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14 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - SUSPENSÃO DE SEGURANÇA: SS 837 ES

Supremo Tribunal Federal
há 27 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Partes

Publicação

Julgamento

Relator

Min. PRESIDENTE
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Decisão

O Distrito Federal requer suspensão de liminar concedida em mandado de segurança ajuizado no Tribunal de Justiça por servidores policiais da Secretaria de Segurança Pública, para assegurar aos impetrantes a continuidade da percepção dos "quintos" prevista na L.6.732/79, obstada pelo Decreto 16.345, de 16.3.95, que mandou aplicar as disposições das Med. Provs. 831/95, 892/95 e 993/95 aos servidores da administração local.Alegaram os impetrantes que o decreto impugnado viola o disposto nos artigos 5º, XXXVI, 37, XV e 40, § 4º, da CF, comb. com os arts. 2º, 6º,§§ 1º e 2º, da Lei de Introd. ao Cód. Civil e 189, par. único, da L.8.112/90, aplicável aos servidores do GDF por força da Lei 197/91.Argumenta, de sua vez, o Distrito Federal que, por força dos artigos 21, XIV e 22, inciso XXI, da CF, os servidores pertencentes às carreiras das Polícias Militar, Civil, e Corpo de Bombeiros Militar do DF são mantidos e organizados pela União Federal, e, assim, compete à União, privativamente, legislar sobre vencimentos ou vantagens devidas aos mesmos, sendo-lhes imediatamente aplicáveis as medidas provisórias.Nessa linha invoca decisão proferida pelo, STF na MC- ADI 1045-DF,Março Aurélio, 25.3.94.Além disso, aduz, não tem o servidor público direito adquirido a vencimentos, nem a regime jurídico instituído por lei.Sustenta ainda que o despacho liminar desafia proibição legal expressa (L. 4.348/64, art. 5º e L. 8.437/92, arts. 1º e 3º), e contraria,ademais, os princípios constitucionais do contraditório e do devido processo legal.Quanto aos pressupostos da suspensão, funda-se o pedido no risco de grave lesão à ordem administrativa e à economia pública: a administração está sendo compelida a pagar a dezenas de servidores verbas significativas, cuja recuperação será praticamente inviável e a decisão impugnada contribuirá para a multiplicação de demandas semelhantes.Em casos atinentes à aplicação do mesmo decreto a servidores de outras áreas da administração do Distrito Federal, indeferi a suspensão de liminares aduzindo - v.g., SS 767 DJ 30.5.95."A suspensão de segurança é medida excepcional de contra-cautela.6. Como toda medida cautelar, não antecipa julgamento de mérito,mas, como acentuou o meu eminente antecessor, Ministro Octavio Gallotti, não prescinde da" demonstração da relevância jurídica (no mínimo, da plausibilidade) da tese oposta, pela pessoa de direito público, à execução da Medida impugnada "( SS 762, 10.5.95).7. No caso, o ato impugnado no mandado de segurança decorre de ordem de aplicação aos servidores do Distrito Federal de medida provisória baixada pelo Presidente da República, relativa a vantagem do funcionalismo da União.8. Sucede que essa medida provisória foi objeto do ADIN 1.261,proposta pela Mesa da Câmara Legislativa do Distrito Federal: para julgá-la carecedora da açao, na sessão de 18 de maio corrente, o Supremo Tribunal afirmou a inaplicabilidade do ato normativo questionado ao pessoal do Distrito Federal.9. Certo, há lei distrital, a de nº 196, que mandou aplicar a legislação federal aos servidores da administração local.10. Mas, como acentuamos, particularmente, o Ministro Octavio Gallotti e eu próprio, pode uma unidade federal autônoma - como é hoje o Distrito Federal adotar, por lei, a legislação federal preexistente;nunca, porém, a legislação futura, sob pena de demitir-se da sua autonomia constitucional.11. Desse modo, não vislumbrando viabilidade à tese da administração, indefiro a suspensão da liminar".A espécie, contudo, é de servidor da Polícia Civil do Distrito Federal,o que lhe dá contornos diversos, que já tem preocupado o Supremo Tribunal.A esse respeito, aduzi, no voto-vista que proferi no julgamento da ADIN 677, de 11.3.93, relator o em. Ministro Néri da Silveira:"Sob a Constituição de 1967, escrevi, em Contribuição à Teoria do Distrito Federal, Rev. TJDF, 2/17,35:"Entre os serviços locais reservados à União pelos vários regimes,CASTRO NUNES situa, como o de maior relevo, o da jurisdição comum no Distrito Federal, tese a que voltaremos. Na mesma local - Lei nº 3.434, de 20 de julho de 1958.Sempre se reservaram, outrossim, à administração federal as polícias civil e militar do Distrito. As funções da Primeira eram confiadas ao Departamento Federal de Segurança Pública do Ministério da Justiça, que as somava às correspondentes à polícia federal. Reuniram-se, pois, num mesmo órgão da administração central competências de âmbito nacional às de âmbito local do Distrito. Tal