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3 de Julho de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
mês passado

Detalhes da Jurisprudência

Órgão Julgador

Primeira Turma

Partes

AGTE.(S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO E OUTRO(A/S), AGDO.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

Publicação

25/05/2022

Julgamento

16 de Maio de 2022

Relator

ALEXANDRE DE MORAES

Documentos anexos

Inteiro TeorSTF_ARE_1371889_1667f.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 28

16/05/2022 PRIMEIRA TURMA

AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO 1.371.889 RIO

DE JANEIRO

RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES

AGTE.(S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO E OUTRO (A/S)

ADV.(A/S) : FÁTIMA MARIA AMARAL (59135/RJ)

AGDO.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO

EMENTA: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI ESTADUAL. LEI 8.175/2018 DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, QUE REGULAMENTA O FECHAMENTO OU TRANSFERÊNCIA DE UNIDADES DE ENSINO PÚBLICO NAQUELE ESTADO. MATÉRIA SUJEITA À RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. INCONSTITUCIONALIDADE.

1. Recurso Extraordinário interposto pelo PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO contra acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, que julgou improcedente Representação de Inconstitucionalidade ajuizada pelo ora recorrente, para declarar a constitucionalidade da Lei Estadual 8.175, 30 de novembro de 2018, de autoria parlamentar, que regulamenta o fechamento ou transferência de unidades de ensino público no âmbito do Estado do Rio de Janeiro.

2. A norma local, de iniciativa parlamentar, a despeito de sua boa intenção, estabelece competências para o Poder Executivo do Estado, em especial para o Conselho Estadual de Educação; para o Conselho Escola Comunidade da Unidade; para a Secretaria de Estado de Educação; e para a Secretaria de Estado de Ciência, Tecnologia, Inovação e Desenvolvimento Social.

3. Há nítida interferência na estrutura e funcionamento de órgãos

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EmentaeAcórdão

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ARE 1371889 AGR / RJ

públicos sujeitos à direção superior do Poder Executivo. De fato, as atividades previstas na Lei Estadual 8.175/2018, do Estado do Rio de Janeiro, influenciam na atuação e no funcionamento da administração do Estado e implicam a alocação de servidores e serviços, ferindo o comando constitucional posto no art. 61, § 1º, II, e, aplicável por simetria.

4. Agravo Interno a que se nega provimento.

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Virtual da Primeira Turma, sob a Presidência da Senhora Ministra CÁRMEN LÚCIA, em conformidade com a ata de julgamento e as notas taquigráficas, por unanimidade, acordam em negar provimento ao agravo interno, nos termos do voto do Relator.

Brasília, 16 de maio de 2022.

Ministro ALEXANDRE DE MORAES

Relator

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Relatório

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16/05/2022 PRIMEIRA TURMA

AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO 1.371.889 RIO

DE JANEIRO

RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES

AGTE.(S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO E OUTRO (A/S)

ADV.(A/S) : FÁTIMA MARIA AMARAL (59135/RJ)

AGDO.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO

R E L A T Ó R I O

O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES (RELATOR): Trata-se de Agravo Interno contra decisão que conheceu do Agravo e desde logo deu provimento ao Recurso Extraordinário, para julgar procedente a Representação de Inconstitucionalidade, declarando a inconstitucionalidade da Lei Estadual 8.175/2018, do Estado do Rio de Janeiro, ao argumento de que há nítida interferência na estrutura e funcionamento de órgãos públicos sujeitos à direção superior do Poder Executivo, considerando que as atividades previstas na referida norma influenciam na atuação e no funcionamento da administração do Estado, implicam a alocação de servidores e serviços e, consequentemente, o dispêndio de verbas públicas, ferindo o comando constitucional posto no art. 61, § 1º, II, e.

No Agravo Interno, a parte agravante sustenta o descabimento do Recurso Extraordinário e a necessidade de seu desprovimento. Assevera que “é preciso afastar o entendimento de que toda lei que de alguma forma repercuta no Poder Executivo ou explicite algum tipo de atribuição para aquele Poder esteja sujeita à iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo. Há matérias que, mesmo sendo de iniciativa comum, podem acabar gerando certas atribuições ao Executivo, sem que isso signifique

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Relatório

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ARE 1371889 AGR / RJ

invasão à iniciativa reservada.” (fl. 10, Doc. 26)

Afirma, ainda, que “a reserva de iniciativa deve ser aferida em relação ao tema central da lei, e o tema em discussão na espécie – a educação -, como visto, não é objeto de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, nos termos do artigo 61, § 1º, da Constituição Federal.” (fl. 20, Doc. 26).

Ao final, requer o conhecimento e provimento do Agravo, a fim de reformar a decisão agravada e negar provimento ao Recurso Extraordinário, reconhecendo a constitucionalidade da lei estadual ora em discussão.

