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5 de Julho de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - MANDADO DE SEGURANÇA: MS 30956 DF

Supremo Tribunal Federal
há 10 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

MS 30956 DF

Partes

MAGNO PEREIRA MALTA E OUTRO(A/S), WILLER TOMAZ DE SOUZA E OUTRO(A/S), MESA DO SENADO FEDERAL, MESA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS, ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

Publicação

DJe-037 DIVULG 22/02/2012 PUBLIC 23/02/2012

Julgamento

16 de Fevereiro de 2012

Relator

Min. RICARDO LEWANDOWSKI
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Decisão

Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado pelos parlamentares Magno Malta, Suely Rangel Silva Vidigal, Lauriete Rodrigues de Almeida e Filipe de Almeida Pereira - Senador e Deputados Federais, respectivamente -,contra ato da Mesa do Senado Federal e “de possível ato da Mesa da Câmara dos Deputados”. Narram os impetrantes que, em 19/10/2011, o Senado Federal aprovou o Projeto de Lei do Senado 448/2011, no qual são previstas novas regras de distribuição entre os entes da Federação dos royalties e da participação especial devidos em função da exploração de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos. Na sequência, em 31/10/2011, o referido projeto foi encaminhado à Câmara dos Deputados para revisão. Alegam, em suma, que “a previsão contida no projeto legislativo tende ao enfraquecimento do sistema federativo, na medida em que transfere valores de royalties à União em detrimento dos Estados produtores. Olvida-se que, nos termos do § 1º do artigo 20 da Constituição,é devida a retribuição financeira aos referidos Estados e essa retribuição tem caráter indenizatório e compensatório em virtude da exploração dos recursos minerais, dos reflexos dessa atividade nas contas públicas e, sobre o modo de vida das populações atingidas pelas consequências pela exploração”. Sustentam, nessa linha, que, pelo fato de a participação no resultado da exploração de petróleo consistir em uma contraprestação aos entes produtores em razão dos riscos e custos inerentes ao exercício da atividade econômica, a proposta legislativa impugnada, ao disciplinar de forma equitativa a distribuição de royalties, inclusive entre os entes federados não produtores, viola a autonomia dos Estados e, por consequência, implica em afronta ao princípio federativo, insculpido no art. 60, § 4º, I,da Carta Maior. Afirmam, pois, serem titulares da prerrogativa de impetrar este writ, em face da existência de ofensa ao devido processo legislativo constitucional. Aduzem presentes, ainda, os requisitos que ensejam a concessão da medida liminar, requerendo, assim, seu deferimento “para suspensão da tramitação do Projeto de Lei 448/2011 até o julgamento de mérito do presente mandamus”. No mérito, pugnam pela concessão da ordem, a fim de que se impeça, em definitivo, a tramitação da referida proposta legislativa. Requisitadas previamente, foram prestadas informações pelos Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. É o breve relatório. Decido. Como se sabe, a jurisprudência deste Tribunal firmou-se no sentido de que os membros das Casas Legislativas do Congresso Nacional – e somente eles – possuem legitimidade para impetrar mandado de segurança objetivando a defesa de seu direito público subjetivo à participação de um devido processo legislativo constitucional. Isso porque, na linha desse entendimento, o parlamentar faz jus a não ver processada ou submetida à deliberação proposição legislativa que incorra nas hipóteses em que o próprio Texto Constitucional impõe óbices ao seu prosseguimento, pois, nesses casos, “a inconstitucionalidade (…) já existe antes de o projeto ou de a proposta se transformar em lei ou em emenda constitucional, porque o próprio processamento já desrespeita, frontalmente, a Constituição” ( MS 20.257/DF, Rel. Min. Moreira Alves) . Reproduzo, por oportuno, a do julgamento