Supremo Tribunal Federal STF - MANDADO DE SEGURANÇA: MS 29480 DF

MANDADO DE SEGURANÇA. CARÁTER COLETIVO E NATUREZA PREVENTIVA. ANISTIADOS POLÍTICOS. REPARAÇÃO ECONÔMICA MENSAL, PERMANENTE E CONTINUADA: CONCESSÃO PELA COMISSÃO DE ANISTA DO MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO: REGISTRO (ART. 71, INC. III, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA). ALEGADA INCOMPETÊNCIA. ATO COATOR: MANUTENÇÃO DO QUADRO-FÁTICO JURÍDICO. AUSÊNCIA DE AMEAÇA A PRETENSO DIREITO LÍQUIDO E CERTO. IMPETRAÇÃO FUNDADA EM SIMPLES INTERESSE DOS SUBSTITUÍDOS. DESCABIMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.Relatório 1. Mandado de segurança, de natureza coletiva e caráter preventivo, com pedido de liminar, impetrado eletronicamente em 28.10.2010 pela Associação Brasileira dos Anistiados Políticos – ABAP, com o objetivo de impedir que o Presidente e o Secretário-Geral de Controle Externo do Tribunal de Contas da União – TCU praticassem qualquer ato tendente a efetivar o que determinado pelo Plenário do TCU no Acórdão n. 1.967/2010 (Representação n. TC XXXXX/2008-7), “cujo teor consagrou o entendimento de que as reparações econômicas de caráter mensal, permanente e continuado arbitradas pela Comissão de Anistia do Ministério da Justiça, com arrimo no art. 1º, II, da Lei n. 10.559, de 13.11.2002, [fossem] submetidas ao registro no âmbito daquela Corte contábil, nos termos do art. 71, III, da Constituição Federal”.O caso 2. Segundo a associação-impetrante, é direito líquido e certo de seus representados não terem os respectivos benefícios submetidos ao crivo do Tribunal de Contas da União – TCU para fins de registro, “ao arrepio dos princípios constitucionais do Estado Democrático de Direito, da separação dos poderes, da segurança jurídica, da proteção à confiança e do próprio art. 71, III, da Carta Magna”, pois “atribuições da corte contável pertinentes ao registro de aposentadorias e pensões somente poder[iam] ser exercidas dentro do escopo ali delineado, a abranger, por expressa dicção constitucional, legal e regulamentar, apenas os atos pertinentes aos servidores públicos federais” (fl. 15). 3. A Impetrante refuta o entendimento da autoridade coatora no sentido da incidência do art. 14, inc. I, da Instrução Normativa TCU n. 55/2007, a qual determina a submissão ao Tribunal de Contas da União, para fins de registro, dos atos concessivos de pensões graciosas ou indenizatórias. Para tanto, aduz que “as reparações econômicas estabelecidas [na Lei n. 10.559/2002]não são devidas a um universo restrito de indivíduos e tampouco possuem uma causa certa e determinada, abrangendo, ao revés, uma miríade de possíveis condutas estatais de cariz político levadas a efeito em um largo período de tempo (28.9.1946 a 5.10.1988), cujos prejuízos concretos variam consideravelmente à proporção das diferentes situações pessoais” (fl. 49). Argumenta, ainda, que entendimento contrário resultaria na extrapolação do poder regulamentar do Tribunal de Contas da União, pois simples instrução normativa definiria competência não prevista no ordenamento jurídico (art. 71, inc. III, da Constituição Federal; art. 1º, inc. V, da Lei n. 8.443/92; art. 1º, inc. VIII, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União). Assevera que o estabelecimento dos valores das reparações previstas na Lei n. 10.559/2002 (arts. 6º e 7º) depende, necessariamente, da valoração discricionária dos elementos colhidos nos casos específicos, matéria insuscetível de análise pelo Tribunal de Contas da União. No ponto, argumenta: “104. E, de fato, a singela análise dos dispositivos em apreço, a constarem da Lei n. 10.559/2002, demonstra que tal juízo discricionário afigura-se imprescindível para o enquadramento do requerente na ‘situação funcional de maior freqüência constatada entre os pares e colegas contemporâneos ao anistiado’ (art. 6º, § 4º), bem assim para a averiguação em torno das expectativas de evolução profissional do postulante, para efeitos de enquadramento nos níveis dos atuais planos de cargos e de fixação da remuneração-paradigma (art. 6º, caput, § 1º e art. 7, § 2º), que servirá de base, ao fim e ao cabo, para a reparação de caráter permanente, mensal e continuada a ser arbitrada pela Comissão de Anistia do Ministério da Justiça. 