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18 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: ADI 4010 DF

Supremo Tribunal Federal
há 10 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
ADI 4010 DF
Partes
PRISCILLA MEDEIROS DE ARAÚJO BACCILE, IBANEIS ROCHA BARROS JUNIOR, ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO, CONGRESSO NACIONAL, PRESIDENTE DA REPÚBLICA, CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL, SINDICATO NACIONAL DOS AUDITORES-FISCAIS DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL - UNAFISCO SINDICAL
Publicação
DJe-151 DIVULG 01/08/2012 PUBLIC 02/08/2012
Julgamento
26 de Junho de 2012
Relator
Min. ROSA WEBER
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Decisão

A Unafisco Sindical – Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil – requer, por meio da petição STF 71.804 de 09.6.2009 (fls. 287-343), admissão no feito na condição de amicus curiae. A requerente expõe ter função precípua de “zelar pelas prerrogativas funcionais e atribuições dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil”. Afirma ter interesse na causa, pois a LC 105/2005 é imprescindível “para a eficácia das leis tributárias e para o exercício pleno das atribuições legais do Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil, especialmente por conferir efetividade à cobrança de tributos, a partir da identificação do patrimônio, dos rendimentos e das atividades econômicas do contribuinte” (fl. 287). Decido. 1. Por amicus curiae entende-se, em geral, o sujeito que, por determinação da Corte ou por sua própria iniciativa, acolhida pela Corte, colabora com esta, aportando informações e auxiliando o Tribunal na apreciação de qualquer assunto relevante para a solução da lide (CRISCUOLI, Giovanni. Amicus Curiae, Rivista Trimestrale di Diritto e Procedura Civile, Ano XXVII, n. 1, março de 1973, p. 189). A origem do amicus curiae é controversa. Há quem o identifique já nos membros do consilium do Direito Romano, que eram recrutados pelos magistrados judiciários e pelos juízes populares para emitirem a sua opinião sobre o caso concreto (BISCH, Isabel da Cunha. O Amicus Curiae, as Tradições Jurídicas e o Controle de Constitucionalidade. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010, p. 18-9). Os membros do consilium, contudo, não tinham a possibilidade de intervenção por iniciativa própria, o que embasa a tese de quem vislumbra a sua origem no direito anglo-saxônico (CRISCUOLI, ob. cit., p. 198), mais especificamente na Inglaterra medieval (SILVESTRI, Elisabeta. Lamicus curiae: uno strumento per la tutela degli interessi non rappresentati. Rivista Trimestrale di Diritto e Procedura Civile, Ano LI, n. 3, setembro de 1997, p. 679-680). Na Inglaterra, o amicus curiae contribuiu para reduzir a dependência que os Juízes tinham em relação às provas produzidas pelas partes, enriquecendo o contexto probatório trazido aos autos (SILVESTRI, ob. Cit., p. 684-6). A sua manifestação ocorre mediante o amicus curiae brief, documento em que apresenta informações fáticas e jurídicas para auxiliar o julgamento. A despeito da sua origem inglesa, os amici curiae assumiram uma importância singular nos Estados Unidos, sobretudo pela codificação do Direito Constitucional e pelo desenvolvimento do controle de constitucionalidade (BISCH, ob. cit., p. 34-5). 2. Em sua expressão contemporânea, o amicus curiae não é apenas aquele terceiro absolutamente desinteressado, um técnico que se limita a fornecer informações à Corte, mas sobretudo o terceiro que, apesar de não ser parte no processo, está efetivamente interessado numa decisão favorável à parte com a qual colabora (ABRAHAM, Henry J. The Judicial Process: an Introductory Analysis of the Courts of The United States, England and France. 3ª ed. New York: Oxford University Press, 1975 . p.234). Com base nessa noção, a Supreme Court dos Estados Unidos chega a negar a atuação de amicus curiae quando o postulante não esteja interessado em algum outro processo que será afetado pela decisão ou em suprir eventual deficiência de representação da parte com que almeja colaborar (TAYLOR, Hannis. Jurisdiction and Procedure of the Supreme Court of the United States. Rochester: E. R. Andrews Printing, 1905, p. 645). A despeito das divergências acerca do conceito e das funções do amicus curiae, a importância da sua atuação nos processos que envolvem interesses supraindividuais vem sendo progressivamente reconhecida, quer atue como mero informante ou como terceiro efetivamente interessado no desfecho do processo. 