proferido no MS 24.642/DF, Rel. Min. Carlos Velloso: “CONSTITUCIONAL. PROCESSO LEGISLATIVO: CONTROLE JUDICIAL. MANDADO DE SEGURANÇA. I. - O parlamentar tem legitimidade ativa para impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de leis e emendas constitucionais que não se compatibilizam com o processo legislativo constitucional.Legitimidade ativa do parlamentar, apenas. II. - Precedentes do STF: MS 20.257/DF, Ministro Moreira Alves (leading case), RTJ 99/1031; MS 21.642/DF, Ministro Celso de Mello, RDA 191/200; MS 21.303-AgR/DF, Ministro Octavio Gallotti, RTJ 139/783; MS 24.356/DF, Ministro Carlos Velloso, 'DJ' de 12.09.2003. III. - Inocorrência, no caso, de ofensa ao processo legislativo, C.F., art. 60, § 2º, por isso que, no texto aprovado em 1º turno, houve, simplesmente, pela Comissão Especial, correção da redação aprovada, com a supressão da expressão 'se inferior',expressão dispensável, dada a impossibilidade de a remuneração dos Prefeitos ser superior à dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. IV. - Mandado de Segurança indeferido” (grifei). Transcrevo, também por relevante, trecho da decisão proferida pelo Min. Celso de Mello nos autos do MS 26.712/DF-MC-ED: “(...) A possibilidade extraordinária dessa intervenção jurisdicional, ainda que no próprio momento de produção das normas pelo Congresso Nacional, tem por finalidade assegurar, ao parlamentar (e a este, apenas), o direito público subjetivo - que lhe é inerente (RTJ 139/783) - de ver elaborados, pelo Legislativo, atos estatais compatíveis com o texto constitucional, garantindo-se, desse modo, àqueles que participam do processo legislativo (mas sempre no âmbito da Casa legislativa a que pertence o congressista impetrante), a certeza de observância da efetiva supremacia da Constituição, respeitados, necessariamente, no que se refere à extensão do controle judicial, os aspectos discricionários concernentes às questões políticas e aos atos 'interna corporis' (RTJ 102/27 – RTJ 112/598 - RTJ 112/1023). Titulares do poder de agir em sede jurisdicional, portanto, tratando-se de controvérsia constitucional instaurada ainda no momento formativo do projeto de lei ou da proposta de emenda à Constituição, hão de ser os próprios membros do Congresso Nacional, a quem se reconhece, como líquido e certo, o direito público subjetivo à correta observância da disciplina jurídica imposta pela Carta Política em sede de elaboração das espécies normativas. O parlamentar, fundado na sua condição de co-partícipe do procedimento de formação das normas estatais, dispõe, por tal razão, da prerrogativa irrecusável de impugnar, em juízo, o eventual descumprimento, pela Casa legislativa, das cláusulas constitucionais que lhe condicionam, no domínio material ou no plano formal, a atividade de positivação dos atos normativos. (...)” (grifos no original) No entanto, tenho que esta impetração não merece seguimento. Isso porque, a meu sentir, os impetrantes não lograram êxito em demonstrar de que forma o ato impugnado nesta via mandamental afrontou os procedimentos legislativos previstos na Carta da Republica, o que, como já mencionado, autorizaria a excepcional intervenção do Poder Judiciário. A longa fundamentação exposta na impetração parte da premissa de que a redução do quantum devido aos Estados produtores para destinação a Estados não produtores - a fim de se permitir a distribuição de forma equitativa a todos os entes da Federação dos comumente denominados “royalties do petróleo” - violaria a autonomia daqueles e, por decorrência, constituiria afronta ao princípio federativo, insculpido no art. 60, § 4º, I, da Carta Maior. Ora, cumpre observar, desde logo, que da simples leitura da Carta Maior depreende-se que o limite constitucional imposto ao legislador derivado previsto em seu art. 60, § 4º, que impediria, inclusive, a própria tramitação do processo legislativo em curso, diz respeito tão somente a propostas de emenda ao texto constitucional. No entanto, a