105. Ve-se, portanto, que a eventual apreciação do Tribunal de Contas da União em torno das reparações permanentes, mensais e continuadas concedidas pelo Ministro da Justiça com arrimo nas conclusões da Comissão de Anistia acabará por adentrar,fatalmente, em questões afetas ao juízo discricionário do referido colegiado administrativo. Em se materializando tal hipótese, a Corte contábil não só estará transcendendo suas atribuições delimitadas no art. 71, III, da Constituição Federal, como também usurpando atribuições de outras instâncias estatais” (fls. 56 e57). Realça que a determinação de reexame para fins de registro, de forma ampla e indistinta, dos atos concessivos de reparações econômicas mensais arbitradas pela Comissão de Anistia do Ministério da Justiça põe “em risco a integralidade de benefícios há muito concedidos por aquele colegiado administrativo, alguns deles, inclusive, protegidos pelo prazo decadencial de 5 (cinco) anos”, previsto no art. 54 da Lei n. 9.784/99. No mérito, pede a ordem para os Impetrados se absterem “de praticar, com arrimo no Acórdão TCU n. 1.967/2010, quaisquer atos tendentes a submeter as reparações permanentes, mensais e continuadas, percebidas pelos cidadãos ora representados, ao regime de registro estabelecido no art. 71, III, da Constituição Federal, bem como no art. 1º, V, da Lei n. 8.443/92 e no art. 1º, VIII, do Regimento Interno do TCU”, pleiteando, ainda, a “anulação do Acórdão n. 1.967/2010, editado pelo Plenário do Tribunal de Contas da União em 11.8.2010 e publicado no Diário Oficial da União de 19.8.2010, bem como de seus consectários eventualmente impldos” (fls. 74-75). 4. Tendo em vista a carência dos elementos legais autorizadores da medida, indeferi a liminar pleiteada em 8.11.2010, determinando, ainda, a exclusão do Secretário-Geral de Controle Externo do Tribunal de Contas da União do pólo passivo da impetração, considerada a natureza impositiva do acórdão impugnado (DJe 18.11.2010). 5. Em 7.12.2010, o Presidente do Tribunal de Contas da União prestou informações (Petição n. 71.436/2010), suscitando, preliminarmente, a inviabilidade do mandado de segurança para impugnar deliberação do Tribunal de Contas da União de caráter geral, impessoal e abstrato. 6. Em 24.8.2011, a União ingressou no processo na qualidade de litisconsorte passiva. 7. Em 7.5.2012, o processo veio-me concluso com parecer da Procuradoria-Geral da República no sentido do não-conhecimento do mandado de segurança e, no mérito, pela sua denegação. Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO. 8. O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União buscou obter, na Representação n. XXXXX/2008-7, a determinação para que o Ministério da Justiça remetesse os processos de reparação econômica a anistiados políticos, deferida com base na Lei n. 10.559/2002, para registro no Tribunal de Contas da União, sob a alegação de enquadramento dessa situação no inc. III do art. 71 da Constituição da Republica. 9. Esse pedido foi parcialmente provido, ficando a remessa condicionada à aprovação, pelo Plenário do Tribunal de Contas da União, do anteprojeto de norma sobre o conteúdo e a forma de tramitação e análise dos processos referidos, a ser elaborado pela Secretaria Geral de Controle Externo do TCU no prazo fixado no Acórdão n. 1.967/2010 (90 dias). 10. No ponto, não se há falar em recomendação da autoridade coatora que se traduz em mera sugestão sem caráter impositivo, mas de ato perfeito e exequível, inobstante tenha efeitos mediatos, porque depende, no caso, da regulamentação sobre o processamento da análise a cargo do Tribunal de Contas da União, pelo que inaplicável a Súmula 266 na espécie. 