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1 de Julho de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
mês passado

Detalhes da Jurisprudência

Órgão Julgador

Tribunal Pleno

Partes

REQTE.(S) : REDE SUSTENTABILIDADE, REQTE.(S) : PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE (P-SOL), INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

Publicação

19/05/2022

Julgamento

22 de Abril de 2022

Relator

ROBERTO BARROSO

Documentos anexos

Inteiro TeorSTF_ADI_5683_f27cf.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 98

22/04/2022 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.683 RIO DE JANEIRO

RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO

REQTE.(S) : REDE SUSTENTABILIDADE

ADV.(A/S) : CLAUDIO PEREIRA DE SOUZA NETO E

OUTRO (A/S)

REQTE.(S) : PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE (P-SOL)

ADV.(A/S) : CLAUDIO PEREIRA DE SOUZA NETO E

OUTRO (A/S)

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO

ADV.(A/S) : BRUNO TEIXEIRA DUBEUX

ADV.(A/S) : FLAVIO DE ARAUJO WILLEMAN

ADV.(A/S) : GUILHERME JALES SOKAL

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO DOS EMPREGADOS DE NÍVEL

UNIVERSITÁRIO DA CEDAE - ASEAC

ADV.(A/S) : SUELI KOLLING

AM. CURIAE. : SINDICATO DOS TRABALHADORES NAS EMPRESAS

DE SANEAMENTO BÁSICO E MEIO AMBIENTE DO RIO DE JANEIRO E REGIÃO

ADV.(A/S) : MARCUS ALEXANDRE GARCIA NEVES

AM. CURIAE. : SINDICATO DOS TRABALHADORES NAS

INDÚSTRIAS DE PURIFICAÇÃO, DISTRIBUIÇÃO E TRATAMENTO DE ESGOTO DE NITEROI E REGIÃO

ADV.(A/S) : FLAVIO GUSE DE AGUIAR

Ementa : DIREITO CONSITUCIONAL E FINANCEIRO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PROCESSO LEGISLATIVO. ATOS INTERNA CORPORIS. SENTIDO E ALCANCE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS QUE LIMITAM OPERAÇÕES DE CRÉDITO (ART. 167, III e X, DA CF).

1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no

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EmentaeAcórdão

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ADI 5683 / RJ

sentido de que não cabe ao Poder Judiciário interferir na tramitação de projetos de lei, quando estejam em questão matérias interna corporis, que não envolvam contrariedade às normas constitucionais disciplinadoras do processo legislativo. Precedentes.

2. A vedação do art. 167, III, da CF não impede a contratação de operações de crédito para o custeio de despesas correntes. Proíbe-se, somente, a contratação que exceda o montante das despesas de capital. Aliás, a mera autorização legislativa não afronta essa regra constitucional, mas apenas a contratação em si, se não respeitar os limites estabelecidos.

3. A Constituição Federal, em seu art. 167, X, veda a concessão de empréstimos por instituições financeiras estatais para o pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista. Impede-se, portanto, a alocação dessas receitas para o custeio de pessoal ativo e inativo. Não há na regra uma vedação absoluta à contratação de empréstimos junto a instituições financeiras estatais.

4. A vedação estabelecida no art. 167, X, da CF diz respeito apenas a instituições financeiras estatais. A proibição não alcança as contratações realizadas com instituições financeiras privadas.

5. Ação direta julgada parcialmente procedente para, confirmando a medida cautelar anteriormente deferida, dar interpretação conforme a Constituição ao art. , § 2º, da Lei nº 7.529/2017, do Estado do Rio de Janeiro, para afastar entendimento que conduza à conclusão de que a operação de crédito autorizada pela lei poderá ser realizada junto a instituições financeiras estatais para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista.

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Virtual, na conformidade da ata de julgamento, por maioria de votos, confirmando a medida cautelar concedida, julgar parcialmente procedente a presente ação direta de inconstitucionalidade, para dar interpretação conforme a Constituição ao art. , § 2º, da Lei nº 7.529/2017, do Estado do Rio de Janeiro, para afastar

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EmentaeAcórdão

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ADI 5683 / RJ

entendimento que conduza à conclusão de que a operação de crédito autorizada pela referida lei poderá ser realizada junto a instituições financeiras estatais para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, ficando prejudicados os embargos de declaração opostos pelos requerentes em face da decisão que deferiu a medida cautelar, nos termos do voto do Relator, vencido o Ministro André Mendonça, que conhecia da ação direta e, no mérito, julgava parcialmente procedente o pedido, com eficácia ex nunc, unicamente para declarar a inconstitucionalidade dos arts. , § 2º, e , caput, da Lei nº 7.529/2017 do Estado do Rio de Janeiro, com a revogação da medida cautelar anteriormente deferida pelo Ministro Relator, julgando prejudicados os embargos de declaração opostos contra a decisão cautelar e propondo, ainda, fixação de tese. O Ministro Edson Fachin acompanhou o Relator com ressalvas.

