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19 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - RECLAMAÇÃO: Rcl 14786 SP

Supremo Tribunal Federal
há 10 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Partes

Publicação

Julgamento

Relator

Min. ROSA WEBER
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Decisão

Vistos etc. Trata-se de reclamação constitucional, com pedido liminar, amparada em suposta contrariedade à Súmula Vinculante 10 do STF, proposta pelo Estado de São Paulo contra decisão da 7ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Defende o reclamante que a Corte de origem, quando do julgamento da apelação em mandado de segurança 0XXXXX-55.2008.8.26.0053, desrespeitou a cláusula de reserva de plenário (art. 97 da Carta Política), ao assegurar o pagamento - aos representados da Associação dos Oficiais das Reserva e Reformados da Polícia Militar do Estado de São Paulo -, desde a impetração, de 100% do Adicional de Local de Exercício (ALE), adicional concedido por lei a policiais em atividade, posteriormente estendido a inativos e pensionistas, de modo progressivo e ao longo dos anos de 2010 a 2014, pela legislação estadual, precisamente Leis Complres 1065/2008 e 1114/2010, as quais teriam sido implicitamente declaradas inconstitucionais, à luz do § 8º do art. 40 da Lei Maior. O fumus boni iuris, consoante registra o Estado de São Paulo, decorre da contrariedade à Súmula Vinculante 10, enquanto a execução provisória, cujo montante alcança quase um bilhão e meio de reais, carateriza o periculum in mora. Pugna, liminarmente, seja suspenso o acórdão reclamado, e, no mérito, cassada a decisão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. É o relatório. Decido. Cabe reclamação constitucional quando há usurpação da competência originária desta Suprema Corte, assim como no caso de decisão judicial ou ato administrativo que contrarie julgado do STF proferido em sede de controle concentrado de constitucionalidade, em decorrência do efeito vinculante que ostenta (art. 102, § 2º, da CF), e, ainda, na hipótese de desatenção a teor de súmula vinculante (art. 103-A, § 3º, da Constituição Federal). Passa, portanto, o exame do cabimento da presente reclamação pela verificação da alegada ofensa à Súmula Vinculante 10/STF, verbis: “Viola a cláusula de reserva de plenário ( CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público, afasta sua incidência, no todo ou em parte.” Na esteira da remansosa jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, somente passível de ofensa a Súmula Vinculante 10 se a matéria objeto de análise na decisão reclamada comportar conteúdo constitucional, estatura normativa que exige submissão da controvérsia ao plenário ou órgão especial do tribunal competente para a decisão. Colaciono, à adequada compreensão da controvérsia, a ementa do acórdão objurgado: "I - Policiais Militares inativos e pensionistas. Adicional de Local de Exercício (ALE). Lei Complementar 689/92. II - Prescrição do fundo de direito. Inocorrência. Obrigação de trato sucessivo e continuado. Repercussão apenas quanto às prestações periódicas e sucessivas, alcançadas pelo quinquênio do artigo do Decreto nº 20.910/32. III - A concessão do ALE representou vantagem de caráter geral para todos os policiais militares que trabalhem em Unidades Policiais Militares classificadas em razão da complexidade das atividades exercidas e dificuldade de fixação do profissional,constituindo-se numa forma transversa de aumentar vencimentos de servidores da ativa sem estender tal benefício aos aposentados e pensionistas, não se caracterizando como verba de caráter eventual. IV - Sentença de parcial procedência. Recurso da Fazenda improvido, provido o da autora para determinar o apostilamento do adicional". Esta Suprema Corte, à luz dos precedentes em que analisada a extensão de adicional a servidores inativos – militares ou não -, entende que discussão de tal jaez, em primeiro plano, demanda interpretação da lei local ou