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10 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: ADI 1590 SP

Supremo Tribunal Federal
há 10 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Partes

CONFEDERAÇÃO NACIONAL DAS PROFISSÕES LIBERAIS - CNPL, ANTONIO CLAUDIO DE ARAÚJO, CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS TRABALHADORES NA INDÚSTRIA, UBIRACY TORRES CUOCO E OUTROS, GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO

Publicação

Julgamento

Relator

Min. DIAS TOFFOLI
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Decisão

Decisão: Vistos. Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pela Confederação Nacional das Profissões Liberais, em face do Decreto nº 35.265/92 do Governador do Estado de São Paulo, por meio do qual se regulamentou o art. 37, XI, da Constituição Federal, a fim de impor teto de remuneração aos empregados da administração pública indireta estadual. É o teor da norma: “Artigo - A remuneração, a qualquer título, dos empregados e dos dirigentes das empresas públicas, sociedade de economia mista, fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público e das empresas controladas direta ou indiretamente pelo Estado,tem como limite máximo a remuneração, a qualquer título, de Secretário de Estado, nos termos do artigo 37, inciso XI, da Constituição da Republica Federativa do Brasil, e artigo 115, inciso XII, da Constituição do Estado de São Paulo. Parágrafo único – Considera-se remuneração de Secretário de Estado o valor do vencimento mensal acrescido da gratificação de representação, excluídas eventuais vantagens pessoais. Artigo 2º - Por remuneração de empregados das entidades mencionadas no artigo 1º deste decreto compreendem-se as verbas de natureza salarial, excluídas as seguintes parcelas: I – salário - família, diárias e ajudas de custo que não excedam de 50% (cinqüenta por cento) do salário, abonos, ou prêmios eventuais, gratificação de natal, as contribuições feitas para o FGTS, PIS /PASEP, a concessão de férias e respectiva gratificação, licença – prêmio em pecúnia, adicional por tempo de serviço e adicionais devidos por força de lei; II – as parcelas de caráter indenizatório, compreendidas nestas as decorrentes de rescisão contratual, acordo e decisões judiciais, além de outras vantagens pecuniárias percebidas temporariamente a título de ressarcimento de gastos e pelo exercício de serviços prestados em condições excepcionais. Artigo - As remunerações que estejam em desacordo com os artigos 37, inciso XI, da Constituição da Republica Federativa do Brasil e 17 do Ato das Disposições Transitórias, 115, incisos XII e XIII, da Constituição do Estado de São Paulo deverão ser imediatamente reduzidas aos limites constitucionalmente estabelecidos, cabendo aos dirigentes das entidades mencionadas no artigo a observância do disposto nesta decreto. Artigo 4º - A Secretaria da Fazenda, por meio do Conselho de Defesa dos Capitais do Estado – CODEC, expedirá, se necessário, normas complres ao fiel cumprimento deste decreto. Artigo 5º - Este decreto entrará em vigor na data de sua publicação, retroagindo seus efeitos a 1º de julho de 1992”. Sustenta-se a inconstitucionalidade do ato regulamentar questionado, na medida em que inova no ordenamento jurídico ao trazer previsão que depende da edição de lei em sentido formal, na forma do art. 37, XI, da Lei Fundamental. Configura-se,portanto, como decreto autônomo, passível de questionamento na via abstrata. O Governador do Estado de São Paulo prestou informações (fls. 46/79), no sentido da constitucionalidade do ato normativo. As preliminares apontadas nas informações e o pedido de medida cautelar foram rejeitados pela Corte, em acórdão assim ementado: “EMENTA: I. Ação direta de inconstitucionalidade: objeto. Tem-se objeto idôneo à ação direta de inconstitucionalidade quando o decreto impugnado não é de caráter regulamentar de lei, mas constitui ato normativo que pretende derivar o seu conteúdo diretamente da Constituição. II. Ação direta de inconstitucionalidade: legitimação das entidades nacionais de classe que não depende de autorização específica dos seus filiados. III. Ação direta de inconstitucionalidade: pertinência temática. 1. A pertinência temática, requisito implícito da legitimação das entidades de classe para a ação direta de inconstitucionalidade, não depende de que a categoria respectiva seja o único segmento social compreendido no âmbito normativo do diploma impugnado. 