É o relatório.

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Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

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16/05/2022 PRIMEIRA TURMA

AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO 1.371.889 RIO

DE JANEIRO

V O T O

O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES (RELATOR): Eis a decisão ora agravada:

“Decisão

Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto contra acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro que julgou improcedente Representação de Inconstitucionalidade ajuizada pelo PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO em face da Lei Estadual 8.175, de 30 de novembro de 2018, de autoria parlamentar , que regulamenta o fechamento ou transferência de unidades de ensino público no âmbito do Estado do Rio de Janeiro.

Veja-se o inteiro teor da norma:

“Art. 1º O fechamento ou transferência de unidades de educação sob administração do Estado do Rio de Janeiro, quando couber, será precedido de manifestação dos seguintes órgãos e entidades.

I - Conselho Estadual de Educação;

II - Conselho Escola Comunidade da Unidade onde haja intenção de fechamento.

Parágrafo único. A manifestação que trata o caput deste artigo dar-se-á por pareceres, que considerarão a justificativa apresentada pela Secretaria de Estado de Educação e pela Secretaria de Estado de Ciência, Tecnologia, Inovação e Desenvolvimento Social, conforme o caso, a análise do diagnóstico do impacto da ação e a manifestação da comunidade escolar.

Art. 2º A avaliação prevista no Parágrafo único do

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Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

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Art. 1º destina-se a verificar o cumprimento do dever do Estado com a Educação de sua população, no âmbito de suas competências.

Parágrafo único. A avaliação observará, outrossim, o disposto no Art. 4º da Lei Estadual 4.528, de 28 de março de 2005.

Art. 3º O disposto na presente Lei se aplica, ainda, ao fechamento de modalidades, níveis e turnos escolares na Rede Estadual de ensino do Estado do Rio de Janeiro, bem como nas unidades de educação básica vinculadas à Fundação de Apoio à Escola Técnica - FAETEC e à Fundação Centro de Ciências e Educação Superior a Distância do Estado do Rio de Janeiro - FUNDAÇÃO CECIERJ.

Art. 4º Os pareceres emitidos pelos órgãos de que trata o Art. 1º serão divulgados no site da Secretaria Estadual de Educação do Estado do Rio de Janeiro e no Diário Oficial, em local de destaque e de fácil acesso à comunidade escolar.

Art. 5º Em manifestação contrária dos órgãos e entidades de que trata o Art. 1º, deverão ser propostas alternativas ao fechamento.

§ 1º Caso reste comprovada a impossibilidade de manutenção do estabelecimento de ensino, caberá, à secretaria competente, a indicação de outra unidade escolar para atendimento à população.

§ 2º A unidade escolar de que trata o parágrafo anterior deverá estar localizada nas proximidades do estabelecimento fechado.

Art. 6º A Comissão Permanente de Educação da Alerj, o Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro -MP/RJ e a Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro

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Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

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- DPERJ deverão ser informados pela Secretaria de Estado de Educação/SEEDUC, sempre que os órgãos e entidades mencionadas nos incisos I e II do Art. 1º forem consultados, sobre fechamento de uma unidade de ensino.

Art. 7º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação”.

Na inicial (Vol. 1), o PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO sustenta que a norma local invade a competência privativa do Chefe do Poder Executivo, prevista no artigo 61, § 1º, II, e, da Constituição Federal, reproduzida pelo artigo 112, § 1º, II, d, da Constituição do Estado, para apresentar projeto de lei que disponha sobre a criação e a extinção de órgãos públicos, em violação ao princípio da separação dos poderes.

Afirma que “o diploma em epígrafe também viola o artigo 145, inciso VI, da Constituição Estadual, que é reprodução obrigatória do 84, inciso VI, alínea a, da Constituição Federal, dispositivo que confere ao Governador do Estado a competência para, mediante Decreto, dispor sobre organização e funcionamento da Administração Pública” (Vol. 1, fl. 4).

Pondera que a inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa é manifesta, uma vez que “o artigo 3º da referida lei – frise-se bem, de iniciativa parlamentar – disciplina o fechamento e a transferência de unidades de educação sob administração do Estado do Rio de Janeiro, as quais são geridas pelo Poder Executivo por meio da Secretaria de Estado de Educação, da Secretaria de Estado de Ciência, Tecnologia e Inovação (no caso das unidades vinculadas à Fundação de Apoio à Escola Técnica - FAETEC) e da Fundação Centro de Ciências e Educação Superior a Distância do Estado do Rio de Janeiro (CECIERJ)” (Vol. 1, fl. 5).

