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13 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
mês passado

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Órgão Julgador

Tribunal Pleno

Partes

Publicação

Julgamento

Relator

ROSA WEBER

Documentos anexos

Inteiro TeorSTF_ADI_5564_0d01c.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 35

21/06/2022 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.564 DISTRITO FEDERAL

RELATORA : MIN. ROSA WEBER

REQTE.(S) : PARTIDO DEMOCRATICO TRABALHISTA

ADV.(A/S) : BRUNO COSTA ALVARES SILVA

ADV.(A/S) : FERNANDA VAUCHER DE OLIVEIRA KLEIM

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

EMENTA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO

TRIBUTÁRIO. DIREITO FINANCEIRO.

INCONSTITUCIONALIDADE DOS ARTIGOS 1º, §§ 1º, 3º, III, 4º, I, II, III E IV, E 5º; 3º; 7º; E 9º DA LEI COMPLEMENTAR Nº 360/2009 DO ESTADO DE MATO GROSSO, QUE AUTORIZAM O REPASSE, À CONTA ÚNICA DO PODER EXECUTIVO, DE RECURSOS FINANCEIROS. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DO ARTIGO 145, II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. CAUSA DE PEDIR ABERTA DAS AÇÕES DE CONTROLE CONCENTRADO. UTILIZAÇÃO DE RECEITAS CONSTITUCIONALMENTE VINCULADAS PARA O PAGAMENTO DA DÍVIDA PÚBLICA DO ESTADO. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA PARCIAL. INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO AO ARTIGO , § 4º, I.

1. Alegação de que os dispositivos impugnados, ao autorizarem o repasse, à Conta Única do Poder Executivo, dos recursos arrecadados por meio de taxas cobradas pelo Departamento Estadual de Trânsito de Mato Grosso – DETRAN/MT –, permitem o desvio de finalidade, uma vez que os valores obtidos não se prestam a custear o exercício do poder de polícia do Estado quanto à segurança do trânsito.

2. Sequência histórica de normas sobre o Sistema Financeiro de Conta Única do Estado, instituído como instrumento de gerenciamento dos recursos financeiros do Poder Executivo de Mato Grosso. A Lei

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 35

ADI 5564 / DF

Complementar nº 360/09 manteve o sistema de conta única e regulou sua composição, gerenciamento e controle.

3. O art. 1º, § 4º, I, acrescido pela Lei Complementar nº 480/12 determina a retenção no cálculo da receita efetivamente disponível à respectiva unidade ou fonte de até 30% (trinta por cento) das receitas vinculadas ou não, diretamente arrecadadas pelos órgãos e entidades do Poder Executivo para o pagamento da dívida pública do Estado. Disposição normativa anterior à Emenda Constitucional 93/2016, que autorizou a desvinculação de receitas dos Estados, nos termos do art. 76-A do ADCT.

4. Causa de pedir em torno da inconstitucionalidade da permissão do uso, alegadamente indevido, das receitas oriundas das taxas cobradas pelo DETRAN. Embora tributo vinculado quanto ao fato gerador, a Carta Magna determina a arrecadação de taxa com destinação vinculada apenas na hipótese do art. 98, § 2º.

5. Causa de pedir aberta própria dos processos de controle concentrado. Precedentes. Aplicação de até 30% (trinta por cento) das receitas vinculadas diretamente arrecadadas pelos órgãos e entidades do Poder Executivo no pagamento da Dívida Pública do Estado. Fixação de retenção, para o pagamento da dívida pública, de despesas vinculadas. Inobservância da destinação específica, atrelada a determinadas despesas. Disposição, com indevida liberdade, de fração da arrecadação com destinação constitucional específica, a ser vinculada a órgão, fundo ou despesa. Afastamento do vínculo finalístico. Priorização do pagamento da dívida pública. Quebra do elo entre a receita e a sua prévia destinação. Inconstitucionalidade.

6. Ação direta conhecida e pedido julgado parcialmente procedente, para dar interpretação conforme a Constituição ao art. 1º, § 4º, I, da Lei Complementar nº 360/2009 do Estado de Mato Grosso, para excluir do seu âmbito de incidência as receitas vinculadas.

ACÓRDÃO

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Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 35

ADI 5564 / DF

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal em conhecer da ação direta e julgar parcialmente procedente o pedido, para dar interpretação conforme a Constituição ao art. 1º, § 4º, I, da Lei Complementar nº 360/2009 do Estado de Mato Grosso, para excluir do seu âmbito de incidência as receitas vinculadas, nos termos do voto da Relatora e por unanimidade de votos, em sessão virtual do Pleno de 10 a 20 de junho de 2022, na conformidade da ata do julgamento.

Brasília, 21 de junho de 2022.

Ministra Rosa Weber

Relatora

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 35

21/06/2022 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.564 DISTRITO FEDERAL

RELATORA : MIN. ROSA WEBER

REQTE.(S) : PARTIDO DEMOCRATICO TRABALHISTA

ADV.(A/S) : BRUNO COSTA ALVARES SILVA

ADV.(A/S) : FERNANDA VAUCHER DE OLIVEIRA KLEIM

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

RELATÓRIO

A Senhora Ministra Rosa Weber (Relatora): 1. Trata-se de a ção direta de inconstitucionalidade , com pedido de medida cautelar, proposta pelo PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA - PDT – em face do art. 1º, §§ 1º, 3º, III, 4º, I, II, III e IV, e 5º, do art. 3º, do art. 7º e do art. 9º da Lei Complementar nº 360/2009 do Estado de Mato Grosso, que autorizam o repasse, à Conta Única do Poder Executivo , dos recursos arrecadados por meio das taxas cobradas pelo Departamento Estadual de Trânsito de Mato Grosso – DETRAN/MT.

2. Sustenta-se a inconstitucionalidade dos preceitos normativos estaduais atacados, forte no art. 145, II, da Constituição da Republica , por conferirem às taxas – exações com fato gerador vinculado ao exercício do poder de polícia e à prestação de serviço público específico – o tratamento tributário e orçamentário próprio de impostos , em suposto evidente desvio da sua finalidade.

3. Busca-se, cautelarmente, a suspensão da eficácia dos dispositivos impugnados até o julgamento final da ação e, consequentemente, de todos os atos que destinem os recursos do DETRAN/MT arrecadados por taxas para a Conta Única do Estado, para que sejam direcionados ao DETRAN/MT. Afirmam-se presentes o fumus boni juris, face à plausibilidade jurídica da tese esgrimida, e o periculum in mora, diante do risco gerado à segurança e à saúde dos servidores do DETRAN/MT pela ausência de recursos para custear as atividades do órgão.

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Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 35

ADI 5564 / DF

4. No mérito, o pedido é de declaração de inconstitucionalidade do art. 1º, §§ 1º, 3º, III, 4º, I, II, III e IV, e 5º, do art. 3º, do art. 7º e do art. 9º da Lei Complementar nº 360/2009 do Estado de Mato Grosso e “por consequência, todos os atos posteriores oriundos dos dispositivos inconstitucionais devem ser declarados nulos, devendo ser revertido aos cofres do DETRAN/MT os valores ilicitamente manejados para os cofres do ente federativo Estado de Mato Grosso”.