situação perdurou da Constituição de 1891, na qual, como se notou, o serviço de polícia era expressamente reservado à União, até o advento da Lei nº 4.483, de 16 de novembro de 1964. Através dela, bifurcou-se o Departamento Federal de Segurança Pública, cujo nome foi conservado para a agência de polícia federal,enquanto as funções policiais locais, com a transferência do pessoal respectivo, passavam para a Secretaria de Segurança da Prefeitura do Distrito Federal. A mesma transferência se deu com relação à Polícia Militar, antes, também integrada na estrutura do Ministério da Justiça."10. Essa, portanto, é a longa tradição republicana. E, repito, se a Constituição se tivesse limitado aos arts. 21, XIV, e 32, § 4º,ter-se-ia um simples retorno a essa tradição de contornos perfeitamente definidos. Eram serviços federais, embora de atribuições de âmbito local.11. Só em 1965, a União abdicou dessa reserva de todos os serviços atinentes à segurança pública no Distrito Federal, para confiá-los ao próprio Distrito Federal.12. Mas, é curioso observar, Sr. Presidente, que esse instante de descentralização, que transferiu os serviços policiais da Capital ao Governo do Distrito Federal, coincidiu, historicamente, com a fase da mais absoluta subordinação política deste, do Distrito Federal, ao Governo Federal.13. Depois de haver alcançado ampla autonomia política, semelhante à atual com a Emenda Constitucional nº 2, de 1956, cuja vigência não chegou a concretizar-se, o Distrito Federal, com a transferência de sua sede para Brasília, acabou por perder, não apenas a elegibilidade do Prefeito, que voltou a ser nomeado pelo Presidente da República, mas também a Câmara Legislativa própria, cuja competência foi centralizada no Legislativo da União: primeiro no Congresso, a título provisório,com a Emenda Constitucional nº 3, de 1961; depois, definitivamente, no Senado, por força do artigo 17, § 1º, da Constituição de 1967.14. Nessas condições, não se puderam opor riscos institucionais a que, em 1965, ao governo local, totalmente submetido ao federal,tocasse administrar a segurança pública na Capital do País.15. Desde, porém, que os ventos liberalizantes do período pré-constituinte deram alento à reivindicação de autonomia política do Distrito Federal, que à sua admissão se contrapôs, como salvaguarda, a idéia do retorno à União da gestão da segurança pública local, em nome da segurança dos Poderes da República, aqui sediados.Punha-se, de fato, como objeção à reivindicação de autonomia política do Distrito Federal, que a sua consagração faria - diziam os mais exagerados - dos Poderes da República, verdadeiros reféns da Administração local, que detinha o aparelhamento da segurança. Donde a idéia de voltar à tradição - que vigorou todo o tempo, no Rio de Janeiro, sem exceção sequer dos dois períodos em que se admitiu a eleição do Prefeito - de que esse mecanismo de segurança devesse constituir serviço reservado à União e subordinado ao Ministério da Justiça. Típico dessa idéia de transação entre a concessão da autonomia política e a reserva da segurança pública à União, é o esboço da Comissão Afonso Arinos, cujo artigo 105 prescrevia, seca e peremptoriamente, que:" no Distrito Federal caberá à União manter a segurança pública ". E nenhum temperamento se punha, nesse esboço, no capítulo relativo à segurança pública, a esse retorno centralizador.16. A mesma inspiração de transação ter-se-á sujeitado, na Constituinte e no texto da Constituição de 1988, a previsão, no art. 21, XIV, de que à União compete:"organizar e manter", não apenas"a polícia federal, a polícia rodoviária e a ferroviária federais",mas,também, significativamente nos mesmos termos,"a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal e dos Territórios". No Título III,"Da Organização do Estado", o único temperamento a essa regra centralizadora do art. 21, XIV, surgiu no Capítulo V,"Do Distrito Federal", com o art. 32, § 4º:"Lei Federal disporá sobre a utilização, pelo governo do Distrito Federal, das polícias civil e militar e do corpo de bombeiros militar."17. Dispositivo, está-se a ver, que reforçava, até aí, a conclusão de que esses organismos policiais efetivamente haviam retornado à condição de típicos serviços locais, reservados à União, tanto que se previa uma lei federal que estabelecesse as condições pelas quais esses serviços federais poderiam ser utilizados pelo governo local do Distrito Federal.18. Sucede , Sr. Presidente, que ao cuidar servidores públicos militares e também no capítulo que dedicou à segurança pública, a mesma Constituição Federal, de 1988, trilhou caminho de todo diverso,deixando-se seduzir pela tendência, de todo o texto, de estender ao Distrito Federal toda e qualquer alusão aos Estados-membros.19. Assim, no art. 42, caput, se lê:"São servidores militares federais os