AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI DISTRITAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ALEGADA USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IMPROCEDÊNCIA. PRECEDENTES. 1. Não usurpa a competência desta nossa Corte a declaração incidental de inconstitucionalidade de lei distrital, proferida em ação civil pública. Especialmente quando não demonstrado que o objeto do pedido era tão somente a inconstitucionalidade da lei. 2. Agravo regimental desprovido” (AI 557.291-AgR, Rel. Min. Ayres Britto, Segunda Turma, Dje 17.12.2010 – grifos nossos). “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ALEGAÇÃO DE DESRESPEITO À SÚMULA VINCULANTE DO STF. DECISÃO RECLAMADA PROFERIDA EM DATA ANTERIOR À EDIÇÃO DA SÚMULA VINCULANTE. AUSÊNCIA DO INTERESSE DE AGIR. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IMPROCEDÊNCIA. 1. Inexiste ofensa à autoridade de Súmula Vinculante quando o ato de que se reclama é anterior à decisão emanada da Corte Suprema. 2. Não usurpa a competência do Supremo Tribunal Federal a declaração incidental de inconstitucionalidade proferida por juiz em ação civil pública. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento” (Rcl 6.449-AgR, Rel. Min. Eros Grau, Plenário, Dje 11.12.2009 – grifos nossos). “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. OCUPAÇÃO DE LOGRADOUROS PÚBLICOS NO DISTRITO FEDERAL. PEDIDO DE INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTER TANTUM DA LEI 754/1994 DO DISTRITO FEDERAL. QUESTÃO DE ORDEM. RECURSO DO DISTRITIO FEDERAL DESPROVIDO. RECURSO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL PREJUDICADO. Ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Distrito Federal com pedidos múltiplos, dentre eles, o pedido de declaração de inconstitucionalidade incidenter tantum da lei distrital 754/1994, que disciplina a ocupação de logradouros públicos no Distrito Federal. Resolvida questão de ordem suscitada pelo relator no sentido de que a declaração de inconstitucionalidade da lei 754/1994 pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal não torna prejudicado, por perda de objeto, o recurso extraordinário. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reconhecido que se pode pleitear a inconstitucionalidade de determinado ato normativo na ação civil pública, desde que incidenter tantum. Veda-se, no entanto, o uso da ação civil pública para alcançar a declaração de inconstitucionalidade com efeitos erga omnes. No caso, o pedido de declaração de inconstitucionalidade da Lei 754/1994 é meramente incidental, constituindo-se verdadeira causa de pedir. Negado provimento ao recurso extraordinário do Distrito Federal e julgado prejudicado o recurso extraordinário ajuizado pelo Ministério Público do Distrito Federal” (RE 424.993, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Plenário, Dje -126 19.10.2007 – grifos nossos). “Recurso extraordinário. Ação Civil Pública. Ministério Público. Legitimidade. 2. Acórdão que deu como inadequada a ação civil pública para declarar a inconstitucionalidade de ato normativo municipal. 3. Entendimento desta Corte no sentido de que"nas ações coletivas, não se nega, à evidência, também, a possibilidade de declaração de inconstitucionalidade, incidenter tantum, de lei ou ato normativo federal ou local." 4. Reconhecida a legitimidade do Ministério Público, em qualquer instância, de acordo com a respectiva jurisdição, a propor ação civil pública (CF, arts. 127 e 129, III). 5. Recurso extraordinário conhecido e provido para que se prossiga na ação civil pública movida pelo Ministério Público” (RE 227.159, Rel. Min. Néri da Silveira,Segunda Turma, DJ 17.5.2002 – grifos nossos). 5. Na espécie vertente, conforme ressaltado pelo Superior Tribunal de Justiça, o objeto da ação civil pública é a imposição de obrigações de não fazer à Recorrente, ao Município de Guarujá/SP e ao Estado de São Paulo, com vistas à proteção do meio-ambiente de uma área específica (Serra do Guararu, São Paulo). Ademais, a declaração de inconstitucionalidade da Lei Complementar n. 48/1998 do Município de Guarujá/SP é causa de pedir. Assim, o julgado recorrido não divergiu da jurisprudência do Supremo Tribunal. 6. Deve-se realçar, ainda, a manifesta improcedência da alegação de que a Lei Complementar n. 43/1998 do Município de Guarujá/SP somente poderia ser objeto de ação direta de inconstitucionalidade e de consequente contrariedade aos arts. 102, inc.I,alínea a, e 103, caput, da Constituição, pois compete ao Supremo Tribunal “processar e julgar, originariamente, a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual” (art. 102, caput e inc. I, alínea a, da Constituição da República - grifos nossos). 7. Nada há a prover quanto às alegações da Recorrente. 8. Pelo exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário (art. 557, caput, do Código de Processo Civil e art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). Publique-se. Brasília, 24 de junho de 2011.Ministra CÁRMEN LÚCIA Relatora

Referências Legislativas

  • CF ANO-1988 ART-00102 "CAPUT" INC-00001 LET-A ART-00102 INC-00003 LET-A ART-00103 "CAPUT" ART-00129 INC-00003
  • LEI-004771 ANO-1965
  • LEI-005869 ANO-1973 ART-00267 INC-00006 ART-00295 ART-00557 "CAPUT"
  • LEI-007347 ANO-1985 ART-00001 INC-00001 INC-00004 ART-00003 ART-00005 INC-00001
  • DEC-000750 ANO-1993
  • RGI ANO-1980 ART-00021 PAR-00001
  • RES-000303 ANO-2001
  • RES-000302 ANO-2002
  • PRT-001522 ANO-1989
  • DEC-042838 ANO-1998
  • RES-000048 ANO-1992
  • RES-000059 ANO-1996
  • LEI-000043 ANO-1998 ART-00005 INC-00015 INC-00016 ART-00008 INC-00002 ART-00009 INC-00012 ART-00038 ART-00039 ART-00040 ART-00041 ART-00042 ART-00043 ART-00044 ART-00045 ART-00046 ART-00047 ART-00048

Observações

Legislação feita por:(NRC).
Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/22932323/recurso-extraordinario-re-645508-sp-stf

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