5. Apliquei o rito disposto no art. 12 da Lei nº 9.868/1999 .

6. Requisitadas informações, a Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso argui a irregularidade da representação, ao argumento de que a procuração deve mencionar as normas a serem impugnadas na ação constitucional. No mérito, sustenta a ausência de vício de inconstitucionalidade, uma vez que o Sistema Financeiro de Conta Única não materializa o alegado desvio de finalidade, mas, sim, permite a utilização dos recursos financeiros de forma racional e dinâmica.

Afirma, ainda, que “O princípio da unidade de caixa ou unidade de tesouraria determina aos entes públicos aglutinarem o produto da arrecadação em conta única, como forma de facilitar a administração, bem como permitir o controle e fiscalização da aplicação de tais recursos; este referido princípio, da unidade de caixa ou da unidade de tesouraria, é extraído do que dispõem os artigos 164, § 3º, da Constituição da Republica e 56 da Lei n. 4.320/1964”.

7. O Governador do Estado de Mato Grosso , por sua vez, argumenta que a ausência de indicação, na procuração outorgada pelo autor, do ato normativo impugnado revela ausência de pressuposto processual de validade.

Segue aduzindo que o pedido de declaração de nulidade dos “atos posteriores oriundos dos dispositivos inconstitucionais” é pedido incerto e indeterminado, ao passo que o pleito de reversão dos valores supostamente manejados de forma ilícita é inadequado para a via eleita.

Quanto ao mérito, pontua que inexiste mandamento constitucional que imponha destinação específica quanto ao produto da arrecadação das taxas, razão pela qual requer a improcedência do pedido.

8. A Advogada-Geral da União manifesta-se pela procedência

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Relatório

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ADI 5564 / DF

parcial do pedido, nos seguintes termos:

“Tributário e Financeiro. Artigos 1, §§ 1º, 3º inciso III, , incisos I, II, III e IV, e ; 3º; e 9º da Lei Complementar nº 360/09, que "institui o Sistema Financeiro de Conta Única do Poder Executivo no Estado de Mato Grosso". Preliminares. Irregularidade da representação processual do requerente. Impugnação genérica e impossibilidade jurídica de parte do pedido. Mérito. Dispositivos impugnados que mantém o sistema de gerenciamento de recursos do Poder Executivo estadual em conta única, prevendo a identificação e individualização contábil de cada unidade orçamentária. Ausência de violação ao artigo 145, inciso II da Constituição. Artigo , § 4º, inciso I, da Lei Complementar nº 360/09. Retenção de parte de receitas vinculadas para pagamento de dívida pública. Descaracterização da função constitucional das taxas. Interpretação conforme a Constituição ao referido dispositivo para excluir os recursos provenientes da arrecadação de taxas da retenção por ele contemplada. Manifestação pelo não conhecimento da presente ação direta e, no mérito, pela procedência parcial do pedido”.

9. O PDT, autor, requer a juntada de nova procuração aos autos, com poderes específicos para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade em face da Lei Complementar nº 360/2009, do Estado de Mato Grosso.

10. O Procurador-Geral da República opina pela improcedência do pedido, em parecer assim ementado:

“CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO E FINANCEIRO. LEI COMPLEMENTAR 360/2009 DE MATO GROSSO. GESTÃO DE RECURSOS FINANCEIROS DO ESTADO EM CONTA ÚNICA. POSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA UNIDADE DE CAIXA OU UNIDADE DE TESOURO. FALTA DE DEMONSTRAÇÃO DE TREDESTINAÇÃO DE RECEITA TRIBUTÁRIA DE ARRECADAÇÃO VINCULADA. DESVIO

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Relatório

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ADI 5564 / DF

QUE RESULTA NA INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI ORÇAMENTÁRIA E NÃO DA LEI INSTITUIDORA DE SISTEMA FINANCEIRO DE CONTA ÚNICA. PRODUTO DA ARRECADAÇÃO DE TAXA E CUSTEIO DA ATIVIDADE ESTATAL MOTIVADORA DE SUA INSTITUIÇÃO. INEXISTÊNCIA DE VINCULAÇÃO OBRIGATÓRIA. EXCEÇÃO DA TAXA JUDICIÁRIA QUE DEVE OBRIGATORIAMENTE CUSTEAR A ATIVIDADE JURISDICIONAL DO ESTADO.

1. Deficiência da representação processual decorrente da falta de indicação, no instrumento de procuração, dos dispositivos impugnados em ação direta de inconstitucionalidade deve ser sanada no prazo indicado pelo relator, sob pena de indeferimento da petição inicial. Precedente: ADI 2.187-QO/BA.

2. Pedido de declaração de nulidade de todos os atos posteriores praticados com base na lei supostamente inconstitucional, sem indicação destes, consubstancia pedido incerto e indeterminado, pautado em impugnação genérica, descabido em ação direta de inconstitucionalidade.

3. Não se conhece de ação direta de inconstitucionalidade se o vício de inconstitucionalidade irrogado também alcança os diplomas revogados pela lei impugnada e estes não integram o objeto da impugnação. Precedentes.

4. Centralização dos recursos públicos em conta única ampara-se no art. 164, § 3º, da CR e no art. 56 da Lei 4.320, de 17 de março de 1964, que consagram princípio da unidade de caixa ou da unidade de tesouraria, consoante o qual realização de receita e de despesa deve ser feita por via bancária e o produto da arrecadação de todas as receitas deve ser, obrigatoriamente, recolhido em conta única.

5. Desvio do produto da arrecadação de tributo finalístico enseja não a inconstitucionalidade de lei que define sistema financeiro de conta única, mas da lei orçamentária que efetivamente desvincula a receita obtida com a exação.

6. Taxa, pelo prisma do fato gerador, é típico tributo

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Relatório

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ADI 5564 / DF

vinculado, a significar que a situação definida em lei como necessária e suficiente para o surgimento da obrigação tributária é uma atividade do estado direcionada ao contribuinte. Não é, todavia, tributo de arrecadação vinculada, a significar que a receita obtida seja necessariamente vinculada

o custeio da atividade estatal que motivou a instituição. As únicas que possuem destinação específica são a taxa judiciária e os emolumentos (art. 98, § 2º, da Constituição da Republica).

7. Lei estadual instituidora de taxa pode validamente destinar o produto da sua arrecadação para custeio do serviço ou poder de polícia que motivou sua instituição.

8. Na falta de destinação legal ou constitucional do produto da arrecadação de taxa para finalidade a ela relacionada, nada impede que recursos provenientes dessa exação sejam utilizados em outras contas orçamentárias.

9. Parecer por não conhecimento da ação e, no mérito, por improcedência do pedido”.

É o relatório.

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Voto-MIN.ROSAWEBER

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21/06/2022 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.564 DISTRITO FEDERAL

VOTO

A Senhora Ministra Rosa Weber (Relatora): 1. Como visto, cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade , com pedido de medida cautelar, proposta pelo PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA - PDT – em face do art. 1º, §§ 1º, 3º, III, 4º, I, II, III e IV, e 5º, do art. 3º, do art. 7º e do art. 9º da Lei Complementar nº 360/2009 do Estado de Mato Grosso, que autorizam o repasse, à Conta Única do Poder Executivo , dos recursos arrecadados por meio das taxas cobradas pelo Departamento Estadual de Trânsito de Mato Grosso – DETRAN/MT.

2. Legitimidade ativa

O requerente é partido político com representação no Congresso Nacional. Legitimado, pois, nos termos do inciso VIII do art. da Lei nº 9.868/1999.