infraconstitucional, a afastar eventual ofensa direta ao texto constitucional. Destaco, contudo, a compreensão de que o só fato da matéria de fundo versar sobre lei local – interpretação e aplicação - não é suficiente para alijar do âmbito deste Supremo Tribunal Federal, em toda em qualquer hipótese, reclamação constitucional alicerçada no desrespeito à Súmula Vinculante 10. Comporta, sim, exceções a regra, a depender do preenchimento da condicionante presente na própria súmula em apreço, qual seja haver na decisão reclamada, ainda que implicitamente, efetiva declaração de inconstitucionalidade da lei ou ato normativo,como bem exemplifica a decisão prolatada pelo Ministro Março Aurélio, na reclamação 14536 (Dje-187, divulgado 21.9.2012 e publicado 24.9.2012). É dizer, se o órgão julgador, sem observar o art. 97 da Carta Política, a pretexto de afastar a incidência da norma estritamente pelo plano infraconstitucional, tangenciar o texto da Lei Maior, dele extraindo suficientes razões de decidir, em verdadeira declaração de inconstitucionalidade, mesmo que implicitamente, será de todo cabível a reclamação constitucional (art. 103-A, § 3º, da CF). Na hipótese, contudo, sem olvidar registrado o teor do § 8º do art. 40 da Constituição da Republica na decisão reclamada, verifico que a Corte de origem efetivamente solveu a controvérsia pelo exclusivo enfoque da interpretação da legislação local (leis complementares estaduais), rigorosamente não afastada a incidência da norma jurídica pelo viés da inconstitucionalidade, consoante denota a seguinte passagem do julgado: “Desse modo, da leitura das normas legais precitadas, verifica-se que houve desvio de poder legislativo, pois as gratificações não objetivam a criação de um estímulo à frequência e, consequentemente, elevar o padrão da qualidade da prestação do serviço; mas, na realidade, a gratificação em debate foi criada para conceder fraudulentamente e dissimuladamente um verdadeiro reajuste de vencimentos em caráter geral aos servidores da ativa.” Nesse diapasão, respeitados os precedentes desta Suprema Corte, não há como se entender contrariada, na espécie, a Súmula Vinculante 10. Colho os seguintes precedentes: “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. GRATIFICAÇÃO DE RISCO DE POLICIAMENTO OSTENSIVO. CARÁTER GERAL. EXTENSÃO AOS SERVIDORES INATIVOS E PENSIONISTAS. ANÁLISE DA NATUREZA JURÍDICA DA VERBA.IMPOSSIBILIDADE. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. SÚMULA 280 DO STF. AUMENTO DE REMUNERAÇÃO. LEI ESPECÍFICA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. OFENSA A CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO. INOCORRÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. A repercussão geral pressupõe recurso admissível sob o crivo dos demais requisitos constitucionais e processuais de admissibilidade (art. 323 do RISTF). Consectariamente, se o recurso é inadmissível por outro motivo, não há como se pretender seja reconhecida a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso (art. 102, III, § 3º, da Constituição Federal). 2. O prequestionamento da questão constitucional é requisito indispensável à admissão do recurso extraordinário, sendo certo que eventual omissão no acórdão recorrido reclama embargos de declaração. 3. As Súmulas 282 e 356 do STF dispõem respectivamente: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada” e “O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento”. 4. Os benefícios ou vantagens de caráter geral,concedidos aos servidores da ativa, são extensíveis aos inativos e pensionistas, nos termos do artigo 40, § 8º, da CF (redação decorrente da EC n. 20/98). 5. A ofensa a direito local não viabiliza o apelo extremo (Súmula 280 do STF). 6. O princípio da reserva de plenário resta indene nas hipóteses em que não há declaração de inconstitucionalidade por órgão fracionário do Tribunal de origem, mas apenas a interpretação e a conclusão de que a lei invocada não é aplicável ao caso em apreço. Precedentes: ARE 676.661-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 15/05/2012; e RE 612.800-AgR, Rel. Min. Ayres Britto, Segunda Turma, DJe de 05/12/2011. 