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17 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA: ACO 1431 MA - MARANHÃO XXXXX-27.2009.0.01.0000

Supremo Tribunal Federal
há 7 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Julgamento

Relator

Min. CELSO DE MELLO
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Decisão

DECISÃO: Trata-se de ação cível originária ajuizada pelo Estado do Maranhão contra a União Federal, que tem por objetivo “a confirmação da liminar através de provimento definitivo”, para determinar à ré o seguinte (fls. 40): “(...) se abstenha, através de seus Ministérios ou Secretarias, de impedir a realização de operações de crédito destinadas ao Programa Emergencial de Financiamento aos Estados e ao Distrito Federal – PEF, ao Projeto de Modernização da Administração das Receitas e da Gestão Fiscal, Financeira e Patrimonial das Administrações Estaduais – PMAE e ao Projeto de Fortalecimento da Gestão Fiscal – PROFIS de que seja titular o Estado com base no artigo 20 da Lei da Responsabilidade Fiscal;” (grifei) Requer, ainda, o Estado do Maranhão que a decisão venha a dispor “(…) que o percentual de gasto com pessoal a ser atendido pelos entes federativos é global, envolvendo todos os poderes em conjunto e não aquele considerado em cada poder conforme justificativa acima delineada” (fls. 40 – grifei). O autor sustenta, em síntese, para justificar sua pretensão, o que se segue (fls. 03/25): “Na presente ação será demonstrado que o Estado encontra-se obediente à Lei de Responsabilidade Fiscal, de acordo com os argumentos adiante aduzidos, que demonstram à saciedade que o parâmetro a ser observado pela Secretaria do Tesouro Nacional é aquele do limite global por Estado Membro e não por poder, como pretende a STN. Assim como demonstrar que o Poder Executivo não tem instrumentos para determinar que outros Poderes se submetam à LRF. …................................................................................................... O artigo 169 da Constituição Federal, em nenhum momento, reporta-se a limites parciais de despesas, mas, ao revés, unicamente de limites globais, por Ente federativo e não por poder constituído. Quando a Constituição restringe, ela o faz expressamente, de sorte que, em não havendo expressa menção aos limites parciais, o artigo 20 da LRF deve ser interpretado em conformidade com o Texto Constitucional. …................................................................................................... O Estado encontra-se em inteira obediência ao limite total de pessoal (60%) previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal, conforme informações (doc. 01) oriundas da Secretaria de Estado de Planejamento, Orçamento e Gestão taxativas em definir que o percentual de gastos considerando todos os Poderes do Estado do Maranhão corresponde a (45,71%), portanto, aquém do limite de 60% previsto, sendo irrelevante, portanto, a averiguação do limite por poder ou por órgão. …................................................................................................... A Norma Fundamental afirma, em seu art. 2º, a independência e harmonia dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário entre si, o que, na sistemática adotada, significa a autonomia administrativa, financeira e orçamentária de cada um deles (art. 168 da Constituição Federal de 1988), o que se estende aos órgãos autônomos, como o Ministério Público, os Tribunais de Contas e as Assembléias Legislativas. Com efeito, a autonomia guarda singular relevo no quadro da separação dos poderes e, nesses limites, é posta a salvo pela Constituição da Republica, de modo que todo ato que tenda a romper o equilíbrio constitucional em que se apóia esse atributo elementar das funções estatais tem de ser prontamente repelido pelo Poder Judiciário, em especial por essa Excelsa Corte, como guardião de sua inteireza e efetividade. …................................................................................................... Deste modo, em sendo os poderes independentes e autônomos, não há como se imputar a um o cumprimento de obrigação