proposição legislativa que se pretende obstar com a impetração deste writ constitui mero projeto de lei (Projeto de Lei do Senado 448/2011), não havendo falar,pois, de aplicação do referido preceito à espécie. Cito, porque semelhante em essência a este caso, trecho do lapidar voto proferido no MS 24.138/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, no qual faz algumas referências à decisão monocrática elaborada pelo seu antecessor, Min. Néri da Silveira: “No que apreciou o pedido de liminar anotou o meu eminente antecessor, Ministro Néri da Silveira, verbis: 'Não se adotou, no Brasil, o controle judicial preventivo de constitucionalidade da lei. Não é, assim, em princípio, admissível o exame, por esta Corte, de projetos de lei ou mesmo de propostas de emenda constitucional, para pronunciamento prévio sobre sua validade. Não se acolhe, em princípio, súplica para impedir a tramitação de projeto de lei ou proposta de emenda à Constituição, ao fundamento de contrariar princípio básico da ordem constitucional em vigor. Somente depois de editada a lei ou emenda à Constituição, caberá o amplo controle judicial de constitucionalidade da norma, que se consagra no País, nos sistemas concentrado e difuso. 3. Tem-se reconhecido, entretanto, ao parlamentar - deputado federal ou senador - legitimidade ativa a requerer mandado de segurança, para garantir direito público subjetivo de que titular no sentido de não ver submetida à deliberação proposta de emenda à Lei Magna da República, nas hipóteses em que a própria Constituição obsta logre curso o processo legislativo, que, desse modo, se entremostra, desde logo, inconstitucional. (...). (…) Sustenta-se que o Projeto de lei em foco é inconstitucional e inconveniente, pelas razões longamente deduzidas na inicial. Não há, entretanto, argüição de vício de origem, nem de qualquer nulidade ou mesmo irregularidade em seu processamento. O que se pretende, em realidade, é discutir, por antecipação, a quaestio juris de inconstitucionalidade do Projeto de Lei. Releva notar que a matéria, sujeita ao debate da Câmara dos Deputados, - se, nela, aprovada, - ainda dependerá da deliberação do Senado Federal. 7. Não tenho, como cabível, em hipótese dessa natureza, impedir que a Câmara dos Deputados discuta a espécie e sobre ela delibere. O controle judicial, quanto ao mérito de constitucionalidade, não encontra espaço para ser, aqui, realizado; de contrário, estaria o STF intervindo na deliberação da Câmara dos Deputados, referentemente ao processo de elaboração da legislação ordinária, sem que se alegue esteja ocorrendo, no procedimento legislativo, qualquer vício formal. Há, pois, um limite ao controle prévio, sempre excepcional, que importa considerar, inclusive em face do princípio básico da separação e independência dos Poderes da República'. Por seu turno, a Procuradoria-Geral da República manifesta-se, igualmente, pela denegação da segurança fundada nos argumentos resumidos na seguinte passagem do parecer, verbis: '(…) antecipar o Supremo Tribunal Federal o juízo de valor acerca da constitucionalidade material de projeto de lei, consoante colima o impetrante com a presente ação mandamental, incorre indubitavelmente na quebra de separação de Poderes, princípio basilar da nossa ordem jurídica, além de sobrepor-se e tornar despiciendo o controle preventivo de constitucionalidade exercido pelo Congresso Nacional e o Poder Executivo, durante o processo legislativo, em face da precursora e indevida incidência do controle abstrato ou concreto de constitucionalidade pelo Poder Judiciário, que poderá ser realizado oportunamente e sem embaraço com a promulgação e vigência do diploma legal. Outrossim, o limite constitucional ao Poder Legislativo derivado, inscrito no § 4º, do artigo 60, da Constituição Federal pelo constituinte e aventado pelo impetrante em suas razões aplica-se apenas ao processo de emenda à Constituição, longe de confundir-se com a proposição normativa de projeto de lei de que