3. Atendidos os demais pressupostos de admissibilidade, conheço da ação direta e passo ao exame do mérito.

4. Objeto de controle

Para a melhor compreensão da controvérsia constitucional, transcrevo os dispositivos impugnados na presente ação direta:

“Art. 1º Fica instituído o 'Sistema Financeiro de Conta Única", como instrumento de gerenciamento dos recursos financeiros do Poder Executivo do Estado de Mato Grosso.

§ 1º Entende-se por Conta Única à concentração dos recursos financeiros do Poder Executivo do Estado de Mato Grosso, aí compreendidos seus órgãos, suas autarquias, fundações, empresas públicas, sociedade de economia mista, inclusive fundos por eles administrados, independentemente de

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Voto-MIN.ROSAWEBER

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ADI 5564 / DF

sua origem, em uma conta corrente bancária de aplicação, aberta no Banco Oficial de que trata o Art. 164, § 3º, da Constituição Federal de 1988.

(...)

§ 3º O gerenciamento dos recursos financeiros a que se refere o caput tem como objetivo:

(...)

III - utilizar o saldo de disponibilidade de recursos de qualquer Órgão ou Entidade, inclusive Fundos, do Poder Executivo, no montante necessário, para garantir a liquidez de obrigações do Tesouro;

(...)

§ 4º Para fins do disposto no § 1º, os ingressos de recursos estaduais que não se enquadrem na hipótese do § 2º 1 serão arrecadados e creditados primeiro na conta e sistema a que se refere o caput onde se apurará a respectiva receita disponível efetiva e a partir da qual serão transferidos às respectivas fontes ou unidades orçamentárias, observando, ainda, cumulativamente a seguinte retenção no cálculo da receita efetivamente disponível à respectiva unidade ou fonte: (Acrescentado o § 4º e seus incisos I a IV pela L.C. 480/12, efeitos retroativos a 1º.01.12)

I - de até 30% (trinta por cento) das receitas vinculadas ou não, diretamente arrecadadas pelos órgãos e entidades do Poder Executivo para o pagamento da Dívida Pública do Estado;

II - dos efeitos financeiros irradiados da inclusão dos ingressos recebidos a que se refere o inciso anterior, adicionados daqueles previstos no § 2º deste artigo, computados na apuração da Receita Líquida Real ou Receita Corrente Líquida para fins de repasse vinculado na Constituição Federal à educação, saúde e precatório;

III - de recursos necessários ao pagamento de despesas de

1 Assim redigido: “§ 2º Não compõe o Sistema Financeiro de Conta Única contas de

convênios de receitas firmados com a União e Contas Especiais abertas com o objetivo de atender dispositivo legal quando houver previsão em lei específica”.

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Voto-MIN.ROSAWEBER

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ADI 5564 / DF

pessoal ou contrapartida da própria unidade orçamentária, quando o respectivo pagamento for suportado pelo sistema e conta de que trata o caput;

IV - de recursos para reembolso ao Tesouro de contrapartidas, antecipações, rateio de despesas ou de déficit previdenciário ou repasses intraorçamentários realizados a outras unidades orçamentárias a que título for, inclusive, mútuo, cessão ou rateio de gastos comum s ou especiais.

§ 5º Os saldos não utilizados do programa de desembolso, existentes e apurados até o mês imediatamente anterior, se revertem automaticamente para fins de reprogramação junto ao sistema de que trata o caput e órgão a que se refere o Art. 15 desta lei complementar. (Acrescentado pela L.C. 480/12, efeitos retroativos a 1º.01.12)

(...)

Art. 3º Fica o Tesouro Estadual autorizado a antecipar recursos provenientes de quaisquer receitas para execução das despesas, até o limite das respectivas dotações orçamentárias, mediante utilização de disponibilidades de caixa.

Parágrafo único O disposto neste artigo não prejudicará a entrega das receitas vinculadas aos respectivos beneficiários.

(...)

Art. 7º A Secretaria de Estado de Fazenda, gestora do Sistema Financeiro Estadual, fica autorizada a utilizar o saldo de disponibilidade de recursos de qualquer Órgão ou Entidade, inclusive Fundos, do Poder Executivo, para atender necessidade de caixa.

Parágrafo único (revogado) (Revogado pela L.C. 480/12)

(...)

Art. 9º Os saldos financeiros, por fonte de recursos, das autarquias, fundações e fundos especiais, no final de cada exercício financeiro, será revertido ao Tesouro Estadual como Recursos Ordinários do Tesouro.

§ 1º O disposto no caput deste artigo não se aplica aos fundos especiais criados por força de dispositivo constitucional.

§ 2º Excetua-se do disposto no caput os recursos de

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Voto-MIN.ROSAWEBER

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ADI 5564 / DF

convênios, de operações de crédito e os autorizados pelo Secretário de Estado da Fazenda.

§ 3º Fica a Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenação Geral – SEPLAN autorizada a proceder a abertura de crédito adicional na fonte 100 – Recurso Ordinário do Tesouro Estadual, no montante estimado da reversão por unidade orçamentária, prevista no caput.

§ 4º O procedimento contábil, financeiro e orçamentário a que se refere o caput poderá ser eletrônico e automático conforme fixado no regulamento financeiro a que se refere os Arts. 12 e 15 desta lei, hipótese em que sua periodicidade poderá ser mensal. (Acrescentado pela L.C. 497/13, efeitos retroativos a 1º.01.13)

§ 5º Não será aberto crédito adicional decorrente da reversão de saldos financeiros por fonte de recursos, das autarquias, fundações e fundos especiais, apurados no final de cada exercício financeiro, se houver déficit na fonte 100 -Recurso Ordinário do Tesouro Estadual. (Acrescentado pela L.C. 614/2019)”

5. Como parâmetro de controle , o autor indica o art. 145, II, da Constituição da Republica, in verbis:

“Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

(...)

II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição”.

6. Alega o Partido requerente que os dispositivos impugnados, ao autorizarem o repasse, à Conta Única do Poder Executivo, dos recursos arrecadados por meio de taxas cobradas pelo Departamento Estadual de Trânsito de Mato Grosso – DETRAN/MT –, permitem o desvio de finalidade, uma vez que os valores obtidos não se prestam a custear o

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Voto-MIN.ROSAWEBER

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ADI 5564 / DF

exercício do poder de polícia do Estado quanto à segurança do trânsito.

Trata-se de normas sobre o Sistema Financeiro de Conta Única do Estado, instituído como instrumento de gerenciamento dos recursos financeiros do Poder Executivo de Mato Grosso. Observo o atendimento ao art. 164, § 3º, da Constituição Federal 2 e à Lei nº 4.320/64 , cujo artigo 56 estabelece o princípio da unidade de caixa , nos seguintes termos: “O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais”.

Em realidade, o Sistema Financeiro de Conta Única foi instituído no Estado de Mato Grosso inicialmente pelo Decreto nº 1998, de 30 de abril de 1986, transcrito na fração de interesse:

“Art. 1º Fica instituído o Sistema Financeiro de Conta única , como instrumento de gerenciamento dos recursos financeiros do Estado de Mato Grosso.

§ 1º O sistema Financeiro de Conta Única engloba a totalidade de recursos dos órgãos da Administração Pública Estadual.

§ 2º Os recursos dos órgãos de que trata o parágrafo anterior deverão ser mantidos, exclusivamente, no Banco do Estado de Mato Grosso – BEMAT.

