jusbrasil.com.br
14 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Supremo Tribunal Federal
há 10 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Órgão Julgador

Primeira Turma

Partes

Publicação

Julgamento

Relator

Min. CÁRMEN LÚCIA

Documentos anexos

Inteiro TeorMS_28953_DF_1333232357230.pdf
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão DJe 28/03/2012

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 26

28/02/2012 PRIMEIRA TURMA

MANDADO DE SEGURANÇA 28.953 DISTRITO FEDERAL

RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

IMPTE.(S) : SINDICATO DOS TRABALHADORES DO PODER

JUDICIÁRIO E MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO NO DISTRITO FEDERAL - SINDJUS/DF

ADV.(A/S) : JEAN PAULO RUZZARIN E OUTRO (A/S)

IMPDO.(A/S) : TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ANULAÇÃO DE ASCENSÕES FUNCIONAIS CONCEDIDAS AOS SERVIDORES DO TRIBUNAL SUPERIOR DO TRABALHO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DE ANULAÇÃO INICIADO MAIS DE 5 ANOS APÓS A VIGÊNCIA DA LEI 9.784/1999. DECADÊNCIA DO DIREITO DE ANULAR OS ATOS DE ASCENSÃO. SEGURANÇA CONCEDIDA.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Primeira Turma, sob a Presidência do Ministro Dias Toffoli, na conformidade da ata de julgamento e das notas taquigráficas, à unanimidade, em conceder a segurança e julgar prejudicado o agravo regimental interposto , nos termos do voto da Relatora.

Brasília, 28 de fevereiro de 2012.

Ministra CÁRMEN LÚCIA - Relatora

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 26

28/02/2012 PRIMEIRA TURMA

MANDADO DE SEGURANÇA 28.953 DISTRITO FEDERAL

RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

IMPTE.(S) : SINDICATO DOS TRABALHADORES DO PODER

JUDICIÁRIO E MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO NO DISTRITO FEDERAL - SINDJUS/DF

ADV.(A/S) : JEAN PAULO RUZZARIN E OUTRO (A/S)

IMPDO.(A/S) : TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

R E L A T Ó R I O

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - (Relatora):

1. Mandado de segurança coletivo, com pedido de medida liminar, impetrado pelo Sindicato dos Trabalhadores do Poder Judiciário e Ministério Público da União no Distrito Federal - SINDJUS/DF, em 22.7.2010, contra as decisões proferidas pelo Tribunal de Contas da União no processo TC n. XXXXX/2004-9 (Acórdãos TCU n. 1.300/2010 e 1.618/2010).

2. Em 15.12.2003, o Tribunal de Contas da União recebeu denúncia narrando vícios na transformação de cargos do quadro de pessoal do Tribunal Superior do Trabalho, efetivada a partir do Processo TST n. 167.758/96.2 (fl. 6, apenso 1).

Em 29.4.2004, foi instaurado o Processo TC XXXXX/2004-9, cujo objeto era a apuração de irregularidades na transformação de cargos públicos realizada por meio do Ato GP n. 1.499/1992, que estruturou os cargos das categorias funcionais de Agente de Vigilância, Telefonista, Auxiliar Operacional de Serviços Diversos/Área de Atendimento, classes D e especial, e Auxiliar Operacional de Serviços Diversos/Área de Copa e Cozinha, classe C, do quadro de pessoal do Tribunal Superior do Trabalho, enquadrando-os em nível intermediário (fl. 4).

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 26

MS 28.953 / DF

O Impetrante aponta que aquele ato não contemplou a categoria funcional de Auxiliar Operacional de Serviços Diversos, Área de Limpeza e Conservação, porque a estrutura dessas categorias não continha as classes C e D. Todavia, a Resolução Administrativa n. 172/1995 teria autorizado a reestruturação das atribuições da categoria funcional de auxiliar operacional de serviços diversos, equivalendo as atribuições dos servidores da área de limpeza com os da área de copa e cozinha, sem que isso importasse em novo enquadramento na estrutura dos níveis funcionais.

Noticia que, em 8.5.1997, o Tribunal Superior do Trabalho teria equiparado a estrutura da área de apoio (limpeza e conservação) à de copa e cozinha, conferindo a essa decisão efeito retroativo a 15.4.1996, e que, em 28.5.1998, os servidores foram reenquadrados, independente do grau de escolaridade, passando ao nível intermediário.

O Impetrante destaca que, embora a denúncia tenha sido recebida em 2003 e o procedimento apuratório sido instaurado em 29.4.2004, a decisão de anular referidos atos foi proferida apenas em 9.3.2005 (Acórdão TCU n. 232), confirmada em 18.4.2007 (Acórdão TCU n. 629). Essas decisões foram tornadas sem efeito pelo Plenário do Tribunal de Contas da União, nos termos do Acórdão TCU n. 659/2008, em virtude da edição da Súmula Vinculante n. 3 por este Supremo Tribunal.

Ressalta que o procedimento de averiguação foi reiniciado e que os servidores, representados pelo ora Impetrante, foram notificados para apresentarem defesa, na qual sustentaram a decadência do direito de anulação dos atos de ascensão pela Administração, nos termos do art. 54 da Lei n. 9.784/1999, pois a última ascensão funcional teria sido efetivada há mais de 5 anos (28.5.1998).