Acrescenta que a matéria já foi disciplinada por meio do

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Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

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Decreto Estadual 44.538, de 26 de dezembro de 2013, hipótese em que o Governador do Estado delegou à Secretaria de Estado de Educação a análise da conveniência e oportunidade para a extinção de unidades escolares.

o final, requer (a) a concessão de medida cautelar que suspenda a eficácia da Lei Estadual 8.175/2018, do Estado do Rio de Janeiro; e (b) seja julgado procedente o pedido, “declarando-se a inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 8.175, de 30 de novembro de 2018, em sua integralidade” (Vol. 1, fls 7 e 8).

Por maioria, a cautelar foi indeferida nos termos da seguinte ementa (Vol. 4, fls. 1-2):

“PEDIDO CAUTELAR EM REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI QUE REGULAMENTA O FECHAMENTO OU TRANSFERÊNCIA DE UNIDADES DE ENSINO NO ÂMBITO ESTADUAL. FUMUS BONI IURIS NÃO CONFIGURADO. PERICULUM IN MORA INEXISTENTE. CAUTELAR INDEFERIDA.

1. Representação de Inconstitucionalidade, com pedido cautelar, tendo em mira a Lei nº 8.175, de 30.11.2018, que regulamenta o fechamento ou transferência de unidades de ensino público no âmbito do Estado do Rio de Janeiro.

2. Em um primeiro olhar, parece robusto o argumento do Representado no sentido de que a lei impugnada não cria ou extingue órgãos, nem dispõe sobre a organização e funcionamento da administração, somente estabelece um procedimento a ser respeitado pelo Poder Executivo, que continua titular da decisão.

3. A lei impugnada, primo ictu oculi, tem em mira, em verdade, garantir e proteger o acesso à Educação e para tanto, em conformidade com a CERJ e buscando evitar retrocessos, prevê uma maior exigência na deliberação que

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Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

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tende a culminar no fechamento e transferências.

4. Nesse espaço, não está configurado vício de iniciativa ou violação da competência privativa do Chefe do Poder Executivo. Também não restou configurado o perigo na demora, seja pelo tempo desde a vigência da lei, seja pela ausência de risco à ordem pública. Bem ao contrário do alardeado, a suspensão pretendida, in limine, implica em dano reverso.

5. Medida Cautelar indeferida”

Contra essa decisão a parte interpôs Agravo Interno (Vol. 8), o qual não foi conhecido por inadequação da via eleita (Vol. 9).

Na sequência, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro julgou improcedente a Ação Direta, declarando a constitucionalidade da Lei Estadual 8.175/2018, do Estado do Rio de Janeiro, ao fundamento de que não se observa violação à reserva de administração, à separação dos poderes, bem como não há vício de iniciativa. O acórdão foi resumido nos termos da seguinte ementa (Vol. 5, fls. 5-6):

“REPRESENTAÇÃO DE

INCONSTITUCIONALIDADE. LEI QUE REGULAMENTA O FECHAMENTO OU TRANSFERÊNCIA DE UNIDADES DE ENSINO PÚBLICO NO ÂMBITO ESTADUAL. LEI QUE ESTÁ EM CONFORMIDADE COM A CERJ.

1. Representação de Inconstitucionalidade tendo como objeto a Lei nº 8.175, de 30.11.2018, que regulamenta o fechamento ou transferência de unidades de ensino público no âmbito do Estado do Rio de Janeiro.

2. Ao contrário do que sustenta o Representante, não está configurada a ofensa à reserva de administração, vício de iniciativa, violação ao princípio da separação de poderes; muito ao contrário, a lei está em conformidade

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com a Constituição do Estado do Rio de Janeiro.

3. Em verdade, o que há na espécie é um ato do Poder Legislativo que cuida de EDUCAÇÃO – que não é uma matéria reservada ao Chefe do Poder Executivo –, pois cria mecanismo de defesa da população atingida, garante acesso à educação, a gestão democrática, o cumprimento do dever do Estado, a igualdade de condições bem como a universalização do atendimento, além de evitar perigo de retrocesso do direito social que deve ser assegurado com absoluta prioridade.

4. REPRESENTAÇÃO IMPROCEDENTE”.

Opostos Embargos de Declaração (Vol. 11, fl. 1), foram rejeitados (Vol. 11, fl. 6; e Vol. 12).

No Recurso Extraordinário (Vol. 14), interposto com amparo no art. 102, III, a, da Constituição Federal, o PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, em síntese, que o acórdão merece reforma, pois (Vol. 14, fl. 3):

“(i) a jurisprudência do STF afirma a inconstitucionalidade de lei de iniciativa parlamentar que interfere na criação e extinção de órgãos da Administração, em razão de violação aos arts. , 61, § 1º, II, ‘e’, e 84, VI, ‘a’, da CRFB/1988; e

(ii) não se observou a tese fixada pelo STF em regime de repercussão geral ( ARE 878.911 RG – Tema 917/STF), já que a lei, ao impor atribuições aos órgãos da Administração, usurpou competência privativa do chefe do Poder Executivo”.