3. No Brasil, a intervenção na qualidade de amicus curiae foi autorizada originalmente para certas entidades reguladoras e fiscalizadoras, que deveriam ser intimadas para, querendo, se manifestar nos processos judiciais relativos à matéria de sua competência. A Lei nº 6.616/1978, que incluiu o art. 31 na Lei nº 6.385/76, consagrou-a em relação à Comissão de Valores Mobiliários CVM , ao determinar a sua intimação em processos judiciais que tenham por objeto matéria incluída na sua competência fiscalizadora, com o fito de possibilitar que, querendo, a CVM ofereça parecer ou preste esclarecimentos. (cfr. ATHOS GUSMÃO, Carneiro. Da intervenção da União Federal, como 'amicus curiae': ilegitimidade para, nesta qualidade, requerer a suspensão dos efeitos de decisão jurisdicional; leis nº 8437/92, art. e nº 9469/97, art. ., Revista forense , v. 98, n. 363, set./out. 2002, p. 187). Previsão similar consta na Lei nº 8.884/94, que, em seu art. 89, determina a intimação do Conselho Administrativo de Defesa Econômica CADE nos processos judiciais em que se discuta a aplicação dos seus dispositivos, a fim de que, querendo, o CADE possa intervir no feito na qualidade de assistente (conferir WAMBIER, Teresa Arruda Alvim. Amicus curiae - afinal quem é ele?, Revista do Instituto dos Advogados do Paraná , n. 34, dez. 2006, p. 245). 4. A Lei nº 9.868/1999 trouxe importante inovação, estendendo a intervenção de amicus curiae aos processos de controle abstrato de constitucionalidade, com base na relevância da matéria e na representatividade dos postulantes (art. 7º, § 2º). Ao fazê-lo, quebrou com o paradigma da legitimidade exclusiva das instituições reguladoras e atribuiu ao instituto do amicus curiae uma relevância ímpar, que até então não possuía no nosso ordenamento jurídico. Com o passar do tempo, as hipóteses de admissibilidade da atuação de amici curiae vêm sendo ampliadas. Há previsão para tanto no Código de Processo Civil, com respeito à apreciação dos chamados recursos repetitivos no âmbito do Superior Tribunal de Justiça (art. 543-C, § 4º, incluído pela Lei nº 11.672/08) e até mesmo na Lei dos Juizados Especiais Federais, que autoriza a participação de eventuais interessados nos pedidos de uniformização de interpretação de lei federal (art. 14, § 7º, da Lei nº 10.259/2001). 5. Em seu art. , caput, a Lei nº 9.868/1999 veda a intervenção de terceiros (art. 7º, caput), haja vista o caráter objetivo do processo de fiscalização abstrata de constitucionalidade, incompatível com a busca de interesses econômicos de agentes alheios à relação jurídico-processual. No entanto, justamente pelo caráter objetivo do controle concentrado, o § 2º do art. da Lei nº 9.868/1999 autoriza a admissão, pelo relator, de outros órgãos ou entidades, na qualidade de amici curiae, sempre que a matéria seja de significativa relevância e os requerentes ostentem representatividade adequada, in verbis: “§ 2º O relator, considerando a relevância da matéria e a representatividade dos postulantes, poderá, por irrecorrível, admitir, observado o prazo fixado no parágrafo anterior, a manifestação de outros órgãos ou entidades”. 6. A intervenção de amicus curiae no controle concentrado de atos normativos primários destina-se a pluralizar e a legitimar social e democraticamente o debate constitucional, com o aporte de argumentos e pontos de vista diferenciados, bem como de informações fáticas e dados técnicos relevantes à solução da controvérsia jurídica e, inclusive, de novas alternativas de interpretação da Carta Constitucional, o que se mostra salutar diante da causa de pedir aberta das ações diretas. Nas palavras de Gilmar Mendes: Trata-se de providência que confere um caráter pluralista ao processo objetivo de controle abstrato de constitucionalidade, permitindo que o Tribunal decida com pleno conhecimento dos diversos aspectos envolvidos na questão (Jurisdição Constitucional. 4ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2004, p. 218). A razão de ser da figura do amicus curiae foi exposta com clareza pelo Ministro Celso de Mello, ao relatar a ADI 2.321 MC: “ [...] PROCESSO OBJETIVO DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO - POSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO DO "AMICUS CURIAE": UM FATOR DE PLURALIZAÇÃO E DE LEGITIMAÇÃO DO DEBATE CONSTITUCIONAL. - O ordenamento positivo brasileiro processualizou, na regra inscrita no art. , § 2º, da Lei nº 9.868/99, a figura do "amicus curiae", permitindo, em consequência, que terceiros, desde que investidos de representatividade adequada, sejam admitidos na relação processual, para efeito de manifestação sobre a questão de direito subjacente à própria controvérsia constitucional. A intervenção do "amicus curiae", para legitimar-se, deve apoiar-se em razões que tornem desejável e útil a sua atuação processual na causa, em ordem a proporcionar meios que viabilizem uma adequada resolução do litígio constitucional. - A ideia nuclear que anima os propósitos teleológicos que motivaram a formulação da norma legal em causa, viabilizadora da intervenção do "amicus curiae" no processo de fiscalização normativa abstrata, tem por objetivo essencial pluralizar o debate constitucional, permitindo, desse modo, que o Supremo Tribunal Federal venha a dispor de todos os elementos informativos possíveis e necessários à resolução da controvérsia, visando-se, ainda, com tal abertura procedimental, superar a grave questão pertinente à legitimidade democrática das decisões emanadas desta Suprema Corte, quando no desempenho de seu extraordinário poder de efetuar, em abstrato, o controle concentrado de constitucionalidade.