11. Entretanto, conforme realçou o Procurador-Geral da República, o ato impugnado “não afeta imediatamente nenhuma situação individual e, portanto, não pode ter eficácia lesiva de direito subjetivo algum”. Como leciona Hely Lopes Meirelles, tanto no mandado de segurança repressivo quanto no preventivo "são necessárias a indicação do objeto e a comprovação da iminência da lesão a direito subjetivo do impetrante. Não basta a invocação genérica de uma remota possibilidade de ofensa a direito para autorizar a segurança preventiva; exige-se prova da existência de atos ou situações atuais que evidenciem a ameaça temida" (Mandado de Segurança, 25a. ed. atualizada por Arnoldo Wald e Gilmar Mendes, São Paulo, Malheiros, 2003, p. 96). A impetração está fundada em alegado receio de violação ao pretenso direito subjetivo de um grupo de pessoas (anistiados políticos) de não terem suas reparações econômicas de caráter mensal, permanente e continuado, submetidas à análise do Tribunal de Contas da União. Nesses termos, a concretização do que assentado pelo Tribunal de Contas não importará, por si só, em modificação do quadro fático-jurídico dos substituídos pela Impetrante. Tampouco a alegada inobservância do prazo decadencial de revisão dos atos administrativos, previsto no art. 54 da Lei n. 9.784/99, caracteriza justo receio de violação a direito líquido e certo pela autoridade coatora, pois, conforme realcei ao indeferir a liminar, essa questão poderá ser considerada na regulamentação vindoura. 12. O ato que se pretende evitar (alteração dos valores arbitrados pela Comissão de Anistia do Ministério da Justiça) somente poderá ocorrer quando do exame, para fins de registro, da situação individual de cada anistiado, no qual, é importante enfatizar, não se poderá adentrar no mérito do ato de declaração da anistia, conforme assentado pelo Tribunal de Contas da União no acórdão atacado, pois “[a] competência administrativa para tal declaração assiste ao Ministro de Estado da Justiça, com apoio da Comissão de Anistia, criada no âmbito do Ministério da Justiça, a teor dos arts. 10 e 12 da Lei n. 10.559/2002”. Tem-se, portanto, a configuração de simples interesse dos substituídos pela Impetrante de não terem as reparações econômicas permanentes, mensais e continuadas, deferidas com base na Lei n. 10.559/2002, submetidas ao controle de legalidade do Tribunal de Contas da União, o que não serve para autorizar a utilização do mandado de segurança: “– O mandado de segurança coletivo – que constitui, ao lado do ‘writ’ individual, mera espécie da ação mandamental instituída pela Constituição de 1934 – destina-se, em sua precípua função jurídico-processual, a viabilizar a tutela jurisdicional de direito líquido e certo não amparável pelos remédios constitucionais do ‘habeas corpus’ e do ‘habeas data’. Simples interesses, que não configurem direitos, não legitimam a válida utilização do mandado de segurança coletivo” (Questão de Ordem no Mandado de Segurança n. 21.291, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJ 20.10.1995). 13. Assim como fiz no julgamento do Recurso Ordinário em Mandado de Segurança n. 30.973 (de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 29.3.2012), no qual confirmado o entendimento do Superior Tribunal de Justiça no sentido da inocorrência de violação de direito individual líquido e certo com a criação de grupo de trabalho destinado ao estudo preliminar acerca de eventuais ilegalidades na concessão de anistia (Portaria Interministerial n. 134/2011), realço que nada impede que, se um desses interessados,eventualmente, vier a ter sua situação alterada e, se achar que direito seu, líquido e certo, até mesmo aqueles convalidados pelo tempo, tenha sido atingido, pode arguir questões jurídicas, inclusive as suscitadas nesta impetração, por mandado de segurança. 14. Pelo exposto, nego seguimento a este mandado de segurança (art. 6º, § 5º, da Lei n. 12.016/2009 c/c art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). Publique-se. Arquive-se. Brasília, 23 de maio de 2012.Ministra Cármen LúciaRelatora