cuida a espécie'. (...) No que diz respeito à admissibilidade do controle preventivo de atos normativos, o mandado de segurança opera como autêntico processo de solução de conflitos entre órgãos de perfil constitucional. Embora não haja dúvida quanto ao cabimento do mandado de segurança nessa situação diferenciada, é certo que no caso em apreço não se vislumbra a priori a existência de qualquer norma constitucional indicativa de expressa proibição ao processamento do aludido projeto de lei. (...) Ressalte-se, outrossim, que se se admitisse, em casos como o dos presentes autos, a plena discussão sobre a constitucionalidade do projeto, restaria comprometido não só o modelo de controle repressivo amplo existente entre nós, mas o próprio sistema de divisão de poderes estabelecido na Constituição” (grifei). Ainda quanto à necessidade de o Poder Judiciário abster-se do processo que envolve a conveniência da deliberação política ou da antecipação de qualquer juízo sobre eventual inconstitucionalidade material a respeito da proposta legislativa sob enfoque, extraio, por relevante, trecho da decisão proferida pelo Min. Celso de Mello nos autos do MS 24.645-MC/DF: “(...) A 'ratio' subjacente a esse entendimento jurisprudencial apóia-se na relevantíssima circunstância de que, embora extraordinária, essa intervenção jurisdicional, ainda que instaurada no próprio momento de produção das normas pelo Congresso Nacional,tem por precípua finalidade assegurar, ao parlamentar (e a este, apenas), o direito público subjetivo - que lhe é inerente - de ver elaborados, pelo Legislativo, atos estatais compatíveis com o texto constitucional, garantindo-se, desse modo, àqueles que participam do processo legislativo, a certeza de prevalecimento da supremacia da Constituição, excluídos, necessariamente, no que se refere à extensão do controle judicial, os aspectos discricionários concernentes às questões políticas e aos atos'interna corporis', que se revelam essencialmente insindicáveis (RTJ 102/27 – RTJ 112/598 - RTJ 112/1023 – RTJ 169/181-182)” (grifos meus). Lembro, por fim, que, em face dos estreitos contornos que caracterizam este remédio constitucional, é imperativo que se demonstre, de maneira incontroversa, a certeza e a liquidez do direito pleiteado, sob pena de incognoscibilidade do writ. Nesse sentido, cito o MS 28.882/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes. Ressalto, ainda, que o Plenário deste Tribunal reconheceu a validade constitucional da norma legal que inclui, na esfera de atribuições do Relator, a competência para negar seguimento, por meio de decisão monocrática, a recursos, pedidos ou ações,quando inadmissíveis, intempestivos, sem objeto ou que veiculem pretensão incompatível com a jurisprudência predominante no Supremo Tribunal: “A tese dos impetrantes, da suposta incompetência do relator para denegar seguimento a mandado de segurança, encontra firme repúdio neste Tribunal. A Lei 8.038/90, art. 38, confere-lhe poderes processuais, para, na direção e condução do processo,assim agir. Agravo regimental improvido” ( MS 21.734-AgR/MS, Rel. Min. Ilmar Galvão). Nesse sentido, nos termos do art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, poderá o Relator: “negar seguimento a pedido ou recurso manifestamente inadmissível, improcedente ou contrário à jurisprudência dominante ou a Súmula do Tribunal, deles não conhecer em caso de incompetência manifesta, encaminhando os autos ao órgão que repute competente, bem como cassar ou reformar, liminarmente, acórdão contrário à orientação firmada nos termos do art. 543-B do Código de Processo Civil” (grifei). Desse modo, forte na jurisprudência desta Corte, tenho por inexistente, no caso, direito líquido e certo a ser amparado por esta via mandamental. Isso posto, nego seguimento a este writ. Prejudicado, pois, o pedido de liminar. Publique-se. Brasília, 16 de fevereiro de 2012.Ministro RICARDO LEWANDOWSKI- Relator -
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