7. In casu, o acórdão originariamente recorrido assentou: “PROCESSUAL CIVIL. RECURSO DE AGRAVO EM FACE DE TERMINATIVA PROFERIDA EM SEDE DE APELAÇÃO ART. 557, § 1-A CPC. ALEGAÇÃOD E DESRESPEITO À CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO INACOLHIDA. DECISÃO MANTIDA POR SEUS PRÍPRIOS FUNDAMENTOS. DECISÃO UNÂNIME. 1. Já é entendimento pacífico no STF que os inativos e pensionistas têm direito à paridade de vencimentos com os servidores da ativa, considerando auto-aplicável tal preceito constitucional. Desnecessário, assim, discutir-se acerca da constitucionalidade do artigo 14 da Lei Complementar 59/04,inexistindo ofensa à cláusula de reserva de plenário. 2. A Gratificação de Risco de Policiamento Ostensivo, criada pela Lei Estadual nº 59/04, é uma vantagem com caráter de generalidade, extensível a todos os policiais militares que desenvolvam as atividades previstas no art. da referida lei, e que, cumulativamente, estejam lotados na Unidades Operacionais da Corporação (Batalhões e Companhias Independentes) e nos órgão de Direção Executiva (Comandos de Policiamento), mediante ato de designação específico, cumprindo escala permanente de policiamento ostensivo. Observa-se que as atividades previstas no art. 2º da lei em comento, abrangem as ações de segurança pública preventivas e repressivas, com vista à preservação da ordem pública interna, compreendendo o policiamento de radiopatrulha, o policiamento de guarda dos estabelecimentos prisionais, das sedes dos Poderes Estaduais e dos estabelecimentos públicos, o policiamento de trânsito urbano e rodoviário, o policiamento de choque e demais modalidades previstas no artigo 24 da Lei 11.328/96, compreendendo, a meu ver, todos os tipos de atividade policial, configurando o seu caráter de generalidade. Por isso, impõe a extensão aos inativos e aos policiais militares da ativa pela LC 59/04. 3. Recurso de agravo a que se nega provimento. 4. Decisão unânime.” 8. Agravo regimental a que se nega provimento.” ( ARE XXXXX AgR, Relator (a): Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 28.8.2012, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-180 DIVULG 12-09-2012 PUBLIC 13-09-2012) “Agravo regimental no recurso extraordinário. Servidor público. Militar. Adicional de permanência. Extensão a servidores militares inativos. Natureza jurídica do benefício. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Reexame de fatos e provas.Impossibilidade. Precedentes. 1. O Tribunal de origem concluiu pela impossibilidade de o agravante perceber o adicional de permanência, com fundamento na Lei nº 6.880/80, na MP nº 2.131/2000 e nos fatos e nas provas dos autos. 2. Inadmissível, em recurso extraordinário, a análise da legislação infraconstitucional e o reexame do conjunto fático-probatório da causa. Incidência das Súmulas nºs 636 e 279/STF. 3. Agravo regimental não provido.” ( RE XXXXX AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 29.6.2012)“AGRAVO REGIMENTAL. POLICIAIS MILITARES DO ESTADO DE SÃO PAULO. ADICIONAL OPERACIONAL DE LOCALIDADE (AOL). CRITÉRIO DE FIXAÇÃO DO VALOR. DISCUSSÃO SOBRE A NATUREZA DA VANTAGEM. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. SÚMULA 280 DO STF. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. EXISTÊNCIA DE EQUÍVOCO NA DECISÃO AGRAVADA, VISTO QUE OS AGRAVANTES SÃO SERVIDORES EM ATIVIDADE, E NÃO INATIVOS, COMO CONSTOU DO ATO DECISÓRIO IMPUGNADO. Os dispositivos constitucionais invocados no recurso extraordinário não foram prequestionados. Incidência das Súmulas 282 e 356 do STF. Para se chegar a conclusão diversa daquela a que se chegou no acórdão recorrido, seria necessário o exame prévio da legislação local pertinente, o que é inviável nesta esfera. Incidência da Súmula 280 do STF. Agravo regimental provido, em parte, apenas para fazer constar que os agravantes são servidores em atividade.” ( ARE XXXXX AgR. Rel. Min. Joaquim Barbosa, Dje 22.6.2012) “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito administrativo. Adicional de tempo de serviço. Servidores inativos e pensionistas da extinta FEPASA. Análise de legislação infraconstitucional (Decreto 35.530/1959 e Lei 10.470/1971) e de cláusulas contratuais. Enunciado 454 da Súmula do STF. Precedentes. 