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27 de Novembro de 2021
2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - RECURSO EXTRAORDINÁRIO : RE 712779 RS

Supremo Tribunal Federal
há 9 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
RE 712779 RS
Partes
NEIVA BEATRIZ VALLANDRO DE CARVALHO, JOSE LUIS WAGNER E OUTRO(A/S), UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA MARIA, PROCURADOR-GERAL FEDERAL
Publicação
DJe-202 DIVULG 15/10/2012 PUBLIC 16/10/2012
Julgamento
10 de Outubro de 2012
Relator
Min. LUIZ FUX
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Decisão

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL PRESUMIDA. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL INATIVO. REAJUSTE ANUAL. ART. 40, § 8º, DA CF/88. ADOÇÃO DO ÍNDICE APLICADO AOS BENEFÍCIOS DO RGPS. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE DÁ PROVIMENTO.1. A repercussão geral é presumida quando o recurso versar questão cuja repercussão já houver sido reconhecida pelo Tribunal, ou quando impugnar decisão contrária a súmula ou a jurisprudência dominante desta Corte (artigo 323, § 1º, do RISTF).2. Os servidores públicos inativos fazem jus ao reajuste anual de seus proventos, segundo o índice do Regime Geral da Previdência Social, nos termos do artigo 40, § 8º, da CF/88, do artigo 15 da Lei 10.887/04 e do artigo 65, parágrafo único da Orientação Normativa nº 3 do Ministério da Previdência Social. Precedente: MS 25.871, Pleno, Relator o Ministro Cezar Peluso, DJ de 04.04.08.3. In casu, o acórdão recorrido manteve a sentença que julgou improcedente o pedido da recorrente sob os seguintes fundamentos:“(...) O art. 40, § 8º, da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional n. 41/2003, assim estabelece:‘Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.(...)§ 8º É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios estabelecidos em lei.’Verifica-se que o reajuste periódico dos benefícios, muito embora tenha sido garantido pela Carta Magna, teve a definição de seus critérios reservada à edição de lei posterior.(…) A legislação ordinária que regulamentou a matéria adveio apenas em 22 de setembro de 2008, com a alteração promovida pela Lei n. 11.784/2008 no artigo 15 da Lei n. 10.887/2004. Estabeleceu-se que as aposentadorias e pensões seriam reajustadas, a partir de janeiro de 2008, na mesma data e com base no mesmo índice aplicado aos benefícios do RGPS. Assim, restou definido o critério a ser observado para o reajustamento dos benefícios a fim de que fosse mantido o seu valor real com o passar dos anos.Ocorre que, como explicitou a dicção legal do artigo supramencionado, tal vinculação do reajustamento das aposentadorias de titulares de cargos públicos aos índices aplicados aos benefícios do RGPS deveria ser considerada somente a partir de janeiro de 2008. Antes disso, portanto, não havia previsão legal indicando o parâmetro adequado para a concessão do reajuste previsto no § 8º do artigo 40 da Carta Magna.Sustenta a autora que seu direito ao reajuste da aposentadoria deve ser assegurado mesmo antes do advento da Lei n. 11.784/2008, uma vez que a Orientação Normativa n. 03/2004 do Ministério da Previdência determinava, na redação original do parágrafo único de seu art. 65, o seguinte: “Na ausência de definição do índice de reajustamento pelé ente, os benefícios serão corrigidos pelos mesmos índices aplicados aos benefícios do RGPS”. Refere também que tal norma foi posteriormente revogada por outra orientação normativa, a qual trouxe em seu bojo ordem no mesmo sentido (art. 73, parágrafo único, da Orientação Normativa n. 01/2007 do Ministério da Previdência).Não lhe assiste razão. É cediço que as orientações normativas se enquadram naquilo que a doutrina de Direito Administrativo convencionou chamar de ‘atos administrativos normativos’, ou seja, atos através dos quais a Administração Pública estabelece normas de conduta, estipulando regras gerais e abstratas.(…) Ocorre que em nosso ordenamento vige o princípio da legalidade, segundo o qual "ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei". Tal regra está prevista no art. , II, da Constituição Federal e, além de ser norma basilar de todo o sistema jurídico, se constitui em garantia fundamental do cidadão brasileiro.Em virtude desse princípio, não há possibilidade de edição de regulamentos independentes ou autônomos no âmbito do Direito pátrio, uma vez que estes dispensam a anterioridade de lei em sentido estrito.