Afirma que “a Lei estadual nº 8.175/2018, de iniciativa parlamentar, criou atribuições para a Administração Pública, em especial para a Secretaria de Educação e para o Conselho Estadual de Educação”, usurpando, assim, a competência do

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Chefe do Poder Executivo para disciplinar a matéria, além de violar a tese fixada no Tema 917 da repercussão geral (Vol. 14, fl. 5).

Nesse contexto, assinala que “o reconhecimento da inconstitucionalidade de interferências em funções típicas da Administração e de usurpação de iniciativas reservadas pela Constituição ao Poder Executivo não estão condicionados às finalidades que o legislador pretende alcançar” (Vol. 14, fl. 8), pois se trata de violação a aspecto formal do processo legislativo.

Sustenta que “ao impor obrigações à Secretaria de Educação e ao Conselho Estadual de Educação, a Lei nº 8.175/2018 usurpou a competência privativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre a organização e funcionamento da Administração, o que viola o princípio da separação de poderes, nos termos do art. da CRFB/1988” (Vol. 14, fl. 8).

Reforça que “não é demais recordar que a existência de eventual deficiência no serviço de educação é matéria típica de controle concreto de política pública”, pois “cabe ao Poder Executivo determinar a forma de execução da política de educação, cabendo ao Poder Judiciário o controle jurisdicional dessas decisões administrativas”. Prossegue, aduzindo que “em uma ação de controle abstrato de constitucionalidade (...) como o próprio nome diz, não se tem espaço para discussão sobre adequação/inadequação de uma política pública em concreto, nem como convalidar vícios formais de inconstitucionalidade para supostamente concretizar um direito social” (Vol. 14, fl. 9).

Por derradeiro, requer a reforma do acórdão recorrido, com a consequente declaração de inconstitucionalidade da Lei Estadual 8.175/2018, do Estado do Rio de Janeiro, por violação

os artigos 2º; 61,§ 1º, II, e; e 84, VI, a, da Constituição Federal.

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Em contrarrazões, a MESA DIRETORA DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO requer a manutenção do acórdão recorrido (Vol. 15, fl. 5).

Na origem, o Recurso Extraordinário foi inadmitido por ausência de prequestionamento dos dispositivos constitucionais apontados como violados, aplicando-se, assim, as Súmulas 282 e 356 do STF (Vol. 16).

No Agravo, a parte contesta a incidência dos referidos óbices sumulares, haja vista o prequestionamento da matéria (Vol. 18).

Em seguida, os autos foram remetidos a esta SUPREMA CORTE (Vol. 19, fl. 15).

É o relatório. Decido.

Preenchidos os pressupostos legais e constitucionais de admissibilidade do recurso, prequestionada a matéria e apresentada sua repercussão geral, passo à análise do mérito.

Conforme relatado, trata-se de Recurso Extraordinário interposto pelo PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO contra acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, que julgou improcedente Representação de Inconstitucionalidade ajuizada pelo ora recorrente para declarar a constitucionalidade da Lei Estadual 8.175, 30 de novembro de 2018, de autoria parlamentar , que regulamenta o fechamento ou transferência de unidades de ensino público no âmbito do Estado do Rio de Janeiro.

Vejam-se os fundamentos do Tribunal de origem para declarar a constitucionalidade da norma local (Vol. 5, fl. 10):

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“Ab initio, os parâmetros usados pelo Representante para aferição da compatibilidade da lei ora impugnada frente à Constituição do ERJ são:

Art. 112. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Ministério Público, a Defensoria Pública e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

§ 1º. São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:

II - disponham sobre:

d) criação e extinção de Secretarias de Estado e órgãos da administração pública, observado o disposto o art. 145, VI, da Constituição;

Art. 145 - Compete privativamente ao Governador do Estado:

VI - dispor, mediante decreto, sobre:

a) organização e funcionamento da administração estadual, que não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;

Também é preciso conhecer a Justificativa do PL 2963/2017 que deu origem à lei ora impugnada.

Segue, portanto, sua transcrição:

“É inegável que o fechamento de escolas pelo Poder Executivo, principalmente em áreas mais remotas, causa prejuízos irreparáveis à população que dela necessita. Assim, é necessário a criação de mecanismo de controle afim de evitar o fechamento injustificável de unidades escolares de ensino

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público.

Nesse sentido, foi publicada a Lei Federal nº 12960, de 27 de março de 2014, que submete o fechamento de escolas em áreas rurais, indígenas ou quilombolas à manifestação do órgão normativo do sistema de ensino respectivo.

O mecanismo se impõe como instrumento de defesa da população atendida, ao obrigar a análise, dentre outros, do diagnóstico do impacto da ação e a manifestação da comunidade escolar.