Em 2.6.2010, o Tribunal de Contas da União rejeitou as razões de

2

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 26

MS 28.953 / DF

defesa e julgou procedente a denúncia para determinar a anulação da reestruturação da categoria de auxiliar operacional de serviços diversos/área de apoio, de nível auxiliar para intermediário, por não haver lei autorizativa para tal mudança (Acórdão TCU n. 1.300, fls. 172-194, apenso 1), decisão mantida no julgamento dos embargos de declaração opostos (Acórdão TCU n. 1.618/2010, fls. 61-74, apenso 1).

É contra os Acórdãos TCU n. 1.300 e 1.618/2010 que se impetra o presente mandado de segurança.

3. O Impetrante sustenta que os atos impugnados teriam atingido “interesses e direitos de diversos servidores do TST, promovendo a anulação de ato administrativo que os beneficia, bem como determinando que a administração faça os retornar à situação anterior, ou seja, devolvendo-os a situação funcional de antes de 1998” (fl. 8).

Afirma que, desde o início do Processo TC XXXXX/2004-9, tem sustentado a incidência do artigo 54 da Lei n. 9.784/1999, que estabelece o prazo quinquenal para a Administração rever seus atos.

Pondera que a Lei 9.784/1999 atendeu ao disposto no art. , caput, da Constituição da Republica e que:

“É certo que a infringência à legalidade por um ato administrativo, sob o ponto de vista abstrato, sempre será prejudicial

o interesse público, por outro lado, quando analisada em face das circunstâncias do caso concreto, nem sempre a anulação do ato será a melhor solução. Em face da dinâmica das relações jurídicas e sociais, haverá casos em que o próprio interesse da coletividade será melhor atendido com a manutenção do ato nascido de forma irregular, ainda que de forma nula.

Portanto, é o caso de dar-se prevalência à segurança jurídica, declarando a decadência do direito de anulação dos atos da administração do TST que beneficiaram os substituídos, ainda que se

3

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 26

MS 28.953 / DF

possa sobre eles imaginar ilegalidade, porquanto antes da autuação do processo TC XXXXX/2004-09, em 29 de abril de 2004, nenhuma medida de impugnação foi tomada contra os atos de reestruturação de cargos do Tribunal Superior do Trabalho, os quais aconteceram em 8 de maio de 1997 e 28 de maio de 1998, desde então beneficiando os servidores, que acreditavam na legalidade da posição funcional que passaram a ocupar, devendo ter preservadas as situações que consolidaram” (fl. 11, grifos no original).

O Impetrante menciona precedentes deste Supremo Tribunal em que se reconheceu a aplicação do prazo decadencial ao Tribunal de Contas da União e ressalta a necessária sujeição da autoridade apontada como coatora ao entendimento jurisprudencial firmado sobre a matéria.

Assevera que o fundamento utilizado pelo Tribunal de Contas da União para afastar a tese da decadência (art. 69 da Lei n. 9.784/1999) não procederia, pois o dispositivo legal aplicado somente se referiria aos processos administrativos específicos regidos por legislação própria.

Destaca que o reconhecimento da “decadência (…) consubstancia um direito subjetivo, que visa trazer segurança às relações jurídicas. Como é o caso das regras de direito material, a contida no artigo 54 também traz, de um lado, o sujeito ativo (titular do direito subjetivo) e, de outro, o sujeito passivo (titular do dever jurídico)” (fl. 14, grifos no original).

Pondera que, se “a decadência exclui o direito da administração pública de anular o ato impugnado; de outro lado, cria direito subjetivo ao administrado, de que não deve sofrer com a anulação, podendo ter certeza que o ato de que é beneficiário não mais será desfeito” e, desta forma, “a decadência estabelece a segurança jurídica, que é inegável direito constitucional subjetivo, (...) nos termos do caput do artigo 5º da Constituição da República” (fl. 14).

Assevera que, mesmo que as decisões impugnadas tenham sido proferidas no exercício do controle externo, determinou-se a anulação de

4

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 6 de 26

MS 28.953 / DF

ato do qual haviam emanado direitos. Por essa razão, busca-se tutelar o direito subjetivo dos substituídos de não terem seu ato de transposição anulado após o decurso do prazo decadencial.

Pede sejam os Acórdãos TCU n. 1.300/2010 e 1618/2010 anulados, determinando-se ao Tribunal de Contas da União que se abstenha de exigir do Tribunal Superior do Trabalho o cumprimento do entendimento neles fixado. Pede, ainda, seja determinado o desfazimento dos atos que tenham sido praticados em cumprimento das decisões impugnadas, bem como a restituição dos valores eventualmente diminuídos (fls. 26).

4. Em 20.8.2010, deferi a medida liminar para suspender os efeitos das decisões proferidas pelo Tribunal de Contas da União no processo TC – XXXXX/2004-9, Acórdãos TCU n. 1.300 e 1.618/2010 (DJe 30.8.2010).

5. Em suas informações, prestadas em 8.9.2010, o Tribunal de Contas da União ponderou que estaria agindo em conformidade com o entendimento deste Supremo Tribunal, que teria assentado a inconstitucionalidade das formas de provimento derivado de cargos públicos.

Afirma que, em razão da supremacia do interesse público sobre o privado, os princípios da legalidade e do concurso público deveriam preponderar sobre o princípio da segurança jurídica.

Acrescenta que as ascensões funcionais teriam desrespeitado a medida cautelar deferida na ADI 837, pois ocorreram entre 1997 e 1998, e que o art. 54 da Lei n. 9.784/1999 não se aplicaria à espécie.