integrantes das Forças Armadas e servidores militares dos Estados, Territórios e Distrito Federal os integrantes de suas polícias militares e de seus corpos de bombeiros militares."20. Servidores do Distrito Federal, sublinhe-se o que se enfatizou,no § 2º do mesmo art. 42, ao estatuir que:" As patentes dos oficiais das Forças Armadas são conferidas pelo Presidente da República, e as dos oficiais das policias militares e corpos de bombeiros militares dos Estados, Territórios e Distrito Federal, pelos respectivos Governadores. "21. Por sua vez, no capítulo dedicado especificamente à segurança pública, o art. 144, § 6º, segue na mesma linha:" As polícias militares e corpo de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva do Exército, subordínam-se, juntamente com as polícias civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. "22. Ao final da recordação dessa verdadeira mixórdia normativa, uma conclusão se impõe. Não obstante este pudesse ter sido o pensamento constituinte inicial, ao situar o Distrito Federal na estrutura da Federação, o conjunto normativo da Constituição efetivamente já não permite inferir que, a exemplo do que continua realmente a suceder com o Poder Judiciário e o Ministério Público, o Distrito Federal não tenha polícia civil e polícia militar, as quais teriam voltado à condição de serviços reservados à União, conforme a tradição republicana anterior a 1965.23. Essa hipótese de centralização federal da segurança pública no Distrito Federal, que seria lógica e institucionalmente compatível com o art. 21, XIV o com o art. 32, § 4º, foi desfeita com as normas específicas do art. 42 e seu § 2º, e o art. 144, § 6º da mesma Constituição: deles resulta que, embora organizados e mantidos pela União, a polícia Civil, a Polícia Militar e o Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal são organismos do Distrito Federal e,consequentemente, que os seus quadros se compõem de sevidoes civis ou militares distritais e não federais".Naquela oportunidade, nessa linha, julgou-se improcedente a referida ADIN 677, que cuidava da incorporação dos proventos de inatividade da gratificação percebida pelo integrante da Polícia Militar que houvesse exercido as funções de chefe e subchefe do Gabinete Militar do Governador do Distrito Federal.Pesou, contudo, decisivamente, naquele julgamento, a circunstância,de a lei imputar ao Distrito Federal as despesas com o pagamento da gratificação questionada e da sua incorporação aos proventos da inatividade.Por isso, sem incoerência, em 29.6.95, no pedido cautelar na ADIN 1.291, Gallotti, votei pela incompetência do Distrito Federal para legislar sobre vencimentos de integrantes da sua Polícia Civil.Observei:"Por ora, permaneço com a convicção antiga de que, ao prescrever que compete à União organizar e manter a polícia do Distrito Federal,apesar do contra-senso de depois entregá-la ao comando do Governador,não pode a lei distrital dispor sobre o essencial do verbo"manter",que é saber quanto custará pagar o pessoal da policia civil do Distrito Federal".Tendo, assim, a considerar que efetivamente se aplica ao pessoal da Polícia Civil do Distrito Federal a Med. Prov. 831 e suas reedições,não em virtude do decreto do Governador local, mas por sua própria força de lei federal a dispor sobre Vantagem funcional que, embora atribuída a servidor do Distrito Federal, à União é que tocará a despesa correspondente.Surge daí dúvida relevante sobre a própria competência do Tribunal de Justiça do Distrito Federal para conhecer do mandado de segurança (cf. L. 1.533/51, art. 2º).De tudo resulta que a causa envolve questões constitucionais relevantes e que, além de sua repercussão financeira a liminar questionada é susceptível de afetar a ordem pública administrativa.Defiro, pois, até o trânsito em julgado da decisão do processo, a suspensão da liminar deferida no MS 4.794, do Tribunal de Justiça do Distrito Federal.Comunique-se.Brasília, 12 de setembro de 1995. Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE Presidente

Referências Legislativas

  • CFD-****** ANO-1988 ART-00005 INC-00036 ART-00021 INC-00014 ART-00022 INC-00021 ART-00037 INC-00015 ART-00040 PAR-00004
  • DEL-004657 ANO-1942 ART-00002 ART-00006 PAR-00001 PAR-00002
  • LEI-001533 ANO-1951 ART-00002
  • LEI-004348 ANO-1964 ART-00005
  • LEI-006732 ANO-1979
  • LEI-008112 ANO-1990 ART-00189 PAR- ÚNICO ****** RJU-1990 REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS
  • LEI-008437 ANO-1992
  • LEI-000197 ANO-1991
  • DEC-016345 ANO-1995
  • MPR-000831 ANO-1995
  • MPR-000892 ANO-1995
  • LEI-000993 ANO-1995

Observações

Resultado : Deferido. Veja : ADIMC-1045, ADIMC-1291, ADI-677 N.PP.:(6). Análise:(BDS). Revisão:(AAF). Inclusão: 05/02/99, (SVF). Alteração: 14/06/99, (SVF).
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