devida e assumida por outro. Por isso, não se pode exigir do Poder Executivo, para fins de apuração de sua regularidade fiscal, o adimplemento de obrigação do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público ou do Tribunal de Contas, pelo simples fato de não haver meio capaz de impor o cumprimento da obrigação inadimplida, bem como por não ser solidário legal com dita obrigação. Destarte, a imputação ao Estado-Membro de qualquer medida restritiva de direito, em razão de supostas irregularidades praticadas por um de seus órgãos, cuja peculiaridade é gozar de autonomia e independência, tal como ocorre com o Legislativo, o Judiciário, o MP ou mesmo o Tribunal de Contas, consubstancia situação de evidente quebra da separação dos poderes, tendo em vista que as obrigações somente poderão ser imputadas à função (Poder) que poderia diretamente por eles responder. …................................................................................................... Se o Estado não pode ser penalizado pela inscrição no CADIN de dívidas de suas sociedades de economia mista – dotadas de personalidade própria –, por exemplo, não poderá, igualmente, sofrer as restrições decorrentes da inscrição em cadastro de inadimplentes (CAUC/SIAFI), ou mesmo ter negada autorização de operação de crédito, quando as pendências detectadas forem relacionadas a entes da Administração Indireta, ou mesmo dos integrantes da Administração Direta os quais sejam dotados de autonomia administrativa e financeira.” (grifei) O Ministério Público Federal, em pronunciamento da lavra do eminente Procurador-Geral da República, Dr. RODRIGO JANOT MONTEIRO DE BARROS, opinou pela improcedência da ação (fls. 266/273). Registro, por relevante, que, por entender ocorrentes os requisitos concernentes à plausibilidade jurídica e ao “periculum in mora”, o E. Plenário desta Suprema Corte referendou, em 16/09/2009 (fls. 154/166), a decisão concessiva de provimento liminar por mim proferida nestes autos (fls. 111/118). Sendo esse o contexto, passo a analisar a postulação deduzida na presente sede processual. E, ao fazê-lo, observo que os elementos produzidos nesta sede processual revelam-se suficientes para justificar o acolhimento da pretensão deduzida pelo Estado do Maranhão. Com efeito, tenho para mim que as restrições que, emanadas da União, incidem sobre o Estado do Maranhão, por alegado descumprimento, por parte de seu Poder Legislativo e de seu Ministério Público, dos limites setoriais que a lei de responsabilidade fiscal impõe a tais órgãos públicos (LC nº 101/2000, art. 20, II, “a”), resulta em violação ao princípio da intranscendência (ou da personalidade) das sanções e das medidas restritivas de ordem jurídica. É importante assinalar que o postulado da intranscendência tem recebido o amparo jurisdicional desta Suprema Corte, cujo Plenário, em diversos julgados (ACO 1.372-AgR/MA, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ACO 1.612-AgR/MS, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ACO 1.848- -AgR/MA, Rel. Min. CELSO DE MELLO), pronunciando-se em situações como a que ora se examina, deferiu pedidos em favor de entidades estatais, nos mesmos termos em que foram eles requeridos. Cabe ressaltar, por necessário, que essa orientação plenária reflete-se em sucessivos julgamentos proferidos no âmbito desta Corte (ACO 1.434/PE, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI – ACO 1.501/PB, Rel. Min. LUIZ FUX – ACO 1.840/MA, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ACO 1.946/SC, Rel. Min. LUIZ FUX – RE 683.681-AgR/SP, Rel. Min. LUIZ FUX – RE 768.005/CE, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, v.g.): “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA OU DA PERSONALIDADE DAS SANÇÕES E DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE ORDEM JURÍDICA. ART. , XLV, DA CF. IMPOSSIBILIDADE DE ATRIBUIÇÃO DE RESPONSABILIDADE AO ENTE ESTATAL POR ATO PRATICADO POR ENTIDADE DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA OU PELO PODER LEGISLATIVO OU JUDICIÁRIO. TESE ADOTADA EM COGNIÇÃO SUMÁRIA PELO PLENO DO STF. POSSIBILIDADE DE JULGAMENTO