2. Há pertinência temática entre a finalidade institucional da Confederação Nacional das Profissões Liberais - que passou a abranger a defesa dos profissionais liberais ainda que empregados -, e a lei questionada, que fixa limite à remuneração dos servidores públicos. IV. Servidor público: teto de remuneração ( CF, art. 37, XI): auto-aplicabilidade. Dada a eficácia plena e a aplicabilidade imediata, inclusive aos entes empresariais da administração indireta, do art. 37, XI, da Constituição, e do art. 17 do ADCT, a sua implementação - não dependendo de complementação normativa - não parece constituir matéria de reserva à lei formal e, no âmbito do Executivo, à primeira vista, podia ser determinada por decreto, que encontra no poder hierárquico do Governador a sua fonte de legitimação” (fls. 95/96). A Advocacia-Geral da União manifestou-se pela improcedência da ação (fls. 100/110). A Procuradoria-Geral da República, em parecer de fls. 115/118, opinou pela prejudicialidade da ação, em face da alteração dos parâmetros constitucionais de controle. A Procuradoria-Geral do Estado de São Paulo, por fim, apresentou manifestação (fls. 126/129) a respeito da derrogação do ato normativo em função das alterações promovidas no texto constitucional, através das quais houve o estabelecimento de um novo teto remuneratório, bem assim limitou sua aplicabilidade às empresas estatais dependentes de recursos do erário. É o relatório. A instauração do processo objetivo de controle de constitucionalidade tem por objeto precípuo – e necessário – a retirada do ordenamento jurídico de normas em contraste com a Constituição Federal (antinomia de caráter vertical), cujas previsões de status inferior são vigentes e produzem efeitos a despeito das imposições maiores da Lei Fundamental. No caso em apreço, põe-se em cheque decreto editado pelo Governador do Estado de São Paulo, através do qual se promoveu a aplicação de teto remuneratório (remuneração de Secretário de Estado) previsto no art. 37, XI, da Constituição Federal, aos empregados da administração indireta estadual. Tal preceito sofreu modificações textuais desde a publicação do ato normativo questionado, que remonta ao ano de 1992, por meio das Emendas Constitucionais n. 19/1998 e 41/2003. A figura do teto remuneratório foi alterada, deixando de lado o limite então vigente para o Poder Executivo estadual, qual seja, a remuneração dos Secretários de Estado, para na atualidade fixar como baliza última o subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal e, no âmbito do Executivo estadual, a remuneração do Governador do Estado, exceção feita a algumas carreiras. Ademais, a EC nº 19/98 incluiu o § 9º ao art. 37 da Constituição Federal, com a finalidade de excluir do teto remuneratório os empregados das empresas estatais não dependentes, in verbis: “Art. 37. § 9º O disposto no inciso XI aplica-se às empresas públicas e às sociedades de economia mista, e suas subsidiárias, que receberem recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral”. Posta a dinâmica de evolução legislativa, ressalto, desde logo, que a simples modificação do parâmetro constitucional de controle não é causa de prejudicialidade da ação. É preciso destacar que a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal tem avançado quanto à análise do prejuízo das ações diretas de constitucionalidade. Fatos que, na linha da jurisprudência tradicional da Corte, teriam ensejado o encerramento prematuro de ações, atualmente dão margem, em certas hipóteses, à continuidade do julgamento, em respeito aos valores maiores da preservação da supremacia da Constituição Federal e da efetividade da jurisdição constitucional. Pode-se rememorar o caso das ADIs nº 2.158/PR e nº 2.189/PR, de minha relatoria, que tratava da cobrança de contribuição previdenciária dos servidores inativos do Estado do Paraná, antes da edição da EC 41/2003. A inconstitucionalidade do ato normativo foi reconhecida mesmo diante da alteração do parâmetro de controle, já que assentada a incompatibilidade da norma com o texto anterior da Constituição Federal, que vedava a exação. Do mesmo modo, foi descartada a possibilidade de convalidação do vício congênito pelo advento de emenda constitucional que agasalhasse o mesmo conteúdo normativo atacado (constitucionalização superveniente). A respeito, diz o acórdão respectivo: “EMENTA Ação Direta de Inconstitucionalidade. AMB. Lei nº 12.398/98-Paraná. Decreto estadual nº 721/99. Edição da EC nº 41/03. Substancial alteração do parâmetro de controle. Não ocorrência de prejuízo. Superação da jurisprudência da Corte acerca da matéria. Contribuição dos inativos. Inconstitucionalidade sob a EC nº 20/98. Precedentes. 1. Em nosso ordenamento jurídico, não se admite a figura da constitucionalidade superveniente. Mais relevante do que a atualidade do parâmetro de controle é a constatação de que a inconstitucionalidade persiste e é atual, ainda que se refira a dispositivos da Constituição Federal que não se encontram mais em vigor. Caso contrário, ficaria sensivelmente enfraquecida a própria regra que proíbe a convalidação.2. A jurisdição constitucional brasileira não deve deixar às instâncias ordinárias a solução de problemas que podem, de maneira mais eficiente, eficaz e segura, ser resolvidos em sede de controle concentrado de normas. 