Art. 2º Para efeito deste Decreto, considerando – se órgãos da Administração Pública Estadual – APE:

I - os órgãos da Administração Direta;

II - os órgãos da Administração Indireta, considerando como tal as empresas publicas, autarquias e sociedades de economia mista;

III - as Fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Publicam Estadual; e

IV - os órgãos autônomos.

2 In verbis : “§ 3º As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco

central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei”.

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Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 14 de 35

ADI 5564 / DF

Art. 3º Para operacionalização do Sistema, o Poder Executivo, através da Secretaria de Fazenda, abrirá uma conta corrente bancária denominada" Administração Pública Estadual com única ", no Banco do Estado de Mato Grosso S/A – BEMAT, destinada à centralização e movimentação dos recursos financeiros do Estado.

Parágrafo Único. Para os fins deste Decreto consideram – se recursos do Estado :

I - receitas correntes;

II- receitas de capital;

III - quaisquer outras receitas – orçamentárias.

Art. 4º A" Conta Única "será movimentada:

I - pelos órgãos da Administração Pública Estadual, mediante a emissão de" ordens bancarias "contra as a respectivas sub contas, assinadas conjuntamente, pelo seu titular e pelo responsável pela área financeira, ou por quem receber tal delegação de competência;

II - pela Secretaria de Fazenda , mediante saques contra subconta geral

Parágrafo único. A Secretaria de Fazenda mediante Portaria baixará normas disciplinando a utilização das ordens bancarias, como ordem de pagamento a vista, com cláusula para deposito em conta”.

A matéria foi posteriormente regulada pelo Decreto nº 03, de 06 de janeiro de 2003 . Destaco os seguintes artigos:

“Art. 1º Fica instituído O ''Sistema Financeiro de Conta Única'', como instrumento de gerenciamento dos recursos financeiros do Estado de Mato Grosso.

Parágrafo Único. Entende-se por Conta Única a concentração dos recursos financeiros do Estado de Mato Grosso, independente de sua fonte e origem, em uma conta corrente bancária de aplicação, aberta no Banco de Brasil S/A.

Art. 2º O ''Sistema Financeiro de Conta Única'' é composto pelos seguintes tipos de conta:

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Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 15 de 35

ADI 5564 / DF

I - Contas Bancárias denominadas:

a) Conta Única - Tesouro Estadual;

b) Conta de Arrecadação -" nome da Conta ";

c) Conta de Convênio -"nome do Convênio''

II - Contas Contábeis denominadas:

a) Conta Única - Tesouro Estadual;

b) Conta Única - "nome do Órgão/Unidade Orçamentária"; c) Conta de Arrecadação - "nome da Conta";

d) Conta de Convênio - "nome do Convênio";

e) Conta Regionalizada - "nome da Conta".

§ 1º As contas de convênio que não se enquadrarem no ''Sistema Financeiro de Conta Única'' poderão ser excluídas por decisão do Secretário de Estado de Fazenda, conforme parecer da equipe da Comissão Técnica da Câmara Fiscal criada pelo art. 13 do Decreto 4.142, de 5 de abril de 2002.

§ 2º As contas regionalizadas são todas do tipo contábil, concebidas para atender necessidade gerencial de órgãos que precisam administrar separadamente parte do recurso.

Art. 3º São obrigados a transferir diariamente a totalidade de seus tesouros para a conta bancária denominada "Conta Única - Tesouro Estadual" - todos os Órgãos da Administração Direta e Indireta do Poder Executivo, independentemente da sua natureza jurídica”.

Finalmente, sobreveio a Lei Complementar nº 360/09 , impugnada na presente ação direta, que manteve o sistema de conta única e regulou sua composição, gerenciamento e controle .

Distintamente do quanto alegado na petição inicial, a grande parte da regulamentação apresentada está em consonância com os termos constitucionais e não acarreta o desvio da aplicação dos recursos. Ao contrário, cuida-se de diploma que busca o equilíbrio contábil .

Observo, porém, que a lei impugnada teve o art. 1º, § 4º, I a IV, acrescido pela Lei Complementar nº 480/12 , com efeitos retroativos a 1º.01.12. Foi prevista, no inciso I , a retenção no cálculo da receita efetivamente disponível à respectiva unidade ou fonte de até 30% (trinta

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Voto-MIN.ROSAWEBER

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ADI 5564 / DF

por cento) das receitas vinculadas ou não, diretamente arrecadadas pelos órgãos e entidades do Poder Executivo para o pagamento da dívida pública do Estado.

Fixou-se a retenção, para o pagamento da dívida pública, de despesas vinculadas , ou seja, aquelas cuja receita tem destinação específica, atrelada a determinadas despesas.

Ressalto que tal disposição normativa data do ano de 2012 , ou seja, é anterior à Emenda Constitucional 93/2016 , que autorizou a desvinculação de receitas dos Estados , nos termos do art. 76-A do ADCT :

“Art. 76-A. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2023, 30% (trinta por cento) das receitas dos Estados e do Distrito Federal relativas a impostos, taxas e multas, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais, e outras receitas correntes.

Parágrafo único. Excetuam-se da desvinculação de que trata o caput:

I - recursos destinados ao financiamento das ações e serviços públicos de saúde e à manutenção e desenvolvimento do ensino de que tratam, respectivamente, os incisos II e III do § 2º do art. 198 e o art. 212 da Constituição Federal;

II - receitas que pertencem aos Municípios decorrentes de transferências previstas na Constituição Federal;

III - receitas de contribuições previdenciárias e de assistência à saúde dos servidores;

IV - demais transferências obrigatórias e voluntárias entre entes da Federação com destinação especificada em lei;

V - fundos instituídos pelo Poder Judiciário, pelos Tribunais de Contas, pelo Ministério Público, pelas Defensorias Públicas e pelas Procuradorias-Gerais dos Estados e do Distrito Federal”.

Sobre a desvinculação das receitas da União, tema correlato,

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Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 35

ADI 5564 / DF

transcrevo ementa de acórdão deste Plenário, sob a minha relatoria:

“ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DESVINCULAÇÃO DE RECEITAS DA UNIÃO – DRU. PEDIDO DE EXEGESE AMPLIATIVA DO ART. 157, II, DA CF, A ALCANÇAR AS RECEITAS ORIUNTAS DE CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS DESAFETADAS NA FORMA DO ART. 76 DO ADCT. INOCORRÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO FEDERATIVO (ART. , CAPUT, E 60, § 4º, I, DA CF). IMPROCEDÊNCIA. 1. No julgamento do RE 566.007/RS (Relatora Ministra Cármen Lúcia, DJe 11.02.2015), em regime de repercussão geral, esta Suprema Corte reconheceu a constitucionalidade da desvinculação das receitas da União – DRU, instituto pelo qual o poder constituinte derivado autoriza a União a dispor, com liberdade, de fração da arrecadação tributária a que a Constituição confere destinação específica, vinculando-a a órgão, fundo ou despesa. 2. Instituída por emenda constitucional, não adstrita aos mesmos limites normativos e semânticos da legislação infraconstitucional, a DRU não é assimilável à espécie tributária objeto dos arts. 154, I, e 157, II, da Constituição Federal. 3. Ao desvincular de órgão, fundo ou despesa trinta por cento da arrecadação da União relativa às contribuições sociais, às contribuições de intervenção no domínio econômico e às taxas, o art. 76 do ADCT afasta a incidência de qualquer norma que venha a incidir sobre esses recursos para afetar a sua destinação, expressamente excepcionado, apenas, o salário-educação de que trata o art. 212, § 5º, da CF. Pela própria definição, seria paradoxal afirmar que as receitas desvinculadas, nos moldes do art. 76 do ADCT, estariam, para os efeitos, do art. 157, II, da CF, vinculadas a norma prescritiva de partilha. Receitas desvinculadas são, justamente, aquelas das quais se afasta a eficácia de normas veiculando comandos de vinculação. 4. Na esteira da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, por traduzir exceção estabelecida na própria Constituição, a decisão do poder constituinte derivado de desvincular determinado