Brasília, 8 a 20 de abril de 2022.

Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO - Relator

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Relatório

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22/04/2022 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.683 RIO DE JANEIRO

RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO

REQTE.(S) : REDE SUSTENTABILIDADE

ADV.(A/S) : CLAUDIO PEREIRA DE SOUZA NETO E

OUTRO (A/S)

REQTE.(S) : PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE (P-SOL)

ADV.(A/S) : CLAUDIO PEREIRA DE SOUZA NETO E

OUTRO (A/S)

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO

ADV.(A/S) : BRUNO TEIXEIRA DUBEUX

ADV.(A/S) : FLAVIO DE ARAUJO WILLEMAN

ADV.(A/S) : GUILHERME JALES SOKAL

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO DOS EMPREGADOS DE NÍVEL

UNIVERSITÁRIO DA CEDAE - ASEAC

ADV.(A/S) : SUELI KOLLING

AM. CURIAE. : SINDICATO DOS TRABALHADORES NAS EMPRESAS

DE SANEAMENTO BÁSICO E MEIO AMBIENTE DO RIO DE JANEIRO E REGIÃO

ADV.(A/S) : MARCUS ALEXANDRE GARCIA NEVES

AM. CURIAE. : SINDICATO DOS TRABALHADORES NAS

INDÚSTRIAS DE PURIFICAÇÃO, DISTRIBUIÇÃO E TRATAMENTO DE ESGOTO DE NITEROI E REGIÃO

ADV.(A/S) : FLAVIO GUSE DE AGUIAR

RELATÓRIO :

O SENHOR MINISTRO LUIS ROBERTO BARROSO (RELATOR) :

1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com

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Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 98

ADI 5683 / RJ

pedido de medida cautelar, proposta pela Rede Sustentabilidade e pelo Partido Socialismo e Liberdade – PSOL, contra o inteiro teor da Lei nº 7.529/2017, do Estado do Rio de Janeiro, que “autoriza o Poder Executivo a alienar ações representativas do capital social da Companhia Estadual de Águas e Esgotos – CEDAE e dá outras providências”. Eis a transcrição do ato normativo impugnado:

“Art. Fica o Poder Executivo autorizado a alienar a totalidade das ações representativas do capital social da Companhia Estadual de Águas e Esgotos – CEDAE, inclusive quando importar transferência de controle, nos moldes estabelecidos na Lei Federal nº 6.404, de 15 de dezembro de 1976.

Parágrafo único. As disposições da Lei Estadual nº 2.470, de 28 de novembro de 1995, não se aplicam à operação de que trata o caput.

Art. 2º Enquanto não efetivada a alienação de que trata o artigo 1º, fica o Poder Executivo autorizado a contratar operação de crédito no valor de até R$ 3,5 bilhões junto a instituições financeiras nacionais ou internacionais, organismos multilaterais e bilaterais de crédito, agências de fomento ou agência multilateral de garantia de financiamentos.

§ 1º. Fica o Poder Executivo autorizado a oferecer em garantia à instituição credora e/ou em contra garantia à União as ações de sua titularidade com o fim de viabilizar a obtenção de aval da União à operação de crédito de que trata o caput.

§ 2º - Os recursos resultantes da operação de crédito prevista no caput deverão ser prioritariamente utilizados no pagamento da folha dos servidores ativos, inativos e pensionistas.

Art. 3º O Poder Executivo terá o prazo de até 6 (seis) meses, prorrogáveis por igual período, para a contratação de instituições financeiras federais responsáveis pela avaliação e estruturação da operação de alienação das ações de que trata o art. 1º.

Art. 4º- Deverá ser garantida a tarifa social para os

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Relatório

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ADI 5683 / RJ

serviços de abastecimento de água e captação de esgoto para imóveis residenciais localizados nas áreas identificadas como de interesse social, nos termos do Decreto nº 25.438 de 21 de julho de 1999.

§ 1º - A diferença entre tarifa social e a tarifa domiciliar padrão não poderá ser subsidiada pelo Estado do Rio Janeiro.