[...]”( ADI 2.321 MC, Tribunal Pleno, rel. Min. Celso de Mello, julgado em 25.10.2000) A autorização expressa para o ingresso de amicus curiae nos processos de controle concentrado de constitucionalidade evidencia a consciência, por parte do legislador, de que tal controle não pode ser exercido pelo mero contraste de documentos normativos e, numa perspectiva mais ampla, de que a interpretação constitucional também envolve a análise de elementos fáticos, dada a estreita inter-relação entre fato e norma. Esses fundamentos foram bem expostos pelo Ministro Gilmar Mendes, em decisão monocrática proferida na ADI 2.316, na qual reitera ponderações já lançadas em trabalhos doutrinários: “Observa-se também que a constatação de que, no processo de controle de constitucionalidade, faz-se, necessária e inevitavelmente, a verificação de fatos e prognoses legislativos, sugere a necessidade de adoção de um modelo procedimental que outorgue ao Tribunal as condições necessárias para proceder a essa aferição. Esse modelo pressupõe não só a possibilidade de o Tribunal se valer de todos os elementos técnicos disponíveis para a apreciação da legitimidade do ato questionado, mas também um amplo direito de participação por parte de terceiros (des) interessados. [...] Hoje não há como negar a comunicação entre norma e fato (Kommunikation zwischen Norm und Sachverhalt), que, como ressaltado, constitui condição da própria interpretação constitucional. É que o processo de conhecimento aqui envolve a investigação integrada de elementos fáticos e jurídicos. [Cf., MARENHOLZ, Ernst Gottfried, Verfassungsinterpretation aus praktischer Sicht, in: Verfassungsrecht zwischen Wissenschaft und Richterkunst, Homenagem aos 70 anos de Konrad Hesse, Heidelberg, 1990, p. 53 (54)]. [...] Não há dúvida, outrossim, de que a participação de diferentes grupos em processos judiciais de grande significado para toda a sociedade cumpre uma função de integração extremamente relevante no Estado de Direito. A propósito, Peter Häberle defende a necessidade de que os instrumentos de informação dos juízes constitucionais sejam ampliados, especialmente no que se refere às audiências públicas e às intervenções de eventuais interessados, assegurando-se novas formas de participação das potências públicas pluralistas na qualidade de intérpretes em sentido amplo da Constituição (cf. Häberle, Peter. Hermenêutica Constitucional. A Sociedade Aberta dos Intérpretes da Constituição: contribuição para a Interpretação Pluralista e Procedimental da Constituição. Tradução de Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre, 1997, p. 47-48). Ao ter acesso a essa pluralidade de visões em permanente diálogo, este Supremo Tribunal Federal passa a contar com os benefícios decorrentes dos subsídios técnicos,implicações político-jurídicas e elementos de repercussão econômica que possam vir a ser apresentados pelos amigos da Corte. Essa inovação institucional, além de contribuir para a qualidade da prestação jurisdicional, garante novas possibilidades de legitimação dos julgamentos do Tribunal no âmbito de sua tarefa precípua de guarda da Constituição.” ( ADI 2.316, rel. Min. Cezar Peluso, decisão monocrática proferida pelo Min. Gilmar Mendes, em 13.01.2010) 7. Como dito, a intervenção dos amici curiae objetiva enriquecer o debate jurídico-constitucional, mediante o aporte de novos argumentos, pontos de vista, possibilidades interpretativas e informações fáticas e técnicas, o que acentua o respaldo social e democrático da jurisdição constitucional exercida por esta Corte. Os amigos da Corte não atuam como assistentes litisconsorciais e não estão legitimados a atuar na defesa incondicional dos seus próprios interesses. Mesmo que os defendam, como usualmente ocorre, devem fazê-lo conscientes de que a sua intervenção é admitida apenas para enriquecer o debate jurídico e contribuir para a Suprema Corte chegar à decisão mais justa, em consonância com as peculiaridades das múltiplas relações interpessoais que diariamente são submetidas à sua apreciação. Nessa senda, colhe-se o ensinamento de Damares Medina, que ressalta o caráter parcial do amicus curiae e, em seguida, anota que isso não é um óbice à sua atuação, sempre que ele possa contribuir para o aperfeiçoamento da jurisdição: O interesse jurídico na solução da controvérsia constitucional não deslegitima a intervenção do amicus, uma vez que a função informacional por ele exercida pode contribuir para o aperfeiçoamento e pluralização do processo de tomada de decisão (Amicus Curiae: Amigo da