(...) Fixadas tais premissas, parece-me irrefutável que as orientações normativas ns. 03/2004 e 01/2007 do Ministério da Previdência transgrediram o regramento constitucional. Isto porque, ao determinarem o critério adequado para o reajustamento dos benefícios previdenciários decorrentes de servidores públicos, avançaram sobre área reservada constitucionalmente à lei em sentido estrito, significa dizer, a ato emanado do Poder Legislativo com a observância das regras pertinentes ao processo legislativo.Também não se pode aceitar o argumento de que referidos atos administrativos estavam autorizados a fixar tal critério, com base em disposição existente na Lei n. 9.717/1998, uma vez que tais dispositivos não possuem força normativa para se sobrepor ao que determina a Constituição e ‘delegar poderes’ do Legislativo ao Executivo.Ora, se a Constituição estabelece a necessidade de lei para o estabelecimento dos critérios de reajuste das pensões, não é dado à própria lei delegar tal tarefa a atos infralegais a serem editados pelo Poder Executivo, sob pena de violação ao Princípio da Separação dos Poderes.(...) Não bastasse isso, ressalto que não cabe ao Poder Judiciário, sob pena de ofensa ao já referido Princípio da Separação dos Poderes, conceder reajustes sem amparo legal.”4. Recurso extraordinário a que se dá provimento. Decisão: Cuida-se de recurso extraordinário interposto por NEIVA BEATRIZ VALLANDRO DE CARVALHO, com fundamento no artigo 102, inciso III, alínea a, da Constituição Federal de 1988, contra acórdão prolatado pela Turma Suplr às Turmas Recursais da Seção Judiciária do Rio Grande do Sul que manteve a sentença por seus próprios fundamentos, nos termos do artigo 46 da Lei 9.099/95 c/c o artigo da Lei 10.259/01. Noticiam os autos que a recorrente, servidora pública federal inativa vinculada ao quadro de pessoal da Universidade Federal de Santa Maria, ajuizou ação contra a recorrida, pleiteando o reajuste de seus proventos, com respaldo no artigo 40, § 8º,da CF/88, na redação conferida pela EC 41/03. Requereu, ainda, o pagamento retroativo dos valores que entende devidos. A ação foi julgada improcedente pelos seguintes fundamentos: “(...) O art. 40, § 8º, da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional n. 41/2003, assim estabelece: ‘Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. § 8º É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios estabelecidos em lei.’ Verifica-se que o reajuste periódico dos benefícios, muito embora tenha sido garantido pela Carta Magna, teve a definição de seus critérios reservada à edição de lei posterior. (…) A legislação ordinária que regulamentou a matéria adveio apenas em 22 de setembro de 2008, com a alteração promovida pela Lei n. 11.784/2008 no artigo 15 da Lei n. 10.887/2004. Estabeleceu-se que as aposentadorias e pensões seriam reajustadas, a partir de janeiro de 2008, na mesma data e com base no mesmo índice aplicado aos benefícios do RGPS. Assim, restou definido o critério a ser observado para o reajustamento dos benefícios a fim de que fosse mantido o seu valor real com o passar dos anos. Ocorre que, como explicitou a dicção legal do artigo supramencionado, tal vinculação do reajustamento das aposentadorias de titulares de cargos públicos aos índices aplicados aos benefícios do RGPS deveria ser considerada somente a partir de janeiro de 2008. Antes disso, portanto, não havia previsão legal indicando o parâmetro adequado para a concessão do reajuste previsto no § 8º do artigo 40 da Carta Magna. Sustenta a autora que seu direito ao reajuste da aposentadoria deve ser assegurado mesmo antes do advento da Lei n. 11.784/2008, uma vez que a Orientação Normativa n. 03/2004 do Ministério da Previdência determinava, na redação original do parágrafo único de seu art. 65, o seguinte: “Na ausência de definição do índice de reajustamento pelé ente, os benefícios serão corrigidos pelos mesmos índices aplicados aos benefícios do RGPS”. Refere também que tal norma foi posteriormente revogada por outra orientação normativa, a qual trouxe em seu bojo ordem no mesmo sentido (art. 73, parágrafo único, da Orientação Normativa n. 01/2007 do Ministério da