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percentual das contribuições não descaracteriza sua natureza jurídica. Precedentes. 5. Adotando, os mecanismos de flexibilização do orçamento da União, diferentes configurações

o longo do tempo (ECR nº 01/1994, EC nº 10/1996, EC nº 17/1997, EC nº 27/2000, EC nº 42/2003, EC nº 56/2007, EC nº 59/2009, EC nº 68/2011, EC nº 93/2016 e EC nº 103/2019), resulta indiscernível a incorporação de mecanismo homogêneo e permanente de desvinculação ao sistema constitucional de repartição das receitas tributárias. 6. Inocorrência de vulneração

o princípio federativo (arts. , caput, e 60, § 4º, I, da CF), bem como de fraude à Constituição. 7. Arguição de descumprimento de preceito fundamental julgada improcedente”. ( ADPF 523, sob minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 17.02.2021, destaquei)

O Partido autor, contudo, lastreia a sua fundamentação apenas na tese de que a lei em exame permite a utilização das taxas cobradas pelo DETRAN/MT em finalidades diversas , distintas da remuneração ao serviço prestado.

Sobre as taxas de polícia, ensina Kiyoshi Harada:

“Taxas de polícia e de serviços (art. 145, II, da CF) são tributos vinculados à atuação estatal: exercício do poder de polícia ou prestação de serviço público específico e divisível. Basta que o serviço público esteja à disposição do contribuinte para o surgimento da obrigação tributária, por ser compulsória sua utilização. A Constituição Federal veda que se utilize para a taxa a base de cálculo própria de impostos (§ 2º do art. 145). Podemos conceituar a taxa como um tributo que surge da atuação estatal diretamente dirigida ao contribuinte, quer pelo exercício do poder de polícia, quer pela prestação efetiva ou potencial de um serviço público específico e divisível, cuja base de cálculo difere, necessariamente, da de qualquer imposto” 3

Trata-se, é cediço, de tributo vinculado quanto ao fato gerador. Com

3 Harada, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 27ª edição, rev. e atual. São Paulo:

Atlas, 2018, p. 372.

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efeito, deve existir correlação entre o valor da taxa e o custo do poder de polícia a justificar a sua imposição. Nesse sentido, colho ensinamento doutrinário:

“3.2 Equivalência e base de cálculo das taxas

A ideia da equivalência se reforça quando se examina o mandamento contido do artigo 145 da Constituição Federal: ‘as taxas não poderão ter base de cálculo de impostos’.

O que é uma base de cálculo ‘própria’ de impostos? [...] a base de cálculo ‘própria’ de impostos é aquela que se presta a medir a capacidade contributiva. Se os impostos visam a captar a capacidade contributiva e se a hipótese legal para sua exigência é uma manifestação daquela capacidade, a base de cálculo, por coerência, mede a capacidade contributiva.

Então, o que serve de base de cálculo para a taxa? Pelo mandamento constitucional, já se tem uma primeira resposta, ainda que pela negativa: não serve de base de cálculo das taxas uma grandeza que busque a capacidade contributiva. Por outro lado, se a justificativa da taxa está em não forçar toda a coletividade a suportar um gasto que pode ser imputado a um contribuinte individualizado, é claro que se tem aí uma indicação da base de cálculo possível: será aquela suficiente para medir, ainda que com certo grau de aproximação, o valor da atividade que o referido contribuinte exigiu do Estado” 4 .

Esta Casa tem entendimento pacífico quanto à inconstitucionalidade de taxas que não guardem proporcionalidade entre o valor cobrado e o custo da atividade estatal de exercício do poder de polícia, como demonstram os recentes precedentes:

“DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. COMPETÊNCIA COMUM DE FISCALIZAÇÃO AMBIENTAL. TAXA DE

4 SCHOUERI, Luís Eduardo. Direito Tributário. 8ª edição, Saraiva, São Paulo, 2018,

fls. 186-187.

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POLÍCIA. DESPROPORCIONALIDADE DA BASE DE CÁLCULO . 1. A questão central nesta ação direta está em saber (i) se lei estadual pode instituir tributo na modalidade taxa com fundamento no poder de polícia exercido sobre a atividade de geração, transmissão e ou distribuição de energia no território do respectivo Estado; e, em sendo positiva a resposta, (ii) se o tributo estabelecido pela Lei nº 7.184/2015 do Estado do Rio de Janeiro extrapolou, de alguma forma, essa competência tributária. 2. A competência político-administrativa comum para a proteção do meio ambiente legitima a criação de tributo na modalidade taxa para remunerar a atividade de fiscalização dos Estados. 3. É legítima a inserção da energia elétrica gerada como elemento de quantificação da obrigação tributária. Razoável concluir que quanto maior a energia elétrica gerada por aquele que explora recursos energéticos, maior pode ser o impacto social e ambiental do empreendimento, e, portanto, maior também deve ser o grau de controle e fiscalização do Poder Público. 4. No entanto, os valores de grandeza fixados pela lei estadual (1 megawatt-hora) em conjunto com o critério da energia elétrica gerada fazem com que o tributo exceda desproporcionalmente o custo da atividade estatal de fiscalização, violando o princípio da capacidade contributiva, na dimensão do custo/benefício, que deve ser aplicado às taxas. 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. Fixação da seguinte tese: Viola o princípio da capacidade contributiva, na dimensão do custo/benefício, a instituição de taxa de polícia ambiental que exceda flagrante e desproporcionalmente os custos da atividade estatal de fiscalização”. ( ADI 5489, Relator: Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, Dje 12.03.2021, destaquei)

“DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. COMPETÊNCIA COMUM DE FISCALIZAÇÃO

AMBIENTAL. TAXA DE POLÍCIA.