6. Em 27.9.2010, a União interpôs agravo regimental contra a decisão de deferimento de liminar, ao fundamento de que inexistiria contrariedade ao princípio da segurança jurídica, pois seriam inúmeros os precedentes deste Supremo Tribunal ressaltando a exigência do

5

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 26

MS 28.953 / DF

concurso público.

Pondera que, no julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade n. 368/ES e 785/DF, este Supremo Tribunal teria rechaçado normas que permitiriam a ascensão funcional sem, contudo, ressalvar a aplicação do princípio da segurança jurídica àqueles que delas se beneficiaram.

Acrescenta que o cômputo do prazo decadencial estabelecido no art. 54 da Lei n. 9.784 se iniciaria em 1º.2.1999, data de publicação da lei, e que “o referido prazo interrompe[r-se-ia] por qualquer medida da autoridade administrativa que impugna[sse] a validade do ato” (fl. 125).

7. Em 19.9.2011, a Procuradoria-Geral da República opinou pela concessão da segurança.

É o Relatório.

6

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 26

28/02/2012 PRIMEIRA TURMA

MANDADO DE SEGURANÇA 28.953 DISTRITO FEDERAL

V O T O

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - (Relatora):

1. O objeto do presente mandado de segurança são as decisões proferidas pelo Tribunal de Contas da União no processo TC n. XXXXX/2004-9, que determinaram ao Tribunal Superior do Trabalho que “anula[sse] a reestruturação da categoria de auxiliar operacional de serviços diversos – área apoio, de nível auxiliar para nível intermediário, fazendo retornar os servidores beneficiados por essa transformação à situação anterior, uma vez que ela [teria] criado quatro novas classes de nível intermediário no referido cargo, com alteração do nível de escolaridade, sem lei que o autorizasse” (Acórdãos TCU n. 1.300/2010 e 1.618/2010).

O Impetrante sustenta, em essência, que o Tribunal de Contas da União teria decaído do direito de anular os atos de ascensão funcional que beneficiaram os servidores ora substituídos, pois já transcorrido o prazo de 5 (cinco) anos previsto no art. 54 da Lei n. 9.784/1999. Pondera que a segurança jurídica e a confiança na validade dos atos praticados pela Administração deveriam prevalecer no caso vertente.

A autoridade apontada como coatora, por sua vez, salienta que os atos impugnados estariam em consonância com as decisões deste Supremo Tribunal que assentaram a inconstitucionalidade do provimento derivado de cargos públicos. Afirma que os princípios da legalidade e do concurso público deveriam preponderar na espécie, em razão da supremacia do interesse público sobre o particular, e que o art. 54 da Lei n. 9.784/1999 não se aplicaria aos processos nos quais exerce o controle externo.

A União acrescenta que o computo do prazo decadencial somente se

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 26

MS 28.953 / DF

iniciou com a entrada em vigor da Lei n. 9.784/1999 e foi interrompido quando o Tribunal de Contas das União passou a contestar a validade daqueles atos, conforme preceitua o § 2º do art. 54 daquele diploma legal.

2. Conforme relatado, em 15.12.2003, o Tribunal de Contas da União recebeu denúncia narrando irregularidades na reestruturação de cargos promovida pelo Tribunal Superior do Trabalho, o que ensejou o despacho de 27.1.2004, pelo qual se determinou a “confirmação relativa a ocorrência do fato relatado” (fl. 3, apenso 1). O resultado desse levantamento preliminar levou à instauração do Processo TC n. 005.385, em 29.4.2004.

Em 9.3.2005, o Tribunal de Contas da União julgou procedente a denúncia e determinou a anulação da reestruturação realizada (Acórdão TCU n. 232), decisão confirmada no Acórdão TCU n. 629/2007.

Em 16.4.2008, essas decisões foram tornadas sem efeito pelo Plenário do Tribunal de Contas da União para que os servidores beneficiados pelos atos questionados exercessem o direito ao contraditório (Acórdão TCU n. 659).

Em 2.6.2010, após a manifestação dos servidores, a autoridade apontada como coatora julgou procedente a denúncia, nos termos seguintes:

“SUMÁRIO: DENÚNCIA. IRREGULARIDADE NA TRANSPOSIÇÃO DE CARGO DE NÍVEL AUXILIAR PARA INTERMEDIÁRIO, COM MUDANÇA DO NÍVEL DE ESCOLARIDADE EXIGIDO, SEM LEI AUTORIZATIVA. CONHECIMENTO. OITIVA PRÉVIA DOS SERVIDORES BENEFICIADOS PELA TRANSPOSIÇÃO IRREGULAR DE CARGOS. INSUFICIÊNCIA DOS ARGUMENTOS APRESENTADOS PELOS INTERESSADOS PARA JUSTIFICAR A IRREGULARIDADE IDENTIFICADA. SITUAÇÃO JÁ IDENTIFICADA E CONSIDERADA IRREGULAR EM

2

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 26

MS 28.953 / DF

AUDITORIA REALIZADA NO TRT-20ª REGIÃO. PRECEDENTES JUDICIAIS. PROCEDÊNCIA. FIXAÇÃO DE PRAZO PARA A ANULAÇÃO DA REESTRUTURAÇÃO REALIZADA. DETERMINAÇÃO PARA QUE O TST DEMONSTRE O CUMPRIMENTO DA MEDIDA ACIMA. DETERMINAÇÃO PARA QUE SE REALIZEM DILIGÊNCIAS

OS TRIBUNAIS REGIONAIS DO TRABALHO PARA VERIFICAR SE A MESMA TRANSFORMAÇÃO FOI FEITA EM OUTROS ÓRGÃOS. (...)” (Acórdão TCU n. 1.300, fls. 172-194, apenso 1).