3. Ausência de argumentos suficientes para infirmar a decisão recorrida. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.” ( ARE XXXXX AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 19.3.2012) “Agravo regimental no recurso extraordinário. Servidor estadual. Adicional de periculosidade. Extensão aos inativos. Natureza jurídica. Impossibilidade. Precedentes. 1. O Tribunal de origem decidiu que o adicional de periculosidade deveria ser estendido aos inativos, por força do art. 40, § 8º, da Constituição Federal, haja vista o seu caráter genérico. 2. Para chegar a entendimento diverso sobre a natureza da vantagem, seria necessário interpretar a legislação infraconstitucional pertinente e reexaminar o conjunto fático-probatório, o que é inviável em recurso extraordinário. Incidência das Súmulas nºs 280 e 279/STF. 3. Agravo regimental não provido.” (RE XXXXX AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 15.3.2012)“AGRAVO REGIMENTAL. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. ADICIONAL DE DESEMPENHO. EXTENSÃO A INATIVOS. DISCUSSÃO SOBRE A NATUREZA DA VANTAGEM. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. SÚMULA 280 DO STF. Agravo regimental a que se nega provimento.” (AI XXXXX AgR, Rel.Min. Joaquim Barbosa, DJe 01.12.2011)“AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. ADMINISTRATIVO. POSSIBILIDADE DE EXTENSÃO DE VANTAGENS CONCEDIDAS EM CARÁTER GERAL AOS INATIVOS E PENSIONISTAS. PRECEDENTES. NATUREZA DA VANTAGEM. IMPOSSIBILIDADE DA ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO LOCAL E DO CONJUNTO PROBATÓRIO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS N. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” ( AI XXXXX AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 30.9.2011) Acresço, por seu turno, que o Supremo Tribunal Federal, ao julgamento dos recursos extraordinários com agravo XXXXX e XXXXX, ambos da relatoria do Ministro Cezar Peluso, nos quais devolvido a esta Corte o exame do Adicional de Local de Exercício –ALE, tanto pelo prisma da extensão a inativos, quanto pelo da concessão a praças da Polícia Militar, reputou desprovida de conteúdo constitucional a matéria, a obstar sua apreciação na via extraordinária, ausente repercussão geral, verbis: “RECURSO. Agravo convertido em Extraordinário. Inadmissibilidade deste. Adicional de Local de Exercício - ALE. Extensão. Servidor público inativo. Precedentes. Ausência de repercussão geral. Recurso extraordinário não conhecido. Não apresenta repercussão geral recurso extraordinário que, tendo por objeto a possibilidade de extensão do Adicional de Local de Exercício – ALE aos servidores públicos inativos, versa sobre tema infraconstitucional.” ( ARE XXXXX, Rel. Min. Cezar Peluso, DJe 31.8.2011) “SERVIDOR PÚBLICO. Militar. Vantagem pecuniária. Adicional de local de exercício. Percepção por oficiais da Polícia Militar de São Paulo. Pretensão do benefício por praças. Questão infraconstitucional. Ausência de repercussão geral. Recurso extraordinário recusado. Não apresenta repercussão geral o recurso extraordinário que, tendo por objeto a análise do direito de praças receberem a mesma gratificação concedida por lei a oficiais, versa sobre matéria infraconstitucional.” ( ARE XXXXX,Rel. Min. Cezar Peluso, DJe 11.9.2012) Inocorrente ofensa à cláusula de reserva de plenário (art. 97 da Lei Maior), bem como contrariedade à Súmula Vinculante 10 do STF, forte nos arts. 38 da Lei 8.038/1990 e 21, § 1º, do RISTF, nego seguimento à reclamação, prejudicado o exame do pedido liminar. Publique-se. Brasília, 12 de novembro de 2012.Ministra Rosa WeberRelatora
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