A presente medida vem ao encontro da iniciativa proposta pela Lei Federal acima citada, trazendo para o Estado do Rio de Janeiro o mesmo instrumento de defesa já adotado pelos órgãos federais, ressalvadas as peculiaridades existentes no estado.

É importante destacar que medida semelhante tramitou nesta Casa, o Projeto de Lei nº 3081/2014, que tratava, originalmente, do fechamento de unidades de ensino localizadas em áreas rurais e quilombolas. Porém a proposta foi aperfeiçoada pela Comissão de Educação da Casa que estendeu a sua abrangência. Contudo, eram necessárias alterações na proposta que sugeriam a apresentação de nova proposição.”

Em se tratando de EDUCAÇÃO, não é menos importante trazer as seguintes previsões da Constituição do ERJ:

Art. 307. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:

I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;

( ...)

VI - gestão democrática do ensino público, na

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forma da lei, atendendo as seguintes diretrizes:

a) participação da sociedade na formulação da política educacional e no acompanhamento de sua execução;

(...)

c) participação de estudantes, professores, pais e funcionários, através de funcionamento de conselhos comunitários em todas as unidades escolares, com o objetivo de acompanhar o nível pedagógico da escola, segundo normas dos Conselhos Estadual e Municipal de Educação.

Com a devida vênia, não há ofensa à reserva de administração, não há vício de iniciativa, não há ofensa à separação entre os Poderes como quer fazer crer o Representante.

O espírito da lei é completamente outro, ela não se presta para tomar do Poder Executivo matéria de gestão da Administração Pública, que é reservada à iniciativa do Chefe daquele Poder.

Não se deve compreender a lei ora impugnada como uma lei cuja razão de essência consiste em definir atribuições dos órgãos do Poder Executivo.

Em verdade, a rigor, a ratio essendi da lei impugnada cinge-se a matéria que não é reservada ao Chefe do Poder Executivo, qual EDUCAÇÃO.

A Constituição Federal prevê que também compete ao ESTADO legislar sobre EDUCAÇÃO, sendo certo que cabe à Assembleia Legislativa, que exerce o Poder Legislativo, legislar sobre todas as matérias de competência do ESTADO , in casu, EDUCAÇÃO.

Preordenada que está a essa matéria, era preciso criar mecanismo de defesa da população atingida por essa escolha, qual o fechamento de escolas, decisão que tem o claro potencial de não só trazer prejuízos aos atingidos, mas também violar a orientação da Constituição do ERJ;

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sendo certo que um objetivo caro da lei está em “verificar o cumprimento do dever do Estado com a Educação de sua população, no âmbito de suas competências”.

Ora, se bem analisada a lei impugnada, perceber-se que a salutar imposição de que o fechamento ou transferência seja precedido de uma avaliação já é suficiente para conferir conformidade e compatibilidade com a mensagem da CERJ, notadamente porque essa avaliação, realizada pelos Conselhos, levará em conta, sobretudo, “a análise do diagnóstico do impacto da ação e a manifestação da comunidade escolar”, o que se alinha à ideia de gestão democrática.

Percebe-se com tranquilidade a intenção do legislador, longe de pretender o exercício de uma iniciativa privativa do Chefe de outro Poder, busca o alinhamento com a Constituição do ERJ, notadamente quando prevê na lei ora impugnada que a referida avaliação observará princípio igualmente previsto na CERJ, notadamente a já mencionada gestão democrática e a igualdade de acesso e permanência na escola.

Desenganadamente, fechamentos e transferências sem o controle de compatibilidade com as mensagens da CERJ, sem que no mínimo se indique outra unidade escolar nas proximidades da unidade fechada, se incompatibiliza com a ideia de “igualdade de condições para o acesso e permanência na escola”, já que a população atingida terá uma condição menos favorável; bem como com a ideia de universalização do atendimento escolar.

Tendo em conta que a lei impugnada, de iniciativa parlamentar, cuida de direito social, que deve ser assegurado com absoluta prioridade, é relevante trazer à colação pertinente trecho do parecer do MPERJ:

“Por seu turno, o Supremo Tribunal Federal já consagrou o Princípio da vedação do retrocesso, que

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impossibilita qualquer supressão ou limitação de direitos fundamentais já adquiridos. Tal garantia se coaduna com os princípios da dignidade da pessoa humana e da segurança jurídica, estabelecendo um dever de progressividade em matérias sociais, econômicas, culturais e ambientais. Evidente que a redução da oferta de vagas na rede estadual aniquila, em última análise, o próprio direito subjetivo público à educação.” (fls.126)

Nessa perspectiva, milita em favor da lei essa preocupação. Ora, não seria exagerado vislumbrar na lei impugnada, notadamente diante de todas as preocupações que o fechamento de escolas gera, uma forma de proteção contra eventuais retrocessos injustificados.

