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2 de Dezembro de 2021
2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - MANDADO DE SEGURANÇA : MS 28108 DF

Supremo Tribunal Federal
há 11 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
MS 28108 DF
Partes
ALFREDO SÉRGIO TEIXEIRA DE MACEDO, ZULMIRA APARECIDA LOPES TIMO NOBRE, TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
Publicação
DJe-141 DIVULG 30/07/2010 PUBLIC 02/08/2010
Julgamento
28 de Junho de 2010
Relator
Min. CÁRMEN LÚCIA
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Decisão

MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR INATIVO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ALTERAÇÃO DO PLANO DE CARREIRA PELA LEI N. 11.950/2009. MODIFICAÇÃO DA COMPOSIÇÃO DOS PROVENTOS. IMPOSSIBILIDADE DE IMPETRAÇÃO CONTRA LEI EM TESE. SÚMULA N. 266 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. MANDADO DE SEGURANÇA AO QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.Relatório1. Mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por Alfredo Sérgio Teixeira de Macedo, contra ato do Presidente do Tribunal de Contas da União, que teria “deix[ado] de observar o art. 6º da EC 41, sob cuja égide se aposentou o impetrante” (fl. 6).O caso2. O Impetrante é servidor aposentado do Tribunal de Contas da União e teve sua aposentadoria concedida, em 31.3.2009, por meio da Portaria n. 159 (fl. 16) que, conforme relata, teria se dado “sob a égide do art. 6º da Emenda Constitucional n. 41, de 2003, com garantia, pois, de proventos integrais, que corresponder[iam] à totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo” (fl. 4).Alega que “os contracheques anexados, referentes aos meses de março, abril, maio e junho de 2009 comprovam que não está sendo acatado pelo Tribunal de Contas da União o mandamento constitucional insculpido no (...) art. 6º da EC n. 41” (fl. 5).Sustenta que “amparou-se o impetrado em dispositivos da recente Lei nº 11.950, de 17 de junho de 2009 (cópia anexa), a qual alterou dispositivos da Lei nº 10.356, de 2001, que regula o plano de cargos e salários do pessoal daquele órgão” (fl. 6).3. O art. 3º da Lei n. 11.950 dispõe que:“Art. 3º A partir da data de publicação desta Lei, os servidores integrantes da Carreira de Especialista do Tribunal de Contas da União deixarão de fazer jus às vantagens pessoais de caráter individual, pagas em virtude de decisão administrativa ou judicial, decorrentes:I – da conversão de Cruzeiros Reais em Unidade Real de Valor – URV; e II – do disposto no § 1º do art. 29 da Lei nº 10.356, de 27 de dezembro de 2001.§ 1o As vantagens a que se refere o caput deste artigo ficam, a partir da data de publicação desta Lei, incorporadas ao valor da Gratificação de Controle Externo e da Gratificação de Desempenho, resultantes da aplicação desta Lei.§ 2o Observado o disposto no § 1o deste artigo, os valores eventualmente percebidos pelo servidor a título das vantagens pessoais de caráter individual referidas nos incisos I e II do caput deste artigo, da data de publicação desta Lei até 1o de julho de 2010, deverão ser deduzidos dos valores devidos ao servidor a título de Gratificação de Controle Externo e Gratificação de Desempenho a partir da data de publicação desta Lei”.4. O Impetrante argumenta que, em razão da norma acima transcrita, houve a “redução salarial verificada com a extinção das citadas verbas que o impetrante recebia na atividade, à margem da aposentadoria do impetrante ao amparo do art. 6º da 41, de 2003, e dos dispositivos constitucionais que vedam a redução salarial e a retroatividade de lei para prejudicar direito adquirido” (fl. 11).Esclarece, ainda, que:“O pagamento das verbas relacionadas ao amparo do “Acórdão 217/05”, as quais constam dos contra cheques acostados referentes aos meses de março, abril e maio de 2009, foi decidido pelo plenário do TCU, por força da conversão de Cruzeiros Reais em URV (inc. I do art. da Lei nº 11.950, acima transcrito). Ao abrigo da nova lei, o órgão interromperá o pagamento de tais verbas, considerando-as incorporadas a novos valores fixados de gratificação de desempenho e de gratificação de controle externo, com afronta gritante ao disposto no inciso XXXVI das garantias fundamentais de que trata o art. 5º da Constituição Federal” (fl. 7).Requer “medida liminar, até o julgamento do mérito, haja vista a procedência do pedido, a lesão a direito líquido e certo, a presença do fumus boni juris e do periculum in mora, com o fito de ordenar ao Tribunal de Contas da União que proceda ao pagamento das citadas verbas salariais extinguidas inconstitucionalmente, no montante mensal de R$(mil cento e quarenta e quatro reais e noventa centavos), reajustáveis na hipótese de aumentos gerais para o servidor público inativo, observando o índice que vier a ser fixado” (fl. 12).No mérito, pede “o provimento final do (...) mandado de segurança, a fim de que o Tribunal de Contas da União pague mensalmente ao impetrante as citadas verbas remuneratórias extinguidas inconstitucionalmente” (fl. 12).5. Em 9.7.2009, o Ministro Gilmar Mendes, então Presidente deste Supremo Tribunal, requisitou informações (fl. 72), prestadas pelo Presidente do Tribunal de Contas da União (fls. 78-86).Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.6. A narrativa e as razões expostas na peça inicial conduzem à negativa de seguimento da presente ação, por inadequação da via eleita.7. O ato contra o qual se volta o Impetrante é a Lei n. 11.950, de 17 de junho de 2009, que “altera dispositivos da Lei no 10.356, de 27 de dezembro de 2001 – Plano de Carreira do Tribunal de Contas da União e dá outras providências”. O Impetrante alega que o Tribunal de Contas da União teria “deix[ado] de observar o mandamento do art. 6º da [Emenda Constitucional] n. 41, sob cuja égide se aposentou o Impetrante, o qual determina que os proventos da aposentadoria corresponderão à totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se deu a aposentação”. Acrescenta que “amparou-se o impetrado em dispositivos da Lei n. 11.950, de 17 de junho de 2009 (...), a qual alterou dispositivos da Lei n. 10.356, de 2001, que regula o pleno de cargos e salários do pessoal daquele órgão” (fl. 6).Afirma, ainda, que a Lei n. 11.950/09 “não alberga as reduções salariais produzidas, ainda que, momentaneamente, se pudesse, ad argumentandum tantum, olvidar o ditame do art. 6º da [Emenda Constitucional] 41, no presente caso” (fl.6).E insiste que “em detrimento da segurança jurídica, princípio básico e fundamental do Estado Democrático de Direito, a recente Lei n. 11.950, de 17 de junho de 2009, pretende admitir a extinção, da noite para o dia, de vantagens salariais que vinham sendo pagas ao impetrante desde 9 de março de 2005” (fl. 8).8. Pela leitura da petição inicial, tem-se que o Impetrante busca, na presente ação, questionar a validade constitucional da Lei n. 11.950/2009, ao argumento de que ela contrariaria o art. 6º da Emenda Constitucional n. 41/2003 e o princípio da segurança jurídica.O que se discute, pois, é a validade constitucional da norma em tese, o que não pode se passar na via do mandado de segurança.Isso porque, nos termos da legislação vigente, a ação de mandado de segurança não é a via adequada para se questionar lei em tese. Esse, aliás, o objeto de súmula deste Supremo Tribunal (Súmula 266: Não cabe mandado de segurança contra lei em tese).Essa orientação jurisprudencial consolidada não destoa das lições doutrinárias, segundo as quais:“A lei propriamente dita dificilmente ensejará o pedido de segurança. Em si mesma, como norma genérica e abstrata (e, se não o for, não será lei materialmente, mas sim ato administrativo com forma de lei), ela jamais afeta direito subjetivo. Dependendo de ato executório, que a individualize, não fere direitos, mas apenas torna possível ato de execução capaz de feri-lo. É pela aplicação, através de ato administrativo, que atinge o patrimônio jurídico individual. Tanto que, se a Administração se abstiver de aplicá-la, quando, por exemplo, contrária à Constituição, nenhuma situação individual será afetada. Por isto, em nosso país, não se tem reconhecido ao Judiciário (salvo exceção raríssima, como a prevista no art. 119, n. I, letra l, da Constituição Federal) o poder de examinar a lei em tese, mas só em espécie, isto é, quando haja ato de execução. Remonta-se, então, à lei, como fundamento de ato. Ela é apreciada em espécie, atuando pelo ato administrativo sobre o indivíduo e não, em tese, como simples ato administrativo a incidir sobre qualquer elemento da coletividade. Essa a doutrina exposta, a propósito dos atos inconstitucionais, pelo insigne Rui (...). O mandado de segurança, que não é senão uma via processual mais célere,está, como as demais, sujeito a esse princípio da decisão em concreto” (FAGUNDES, M. Seabra. O controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. São Paulo: Saraiva, 1979, p. 201 – n. 2).Também Hely Lopes Meirelles assentava que “A lei em tese, como norma abstrata de conduta, não é atacável por mandado de segurança (STF, súmula n. 266), pela óbvia razão de que não lesa, por si só, qualquer direito individual” (MEIRELLES, Hely Lopes.Mandado de segurança. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 41).9. No mesmo sentido, consolidou-se o entendimento do Plenário deste Supremo Tribunal:“MANDADO DE SEGURANÇA. Pedido de declaração de inconstitucionalidade de dispositivos da Lei nº 9.099/95. Inadmissibilidade. Pedido contra lei em tese. Dedução como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade. Agravo improvido. Aplicação da Súmula nº 266. Não cabe mandado de segurança contra lei em tese, nem como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade” (MS 25.456-AgR, Relator o Ministro Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJ 9.12.2005).E:“PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO INTERPOSTOS DE DECISÃO MONOCRÁTICA. EFEITOS INFRINGENTES. CONHECIMENTO COMO RECURSO DE AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO CONTRA ATO DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. ADOÇÃO DA MEDIDA PROVISÓRIA 232/2004. PROTEÇÃO DO DIREITO LÍQUIDO E CERTO À INSUBMISSÃO À SISTEMÁTICA DE RETENÇÃO NA FONTE DE VALORES DEVIDOS A TÍTULO DE IMPOSTO SOBRE A RENDA, CONTRIBUIÇÃO SOBRE O LUCRO LÍQUIDO, COFINS E CONTRIBUIÇÃO AO PIS. Não cabe a impetração de mandado de segurança objetivando assegurar direito líquido e certo à insubmissão a certa modalidade de tributação, na hipótese de o ato coator apontado se confundir com a própria adoção de medida provisória. Situação análoga à impetração contra lei em tese (Súmula 266/STF). (Omissis).” (MS 25.265-ED, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, DJ 8.6.2007).E, ainda:“ MANDADO DE SEGURANÇA. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. CÁLCULO DO COEFICIENTE DE PARTICIPAÇÃO SEGUNDO CRITÉRIOS DEMOGRÁFICOS. LEIS COMPLEMENTARES NS. 91/1997 E 106/2001. COMPENSAÇÃO DOS GANHOS ADICIONAIS, PERCEBIDOS EM EXERCÍCIOS FINANCEIROS ANTERIORES, MEDIANTE A APLICAÇÃO GRADUAL DE FATORES DE REDUÇÃO. 1. O critério legal estabelecido no art. 2º da Lei Complementar n. 91/1997 reduz a participação dos Municípios que recebem mais que o permitido pelos seus índices populacionais e conduz a maior participação daqueles que percebem menos do que deveriam. 2. A Lei Complementar n. 91/1997 não assegura aos Municípios sujeitos ao fator de redução o direito de perceber o mesmo valor dos Municípios que, com a mesma população, não estejam sujeitos ao redutor. Precedentes: MS 26.469/DF, MS 26.479/DF, MS 26.489/DF e MS 26.499/DF, todos de relatoria do Ministro Eros Grau. 3. Apreciação do critério adotado pelo legislador é matéria não sujeita à análise jurídica possível na via do mandado de segurança, que não se presta à impugnação de lei em tese . 4.(Súmula 266 do Supremo Tribunal Federal) Segurança denegada” (MS n. 26.464/DF, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJ 16.5.2008, grifos nossos).Na mesma linha, MS 28724, Relator o Ministro Cezar Peluso, decisão monocrática, DJ 13.4.2010; MS 28.344, Relatora a Ministra Ellen Gracie, decisão monocrática, DJ 12.4.2010; MS 28.547, Relator o Ministro Eros Grau, DJ 8.2.2010; MS 21.615, Relator o Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 13.3.1998; MS 21.792-AgR, Relator o Ministro Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, DJ 30.9.1994; RMS 24.266, Relator o Ministro Carlos Velloso, Segunda Turma, DJ 24.10.2003; MS 25.609-AgR-ED, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ 22.9.2006; RMS 25.473-AgR, Relator o Ministro Cezar Peluso, Segunda Turma, DJE 28.6.2007.10. No caso dos autos, não se busca outro resultado senão a declaração de inconstitucionalidade do art. 3º da Lei 11.950/2009, porque, como sugere o Impetrante, esse dispositivo “admite, inconstitucionalmente, retirar verbas que se relacionam com vencimento básico por meio de acréscimos ocorridos em gratificações extraordinárias, em ofensa gritante ao disposto no art. 37, inc. XV, da Constituição Federal” (fl. 9).Entretanto, como afirmado antes, o mandado de segurança não substitui ação direta de inconstitucionalidade, nem ela pode ser proposta, originariamente, neste Supremo Tribunal por todos os cidadãos ou pelas entidades, senão na forma constitucional-processual própria, definida na legislação.11. É certo que se poderia cogitar de situação em que a própria norma, por ter conteúdo proibitivo, fosse a causadora da lesão afirmada.Ocorre que essa não pode ser confundida com a situação posta na presente ação, na qual o que se busca é a aferição de validade constitucional de norma, para que deixe de produzir efeitos no mundo jurídico. Tanto que o Impetrante insiste que a Lei n.11.950/2009 “é um cipoal de inconstitucionalidades” (fl. 6).A impossibilidade jurídica do prosseguimento válido da presente ação está em que, enquanto não declarada a inconstitucionalidade do art. 3º da Lei n. 11.950/2009, sua prevalência retiraria o suporte jurídico autorizador do mandado de segurança, qual seja, a existência de direito líquido e certo.Se há uma norma produzindo seus efeitos jurídicos próprios, não se há cogitar, ainda, de direito contra ela, menos ainda que pudesse ser considerado líquido e certo.Os argumentos do Impetrante puseram-se contra a própria edição da Lei n. 11.950/2009. Logo, o que se tem é a reafirmação, a cada item da inicial, da inadequação da via eleita para questionar o ato pretendido.12. Pelo exposto, nego seguimento ao presente Mandado de Segurança, ficando, por óbvio, prejudicada a medida liminar pleiteada (art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).Publique-se.Arquive-se.Brasília, 28 de junho de 2010.Ministra CÁRMEN LÚCIA Relatora
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