DESPROPORCIONALIDADE DA BASE DE CÁLCULO . 1. A

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questão central nesta ação direta está em saber (i) se lei estadual pode instituir tributo na modalidade taxa com fundamento no poder de polícia exercido sobre a atividade de exploração de recursos hídricos no território do respectivo Estado; e, em sendo positiva a resposta, (ii) se o tributo estabelecido pela Lei nº 8.091/2014 do Estado do Pará extrapolou, de alguma forma, essa competência tributária. 2. A competência político administrativa comum para a proteção do meio ambiente legitima a criação de tributo na modalidade taxa para remunerar a atividade de fiscalização dos Estados. 3. É legítima a inserção do volume hídrico como elemento de quantificação da obrigação tributária. Razoável concluir que quanto maior o volume hídrico utilizado, maior pode ser o impacto social e ambiental do empreendimento; maior, portanto, também deve ser o grau de controle e fiscalização do Poder Público. 4. No entanto, os valores de grandeza fixados pela lei estadual em conjunto com o critério do volume hídrico utilizado (1 m³ ou 1000 m³) fazem com que o tributo exceda desproporcionalmente o custo da atividade estatal de fiscalização, violando o princípio da capacidade contributiva, na dimensão do custo/benefício – princípio da equivalência –, que deve ser aplicado às taxas . 5. Conflita com a Constituição Federal a instituição de taxa destituída de razoável equivalência entre o valor exigido do contribuinte e os custos alusivos ao exercício do poder de polícia ( ADI 6211, Rel. Min. Marco Aurélio). 6. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. Fixação da seguinte tese: Viola o princípio da capacidade contributiva, na dimensão do custo/benefício, a instituição de taxa de polícia ambiental que exceda flagrante e desproporcionalmente os custos da atividade estatal de fiscalização”. ( ADI 5374, Relator: Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, Dje 12.03.2021, destaquei)

Na mesma linha, confiram-se: ADI 6211 , Relator Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, Dje 05.05.2020, e ADI 2551 MC-QO , Relator Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 20.04.2006.

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No que atine à destinação dos montantes arrecadados com as taxas, porém , a vinculação é referente, em verdade, à receita auferida com a tributação, matéria afeta ao Direito Financeiro .

Com efeito, o art. do Código Tributário Nacional dispõe que:

“Art. 4º A natureza jurídica específica do tributo é determinada pelo fato gerador da respectiva obrigação, sendo irrelevantes para qualificá-la:

I - a denominação e demais características formais adotadas pela lei;

II - a destinação legal do produto da sua arrecadação”.

Especificamente em relação às taxas, a Carta Magna determina a arrecadação com destinação vinculada apenas na seguinte hipótese:

“Art. 98. A União, no Distrito Federal e nos Territórios, e os Estados criarão:

(...)

§ 2º As custas e emolumentos serão destinados exclusivamente ao custeio dos serviços afetos às atividades específicas da Justiça. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)”

Quanto ao tema, destaco que a jurisprudência desta Casa “fixou-se no sentido de que o produto da arrecadação da taxa judiciária pode ser destinado a despesas diversas à remuneração do serviço de prestação jurisdicional, desde que não haja destinação a instituições privadas, entidades de classe ou Caixa de Assistência dos Advogados” ( ADI 1926, Relator: Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, Dje 02.06.2020).

Já no que concerne às demais espécies tributárias , bem arremata o Procurador-Geral da República no parecer acostado aos autos:

“A Constituição da Republica, quando quis vincular o produto da arrecadação de tributo a uma finalidade específica, o fez de maneira expressa. Assim o fez em relação: (i) à taxa

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judiciária e emolumentos (art. 98, § 2º),25 (ii) ao empréstimo compulsório (art. 148, parágrafo único) 26 e (iii) às contribuições (arts. 149 e 149-A)”.

Nessa linha, Roque Antônio Carrazza alude às contribuições como “tributos qualificados pela destinação, conforme estatui o art. 149, sempre da Constituição da República” 5 .

Constato, assim, que a causa de pedir da presente ação foi construída em torno da inconstitucionalidade da permissão do uso, alegadamente indevido, apenas das receitas oriundas das taxas cobradas pelo DETRAN.

No entanto, o exame do caso dos autos revela, considerando a causa de pedir aberta própria dos processos de controle concentrado ( ADI 1.896, Rel. Ministro Sydney Sanches, Plenário, DJ 28.05.99; ADI 2.728, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ 20.2.2004), que, conforme a redação do texto impugnado, a previsão de aplicação de até 30% (trinta por cento) das receitas vinculadas diretamente arrecadadas pelos órgãos e entidades do Poder Executivo no pagamento da Dívida Pública do Estado está eivada de inconstitucionalidade , sobretudo considerando que a disposição normativa é anterior à EC 93/2016.

Devem ser preservadas as regras, sobretudo constitucionais, que impõem a vinculação de algumas receitas públicas à aplicação em finalidades específicas.

Nesse sentido prescreve a Lei Complementar nº 101/2000 , denominada Lei de Responsabilidade Fiscal :

“Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.

Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a

5 CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. São Paulo:

Malheiros, 2015, p. 804.

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finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

(...)

Art. 50. Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, a escrituração das contas públicas observará as seguintes:

I - a disponibilidade de caixa constará de registro próprio, de modo que os recursos vinculados a órgão, fundo ou despesa obrigatória fiquem identificados e escriturados de forma individualizada”.

Ao comentar o artigo da Lei Complementar nº 101/2000, Marcus Abraham assim expõe e sumariza hipóteses constitucionais de implementação do princípio da vinculação :

“O parágrafo único traz o comando de respeito à vinculação da utilização de recurso para as respectivas finalidades. Não deixa de ser uma espécie de princípio da vinculação, numa tentativa de reforçar a ideia de conclusão dos programas e ações estabelecidas a partir da vinculação de recursos públicos.

De fato, existem diversas previsões constitucionais a respeito deste princípio da vinculação de receitas públicas. O inciso IV do art. 167 da Constituição Federal de 1988, com a redação dada pela EC 42/2003, impõe a vinculação de receitas nos casos da repartição do produto da arrecadação dos impostos, da destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para a realização de atividades da administração tributária, e da prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita. O § 2 º do art. 198 da Constituição traz a vinculação de receitas na aplicação anual de recursos mínimos em ações e serviços públicos de saúde. Por sua vez, o parágrafo único do art. 204 faculta a vinculação de certo percentual das receitas tributárias (o que inclui receita de

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impostos) a programa de apoio à inclusão e promoção social, proibindo, entretanto, a aplicação desses recursos no pagamento de despesas com pessoal e encargos sociais, serviço da dívida ou de qualquer outra despesa corrente não vinculada diretamente aos investimentos ou ações apoiados. Já o art. 212 determina a aplicação de percentual mínimo da arrecadação de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino” 6 . (destaque no original)

Fernando Facury Scaff apresenta magistério que concebe a vinculação como exceção ao princípio da não afetação :

“Vinculação é um liame jurídico que une determinado grupo de receitas para uso em certa finalidade. São exemplos de vinculação constitucional a obrigação imposta à União de aplicar 15% de sua receita corrente líquida em ações e serviços públicos de saúde (artigo 198, parágrafo 2º, I), ou ainda a obrigação de estados e municípios de aplicar 25% de sua receita de impostos e transferências na manutenção e desenvolvimento do ensino (artigo 212). Nesse sentido, há destinação específica dessas receitas por meio desse vínculo jurídico que as une a uma determinada ação estatal específica.

Tais vinculações são exceções ao princípio da não afetação, previsto no artigo 167, IV, da Constituição. Isso porque a regra é que o legislador orçamentário deva ter plena liberdade para dispor do orçamento como lhe aprouver, com verbas livres para custear o programa de governo para o qual foi eleito. Logo, a regra geral é a não afetação, com as exceções permitidas pela Constituição” 7 . (destaques no original)

Da jurisprudência desta Casa, colho os seguintes precedentes referentes à vinculação de receitas a finalidades determinadas, que

6 ABRAHAM, Marcus. Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada. Rio de Janeiro: Forense,

2021, p. 139-140.

7 SCAFF, Fernando Facury. Não é obrigado a gastar: vinculações orçamentárias e

gastos obrigatórios. Consultor Jurídico, 17.05.2016.