§ 2º - A tarifa social de que trata o caput deste artigo somente poderá ser extinta por lei.

§ 3º - A regulamentação da tarifa social de que trata o caput desse artigo dar-se-á por ato do Poder Executivo.

Art. 5º Os recursos resultantes da operação de alienação das ações representativas do capital social da Companhia Estadual de Águas e Esgotos – CEDAE serão obrigatoriamente utilizados para a quitação da operação de crédito de que trata o artigo 2º, não se aplicando o disposto no artigo 2º da Lei Estadual nº 2.470, de 28 de novembro de 1995.

Parágrafo único. Observado o disposto no artigo 5º, o saldo do resultado da alienação será destinado ao abatimento de dívidas, na seguinte ordem, observado o disposto no artigo 44 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000:

I - dívidas refinanciadas com bancos federais garantidas pela União;

II - dívidas do Estado com a União.

Art. 6º Fica o Poder Executivo autorizado a promover as modificações orçamentárias que se fizerem necessárias ao cumprimento do disposto nesta Lei.

Art. 7º O Poder Executivo enviará à Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro – ALERJ, em até 60 (sessenta) dias após assinatura da operação de crédito de que trata esta Lei, cópia assinada do instrumento, onde deverá constar as condições, prazo, juros, amortização, encargos, carência e forma de pagamento da operação de crédito de que trata o art. 2º.

Art. 8º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação”.

2. Os requerentes argumentam que o Estado do Rio de

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ADI 5683 / RJ

Janeiro “pretende utilizar a privatização da CEDAE – Companhia Estadual de Águas e Esgotos do Rio de Janeiro – como meio de garantia para obtenção de empréstimo de cerca de 3,5 bilhões de reais, conforme consta da justificativa que acompanhou o Projeto de Lei enviado à ALERJ e do art. 5º da própria Lei Estadual nº 7.529/2017”. Entendem, contudo, que a privatização “produzirá apenas um alívio muito provisório nas contas estaduais, destinando-se os recursos arrecadados ao pagamento de despesas correntes ora em atraso. Em curto prazo, porém, as contas novamente se desequilibrarão, e o Estado não mais poderá contar com os dividendos obtidos junto a empresa”.

3. Afirmam, assim, que a lei seria inconstitucional, tanto do ponto de vista formal como em seu aspecto material. A inconstitucionalidade formal decorreria, em síntese, da violação ao devido processo legislativo por insuficiência de deliberação na Assembleia Legislativa. Aduzem que não teria sido realizada “qualquer discussão sobre a prestação dos serviços de distribuição de água e de esgotamento sanitário tendo em vista a necessidade de proteção dos direitos fundamentais à saúde e à preservação ambiental”.

4. Quanto à inconstitucionalidade formal, alegam que o processo teria tramitado em regime de urgência “com a finalidade apenas de permitir que o Estado do Rio de Janeiro obtivesse junto à União auxílio financeiro imediato, com vistas à atenuação da crise fiscal que hoje o atinge”. Sustentam, em acréscimo, que não teriam sido realizadas audiências públicas e que a proposição legislativa não teria sido submetida à Comissão de Saneamento Ambiental. Tais omissões representariam violações aos arts. , caput e inciso V, 58, § 2º, I, 60 § 2º, 64, caput, e 65, caput, todos da Constituição Federal. Entendem que, como o saneamento básico é serviço público de competência municipal, tais entes deveriam ter participado do processo legislativo. Segundo afirmam, essa omissão violaria os arts. 23, IX, 25, § 3º, e 30, V, da Constituição Federal. Por fim, sustentam que as inconsistências na tramitação legislativa não

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Relatório

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ADI 5683 / RJ

são matéria interna corporis, tendo em vista que o “gravíssimo açodamento que caracterizou o processo legislativo, bem como a obstrução dos canais de deliberação parlamentar, fez com que não se cumprissem as exigências de deliberação mínimas inerentes ao princípio democrático”. “O que se demanda”, acrescentam os autores, “é que essa Corte promova a aplicação da Constituição Federal, por meio de interpretação conforme a Constituição de normas regimentais (...) que densificam importantes preceitos constitucionais, e a sua violação importa, igualmente, a violação da Constituição Federal”.