Em seu voto, o Ministro Walton Alencar Rodrigues rejeitou as preliminares de decadência e de contrariedade ao princípio da segurança jurídica, ao fundamento de que o Tribunal de Contas da União “não esta[ria] jungid[o] à vedação estampada no art. 54 da Lei nº 9.784/1999, típica dos deveres de auto-tutela da Administração Pública, [e que] a ilegalidade e inconstitucionalidade dos provimentos derivados de cargos públicos, sobretudo por atos internos do TST, já eram reconhecidas pelo Supremo Tribunal Federal e pelo próprio TCU” (fl. 191, apenso 1).

No mérito, destacou:

“O anexo X da Lei nº 7.995/1990 estabeleceu as categorias funcionais de nível intermediário que exigiam 2º grau completo. O anexo XI do mencionado diploma legal previa as categorias de nível auxiliar, que não exigiam a referida escolaridade, dentre as quais se situava a categoria ‘auxiliar operacional de serviços diversos’. Com a vigência da Lei nº 8.460/92, as classes ‘C’ e ‘D’ da categoria de auxiliar de serviços diversos passaram a integrar o anexo X da Lei nº 8.460/92, ou seja, foi incluída na categoria de nível intermediário.

Nessas classes ‘C’ e ‘D’, inseriam-se os auxiliares de serviços diversos das áreas ‘atendimento’, ‘copa e cozinha’. Entretanto, aqueles servidores integrantes da área ‘limpeza e conservação’ (que posteriormente passou a ter o nome de ‘área de apoio’) não foram contemplados por essa lei, uma vez que essa carreira estava

3

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 11 de 26

MS 28.953 / DF

estruturada, apenas, em classes ‘A’ e ‘B’.

Não bastasse a ausência de autorização legal, o então Presidente do TST atendeu ao pleito formulado pelos servidores da ‘área de apoio’ (limpeza e conservação), tendo em conta decisão do Órgão Especial do Tribunal, em 8/5/1997, e autorizou a transposição para o nível intermediário dos servidores que tivessem a escolaridade exigida (fl. 36).

Em 1/6/1998, o Conselho de Administração do TST estendeu a mesma transposição para os servidores da referida área de apoio, ainda que não detivessem o 2º grau de escolaridade (fl. 49).

A denúncia versa, precisamente, sobre os atos que autorizaram essas transposições. Não restam dúvidas de que os atos foram ilegais e inconstitucionais.

A Lei nº 8.460/92 só autorizou a transposição de cargos com relação às áreas que expressamente mencionou, não incluindo servidores da área ‘limpeza e conservação’.

O reenquadramento, feito por meio de atos internos do TST, redundou na criação de quatro novas classes para o cargo, além de estabelecer outro nível de escolaridade para elas. Tais atos são típicos de reserva legal, apenas podendo ser efetivados por meio de lei.

Situação idêntica, ocorrida no TRT-20ª Região, já foi objeto de análise e provimento por parte deste Tribunal, pela irregularidade (Decisão nº 88/99 - Segunda Câmara, mantida em grau de recurso pela Decisão nº 70/01 - Segunda Câmara). (…)

A medida questionada, tomada com efeitos retroativos, permitiu que os servidores fossem enquadrados indevidamente no nível intermediário, fazendo com que eles, com a edição da Lei nº 9.421/96, passassem a ser enquadrados como técnicos judiciários, cargo de nível médio, quando eles pertenciam anteriormente a cargo de nível básico.

O procedimento adotado foi equivalente, portanto, à ascensão funcional, forma de investidura vedada pela Constituição Federal (…) Portanto, inconstitucional a reestruturação sob análise, é procedente a denúncia” (fls. 191-192, decisão mantida no Acórdão TCU n. 1.618/2010).

3. Sem desconhecer a jurisprudência deste Supremo Tribunal que, a

4

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 12 de 26

MS 28.953 / DF

exemplo dos julgados nas ADI n. 112, 231, 245, 368, 785, 837 e 1345, se firmou no sentido da inconstitucionalidade das formas derivadas de investidura em cargos públicos, por sua contrariedade aos princípios do concurso público e da legalidade e sem se opor censura à iniciativa do Tribunal de Contas da União de pretender assegurar a máxima efetividade da Constituição da Republica e a plena eficácia das decisões proferidas em controle abstrato de constitucionalidade por este Supremo Tribunal, tem-se que os efeitos vinculantes e a eficácia erga omnes que notabilizam essas decisões não podem ser indistintamente estendidos a todos os casos que versem matéria relativa a servidores públicos. O cumprimento das decisões proferidas em ações diretas de inconstitucionalidade, de suas partes dispositivas, se impõe a todos em razão daquelas características, mas há de se considerar as peculiaridades de cada caso para os julgamentos.

Precedentes jurisprudenciais que tratem da questão do provimento derivado de cargos públicos não impõem nem justificam a invalidação automática de atos administrativos praticados, pois outras circunstâncias podem evidenciar a necessidade de sua manutenção.