Enfim.

Confirmam-se as impressões iniciais quando do julgamento do pedido liminar, o Representado está certo, a lei não cria ou extingue órgãos, nem dispõe sobre a organização e funcionamento da administração. Em verdade, a lei tão somente, estabelece um procedimento a ser respeitado pelo Poder Executivo, que continua titular da decisão.

Em que pese a insatisfação do Representante com os critérios da lei, o que se tem é a proteção de um bem maior através de um iter que traz uma maior exigência, plenamente compatível com a CERJ, evitando retrocessos que poderiam ocorrer em decisões solipsistas do Poder Executivo.

Sem dúvida a lei está conforme a norma programática da CERJ, seus princípios e garantias, suas preocupações.

POR ESSES FUNDAMENTOS, voto no sentido de julgar improcedente a Representação de Inconstitucionalidade”.

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O artigo 61, § 1º, da CF/1988 dispõe sobre as matérias cuja iniciativa legislativa é do Chefe do Poder Executivo. Veja-se:

“Art. 61, CF: § 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;

II - disponham sobre:

a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;

c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e

aposentadoria; (Redação dada pela Emenda

Constitucional nº 18, de 1998)

d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;

e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva. (Incluída pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)”.

Por sua vez, o artigo 84, VI, da CF/1988 prevê as hipóteses em que o Chefe do Poder Executivo poderá editar decretos disciplinando determinadas matérias:

“Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

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[…]

VI - dispor, mediante decreto, sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)”.

No caso concreto, a Lei Estadual 8.175/2018, do Estado do Rio de Janeiro, de procedência parlamentar, dispôs sobre o fechamento ou transferência de unidades de ensino público no âmbito do Estado.

Efetivamente, o diploma legal contestado, de iniciativa do Poder Legislativo, adentrou em matéria sujeita à reserva da Administração, uma vez que se imiscuiu nos aspectos atinentes a órgãos da Administração Pública e na gestão de serviços públicos.

Trouxe, ainda, a obrigatoriedade de manifestação via parecer do Conselho Estadual de Educação e do Conselho Escola Comunidade da Unidade onde haja intenção de fechamento, órgãos integrantes do Poder Executivo, bem como a ordem de que os referidos pareceres contenham a análise do diagnóstico do impacto da ação e a manifestação da comunidade escolar (art. 1º, parágrafo único).

Determinou-se, ainda, a divulgação dos pareceres no no site da Secretaria Estadual de Educação do Estado do Rio de Janeiro e no Diário Oficial e a apresentação de propostas alternativas ao fechamento da unidade escolar, em caso de manifestação contrária dos Conselhos retromencionados (art. 4º).

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 28

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Por fim, estipulou-se que, em caso de comprovada impossibilidade de manutenção do estabelecimento de ensino, a Secretaria de Estado deverá indicar à população outra unidade escolar, que deverá, peremptoriamente, estar localizada nas proximidades do estabelecimento fechado (art. 5º, §§ 1º e 2º).

Dessa forma, contrariou as regras de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, bem como a separação de poderes.

Esse é o entendimento que tem sido sufragado nesta CORTE, conforme os precedentes abaixo elencados:

“Ementa: AGRAVO INTERNO NO RECURSO

EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO.

CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 16.768/2018 DO ESTADO DE SÃO PAULO. PROCESSO LEGISLATIVO. VÍCIO DE INICIATIVA. LEI QUE DETERMINA A RETIRADA DAS CANCELAS DE TODAS AS PRAÇAS DE PEDÁGIO ADAPTADAS AO SISTEMA DE PEDÁGIO AUTOMÁTICO, EM TODAS AS RODOVIAS DO ESTADO. GESTÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS. MATÉRIA DE RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” ( ARE 1.245.566-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 16/3/2020)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 7.304/02 DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. EXCLUSÃO DAS MOTOCICLETAS DA RELAÇÃO DE VEÍCULOS SUJEITOS AO PAGAMENTO DE PEDÁGIO. CONCESSÃO DE DESCONTO, AOS ESTUDANTES, DE

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CINQUENTA POR CENTO SOBRE O VALOR DO PEDÁGIO. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DOS CONTRATROS CELEBRADOS PELA ADMINISTRAÇÃO. VIOLAÇÃO. PRINCÍPIO DA HARMONIA ENTRE OS PODERES. AFRONTA.

1. A lei estadual afeta o equilíbrio econômico financeiro do contrato de concessão de obra pública, celebrado pela Administração capixaba, ao conceder descontos e isenções sem qualquer forma de compensação.

2. Afronta evidente ao princípio da harmonia entre os poderes, harmonia e não separação, na medida em que o Poder Legislativo pretende substituir o Executivo na gestão dos contratos administrativos celebrados.

