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2 de Dezembro de 2021
2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - SUSPENSÃO DE SEGURANÇA : SS 1320 DF

Supremo Tribunal Federal
há 23 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
SS 1320 DF
Publicação
DJ 14/04/1999 PP-00023
Julgamento
6 de Abril de 1999
Relator
Min. PRESIDENTE
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Decisão

A União Federal, com fundamento no art. da Lei nº 4.348, c/c o art. 297 do RISTF, requer a suspensão da eficácia executiva de acórdão, que, proferido pelo E. Tribunal Regional Federal da 1ª Região, concedeu, em sede recursal, mandado de segurança em favor da parte impetrante.O acórdão concessivo da ordem mandamental, cuja suspensão de eficácia é ora requerida na presente sede processual, está assim do (fls. 262):"ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL - COMÉRCIO VAREJISTA DE CIGARROS - EMBALAGEM COM UMA VINTENA DE UNIDADES:DECRETO N. 2.637, DE 25/06/98 - RIPI........................................................3. Exigência do comércio de cigarros em embalagem de vinte unidades que não atende ao critério da razoabilidade e proporcionalidade com o texto constitucional que proclama a livre iniciativa da ordem econômica, dentro do princípio da livre concorrência (art. 170, IV da CF).4. Recurso provido. Segurança concedida."A União Federal alega que a imediata execução da decisão ora questionada implicará grave lesão à ordem, à saúde e à economia públicas.A douta Procuradoria-Geral da República, ao acolher um dos fundamentos invocados pela União Federal, opinou pelo deferimento do pedido de suspensão de segurança (fls. 369/371).Impõe-se analisar, preliminarmente, a questão pertinente à competência monocrática do Presidente do Supremo Tribunal Federal para apreciar a postulação ora deduzida.Sabe-se, em face da regra de competência inscrita no art. 25 da Lei nº 8.038/90, que assiste ao Presidente do Supremo Tribunal Federal o poder de ordenar a suspensão de eficácia da liminar ou, até mesmo, a paralisação das conseqüências decorrentes da concessão do mandado de segurança, sempre que o exame da causa mandamental evidenciar que esta se apóia em fundamento jurídico de natureza constitucional (RTJ 141/719, Rel. Min. SYDNEY SANCHES -RTJ 153/53, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI - SS nº 304-RS (AgRg), Rel.Min. NÉRI DA SILVEIRA).A análise da controvérsia suscitada no processo de mandado de segurança em referência evidencia a existência de temas de índole constitucional, especialmente daqueles que se referem à alegada transgressão dos princípios da igualdade, da liberdade de iniciativa empresarial e da razoabilidade.Sendo assim, e reconhecendo dispor de competência para julgar esta causa, passo a apreciar o pedido de contracautela formulado pela União Federal.Cabe ressaltar, por necessário, que, na análise do pedido de suspensão de segurança, não se examina, em princípio, o mérito da causa mandamental, devendo, a apreciação jurisdicional, limitar-se,nesta instância de mera delibação, aos aspectos concernentes ao reconhecimento, ou não, da potencialidade lesiva do ato decisório -que defere a medida liminar ou que concede o mandado de segurança -sobre a ordem e a economia públicas (RTJ 125/904, Rel. Min. RAFAEL MAYER - RTJ 143/23, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA):"Em processo de Suspensão de Segurança, não se examinam as questões da causa em que deferido o writ ou a liminar,mas, apenas, se ocorre, com tal deferimento, hipótese de risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas (art. da Lei nº 4.348, de 26-6-1964, e art. 297 do RISTF)."(RTJ 140/366, Rel. Min. SYDNEY SANCHES) E, sob tal aspecto, entendo inocorrer situação configuradora de lesão potencial aos valores sociais tutelados pelo diploma legislativo, que, em caráter excepcional, legitima o deferimento da medida de contracautela.Cabe referir, neste ponto, a procedente observação feita pela douta Procuradoria-Geral de República, cujo parecer, ao afastar a alegação de grave ofensa à economia e à ordem públicas, assim justificou o seu pronunciamento (fls. 370):"No mérito, quanto à grave lesão à economia pública,parece-me que não assiste razão à União Federal. Por certo,se uma das finalidades da restrição legal no mandado de segurança questionada é inibir o aumento da comercialização de cigarros, que se tornaria realidade com a diminuição do número de cigarros por maço - porque, logicamente, o preço por carteira seria mais reduzido -, forçosa a conclusão de que a mudança assegurada à Philip Morris Brasil S/A pelo acórdão ora impugnado trará ao Fisco uma maior arrecadação do IPI.Relativamente à grave lesão à ordem pública, melhor sorte não tem a requerente, pois a existência de dificuldades maiores na fiscalização de tributo não há de ser considerada como obstáculo para a efetivação do princípío constitucional da livre iniciativa. Cumpre ao Estado aparelhar-se adequadamente para a realização de suas atividades, de forma a satisfazer o interesse público sem causar prejuízo a bens jurídicos constitucionalmente protegidos."Sustenta-se, de outro lado, e desta vez com o apoio do Ministério