IMEDIATO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – O Supremo Tribunal Federal entende que as limitações jurídicas decorrentes do descumprimento de obrigação por entidade da administração indireta não podem ser atribuídas ao ente federal da qual participam, e, pelo mesmo motivo, quando o desrespeito for ocasionado pelo Poder Legislativo ou pelo Poder Judiciário, as consequências não podem alcançar o Poder Executivo. II – Situação dos autos diversa daquela em que se afasta a adoção do princípio se a responsabilidade deriva de ato praticado por órgão do próprio Poder Executivo. III – O caráter provisório de orientação adotada pelo Pleno desta Corte, ainda que proferida em cognição sumária, não impede o julgamento imediato de causas que versem sobre idêntica controvérsia nem dá ensejo a necessário sobrestamento do feito. IV – Agravo regimental a que se nega provimento.” ( RE 768.238-AgR/PE, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – grifei) Com efeito, devo salientar que, em casos semelhantes ao de que ora se cuida – nos quais se registrava a ocorrência de igual restrição fundada em suposta inobservância dos limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, alegadamente descumpridos por órgãos estatais dotados de autonomia administrativa, financeira e orçamentária (Tribunal de Justiça, Ministério Público, Tribunal de Contas e Assembleia Legislativa) –, o Supremo Tribunal Federal deferiu provimentos cautelares em favor de Estados-membros que os haviam requerido. Em consequência da outorga de tais medidas cautelares, esta Suprema Corte determinou à União Federal, tal como ora postulado na presente causa, que se abstivesse “(...) de negar autorização ao Estado (...) para operações de crédito, transferências de recursos federais ou, ainda, a obtenção de garantias (art. 23, § 3º, da LRF), com fundamento no descumprimento, pelo Poder Legislativo do referido Estado, do limite de gastos com pessoal previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal” ( AC 1.761/AP, Rel. Min. EROS GRAU – AC 2.094-REF-MC/RO, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ACO 1.526-MC/GO, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, v.g.): “O ALTO SIGNIFICADO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E A QUESTÃO DE SUA APLICABILIDADE AO DISTRITO FEDERAL: LIMITE GLOBAL E LIMITES SETORIAIS EM TEMA DE DESPESA COM PESSOAL (CÂMARA LEGISLATIVA E TRIBUNAL DE CONTAS). – O Poder Executivo do Distrito Federal não pode sofrer sanções nem expor-se a restrições impostas pela União Federal em tema de celebração de operações financeiras internacionais (recusa de prestação de aval e negativa de autorização), sob a alegação de que o Tribunal de Contas e o Poder Legislativo locais – embora observando o índice setorial de 3% – teriam descumprido, cada qual, os limites individuais a eles impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 20, inciso II, ‘a’), pois o Governo do Distrito Federal não tem competência para intervir na esfera orgânica da Câmara Legislativa e do Tribunal de Contas, por se tratar de órgãos investidos de autonomia institucional, por força e efeito de expressa determinação constitucional. Precedentes. – O art. 20, inciso II, ‘a’, da Lei de Responsabilidade Fiscal – cuja validade constitucional foi inteiramente confirmada pelo Supremo Tribunal Federal ( ADI 3.756/DF) – aplica-se, de modo plenamente legítimo, no que se refere ao índice setorial de 3% (três por cento), ao Distrito Federal.” ( AC 2.197-REF-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO) Vale observar, ainda, que o Plenário desta Suprema Corte, em recentes julgamentos (ACO 1.848-AgR/MA, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ACO 1.975-AgR/SE, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), ao examinar recursos de agravo que versavam matérias similares à ora debatida nesta sede processual, negou-lhes provimento, mantendo, em consequência, decisões impregnadas do mesmo conteúdo veiculado na causa em exame: “O ALTO SIGNIFICADO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E A QUESTÃO DE SUA APLICABILIDADE