3. Pedido de declaração de inconstitucionalidade julgado procedente.” ( ADI 2733, Rel. Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, DJ de 3/2/2006)

“EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 4.166/05 do Município de Cascavel/PR. Lei de iniciativa parlamentar que concede gratuidade no transporte coletivo urbano às pessoas maiores de 60 anos. Equilíbrio econômico-financeiro dos contratos. Reserva de Administração. Separação de Poderes. Violação. Precedentes. Recurso extraordinário parcialmente provido.

1. O Supremo Tribunal Federal tem declarado a inconstitucionalidade de leis de iniciativa do poder legislativo que preveem determinado benefício tarifário no acesso a serviço público concedido, tendo em vista a interferência indevida na gestão do contrato administrativo de concessão, matéria reservada ao Poder Executivo, estando evidenciada a ofensa ao princípio da separação dos poderes.

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2. Não obstante o nobre escopo da referida norma de estender aos idosos entre 60 (sessenta) e 65 (sessenta e cinco) anos, independentemente do horário, a gratuidade nos transportes coletivos urbanos esteja prevista no art. 230, § 2º, da Constituição Federal, o diploma em referência, originado de projeto de iniciativa do poder legislativo, acaba por incidir em matéria sujeita à reserva de administração, por ser atinente aos contratos administrativos celebrados com as concessionárias de serviço de transporte coletivo urbano municipal (art. 30, inciso V, da Constituição Federal).

3. Agravo regimental não provido.” ( ARE 929.591-AgR, Relator (a): Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe de 27/10/2017)

“CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA. LEI ESTADUAL 14.824/2009 DO ESTADO DE SANTA CATARINA. ISENÇÃO DA TARIFA DE PEDÁGIO EM RODOVIAS FEDERAIS DO ESTADO PARA VEÍCULOS EMPLACADOS EM MUNICÍPIOS DETERMINADOS. VIOLAÇÃO AOS ARTS. 19, III, 37, XXI, E 175, PARÁGRAFO ÚNICO, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA

(...)

3. Ao isentar determinados veículos do pagamento do pedágio em rodovias federais, a lei catarinense afetou o equilíbrio econômico-financeiro de contratos de concessão de exploração de rodovias federais, contrariando o art. 37, XXI, da Carta Constitucional.

4. Ação direta conhecida e julgada procedente.” ( ADI 4382, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 30/10/2018)

“Ementa: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356 DO STF.

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 23 de 28

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LEI 19.939/2019, DO ESTADO DO PARANÁ. OBRIGAÇÃO DAS EMPRESAS CONCESSIONÁRIAS DE RODOVIAS DE REALIZAR O RESGATE E A ASSISTÊNCIA VETERINÁRIAS DE EMERGÊNCIA DE ANIMAIS ACIDENTADOS. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. INCONSTITUCIONALIDADE. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DOS CONTRATOS CELEBRADOS PELO PODER EXECUTIVO. MATÉRIA SUJEITA À RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. VIOLAÇÃO.

1. O Juízo de origem não analisou a questão acerca da suspensão dos efeitos da Lei Estadual 19.939/2019, antes de sua vigência, não tendo sido esgotados todos os mecanismos ordinários de discussão, INEXISTINDO, portanto, o NECESSÁRIO PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO, que pressupõe o debate e a decisão prévios sobre o tema jurígeno constitucional versado no recurso. Incidência das Súmulas 282 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada) e 356 (O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento), ambas desta CORTE SUPREMA.

2. A Lei Estadual 19.939/2019, do Estado do Paraná, de iniciativa parlamentar, que dispõe sobre “a obrigação das empresas concessionárias de rodovias em atividade no Estado do Paraná de realizar o resgate e a assistência veterinária de emergência de animais acidentados nas rodovias e estradas por elas administradas, e dá outras providências”, adentrou em matéria sujeita à reserva da Administração, uma vez que se imiscuiu nos aspectos atinentes a contratos administrativos celebrados com as concessionárias de rodovias estaduais.

3. A lei estadual impugnada também interfere

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indevidamente nas estipulações contratuais estabelecidas entre o Poder Executivo concedente e as empresas concessionárias, ferindo, assim, o disposto no art. 37, XXI, da Constituição Federal.

4. Agravo Interno a que se nega provimento.” ( ARE 1349609 AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe de 18/2/2022)

A propósito dos princípios constitucionais da reserva de administração e separação de poderes, o eminente Min. CELSO DE MELLO, ao relatar a ADI 776-MC, Tribunal Pleno, DJ de 15/12/2006, consignou:

“RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO E SEPARAÇÃO DE PODERES.