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devem ser observadas:

“DIREITO À EDUCAÇÃO. COMPLEMENTAÇÃO DOS RECURSOS DO FUNDEF/FUNDEB. COMO VERBAS DE NATUREZA EXTRAORDINÁRIA. CONSTITUCIONALIDADE DO AFASTAMENTO DA SUBVINCULAÇÃO QUE DETERMINA A APLICAÇÃO DE 60% DOS RECURSOS ANUAIS TOTAIS DOS FUNDOS AO PAGAMENTO DA REMUNERAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTÉRIO DA EDUCAÇÃO BÁSICA. IMPOSSIBILIDADE DO PAGAMENTO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS CONTRATUAIS COM RECURSOS DO FUNDEF/FUNDEB. CARACTERIZAÇÃO DE DESVIO DE VERBAS CONSTITUCIONALMENTE VINCULADAS À EDUCAÇÃO. PRECEDENTES. CONSTITUCIONALIDADE DO ACÓRDÃO 1.824/2017 DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. INCIDÊNCIA DA EC 114/2021. IMPROCEDÊNCIA. 1. A orientação do TCU que afasta a incidência da regra do art. 22 da Lei 11.494/2007 aos recursos de complementação do FUNDEB pagos por meio de precatórios encontra-se em conformidade com os preceitos constitucionais que visam a resguardar o direito à educação e a valorização dos profissionais da educação básica. 2. O caráter extraordinário da complementação dessa verba justifica o afastamento da subvinculação, pois a aplicação do art. 60, XII, do ADCT, c/c art. 22 da Lei 11.494/2007, implicaria em pontual e insustentável aumento salarial dos professores do ensino básico, que, em razão da regra de irredutibilidade salarial, teria como efeito pressionar o orçamento público municipal nos períodos subsequentes – sem o respectivo aporte de novas receitas derivadas de inexistentes precatórios –, acarretando o investimento em salários além do patamar previsto constitucionalmente, em prejuízo de outras ações de ensino a serem financiadas com os mesmos recursos. 3. É inconstitucional o pagamento de honorários advocatícios contratuais com recursos alocados no FUNDEF/FUNDEB, que devem ser utilizados exclusivamente em ações de

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desenvolvimento e manutenção do ensino. Precedentes. 4. A vinculação constitucional em questão não se aplica aos encargos moratórios que podem servir ao pagamento de honorários advocatícios contratuais devidamente ajustados, pois conforme decidido por essa CORTE, “os juros de mora legais têm natureza jurídica autônoma em relação à natureza jurídica da verba em atraso” ( RE XXXXX-RG, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 15/3/2021, DJe de 8/4/2021). 5. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental julgada IMPROCEDENTE”. ( ADPF 528, Relator: Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 22.04.2022, destaquei)

“DÍVIDA CONSOLIDADA DO ESTADO -AUTORIZAÇÃO - FUNDO DE COMBATE E ERRADICAÇÃO DA POBREZA - RECEITA VINCULADA. Descabe considerar, para cálculo da amortização da dívida do Estado, a receita prevista no § 1º do artigo 82 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias”. ( AC 921 MC, Relator: Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ 12.05.2006)

A destinação específica das receitas vinculadas há, pois, de ser respeitada , como faceta do orçamento-programa , inserido em uma racionalidade de planejamento, transparência e segurança jurídica no que concerne à aplicação de recursos de forma comprometida com o atendimento das finalidades públicas previamente estabelecidas.

Proteger e preservar a justa expectativa de alocação das receitas nos propósitos prescritos pelas respectivas normas, constitucionais e legais, insere-se na necessidade de se conferir segurança jurídico-financeira à realização das despesas, uma vez que a vinculação é ínsita à ideia de previsibilidade .

Saliento que até mesmo a EC 93/2016, ao autorizar a desvinculação de receitas dos Estados , incluiu o parágrafo único no art. 76-A do ADCT, que excepciona a desvinculação quanto às seguintes hipóteses: i) recursos destinados ao financiamento das ações e serviços públicos de saúde e à manutenção e desenvolvimento do ensino de que tratam,

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respectivamente, os incisos II e III do § 2º do art. 198 e o art. 212 da Constituição Federal; ii) receitas que pertencem aos Municípios decorrentes de transferências previstas na Constituição Federal; iii) receitas de contribuições previdenciárias e de assistência à saúde dos servidores; iv) demais transferências obrigatórias e voluntárias entre entes da Federação com destinação especificada em lei; e v) fundos instituídos pelo Poder Judiciário, pelos Tribunais de Contas, pelo Ministério Público, pelas Defensorias Públicas e pelas Procuradorias-Gerais dos Estados e do Distrito Federal.

À época da tramitação da Proposta, o Parecer da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania assim destacou: “A PEC nº 31, de 2016, é meritória, pois, ao mesmo tempo em que busca flexibilizar a gestão orçamentária e contribuir para a superação da crise fiscal dos entes federados, não retira recursos provenientes de tributos e transferências de impostos das áreas sociais, como assistência social, educação, previdência social e saúde, nem afeta as transferências de recursos aos demais entes com base nos impostos federais e nem as transferências aos Municípios com base nos impostos estaduais”.

Mesmo anteriormente à Emenda Constitucional, é dizer, em momento em que o orçamento público era mais rígido, sem a presença de certa discricionariedade alocativa em face de receitas vinculadas, o legislador mato-grossense regulou, com indevida liberdade , fração da arrecadação com destinação específica , a ser vinculada a órgão, fundo ou despesa; receitas sobre as quais foi inconstitucionalmente afastada a eficácia das normas veiculadoras de comandos de vinculação, notadamente de parcelas afetadas a direitos prestacionais, como os direitos fundamentais sociais .

Por fim, quanto ao uso de receitas vinculadas para o pagamento de serviço da dívida, menciono, a título exemplificativo, o artigo 204 da Constituição Federal , que faculta aos Estados e ao Distrito Federal vincular parcela de sua arrecadação a programa de apoio à inclusão e promoção social, mas veda a aplicação dos recursos no pagamento do serviço da dívida . Confira-se:

“Art. 204. As ações governamentais na área da assistência

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social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:

I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social;

II - participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.

Parágrafo único. É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a programa de apoio à inclusão e promoção social até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida, vedada a aplicação desses recursos no pagamento de:

I - despesas com pessoal e encargos sociais;

II - serviço da dívida;

III - qualquer outra despesa corrente não vinculada diretamente aos investimentos ou ações apoiados”.

Desse modo, in casu, o legislador estadual, ao afastar o vínculo finalístico e priorizar o pagamento da dívida pública , quebrou o elo entre a receita e a sua prévia destinação. Produziu-se, assim, norma eivada do vício de inconstitucionalidade .

Impõe-se, pois, conferir interpretação conforme a Constituição ao art. 1º, § 4º, I , da Lei Complementar nº 360/2009 do Estado de Mato Grosso, para excluir do seu âmbito de incidência as receitas vinculadas .

7. Ante o exposto , conheço da ação direta e julgo parcialmente procedente o pedido, para dar interpretação conforme a Constituição ao art. 1º, § 4º, I , da Lei Complementar nº 360/2009 do Estado de Mato Grosso, para excluir do seu âmbito de incidência as receitas vinculadas .

É como voto.