Nesse sentido, Sérgio Ferraz e Adilson de Abreu Dallari destacam;

“O dever processual de anular os atos ilegais de regra preclui quando haja de incidir sobre etapas já percorridas. (…)

Estando, contudo, o processo findo, o dever (…) de anular passa a ser metrificado à luz do princípio da segurança jurídica (...) Aqui, o interesse público e a paz social determinam que, transcorrido certo tempo, ditado em obediência ao princípio da razoabilidade, se tenha por imutável o ato. (...) É dizer, o fluxo do tempo (…) tem efeito saneador, só por si, do ato originariamente ilegal, sem necessidade de declaração expressa nesse sentido” (Processo Administrativo. 2ª ed. São Paulo: Malheiros, p. 249-250).

Na mesma linha, José dos Santos Carvalho Filho pondera:

5

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 13 de 26

MS 28.953 / DF

“A correção do ato administrativo através da anulação não fica sempre a critério da Administração. Há certas situações fáticas que produzem obstáculos ou barreiras à anulação. Uma delas consiste na consolidação de determinada situação decorrente do ato viciado: se os efeitos desse ato já acarretaram muitas alterações no mundo jurídico, consolidando certa situação de fato, a subsistência do ato, mesmo inquinado de irregularidade, atende mais ao interesse público do que seu desfazimento pela anulação. Trata-se, todavia, de hipóteses de exceção, mas que, na verdade, podem ocorrer e já ocorreram na prática. A outra barreira é o decurso do tempo. Ultrapassados determinados períodos de tempo fixados em lei, fica extinta a pretensão ou o direito potestativo, tanto de terceiros em relação à Administração, quanto da Administração em relação a si própria (…)

De fato, no caso de ter havido efeitos em favor do administrado, o decurso do tempo acaba por criar situação jurídica de tutela que o beneficia, e assim não pode a Administração, após o período de cinco anos, corrigir o ato através da anulação. A consequência é a de que o ato administrativo, conquanto inquinado de vício de legalidade, subsiste no mundo jurídico o prossegue irradiando seus regulares efeitos em favor do titular” (Processo Administrativo Federal. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, p. 271-273, grifos nossos).

4. O limite temporal para a anulação dos atos administrativos praticados em desconformidade com o direito foi fixado na Lei n. 9.784/1999, que estabelece:

“Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. (...)

§ 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato” (grifos nossos).

Registre-se que, a despeito da existência de norma específica

6

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 14 de 26

MS 28.953 / DF

tratando do processo no Tribunal de Contas da União (Lei n. 8.443/1992), “nada exclui os procedimentos do Tribunal de Contas da aplicação subsidiária da lei geral de processo administrativo federal” ( MS 23.550/DF, Relator para o Acórdão o Ministro Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ 31.10.2001).

O art. 69 da Lei n. 9.784/1999 estabelece que “os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-selhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei” (grifos nossos).

Sobre a aplicação da lei do processo administrativo, Irene Patrícia Nohara destaca:

“Os preceitos da [lei do processo administrativo] têm, conforme disposição expressa, aplicação subsidiária aos procedimentos específicos quando eles se omitirem em questões tratadas na lei geral federal. (…) A LPA e as leis específicas coexistem, sendo, no entanto, perfeitamente utilizáveis os direitos expressos na lei geral que tenham sido omitidos pela lei específica. (…) Constata-se (…) que qualquer garantia prevista em princípio ou regra constante da LPA poderá ter aplicação subsidiária aos procedimentos federais específicos que não tenham dispositivo legal que trate do assunto de outra forma” (Processo Administrativo. São Paulo: Atlas, 2009, p. 454-457, grifos nossos).

A Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (Lei n. 8.443/1992) não estabelece prazo para o exercício do direito de anular atos administrativos submetidos ao seu exame, daí a aplicação subsidiária da Lei n. 9.784/1999 nesse ponto.

5. A jurisprudência deste Supremo Tribunal tem afastado a aplicação do art. 54 desse diploma legal quando o Tribunal de Contas da União exerce o controle externo da legalidade dos atos de concessão inicial de aposentadorias e pensões, nos termos do art. 71, inc. III, da Constituição da Republica, sendo exemplo disso o Mandado de Segurança n. 25.612,

7

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 15 de 26

MS 28.953 / DF

Relator o Ministro Marco Aurélio, Plenário, DJe 1º.6.2011. Esse fato devese à natureza complexa do ato administrativo em exame, que somente se aperfeiçoa após seu registro. Portanto, apenas a partir daí a contagem do prazo decadencial iniciaria seu curso.

O mesmo não ocorre no caso vertente, pois os atos administrativos em foco não têm natureza complexa, inexistindo razão para se protrair a contagem desse prazo para data posterior àquela em que foram praticados, ou seja, 8.5.1997 e 28.5.1998. A primeira, referente à equiparação da área de apoio (limpeza e conservação) à de copa e cozinha, com efeito retroativo a 15.4.1996, e, a segunda, referente ao seu reenquadramento para o nível intermediário, independentemente do grau de escolaridade.

6. Na assentada de 10.5.2011, no julgamento do Recurso Ordinário em Mandado de Segurança n. 27.022-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, a Primeira Turma deste Supremo Tribunal reiterou o seguinte entendimento sobre o início da contagem do prazo decadencial estabelecido na Lei n. 9.784/1999:

“EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ART. 54 DA LEI 9.784/1999. APLICABILIDADE A ATOS PRETÉRITOS. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. I – o prazo de decadência deve ser computado a partir da vigência da lei que o instituiu e não tendo em conta atos pretéritos. II – Agravo regimental a que se nega provimento” (DJe 30.5.2011).