- O princípio constitucional da reserva de administração impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência administrativa do Poder Executivo. É que, em tais matérias, o Legislativo não se qualifica como instância de revisão dos atos administrativos emanados do Poder Executivo. Precedentes. Não cabe, ao Poder Legislativo, sob pena de desrespeito ao postulado da separação de poderes, desconstituir, por lei, atos de caráter administrativo que tenham sido editados pelo Poder Executivo no estrito desempenho de suas privativas atribuições institucionais. Essa prática legislativa, quando efetivada, subverte a função primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional do poder, representa comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e importa em atuação ultra vires do Poder Legislativo, que não pode, em sua atuação político-jurídica, exorbitar dos limites que definem o exercício de suas prerrogativas institucionais.”

A norma local, de iniciativa parlamentar, a despeito de sua

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boa intenção, estabelece competências para o Poder Executivo do Estado, em especial para o Conselho Estadual de Educação; para o Conselho Escola Comunidade da Unidade onde haja intenção de fechamento; para a Secretaria de Estado de Educação; e para a Secretaria de Estado de Ciência, Tecnologia, Inovação e Desenvolvimento Social.

Por fim, corrobora a usurpação da competência do Poder Executivo a edição do Decreto Estadual 44.538, de 26 de dezembro de 2003, em que o Governador do Estado do Rio de Janeiro, no uso de suas atribuições, delega à Secretaria de Estado de Educação a decisão sobre a transformação e o fechamento de unidades escolares. A propósito, veja-se o teor da norma:

“DECRETO Nº 44.538 DE 26 DE DEZEMBRO DE 2013

DELEGA COMPETÊNCIAS À SECRETARIA DE ESTADO DE EDUCAÇÃO E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS.

O GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, no uso de suas atribuições constitucionais e legais, tendo em vista o que consta do Processo nº E03/001/577/2013,

DECRETA:

Art. 1º - Ficam delegadas à Secretaria de Estado de Educação as seguintes competências :

I - autorizar afastamento de servidores da Secretaria de Estado de Educação para o exterior ou qualquer parte do território nacional, nos casos legalmente previstos, para a realização de cursos ou participação em eventos, desde que no interesse da Administração e não ultrapasse 12 (doze) meses.

II - decidir em procedimento administrativo próprio:

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 26 de 28

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a) transformação de unidades escolares;

b) extinção de unidades escolares, quando comprovada a falta de demanda;

c) implantação de cursos novos em estabelecimentos da rede pública estadual;

d) remanejamento da abrangência de unidade escolares; e

e) alteração de endereço e de denominação de unidades escolares.

Art. 2º - Este Decreto entrará em vigor na data de sua publicação, revogados os Decretos nº 41.668/2009 e nº 42.712/2010.

Rio de Janeiro, 26 de dezembro de 2013”.

Há, assim, nítida interferência na estrutura e funcionamento de órgãos públicos sujeitos à direção superior do Poder Executivo. De fato, as atividades previstas na Lei Estadual 8.175/2018, do Estado do Rio de Janeiro, influenciam na atuação e no funcionamento da administração do Estado, implicam a alocação de servidores e serviços e, consequentemente, o dispêndio de verbas públicas, ferindo o comando constitucional posto no art. 61, § 1º, II, e.

O Tribunal de origem se afastou desse entendimento, razão pela qual o acórdão recorrido merece reforma.

Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, CONHEÇO DO AGRAVO E DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO, para julgar procedente a Representação de Inconstitucionalidade, declarando a inconstitucionalidade da Lei Estadual 8.175/2018, do Estado do Rio de Janeiro.

Publique-se.”

Não há reparo a fazer no entendimento aplicado, pois o agravo

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 27 de 28

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regimental não apresentou qualquer argumento apto a desconstituir os óbices apontados.

Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO AO AGRAVO INTERNO.

É o voto.

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ExtratodeAta-16/05/2022

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PRIMEIRA TURMA EXTRATO DE ATA

AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO 1.371.889

PROCED. : RIO DE JANEIRO RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES

AGTE.(S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO E

OUTRO (A/S)

ADV.(A/S) : FÁTIMA MARIA AMARAL (59135/RJ)

AGDO.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

Decisão: A Turma, por unanimidade, negou provimento ao agravo interno, nos termos do voto do Relator. Primeira Turma, Sessão Virtual de 6.5.2022 a 13.5.2022.

Composição: Ministros Dias Toffoli (Presidente), Cármen Lúcia, Rosa Weber, Luís Roberto Barroso e Alexandre de Moraes.

Disponibilizou processos para esta Sessão o Ministro André Mendonça, não tendo participado do julgamento desses feitos a Ministra Cármen Lúcia.

Luiz Gustavo Silva Almeida

Secretário da Primeira Turma

Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/1512936001/agreg-no-recurso-extraordinario-com-agravo-are-1371889-rj-0078327-9020198190000/inteiro-teor-1512936021

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