Público Federal (fls. 371), que a saúde pública poderia ser afetada pela imediata execução da decisão em causa.Tenho para mim, no entanto, que o acórdão ora impugnado não agrava, por si só, os efeitos prejudiciais que ordinariamente decorrem da prática nociva do tabagismo.Na realidade, a redução do número de cigarros em cada embalagem poderia ter o efeito de condicionar o comportamento do fumante, estimulando-o, psicologicamente, a diminuir o consumo diário desse produto.Daí a observação constante do parecer elaborado pelo eminente Professor CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO (fls. 170):"Notoriamente, o conteúdo do maço ou carteira de cigarro serve de referência para o consumo diário dos fumantes (todos que fumam bem o sabem) e de alerta para que se mantenham dentre de certos limites. Cumpre psicologicamente a função de delimitar um ponto a não ser ultrapassado. Não raro, os que querem melhor controlar-se ou diminuir o número de cigarros fumados servem-se de cigarreiras que preenchem com quantidade inferior à vintena, no afã de reduzir paulatinamente a quantidade de unidades por dia (...).Donde, embalagens com quantidade algo inferior à vintena concorrem na mesma direção estimativa das campanhas contra o fumo, presumidamente defensivas da saúde, ao passo que a obrigatoriedade da vintena imposta pelo decreto-lei e normas a ele subalternas - contradita tal orientação."Cabe destacar, neste ponto, por necessário, que a comercialização de cigarros, no Brasil, em embalagens com quantidade inferior a 20 unidades, não constitui fato novo, mesmo porque - é preciso salientar - a exigência de que cada maço contivesse 20 unidades aplicava-se somente às empresas brasileiras (DL nº 1.593/76,art. 6º), e não às empresas estrangeiras, que puderam, até o advento do Decreto nº 2.637/98 (art. 272), comercializar seus produtos no território nacional, em embalagens com quantidades inferiores a 20 unidades.Impõe-se ter presente, finalmente, que o poder-dever que incumbe ao Estado de intervir em atividades consideradas prejudiciais à saúde pública encontra limitações no próprio texto da Constituição da República, que não admite e nem tolera a edição de atos estatais veiculadores de restrições desvestidas de razoabilidade.Essa, no fundo, simultaneamente com os temas da reserva constitucional de lei formal e da liberdade de iniciativa empresarial, traduz a questão básica, cuja discussão - vinculada ao princípio do substantive due process of law - acha-se em curso no processo mandamental de que se originou o acórdão ora questionado.Os temas suscitados no processo mandamental assumem inquestionável relevância jurídico-constitucional, notadamente a controvérsia que, na espécie ora em exame, põe em evidência o princípio da proporcionalidade.É certo - como já precedentemente enfatizei - que, em sede de suspensão de segurança, não se discute, em princípio, o fundo da controvérsia mandamental (RTJ 143/23).No entanto, não posso deixar de considerar, na análise do caso presente, tanto a existência de um acórdão concessivo de mandado de segurança (remédio constitucional cuja eficácia não deve ser neutralizada por disposição constante de simples diploma legislativo) quanto a plausibilidade jurídica da tese exposta pela parte impetrante, especialmente se se considerar a jurisprudência constitucional do Supremo Tribunal Federal que já assentou o entendimento de que transgride o princípio do devido processo legal (CF, art. , LIV)- analisado este na perspectiva de sua projeção material (substantive due process of law) - a regra estatal que veicula, em seu conteúdo, prescrição normativa qualificada pela nota da irrazoabilidade.Coloca-se em evidência, neste ponto, o tema concernente ao princípio da proporcionalidade, que se qualifica - enquanto coeficiente de aferição da razoabilidade dos atos estatais (CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO,"Curso de Direito Administrativo",p. 56/57, itens ns. 18/19, 4ª ed., 1993, Malheiros; LÚCIA VALLE FIGUEIREDO, "Curso de Direito Administrativo", p. 46, item n. 3.3,2ª ed., 1995, Malheiros) - como postulado básico de contenção dos excessos do Poder Público.Essa é a razão pela qual a doutrina, após destacar a ampla incidência desse postulado sobre os múltiplos aspectos em que se desenvolve a atuação do Estado - inclusive sobre a atividade estatal de produção normativa - adverte que o princípio da proporcionalidade, essencial à racionalidade do Estado Democrático de Direito e imprescindível à tutela mesma das liberdades fundamentais, proíbe o excesso e veda o arbítrio do Poder, extraindo a sua justificação dogmática de diversas cláusulas constitucionais,notadamente daquela que veicula, em sua dimensão substantiva ou material, a garantia do due process of law (RAQUEL DENIZE STUMM,"Princípio da Proporcionalidade no Direito Constitucional Brasileiro", p. 159/170, 1995, Livraria do Advogado Editora; MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, "Direitos Humanos Fundamentais", p. 111/112,item n. 14, 1995, Saraiva; PAULO BONAVIDES, "Curso de Direito Constitucional", p. 352/355, item n. 11, 4ª ed., 1993, Malheiros;GILMAR FERREIRA MENDES, "Controle de Constitucionalidade - Aspectos Jurídicos e Políticos", p. 38/54, 1990, Saraiva).Como predecentemente enfatizado, o princípio da proporcionalidade visa a inibir e a neutralizar o abuso do Poder Público no exercício das funções que lhe são inerentes, notadamente no desempenho da atividade de caráter legislativo e regulamentar.Dentro dessa perspectiva, o postulado em questão, enquanto categoria fundamental de limitação dos excessos emanados do Estado, atua como verdadeiro parâmetro de aferição da própria constitucionalidade material dos atos estatais.A validade das manifestações do Estado, analisadas estas em função de seu conteúdo intrínseco - especialmente naquelas hipóteses de imposições restritivas incidentes sobre determinados valores básicos - passa a depender, essencialmente, da observância de determinados requisitos que pressupõem "não só a legitimidade dos meios utilizados e dos fins perseguidos pelo legislador, mas também a adequação desses meios para consecução dos objetivos pretendidos (...) e a necessidade de sua utilização (...)", de tal modo que "Um juízo definitivo sobre a proporcionalidade ou razoabilidade da medida há de resultar da rigorosa ponderação entre o significado da intervenção para o atingido e os objetivos perseguidos pelo legislador (...)" (GILMAR FERREIRA MENDES, "A proporcionalidade na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal", in Repertório IOB de Jurisprudência, n. 23/94, p. 475).Cumpre enfatizar, neste ponto, que a cláusula do devido processo legal - objeto de expressa proclamação pelo art. 5º, LIV,da Constituição, e que traduz um dos fundamentos dogmáticos do princípio da proporcionalidade - deve ser entendida, na abrangência de sua noção conceitual, não só sob o aspecto meramente formal, que impõe restrições de caráter ritual à atuação do Poder Público (procedural due process of law), mas, sobretudo, em sua dimensão material (substantive due process of law), que atua como decisivo obstáculo à edição de atos normativos resvestidos de conteúdo arbitrário ou irrazoável.A essência do substantive due process of law reside na necessidade de proteger os direitos e as liberdades das pessoas contra qualquer modalidade de legislação ou de regulamentação que se revele opressiva ou destituída do necessário coeficiente de razoabilidade.Isso significa, dentro da perspectiva da extensão da teoria do desvio de poder ao plano das atividades normativas do Estado, que este não dispõe de competência para atuar ilimitadamente, de forma imoderada e irresponsável, gerando, com o seu comportamento institucional, situações normativas de absoluta distorção e, até mesmo, de subversão dos fins que regem o desempenho da função estatal.Daí a advertência de CAIO TÁCITO (RDP 100/11-12), que, ao relembrar a lição pioneira de SANTI ROMANO, destaca que a figura do desvio de poder legislativo impõe o reconhecimento de que, mesmo nas hipóteses de seu discricionário exercício, a atividade normativa deve desenvolver-se em estrita relação de harmonia com o interesse público.A jurisprudência constitucional do Supremo Tribunal Federal, bem por isso, tem censurado a validade jurídica de atos estatais, que, desconsiderando as limitações que incidem sobre o poder normativo do Estado, veiculam prescrições que ofendem os padrões de razoabilidade e que se revelam destituídas de causa legítima, exteriorizando abusos inaceitáveis e institucionalizando agravos inúteis e nocivos aos direitos das pessoas (RTJ 160/140,Rel. Min. CELSO DE MELLO - ADIn 1.063-DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO,v.g.).De outro lado, o Plenário do Supremo Tribunal Federal tem prestigiado normas que não se revelam arbitrárias ou irrazoáveis em suas prescrições, em suas determinações ou em suas limitações:"A norma estatal, que não veicula qualquer conteúdo de irrazoabilidade, ajusta-se ao princípio do devido processo legal, analisado na perspectiva de sua projeção material (substantive due process of law).Essa cláusula tutelar, ao inibir os efeitos prejudiciais decorrentes do abuso de poder legislativo,enfatiza a noção de que a prerrogativa de legislar outorgada ao Estado constitui atribuição jurídica essencialmente limitada, ainda que o momento de abstrata instauração normativa possa repousar em juízo meramente político ou discricionário do legislador."(ADIn 1.407-DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO) Conclui-se, portanto, que, se a norma revelar-se tisnada pelo vício da irrazoabilidade, restará configurado, em tal anômala situação, o excesso de poder em que incidiu o Estado, o que compromete a própria função constitucional inerente à atividade de positivação do Direito, pois o ordenamento jurídico não pode conviver com atos estatais revestidos de conteúdo arbitrário.Sendo assim, tendo presentes as razões expostas, indefiro o pedido de contracautela formulado pela União Federal.Arquivem-se os presentes autos.Publique-se.Brasília, 06 de abril de 1999.Ministro CELSO DE MELLO Presidente 7

Referências Legislativas

Observações

Legislação feita por:(DSM).
Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/19162171/suspensao-de-seguranca-ss-1320-df-stf

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