Na mesma linha, são precedentes: MS 25.552/DF, de minha relatoria, Plenário, DJe 29.5.2008; MS 27.185/DF, de minha relatoria, Plenário, DJe 12.3.2010; RMS 27.197-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Primeira Turma, DJe 11.4.2011; e RMS 25.856/DF, Rel. Min. Eros Grau, Segunda Turma, DJe 13.5.2010.

8

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 16 de 26

MS 28.953 / DF

Assim, o termo inicial para a contagem do prazo decadencial não é, no caso vertente, a data em que praticados os atos que configurariam a refutada ascensão funcional (8.5.1997 e 28.5.1998), mas o dia 1º.2.1999, data em que a Lei n. 9.784 entrou em vigor.

7. A União ressalta que o cômputo do prazo decadencial iniciado em 1º.2.1999 teria sido interrompido, pois, em 15.12.2003, foi “encaminha[do] o expediente contendo a denúncia ao relator [, que, em 27.1.2004,] “remeteu a documentação à unidade técnica especializada Sefip” (fl. 126).

No entanto, esses despachos mostram apenas o encaminhamento interno da denúncia, sem que se tenha por eles a interrupção do prazo decadencial. Mesmo porque, nos termos do § 2º do art. 54 da Lei n. 9.784, “considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato” (grifos nossos).

8. O ato administrativo capaz de ensejar a interrupção do prazo decadencial, que, em regra, não se suspende ou interrompe (art. 207 do Código Civil), é aquele que “importe impugnação à validade do ato”. Ou seja, é aquele que represente verdadeira contestação, oposição ou questionamento sobre a validade do ato em exame.

Em 27.1.2004, ao receber a denúncia, o Ministro Ubiratan Aguiar despachou: “remeta-se a documentação à SEFIP para exame quanto à confirmação relativa do fato relatado (…) que poderá ser realizada por diligência, e proposta de encaminhamento” (fl. 3, apenso 1, grifos nossos).

Em 28.4.2004, a Secretaria de Fiscalização de Pessoal do Tribunal de Contas da União esclareceu que “obteve a confirmação dos fatos ocorridos, mas não de forma suficiente para confirmar ou afastar a suspeita de irregularidade, [pelo que] prop[ôs] que a peça seja recepcionada como denúncia, para apuração minudente” (fl. 2, apenso 1, grifos nossos). A partir daí foi instaurado o Processo TCU n. 005.385/2004 com o objetivo de aferir a

9

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 26

MS 28.953 / DF

legalidade das ascensões funcionais realizadas pelo Tribunal Superior do Trabalho.

Os atos que precederam a instauração do processo limitaram-se a apurar a existência dos fatos narrados na denúncia, cuja legalidade seria objeto de análise e julgamento naquele processo. Assim, apenas a instauração do processo pelo Tribunal de Contas da União teve o condão de interromper o curso do prazo decadencial.

Ao comentar o § 2º do art. 54 da Lei n. 9.784, José Santos Carvalho Filho assinala:

“Há que se levar em conta, porém, que, segundo o art. 54, § 2º, (…) é de se considerar que o direito de anular o ato estará sendo exercido quando a Administração adotar qualquer medida de autoridade administrativa que estampe impugnação à validade do ato. A instauração de processo administrativo com o objetivo de anulação, necessária para assegurar ao titular o direito à ampla defesa e contraditório, por exemplo, configura-se como conduta administrativa que caracteriza exercício do direito pela Administração. Aqui, portanto, não se lhe pode imputar qualquer acusação de inércia quanto à autotutela” (Processo Administrativo Federal. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, p. 271-273, grifos nossos).

9. Entre a data da promulgação da Lei n. 9.784 (1º.2.1999) e a data da instauração do processo que efetivamente questionava a validade daqueles atos administrativos (27.4.2004) passaram-se 5 anos 2 meses e 27 dias. Assim, é forçoso concluir pela decadência do direito de anular os atos de ascensão que beneficiaram os servidores do Tribunal Superior do Trabalho.

Em casos análogos ao presente, nos quais o Tribunal de Contas da União determinou a anulação de atos de ascensão funcional após o prazo decadencial estabelecido no art. 54 da Lei n. 9.784/1999, este Supremo Tribunal tem reconhecido a contrariedade aos princípios da segurança

10

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 18 de 26

MS 28.953 / DF

jurídica e da confiança. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:

“EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ANULAÇÃO DE ASCENSÕES FUNCIONAIS CONCEDIDAS AOS EMPREGADOS DA ECT. DECADÊNCIA DO DIREITO DE REVER A LEGALIDADE DAS ASCENSÕES. NECESSIDADE DE AS PARTES ATINGIDAS PELO ATO COATOR INTEGRAREM A LIDE. 1. Decadência do direito de a Administração Pública rever a legalidade dos atos de ascensão funcional dos empregados da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT, praticados entre 1993 e 1995 (Art. 54 da Lei n. 9.784/1999). 2. Direito ao contraditório e à ampla defesa a ser garantido aos beneficiários de atos administrativos inerentes à sua condição funcional para a validade de decisões do Tribunal de Contas da União que importem em sua anulação ou revogação. Súmula Vinculante n. 3.Precedentes. 3. Mandado de segurança concedido” ( MS 26.393, de minha relatoria, Plenário, DJe 19.2.2010, grifos nossos).

“EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ART. 71, III, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. FISCALIZAÇÃO DE EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA. POSSIBILIDADE. IRRELEVÂNCIA DO FATO DE TEREM OU NÃO SIDO CRIADAS POR LEI. ART. 37, XIX, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. ASCENSÃO FUNCIONAL ANULADA PELO TCU APÓS DEZ ANOS. ATO

COMPLEXO. INEXISTÊNCIA. DECADÊNCIA

ADMINISTRATIVA. ART. 54 DA LEI N. 9.784/99. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA BOA-FÉ. SEGURANÇA CONCEDIDA. 1. As empresas públicas e as sociedades de economia mista, entidades integrantes da administração indireta, estão sujeitas à fiscalização do Tribunal de Contas, não obstante a aplicação do regime jurídico celetista aos seus funcionários. Precedente [MS n. 25.092, Relator o Ministro CARLOS VELLOSO,

11

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 26

MS 28.953 / DF

DJ de 17.3.06]. 2. A circunstância de a sociedade de economia mista não ter sido criada por lei não afasta a competência do Tribunal de Contas. São sociedades de economia mista, inclusive para os efeitos do art. 37, XIX, da CB/88, aquelas --- anônimas ou não --- sob o controle da União, dos Estados-membros, do Distrito Federal ou dos Municípios, independentemente da circunstância de terem sido criadas por lei. Precedente [MS n. 24.249, de que fui Relator, DJ de 3.6.05]. 3. Não consubstancia ato administrativo complexo a anulação, pelo TCU, de atos relativos à administração de pessoal após dez anos da aprovação das contas da sociedade de economia mista pela mesma Corte de Contas. 4. A Administração decai do direito de anular atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis aos destinatários após cinco anos, contados da data em que foram praticados [art. 54 da Lei n. 9.784/99]. Precedente [MS n. 26.353, Relator o Ministro MARCO AURÉLIO, DJ de 6.3.08] 5. A anulação tardia de ato administrativo, após a consolidação de situação de fato e de direito, ofende o princípio da segurança jurídica. Precedentes [RE n. 85.179, Relator o Ministro BILAC PINTO, RTJ 83/921 (1978) e MS n. 22.357, Relator o Ministro GILMAR MENDES, DJ 5.11.04]. Ordem concedida” ( Mandado de Segurança 26.117, Rel. Min. Eros Grau, Plenário, DJE 6.11.2009, grifos nossos).

“CONTROLE EXTERNO - TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - MOVIMENTAÇÃO FUNCIONAL - FATOR TEMPO -CONTRADITÓRIO. O ato de glosa do Tribunal de Contas da União na atividade de controle externo, alcançando situação constituída -ocupação de cargo por movimentação vertical (ascensão) -, fica sujeito

o prazo decadencial de cinco anos previsto no artigo 54 da Lei nº 9.784/99 e ao princípio constitucional do contraditório, presentes a segurança jurídica e o devido processo legal” ( Mandado de Segurança 26.353, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJe 7.3.2008).

“ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. ECT - EMPRESA BRASLEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS. ASCENSÃO FUNCIONAL SEM

12

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 26

MS 28.953 / DF

CONCURSO PÚBLICO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ANULAÇÃO. DECURSO DE TEMPO. IMPOSSIBILIDADE. Na linha dos precedentes firmados pela Corte, em particular no MS 26.560, rel. min. Cezar Peluso, DJE de 22.02.2008, "não pode o Tribunal de Contas da União, sob fundamento ou pretexto algum, anular ascensão funcional de servidor operada e aprovada há mais de 5 (cinco) anos, sobretudo em procedimento que lhe não assegura o contraditório e a ampla defesa". Ordem concedida” ( Mandado de Segurança 26.406, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Plenário, DJe 19.12.2008).

No mesmo sentido, são precedentes: MS 26.404/DF, de minha relatoria, Plenário, DJe 19.2.2010; MS 26.628/DF, Rel. Min. Cezar Peluso, Plenário, DJe 22.8.2008; MS 26.405/DF, Rel. Min. Cezar Peluso, Plenário, DJe 22.8.2008; MS 26.790/DF, Rel. Min. Cezar Peluso, Plenário, DJe 30.5.2008.

Importa ressaltar, por fim, que os substituídos do Impetrante vêm recebendo as vantagens decorrentes das ascensões funcionais questionadas desde 1998, ou seja, há mais de 13 anos, não havendo razão que justifique seu retorno aos cargos anteriormente ocupados após o decurso de período tão abrangente.

10. Pelo exposto, voto no sentido de conceder a segurança, ficando prejudicado o agravo regimental interposto.

13

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.LUIZFUX

Inteiro Teor do Acórdão - Página 21 de 26

28/02/2012 PRIMEIRA TURMA

MANDADO DE SEGURANÇA 28.953 DISTRITO FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Senhor Presidente, egrégia Turma, ilustre Representante do Ministério Público, senhores advogados presentes.

A Ministra-Relatora fez um destaque importante de que, nesse caso, não se trata de aposentadoria; trata-se de uma anulação de um ato administrativo pelo Tribunal de Contas, que não conta com aquela nossa jurisprudência no sentido de que está no interregno entre a apreciação pelo Tribunal de Contas e a prática do ato não corre o prazo da lei que prevê a decadência administrativa da Lei nº 9.784, de 1999.