Corte ou Amigo da Parte? São Paulo: Saraiva, 2010, p. 169). Por não serem parte e sequer assistentes litisconsorciais, mas entidades parciais aptas a contribuir com a Corte, nega-se aos amici curiae legitimidade para recorrer ( ADI 3934-ED-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgado em 24.02.2011). Essas razões, ligadas ao seu papel na formação da convicção da Corte em processos de caráter objetivo, impedem o seu ingresso em ações e incidentes de caráter meramente subjetivo, como a ação de mandado de segurança ( MS 26552-AgR-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, julgado em 22.11.2007) e, ainda, limitam, em princípio, a possibilidade de ingresso no processo objetivo à data de liberação da ação direta para julgamento ( ADI 4067 AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Joaquim Barbosa,julgado em 10.3.2010). Por outro lado, tais razões impeliram o Supremo Tribunal Federal a conferir interpretação extensiva ao art. , § 2º, da Lei 9.868/99, admitindo a intervenção de amicus curiae nas ações declaratórias de constitucionalidade e inclusive nos recursos extraordinários com repercussão geral reconhecida, pelo caráter objetivo que assumem após tal fase processual. Passo à análise dos requisitos exigidos para a intervenção postulada. 8. O requisito da relevância da matéria requer que a questão jurídica controversa extrapole os interesses subjetivos das partes, repercutindo em amplo segmento econômico, político e/ou social, em direitos difusos ou coletivos ou, ao menos, numa vasta gama de direitos individuais homogêneos. Embora exigível, esse requisito não constitui óbice substancial ao ingresso de amici curiae, pois está presente nos recursos relativos a matérias com repercussão geral reconhecida e, em geral, nas ações declaratórias de constitucionalidade e nas ações diretas de inconstitucionalidade. Os verdadeiros filtros à proliferação indevida de requerimentos de ingresso como amicus curiae decorrem do requisito da representatividade adequada, conjugado com os requisitos concernentes à utilidade e à conveniência da sua intervenção. Por força do requisito da representatividade adequada, não se admite o ingresso no feito, na qualidade de amici curiae, de pessoas físicas ou jurídicas interessadas apenas – ou fundamentalmente – no desfecho do seu processo, como aquelas que têm recursos sobrestados na origem, aguardando o desfecho de processos com repercussão geral reconhecida por esta Corte ( RE 590415, Rel. Min. Joaquim Barbosa, decisão monocrática proferida em 29.9.2011). Essa conclusão é corroborada pela expressa redação do art. , § 2º, da Lei 9.868/99, que se refere a órgãos ou entidades, e não, de modo geral, a pessoas físicas ou jurídicas. A utilidade e a conveniência da intervenção do amicus curiae também deverão ser previamente examinadas pelo relator, ao decidir sobre o seu pleito de ingresso no processo. Por isso é que o art. , § 2º, da Lei nº 9.868/1999 lhe confere um poder discricionário (o relator [...] poderá , por despacho irrecorrível, admitir ...), e não vinculado. Na dicção do Ministro Celso de Mello, “a intervenção do `amicus curiae´, para legitimar-se, deve apoiar-se em razões que tornem desejável e útil a sua atuação processual na causa, em ordem a proporcionar meios que viabilizem uma adequada resolução do litígio constitucional” ( ADI 2.321 MC, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, julgada em 25.10.2000, excerto da ementa) Tais requisitos dizem respeito à apreciação, que o relator deve fazer, acerca da necessidade de ingresso de amici curiae no processo e, ainda, da efetiva contribuição que a sua intervenção pode trazer para uma solução ótima da lide jurídico-constitucional. 9. No caso concreto, estão presentes os requisitos legalmente exigidos para a intervenção do requerente na qualidade de amicus curiae, assim como a utilidade e a conveniência da sua atuação. A matéria é assaz relevante. Os profissionais representados pelo requerente têm profundo conhecimento do tema discutido nos autos. E a complexidade fática e jurídica da questão seguramente recomenda que as suas contribuições sejam apreciadas por esta Corte. Ante o exposto, defiro, com fundamento no art. , § 2º, da Lei nº 9.868/99, o pedido de Unafisco Sindical – Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil para que intervenha no feito na condição de amicus curiae, podendo apresentar memoriais e, inclusive, proferir sustentação oral. À Secretaria para a inclusão do nome da parte interessada e dos seus patronos. Após dê-se vista ao Procurador-Geral da República. Publique-se. Brasília, 26 de junho de 2012.Ministra Rosa Weber Relatora

Referências Legislativas

Observações

12/09/2012 Legislação feita por:(JDG).
Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/22870389/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-4010-df-stf

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