5. Quanto à inconstitucionalidade material, os requerentes alegam que a lei em questão teria sido aprovada com desvio de finalidade. Afinal, o objetivo da operação de crédito seria pagar despesas correntes com pessoal, o que seria vedado pela Constituição Federal, por meio de seu art. 167, III e X. Além disso, sustentam que a “venda da CEDAE trará prejuízos financeiros para o Estado do Rio de Janeiro, consubstanciando-se em verdadeira violação ao comando constitucional do art. 37, caput, que institui a eficiência como um dos princípios da Administração Pública”. Aduzem que, sendo a empresa em questão superavitária, “não faz sentido, sob o prisma constitucional da eficiência, que o Estado se desfaça de empresa que é fonte de renda quando a crise financeira decorre, justamente, da perda de receitas”. Asseveram que a “venda da CEDAE não resolverá o problema financeiro decorrente da redução da arrecadação”. Alegam, por fim, violação aos princípios da razoabilidade e da moralidade administrativa.

6. Os acionantes requerem a concessão de medida cautelar para que seja suspensa a eficácia do inteiro teor da lei estadual impugnada e, afinal, a procedência do pedido.

7. Tratando-se a medida cautelar de providência de caráter excepcional, à vista da presunção de validade dos atos estatais, determinei a oitiva do Governador do Estado do Rio de Janeiro e do

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

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ADI 5683 / RJ

Presidente da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, nos termos do art. 10, caput, da Lei n.º 9.868/1999.

8. Ao prestar informações, a Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro requereu, em preliminar, a redistribuição da presente ação por prevenção ao Ministro Luiz Fux, relator da Ação Cível Originária nº 2.981/RJ, na qual a União e o Estado do Rio de Janeiro firmaram acordo para promoção do reequilíbrio financeiro-fiscal do ente federado, que prevê a alienação da CEDAE. Afirmou que o projeto de lei seguiu os trâmites regimentais e foi submetido à análise conjunta das comissões com matérias pertinentes, entre as quais a Comissão de Saneamento Ambiental, por força de aplicação do regime de urgência. Asseverou, também, que a realização de audiências públicas não é obrigatória, embora a medida constitua importante instrumento viabilizador da participação da sociedade no processo legislativo.

9. Em suas informações, o Governador do Estado defendeu a constitucionalidade do ato normativo. Destacou a situação financeira do Estado e informou que a alienação da CEDAE faz parte de termo de compromisso firmado com a União. Sustenta que, “nesse cenário de notória e dramática escassez de recursos financeiros, o próprio país se vê diante da necessidade de escolha concreta entre duas determinações constitucionais, quais sejam: de um lado, viabilizar os pagamentos necessários à manutenção dos serviços essenciais à população fluminense ou, de outro, observar regras de contenção orçamentária previstas para viger num ambiente de normalidade, absolutamente inexistente no presente momento”. Nesse sentido, aduz haver “um conflito concreto entre regras constitucionais, quais sejam, as múltiplas determinações de efetivação de direitos fundamentais por parte do Estado do Rio de Janeiro; e a observância de regra constitucional que institui limitações de caráter financeiro-orçamentário”. Entende que, nessas situações, deve prevalecer o atendimento de serviços públicos essenciais sobre regra procedimental de gestão financeira.

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

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ADI 5683 / RJ

10. O Advogado-Geral da União defendeu a constitucionalidade da lei e manifestou-se pelo indeferimento da medida cautelar.

11. O Procurador-Geral da República defendeu a constitucionalidade formal do ato impugnado, mas opinou pela inconstitucionalidade material da lei, por entender que a “privatização de empresa pública como instrumento para obter crédito necessário ao pagamento de despesas correntes afronta as vedações do art. 167, III e X, da Constituição da República”.

12. Deferi a medida cautelar, ad referendum do plenário, para interpretar conforme a Constituição o art. , § 2º, da Lei nº 7.529, de 07.03.2017, do Estado do Rio de Janeiro, para afastar entendimento que conduza à conclusão de que a operação de crédito autorizada pela lei possa ser realizada junto a instituições financeiras estatais para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, até o julgamento final da ação.

13. Deferi o ingresso no feito, na condição de amicus curiae, da Associação dos Empregados de Nível Universitário da CEDAE, do Sindicato dos Trabalhadores nas Indústrias de Purificação, Distribuição e Tratamento de Esgoto de Niterói e Região e do Sindicato dos Trabalhadores nas Empresas de Saneamento Básico e Meio Ambiente do Rio de Janeiro e Região.