E eu colho diversos arestos aqui, mas, dentre outros, da lavra do Ministro Marco Aurélio, de 2008, bastante recente, que é muito claro, no sentido de que o ato de glosa do Tribunal de Contas da União, na atividade de controle externo, alcançando-se situação constituída, ocupação de cargo com movimentação vertical, a ascensão fica sujeita ao prazo decadencial de cinco anos previsto no artigo 54 da Lei nº 9.784, de 1999, e ao princípio constitucional do contraditório, mas entre a segurança jurídica e o devido processo legal.

No próprio Superior Tribunal de Justiça, onde ocupei durante dez anos a Turma de Direito Público, a minha leitura era exatamente essa, igual à da Ministra Cármen Lúcia; quer dizer, a Administração tem cinco anos para concluir e anular o ato administrativo, e não para iniciar o procedimento administrativo. Em cinco anos tem que estar anulado o ato administrativo, sob pena de incorrer em decadência.

Eu registro também que é da doutrina do Supremo Tribunal Federal o postulado da segurança jurídica e da proteção da confiança, que são expressões do Estado Democrático de Direito, revelando-se impregnados de elevado conteúdo ético, social e jurídico, projetando sobre as relações jurídicas, inclusive, as de Direito Público. De sorte que é absolutamente

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.LUIZFUX

Inteiro Teor do Acórdão - Página 22 de 26

MS 28.953 / DF

insustentável o fato de que o Poder Público não se submete também a essa consolidação das situações eventualmente anti jurídicas, pelo decurso do tempo.

Com esses fundamentos, Senhor Presidente, e com base nesse aresto do Ministro Marco Aurélio, acompanho a eminente Relatora.

2

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.MARCOAURÉLIO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 23 de 26

28/02/2012 PRIMEIRA TURMA

MANDADO DE SEGURANÇA 28.953 DISTRITO FEDERAL

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, a segurança jurídica, para mim, é um direito fundamental. Existem diversos instrumentos voltados a preservá-la, como a irretroatividade da lei, a questão da prescrição e da decadência. Segurança jurídica é pacificação social, é virada de página. No caso concreto, receei, pelas pinceladas iniciais da relatora, que ela fosse indeferir a ordem, mas fez um contraponto mostrando duas facetas, e o fez bem. Na espécie, Sua Excelência esgotou a matéria.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (PRESIDENTE):

Belíssimo voto.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Tivemos situação jurídica formalizada em 1998, e, apenas em 2010, veio a ser revista pela Administração, porque o Tribunal de Contas da União atua no campo administrativo, como órgão administrativo, e o fez, a meu ver, a destempo.

Acompanho Sua Excelência, louvando o voto proferido, que bem demonstra a grande professora de Direito Administrativo, fora de Direito Constitucional, que ela é.

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (RELATORA) - É que essa lei, eu participei da feitura dela, então ela foi feita a partir de uma comissão constituída pelo professor Caio Tasso, e, aí, realmente, esse 54 foi uma polêmica.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – E não se confunde com a aposentadoria. Porque, na aposentadoria, o ato inicial do órgão de origem não é definitivo. É provisório no que fica, para surtir efeitos de forma definitiva, sujeito à homologação pelo Tribunal de Contas. É algo

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.MARCOAURÉLIO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 24 de 26

MS 28.953 / DF

diverso.

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (RELATORA) -Completamente. Aqui, como eu fiz questão de ler por isso. Quando começa e chega ao Ministro Ubiratan, ele apenas manda dizer se aconteceu isso.

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 25 de 26

28/02/2012 PRIMEIRA TURMA

MANDADO DE SEGURANÇA 28.953 DISTRITO FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (PRESIDENTE):

Também louvo o brilhante voto trazido pela eminente Relatora e acompanho Sua Excelência.

Supremo Tribunal Federal

DecisãodeJulgamento

Inteiro Teor do Acórdão - Página 26 de 26

PRIMEIRA TURMA EXTRATO DE ATA

MANDADO DE SEGURANÇA 28.953

PROCED. : DISTRITO FEDERAL RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

IMPTE.(S) : SINDICATO DOS TRABALHADORES DO PODER JUDICIÁRIO E

MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO NO DISTRITO FEDERAL - SINDJUS/DF

ADV.(A/S) : JEAN PAULO RUZZARIN E OUTRO (A/S)

IMPDO.(A/S) : TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

Decisão : A Turma concedeu a segurança e julgou prejudicado o agravo regimental interposto, nos termos do voto da Relatora. Unânime. Falou o Dr. Jean Paulo Ruzzarin, pelo Impetrante. Presidência do Senhor Ministro Dias Toffoli. 1ª Turma, 28.2.2012.

Presidência do Senhor Ministro Dias Toffoli. Presentes à Sessão os Senhores Ministros Marco Aurélio, Cármen Lúcia, Luiz Fux e Rosa Weber.

Subprocurador-Geral da República, Dr. Rodrigo Janot.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Coordenadora

Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/21457611/mandado-de-seguranca-ms-28953-df-stf/inteiro-teor-110360163

Informações relacionadas

Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL: REsp XXXXX MG 2016/XXXXX-0

Supremo Tribunal Federal
Jurisprudênciahá 12 anos

Supremo Tribunal Federal STF - MANDADO DE SEGURANÇA: MS 26393 DF

Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL: REsp XXXXX PE 2022/XXXXX-8

Superior Tribunal de Justiça
Jurisprudênciahá 2 anos

Superior Tribunal de Justiça STJ - AGRAVO INTERNO NO RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA: AgInt no RMS XXXXX MG 2016/XXXXX-5

Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL: REsp XXXXX RS 2021/XXXXX-3