AO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL: LIMITE GLOBAL E LIMITE SETORIAL EM TEMA DE DESPESA COM PESSOAL (PODER JUDICIÁRIO). – O Poder Executivo estadual não pode sofrer sanções nem expor-se a restrições emanadas da União Federal, em matéria de realização de operações de crédito, sob a alegação de que o Poder Judiciário, a Assembleia Legislativa, o Tribunal de Contas ou o Ministério Público locais teriam descumprido o limite individual a eles imposto pela Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 20, inciso II, ‘a’, ‘b’ e ‘d’), pois o Governo do Estado não tem competência para intervir na esfera orgânica de referidas instituições, que dispõem de plena autonomia institucional a elas outorgada por efeito de expressa determinação constitucional. Precedentes.” (ACO 1.612-AgR/MS, Rel. Min. CELSO DE MELLO) Cumpre ressaltar, por relevante, no sentido ora exposto e ante a inquestionável procedência de suas observações, ementa de decisão proferida pelo eminente Ministro LUIZ FUX que bem resume a orientação jurisprudencial prevalecente no âmbito desta Suprema Corte sobre a controvérsia jurídica debatida na presente causa: “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO DE INADIMPLENTES. NÃO PRESTAÇÃO DE GARANTIAS E SUSPENSÃO DE REPASSES FINANCEIROS VOLUNTÁRIOS PELA UNIÃO. INTERESSE DE AGIR CARACTERIZADO. O DESCUMPRIMENTO DE LIMITES DE GASTOS PREVISTOS NA LEGISLAÇÃO ORÇAMENTÁRIA REALIZADO POR TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO, ENTE DOTADO DE AUTONOMIA INSTITUCIONAL, ORGÂNICO- -ADMINISTRATIVA E AUTOGOVERNO, NÃO PODE ENSEJAR A INSCRIÇÃO, NOS SISTEMAS DE RESTRIÇÃO AO CRÉDITO UTILIZADOS PELA UNIÃO, DE OUTRO ÓRGÃO QUE SOBRE ELE NÃO PODE EXERCER INGERÊNCIA (PODER EXECUTIVO). AÇÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE.” (ACO 1.501/PB, Rel. Min. LUIZ FUX – grifei) Em suma: tenho para mim que os fundamentos subjacentes à presente “ação ordinária” ajustam-se aos critérios que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consagrou nas matérias ora em exame. Impende assinalar, finalmente, considerado o conteúdo da presente decisão, que assiste ao Ministro Relator, no exercício dos poderes processuais de que dispõe, competência plena para exercer, monocraticamente, o controle das ações, pedidos ou recursos dirigidos a esta Corte, legitimando-se, em consequência, os atos decisórios que nessa condição venha a praticar (RTJ 139/53 – RTJ 168/174-175 – RTJ 185/581-582 – RTJ 187/576, v.g.). Nem se alegue que esse preceito legal implicaria transgressão ao princípio da colegialidade, eis que o postulado em questão sempre restará preservado ante a possibilidade de submissão da decisão singular ao controle recursal dos órgãos colegiados no âmbito do Supremo Tribunal Federal, consoante esta Corte tem reiteradamente proclamado (RTJ 181/1133-1134, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – AI 159.892-AgR/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RE 302.839-AgR/GO, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, v.g.). Sendo assim, e em face das razões expostas, defiro, em parte, o pedido formulado pelo Estado do Maranhão na petição inicial, tornando definitivo, para o fim nele indicado, em consequência, o conteúdo do provimento cautelar concedido nestes autos, em ordem a determinar que a União Federal se abstenha, “(...) através de seus Ministérios ou Secretarias, de impedir a realização de operações de crédito destinadas ao Programa Emergencial de Financiamento aos Estados e ao Distrito Federal – PEF, ao Projeto de Modernização da Administração das Receitas e da Gestão Fiscal, Financeira e Patrimonial das Administrações Estaduais – PMAE e ao Projeto de Fortalecimento da Gestão Fiscal – PROFIS de que seja titular o Estado com base no artigo 20 da Lei da Responsabilidade Fiscal” (grifei). 2. Comunique-se, com urgência, o teor da presente decisão, para imediato cumprimento, ao Senhor Advogado-Geral da União e ao Senhor Secretário do Tesouro Nacional. Arquivem-se os presentes autos. Publique-se. Brasília, 18 de maio de 2015. Ministro CELSO DE MELLO Relator
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