14. Os requerentes opuseram embargos declaratórios contra a decisão que deferiu a medida cautelar, apontando a existência de omissões e contradições e requerendo a suspensão da eficácia de toda a Lei estadual nº 7.529/2017 ou, subsidiariamente, de todo o seu art. 2º, §§ 1º e 2º. Além disso, pleitearam que, ao determinar, cautelarmente, a interrupção do processo de alienação da Companhia

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Relatório

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ADI 5683 / RJ

Estadual de Águas e Esgotos – CEDAE, seja constituída comissão de peritos ou convocada audiência pública, nos termos do disposto no art. , § 1º, da Lei nº 9.868/1999.

15. É o relatório.

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROBERTOBARROSO

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22/04/2022 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.683 RIO DE JANEIRO

VOTO :

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO (RELATOR):

Ementa : DIREITO CONSITUCIONAL E FINANCEIRO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PROCESSO LEGISLATIVO. ATOS INTERNA CORPORIS. SENTIDO E ALCANCE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS QUE LIMITAM OPERAÇÕES DE CRÉDITO (ART. 167, III e X, DA CF).

1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que não cabe ao Poder Judiciário interferir na tramitação de projetos de lei, quando estejam em questão matérias interna corporis, que não envolvam contrariedade às normas constitucionais disciplinadoras do processo legislativo. Precedentes.

2. A vedação do art. 167, III, da CF não impede a contratação de operações de crédito para o custeio de despesas correntes. Proíbe-se, somente, a contratação que exceda o montante das despesas de capital. Aliás, a mera autorização legislativa não afronta essa regra constitucional, mas apenas a contratação em si, se não respeitar os limites estabelecidos.

3. A Constituição Federal, em seu art.

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Voto-MIN.ROBERTOBARROSO

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ADI 5683 / RJ

167, X, veda a concessão de empréstimos por instituições financeiras estatais para o pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista. Impede-se, portanto, a alocação dessas receitas para o custeio de pessoal ativo e inativo. Não há na regra uma vedação absoluta à contratação de empréstimos junto a instituições financeiras estatais.

4. Além disso, a vedação estabelecida no art. 167, X, da CF diz respeito apenas a instituições financeiras estatais. A proibição não alcança as contratações realizadas com instituições financeiras privadas.

5. Ação direta julgada parcialmente procedente para, confirmando a medida cautelar anteriormente deferida, dar interpretação conforme a Constituição ao art. , § 2º, da Lei nº 7.529/2017, do Estado do Rio de Janeiro, para afastar entendimento que conduza à conclusão de que a operação de crédito autorizada pela lei poderá ser realizada junto a instituições financeiras estatais para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista.

I. DA POSSIBILIDADE DE JULGAMENTO DO MÉRITO DA PRESENTE AÇÃO DIRETA

1. Registro inicialmente que os autos estão completamente instruídos, encontrando-se o feito pronto para o julgamento do pedido principal, tendo em vista que já foram apresentadas todas as

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ADI 5683 / RJ

manifestações necessárias à análise do mérito, inclusive da Advocacia-Geral da União e da Procuradoria-Geral da República. O julgamento imediato do mérito justifica-se por, pelo menos, três razões: (i) a ausência de complexidade da questão constitucional posta; (ii) o elevado grau de instrução dos autos; e (iii) razões de economia processual. Nas hipóteses em que verificadas tais condições, o Plenário desta Corte tem entendido, reiteradamente, ser tão oportuno quanto adequado emitir pronunciamento jurisdicional definitivo. Destaco, dentre diversos precedentes, os seguintes: ADI 5.566, Rel. Min. Alexandre de Moraes; ADI 5.253, Rel. Min. Dias Toffoli; ADPF 190, Rel. Min. Edson Fachin. Prestigia-se, assim, a eficiência e a celeridade do processo, em contexto cuja mera confirmação provisória da cautelar postergaria, desnecessariamente, a efetiva declaração desta Corte acerca do ato contestado.

2. Ademais, a legitimidade ativa dos requerentes é manifesta, nos termos do art. 103, IX, da CF, e do art. , IX, da Lei nº 9.868/1999.