3. A Lei estadual nº 12.398/98,que criou a contribuição dos inativos no Estado do Paraná, por ser inconstitucional ao tempo de sua edição, não poderia ser convalidada pela Emenda Constitucional nº 41/03. E, se a norma não foi convalidada, isso significa que a sua inconstitucionalidade persiste e é atual, ainda que se refira a dispositivos da Constituição Federal que não se encontram mais em vigor, alterados que foram pela Emenda Constitucional nº 41/03. Superada a preliminar de prejudicialidade da ação, fixando o entendimento de, analisada a situação concreta, não se assentar o prejuízo das ações em curso, para evitar situações em que uma lei que nasceu claramente inconstitucional volte a produzir, em tese, seus efeitos, uma vez revogada as medidas cautelares concedidas já há dez anos. 4. No mérito, é pacífica a jurisprudência desta Corte no sentido de que é inconstitucional a incidência, sob a égide da EC nº 20/98, de contribuição previdenciária sobre os proventos dos servidores públicos inativos e dos pensionistas, como previu a Lei nº 12.398/98, do Estado do Paraná (cf. ADI nº 2.010/DF-MC, Relator o Ministro Celso de Mello, DJ de 12/4/02; e RE nº 408.824/RS-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Eros Grau, DJ de 25/4/08). 5. É igualmente inconstitucional a incidência, sobre os proventos de inativos e pensionistas, de contribuição compulsória para o custeio de serviços médico-hospitalares (cf. RE nº 346.797/RS-AgR, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, Primeira Turma, DJ de 28/11/03; ADI nº 1.920/BA-MC, Relator o Ministro Nelson Jobim, DJ de 20/9/02). 6. Declaração de inconstitucionalidade por arrastamento das normas impugnadas do decreto regulamentar, em virtude da relação de dependência com a lei impugnada. Precedentes. 7. Ação direta de inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente (DJe de 16/12/10). Ainda, trago à baila precedente mais recente da relatoria do Ministro Gilmar Mendes: “Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Constituição do Estado de Rondonia. Artigos 252, 253, 254 e 255 das Disposições Gerais da Constituição Estadual e do art. 10 das Disposições Transitórias. 3. Ausência de alteração substancial e de prejuízo com a edição da Emenda Constitucional estadual n. 54/2007. 4. Alegação de ofensa aos artigos 22, I; 37, II; 131; 132; e 135, da Constituição Federal. 5. Reconhecimento da possibilidade de existência de procuradorias especiais para representação judicial da Assembleia Legislativa e do Tribunal de Contas nos casos em que necessitem praticar em juízo, em nome próprio, série de atos processuais na defesa de sua autonomia e independência em face dos demais poderes, as quais também podem ser responsáveis pela consultoria e pelo assessoramento jurídico de seus demais órgãos. 6. A extensão estabelecida pelo § 3º do art. 253 não viola o princípio da isonomia assentado no artigo 135 da CF/88 (redação anterior à EC 19/98), na medida em que os cargos possuem atribuições assemelhadas. 7. A alteração do parâmetro constitucional, quando o processo ainda em curso, não prejudica a ação. Precedente: ADI 2189, rel. Min. Dias Toffoli, DJe 16.12.2010. 8. A investidura, em cargo ou emprego público, depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, ressalvados os cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e exoneração. 9. Não é permitido o aproveitamento de titulares de outra investidura, uma vez que há o ingresso em outra carreira sem o concurso exigido constitucionalmente. 10. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente para confirmar a medida liminar e declarar inconstitucionais o artigo 254 das Disposições Gerais e o artigo 10 das Disposições Transitórias da Constituição do Estado de Rondonia; e assentar a constitucionalidade dos artigos 252, 253 e 255 da Constituição do Estado de Rondônia” (ADI nº 94/RO, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 16/12/11). Ressalto, contudo, que o pressuposto de utilização de tal entendimento era o risco da permanência em vigor de normas inconstitucionais. A prejudicialidade prematura das ações, em razão da modificação do parâmetro de controle, resultava na continuidade do vigor de normas inválidas, conflitantes com a Constituição, frustando-se o objetivo da jurisdição constitucional, colocado alhures, bem assim negando efetividade e aplicabilidade aos princípios da supremacia e da força normativa da Carta da Republica. O caso do autos, entretanto, destoa deste quadro, já que a norma ora impugnada não é mais apta a regular situações jurídicas, apesar de sua vigência formal. O teto remuneratório nela previsto (a remuneração dos Secretários de Estado, expressamente colocada na cabeça do art. 1º do Decreto estadual nº 35.265/1992) era aquele do texto originário da Constituição Federal, hoje não mais existente, diante das alterações do art. 37, XI, pelas Emendas Constitucionais n. 19/1998 e 41/2003. Sumiu-lhe o antecedente normativo necessário, já que faz remissão a (con) texto jurídico desprovido de fundamento constitucional. A incidência atual das previsões constitucionais acerca do tema, por sua vez, não sofrem abalo, já que bastantes em si (normas de eficácia plena), como asseverado no acórdão proferido na medida cautelar. Derrocada a utilidade deste processo objetivo, diante da impossibilidade de produção de efeitos pelo ato atacado, resta obstado o prosseguimento da ação. Ante o exposto, julgo prejudicada a presente ação, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Publique-se. Int.. Brasília, 27 de agosto de 2012.Ministro Dias ToffoliRelatorDocumento assinado digitalmente
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