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21/06/2022 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.564 DISTRITO FEDERAL

RELATORA : MIN. ROSA WEBER

REQTE.(S) : PARTIDO DEMOCRATICO TRABALHISTA

ADV.(A/S) : BRUNO COSTA ALVARES SILVA

ADV.(A/S) : FERNANDA VAUCHER DE OLIVEIRA KLEIM

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

V O T O

O Senhor Ministro Ricardo Lewandowski (Vogal): Em primeiro lugar, peço vênia para adotar o relatório distribuído pela relatora do feito, Ministra Rosa Weber, ressaltando apenas que se trata de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Partido Democrático Trabalhista – PDT contra arts. 1º, § 1º, § 3º, III, § 4º, I a IV, e § 5º; 3º; 7º; e 9º da Lei Complementar 360/2009, do Estado de Mato Grosso, que autorizam o repasse, à Conta Única do Poder Executivo, dos recursos arrecadados por meio das taxas cobradas pelo Departamento Estadual de Trânsito de Mato Grosso – DETRAN/MT.

De início, assento que estou de acordo com a relatora quanto à constitucionalidade do Sistema Financeiro de Conta Única no âmbito do Poder Executivo do Estado de Mato Grosso, nos termos do art. 164, § 3º, CF/1988, uma vez que é instrumento de gerenciamento dos recursos financeiros que não propicia, por si só, o suposto desvio de recursos provenientes do recolhimento de taxas.

Passo à análise do art. 1º, § 4º, I, da Lei Complementar 360/2009, do Estado de Mato Grosso, na redação dada pela LC 480/2012, que dispõe sobre a retenção no cálculo da receita efetivamente disponível à respectiva unidade ou fonte de até 30% das receitas vinculadas ou não, diretamente arrecadadas pelos órgãos e entidades do Poder Executivo para o pagamento da Dívida Pública do Estado. Confira-se:

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VotoVogal

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“Art. 1º - Fica instituído o ‘Sistema Financeiro de Conta Única’, como instrumento de gerenciamento dos recursos financeiros do Poder Executivo do Estado de Mato Grosso.

[...]

§ 4º - Para fins do disposto no § 1ª os ingressos de recursos estaduais que não se enquadrem na hipótese do § 2º serão arrecadados e creditados primeiro na conta e sistema a que se refere o caput onde se apurará a respectiva receita disponível efetiva e a partir da qual serão transferidos às respectivas fontes ou unidades orçamentárias, observando, ainda, cumulativamente a seguinte retenção no cálculo da receita efetivamente disponível à respectiva unidade ou fonte:

I - de até 30% (trinta por cento) das receitas vinculadas ou não, diretamente arrecadadas pelos órgãos e entidades do Poder Executivo para o pagamento da Dívida Pública do Estado”.

Com efeito, observo que a norma impugnada é anterior à Emenda Constitucional 93/2016, que autorizou a desvinculação de receitas dos Estados, conforme previsto no art. 76-A do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT.

Portanto, o dispositivo em questão deve ser analisado à luz da norma constitucional vigente à época da sua edição, ou seja, momento em que o orçamento público era mais rígido com relação às receitas vinculadas e não permitia a desvinculação de receitas dos Estados.

Pois bem.

As receitas vinculadas são arrecadas com finalidade específica previamente determinada. A natureza jurídica das taxas demonstra que os recursos auferidos com a exação prestam-se a remunerar as atividades públicas às quais se relacionam, ainda que a Constituição Federal não disponha, expressamente, sobre a destinação do produto da arrecadação dessa espécie tributária.

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ADI 5564 / DF

Nesse sentido, Roque A. Carrazza ensina que

“[a]s taxas são tributos que têm por hipótese de incidência uma atuação estatal diretamente referida ao contribuinte. Essa atuação estatal - consoante reza o art. 145, II, da CF (que traça a regra-matriz das taxas) pode consistir ou num serviço público, ou num ato de polícia.

[...] na medida em que o pagamento das taxas está vinculado à prestação de um dado serviço público ou à prática de um determinado ato de polícia, elas devem estar voltadas a seu custeio , e não de outros serviços ou atos de polícia, que não alcançam o contribuinte (ou que a ele não estão disponibilizados, no caso dos serviços públicos)” 1 (grifei).

Dessa forma, por se tratar de um tributo vinculado quanto ao fato gerador, a arrecadação da taxa deve guardar correlação com o custeio do serviço ou do ato de polícia, ou seja, com a sua destinação.

Especificamente no tocante à taxa do DETRAN/MT, observo que a Lei estadual 3.844 /1977 transformou o referido órgão em autarquia vinculada à Secretaria de Justiça e Segurança Pública, com a finalidade de planejar, direcionar, controlar, fiscalizar, disciplinar e executar os serviços relativos ao trânsito em todo o território do Estado de Mato Grosso 2 .

Em respeito à autonomia administrativa do DETRAN/MT e de outras entidades da Administração Indireta, o art. 11 da LC 360/2009 prevê a identificação e individualização contábil dos valores referentes as suas receitas e despesas. Transcreve-se o teor do referido dispositivo:

“Art. 1 - Constituem direitos dos órgãos e entidades no ‘Sistema Financeiro de Conta Única’:

1 Carrazza, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. 28a ed. São

Paulo: Malheiros, 2012, p. 601-618.

2 Disponível em: https://www.detran.mt.gov.br/historico. Acesso em 20/6/2022.

3

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 34 de 35

ADI 5564 / DF

I - ter perfeitamente identificado e individualizado na ‘Razão’ contábil da Conta Única do Tesouro Estadual, os valores referentes às suas receitas e despesas;

II - ter saldo de suas disponibilidades destacadas em separado, por fonte de recurso;

III - ser cientificado, caso suas disponibilidades sejam utilizadas para atender necessidades de caixa do Governo;

IV - ver registrada .contabilmente por fonte a respectiva receita disponível a que se referem os §§ 4º e 8º do Art. 1º desta lei.”

Logo, os valores obtidos pela referida autarquia, no exercício do poder de polícia e na prestação de serviços públicos, devem custear despesas relacionadas à atividade de trânsito, sendo vedada a sua destinação para o pagamento de dívidas.

Em face do exposto, voto pela procedência parcial do pedido para dar interpretação conforme a Constituição ao art. 1º, § 4º, I, da Lei Complementar 360/2009, do Estado de Mato Grosso, para excluir do seu âmbito de incidência as receitas vinculadas.

É como voto.

4

Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-21/06/2022

Inteiro Teor do Acórdão - Página 35 de 35

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.564

PROCED. : DISTRITO FEDERAL RELATORA : MIN. ROSA WEBER

REQTE.(S) : PARTIDO DEMOCRATICO TRABALHISTA

ADV.(A/S) : BRUNO COSTA ALVARES SILVA (0015127/MT)

ADV.(A/S) : FERNANDA VAUCHER DE OLIVEIRA KLEIM (12066/MT)

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

Decisão: O Tribunal, por unanimidade, conheceu da ação direta e julgou parcialmente procedente o pedido, para dar interpretação conforme a Constituição ao art. 1º, § 4º, I, da Lei Complementar nº 360/2009 do Estado de Mato Grosso, para excluir do seu âmbito de incidência as receitas vinculadas, nos termos do voto da Relatora. Plenário, Sessão Virtual de 10.6.2022 a 20.6.2022.

Composição: Ministros Luiz Fux (Presidente), Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin, Alexandre de Moraes, Nunes Marques e André Mendonça.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/1562307516/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-5564-df/inteiro-teor-1562307521

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