Previdência). Não lhe assiste razão. É cediço que as orientações normativas se enquadram naquilo que a doutrina de Direito Administrativo convencionou chamar de ‘atos administrativos normativos’, ou seja, atos através dos quais a Administração Pública estabelece normas de conduta, estipulando regras gerais e abstratas. (…) Ocorre que em nosso ordenamento vige o princípio da legalidade, segundo o qual "ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei". Tal regra está prevista no art. , II, da Constituição Federal e, além de ser norma basilar de todo o sistema jurídico, se constitui em garantia fundamental do cidadão brasileiro. Em virtude desse princípio, não há possibilidade de edição de regulamentos independentes ou autônomos no âmbito do Direito pátrio, uma vez que estes dispensam a anterioridade de lei em sentido estrito. (...) Fixadas tais premissas, parece-me irrefutável que as orientações normativas ns. 03/2004 e 01/2007 do Ministério da Previdência transgrediram o regramento constitucional. Isto porque, ao determinarem o critério adequado para o reajustamento dos benefícios previdenciários decorrentes de servidores públicos, avançaram sobre área reservada constitucionalmente à lei em sentido estrito, significa dizer, a ato emanado do Poder Legislativo com a observância das regras pertinentes ao processo legislativo. Também não se pode aceitar o argumento de que referidos atos administrativos estavam autorizados a fixar tal critério, com base em disposição existente na Lei n. 9.717/1998, uma vez que tais dispositivos não possuem força normativa para se sobrepor ao que determina a Constituição e ‘delegar poderes’ do Legislativo ao Executivo. Ora, se a Constituição estabelece a necessidade de lei para o estabelecimento dos critérios de reajuste das pensões, não é dado à própria lei delegar tal tarefa a atos infralegais a serem editados pelo Poder Executivo, sob pena de violação ao Princípio da Separação dos Poderes. (...) Não bastasse isso, ressalto que não cabe ao Poder Judiciário, sob pena de ofensa ao já referido Princípio da Separação dos Poderes, conceder reajustes sem amparo legal.” Irresignada, a recorrente interpôs recurso inominado, tendo a Turma Suplementar às Turmas Recursais da Seção Judiciária do Rio Grande do Sul negado provimento ao recurso, mantendo a sentença por seus próprios fundamentos. Nas razões do apelo extremo, a recorrente sustenta, em síntese, que o artigo da Lei 9.717/98 “delegou competência ao Ministério da Previdência Social para estabelecer regras gerais referentes ao regime próprio de previdência, sem contudo, ofender o art. 40, § 8º, da CF/88”. Afirma, ainda, que, posteriormente, a Lei 10.887/2004, que regulamentou a EC 41/03, “previu que benefícios como o da recorrente serão reajustados na mesma data que os oriundos do RGPS. Contudo, nada mencionou com relação aos índices a serem adotados. Dessa forma, continuou a Lei nº 9.717/98 autorizando o Ministério da Previdência Social a editar normativo referente aos índices em questão, sem que isso contradiga o disposto na Lei nº 10.887/04”. Destaca que o Ministério da Previdência determinou a aplicação dos índices referentes aos benefícios do RGPS, nos termos das Orientações Normativas nº 3, de 13.08.04 e nº 1, de 23.01.07. Alega, por fim, violação dos artigos , inciso XXXVI, 37, caput e inciso XV, e 40, § 8º, da CF/88. É o relatório. DECIDO. Ab initio, deixo de apreciar a existência da repercussão geral, uma vez que o artigo 323, § 1º, do RISTF dispõe que "tal procedimento não terá lugar, quando o recurso versar questão cuja repercussão já houver sido reconhecida pelo Tribunal, ou quando impugnar decisão contrária a súmula ou a jurisprudência dominante, casos em que se presume a existência de repercussão geral”. No mérito, assiste razão à recorrente. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do MS 25.871, Relator o Ministro Cezar Peluso, DJ de 04.04.08, fixou entendimento no sentido de que os servidores públicos inativos fazem jus ao reajuste anual de seus proventos, segundo o índice do Regime Geral da Previdência Social, nos termos do artigo 40, § 8º, da CF/88, do artigo 15 da Lei 10.887/04 e do artigo 65, parágrafo único da Orientação Normativa nº 3 do Ministério da Previdência Social. Eis a ementa da decisão: “EMENTAS: 1. MANDADO DE SEGURANÇA. Legitimidade. Passiva. Tribunal de Contas da União - TCU. Caracterização. Servidor público aposentado desse órgão. Proventos. Pedido de ordem para reajuste e pagamento. Verba devida pelo Tribunal a que está vinculado o funcionário aposentado. Efeito jurídico eventual de sentença favorável que recai sobre o TCU. Aplicação do art. 185, § 1º, da Lei Federal nº 8.112/90. Preliminar repelida. O Tribunal de Contas da União é parte passiva legítima em mandado de segurança para obtenção de reajuste de proventos de servidor seu que se aposentou. 2. SERVIDOR PÚBLICO. Funcionário aposentado. Proventos. Reajuste ou reajustamento anual. Exercício de 2005. Índice. Falta de definição pelo TCU. Adoção do índice aplicado aos benefícios do RGPS. Direito líquido e certo ao reajuste. MS concedido para assegurá-lo. Aplicação do art. 40, § 8º, da CF, cc. art. da Lei nº 9.717/98, e art. 65, § único, da Orientação Normativa nº 3 de 2004, do Ministério da Previdência Social.Inteligência do art. 15 da Lei nº 10.887/2004. Servidor aposentado do Tribunal de Contas da União tem direito líquido e certo a reajuste dos proventos na ordem de 5,405%, no exercício de 2005.” Acrescente-se, ainda, que as alegações da recorrente vão ao encontro da fundamentação deduzida no voto condutor do precedente apontado como paradigma (MS 25.871), verbis: “O art. da Lei federal nº 9.717, de 27 de novembro de 1998, que dispõe sobre regrais gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, estatui: ‘Art. . Compete à União, por intermédio do Ministério da Previdência e Assistência Social: I – a orientação, supervisão e o acompanhamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos e dos militares da União, dos Estados do Distrito Federal e dos Municípios, e dos Fundos a que se refere o art. , para o fiel cumprimento dos dispositivos desta Lei’. Ve-se, pois, que tal norma delegou competência ao Ministério da Previdência Social, para o estabelecimento de regras gerais atinentes ao regime previdenciário, sem nenhuma ofensa ao § 8º do art. 40 da Constituição da República, que alude apenas a critérios legais de reajustamento, e não, à competência para fixação de índices e, muito menos, ao art. 61, § 1º, ‘c’, que em nada se entende com reajuste de proventos. Já a Lei federal nº 10.887, de 18 de junho de 2004, regulamentando as disposições da Emenda Constitucional nº 41 e prescrevendo critério de reajuste, essa tão só cuidou de prever, no art. 15, que os benefícios, como os do autor, concedidos da forma do § 2º da Emenda, ‘serão reajustados na mesma data em que se der o reajuste dos benefícios do regime geral de previdência social’. Nada proveu a respeito dos índices. Autorizado pela Lei nº 9.717/98 e sem nenhuma contradição com a Lei nº 10.887/2004, o Ministério da Previdência Social editou a Orientação Normativa nº 3, de 13 de agosto de 2004, que tratou de preencher tal lacuna, nos seguintes termos: ‘Art. 65. Os benefícios de aposentadoria e pensão, de que tratam os arts. 47, 48, 50, 51, 54 e 55 serão reajustados para preservar-lhes, em caráter permanente, os valores reais, na mesma data em que se der o reajuste dos benefícios do RGPS, de acordo com a variação do índice definido em lei pelo ente federativo. Parágrafo único. Na ausência de definição do índice de reajustamento pelo ente, os benefícios serão corrigidos pelos mesmos índices aplicados aos benefícios do RGPS’. Coube, ao depois, à Portaria MPS nº 822, de 11 de maio de 2005 (fls. 18/20), fixar o percentual aplicável a cada caso (art. 1º, § 1º, e Anexo I). Registre-se, aliás, que, no âmbito do Judiciário, os proventos e as pensões foram corrigidos, no exercício de 2005, com base em tais normas, como se extrai, exemplificativamente, do Proc. Nº 319.522/2004, deste Supremo, do Proc. Nº 4228/2004, do Superior Tribunal de Justiça, e do Proc. Adm. Nº 2005163229, do Conselho da Justiça Federal. De modo que tem, o impetrante, direito subjetivo, líquido e certo, ao reajuste anual pleiteado, segundo o índice do Regime Geral da Previdência Social.” Ex positis, dou provimento ao recurso extraordinário com fundamento no disposto no artigo 557, § 1º-A, do CPC. Declaro invertidos, se houver, os ônus da sucumbência. Publique-se. Brasília, 10 de outubro de 2012.Ministro Luiz FuxRelatorDocumento assinado digitalmente
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