II. DA PREVENÇÃO APONTADA PELOS REQUERENTES

3. Rejeito, de início, a preliminar de redistribuição da presente ação por prevenção ao Ministro Luiz Fux, relator da Ação Cível Originária nº 2.981/RJ, na qual a União e o Estado do Rio de Janeiro firmaram termo de compromisso do qual consta como medida a alienação da CEDAE. É que, tratando-se de controle abstrato de normas, não cabe falar em conexão ou continência (art. 54, CPC/2015). Ademais, não há qualquer norma no Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal que determine a redistribuição deste feito. Aliás, diferentemente do alegado pela Assembleia Legislativa estadual, Sua Excelência, o Ministro Luiz Fux, nos autos da referida ACO, afirmou apenas que:

“Considerando precedentes desta Corte, dentre eles a ACO nº 2536/RJ e o MS nº 34.483, estando a questão judicializada perante este órgão jurisdicional, fica estabelecido

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ADI 5683 / RJ

que todos os eventuais questionamento judiciais que tenha como objeto o termo de compromisso e suas medidas, incluindo a aferição de constitucionalidade das leis e projetos nele previstos, estão sujeitos à jurisdição preventa deste Supremo Tribunal Federal ” (grifo acrescentado).

4. De modo que, em momento algum, o Ministro Luiz Fux determinou que feitos posteriores devessem ser distribuídos por prevenção. Referiu-se Sua Excelência apenas à jurisdição desta Corte. Superada a questão, passo à análise do mérito.

III. DO MÉRITO

5. A questão debatida na presente ação direta diz respeito à constitucionalidade da Lei nº 7.529, de 07.03.2017, do Estado do Rio de Janeiro, que autorizou o Poder Executivo a alienar ações representativas do capital social da Companhia Estadual de Águas e Esgotos – CEDAE, sociedade de economia mista controlada pelo Estado do Rio de Janeiro, que presta serviços públicos de fornecimento de água e de esgotamento sanitário em sessenta e quatro municípios do Estado, incluindo a capital.

6. A medida foi objeto de acordo entre a União e o Estado do Rio de Janeiro, por meio de termo de compromisso subscrito no curso da ACO 2.981, de relatoria do Ministro Luiz Fux. Trata-se de acordo destinado à recuperação fiscal daquele ente federado, que passa por grave crise financeira. Conforme justificativa que acompanhou o projeto de lei enviado pelo Governador do Estado e o próprio art. 5º da lei em questão, o ente federado busca utilizar a privatização da referida companhia como meio de garantia para obtenção de empréstimo de até R$ 3,5 bilhões. Segundo o art. 2º, § 2º, da referida lei, os recursos resultantes da operação de crédito deverão ser prioritariamente utilizados no pagamento da folha dos servidores ativos, inativos e pensionistas.

7. A questão central desta ação é saber se são legítimas, ou

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ADI 5683 / RJ

não, as disposições normativas da lei editada pelo Estado do Rio de Janeiro. Na inicial, os requerentes alegam inconstitucionalidade formal e material. A seguir, trato cada uma delas separadamente.

III.1. DA INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL

8. A argumentação deduzida na inicial quanto à inconstitucionalidade formal acentua basicamente violação ao devido processo legislativo, ao argumento de que (i) a lei teria sido aprovada inapropriadamente em regime de urgência, (ii) sem realização de audiências públicas, (iii) sem parecer da Comissão de Saneamento Ambiental da Assembleia Legislativa, (iv) sem a devida análise de impactos na prestação do serviço público de saneamento e (v) sem consulta aos municípios afetados pela privatização da Companhia. No entanto, entendo que a norma em questão não possui qualquer vício formal a comprometer sua constitucionalidade.

9. Antes, porém, de analisar cada uma das alegações, importa enfatizar que, ao longo do tempo, a jurisprudência desta Corte consolidou o entendimento de que as regras básicas do processo legislativo presentes na Constituição Federal incorporam noções elementares do modelo de separação dos poderes constituídos, o que as torna de observância inafastavel no âmbito das ordens jurídicas locais, por imposição do disposto no art. 25 da Constituição Federal. Portanto, os delineamentos básicos do processo legislativo são de reprodução obrigatória pelas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas municipais, o que significa que sua inobservância acarreta inconstitucionalidade formal da lei ou ato normativo editado. Esse entendimento não retira, todavia, a liberdade de as casas legislativas disciplinarem questões relativas ao procedimento legislativo em seus regimentos internos, desde que não contrariem os delineamentos constitucionais do processo legislativo. Na verdade, o que se proíbe, e se submete ao crivo desta Corte, é a elaboração de leis e atos normativos em descompasso com as normas

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constitucionais disciplinadoras do processo legislativo.

10. Coerente com isso, o Supremo Tribunal Federal possui entendimento contrário à tese do controle jurisdicional dos atos dos parlamentos, quando envolvam discussão sobre a aplicação de normas regimentais das casas legislativas, por entender tratar-se de questões de natureza interna corporis. Talvez o precedente mais representativo seja o firmado na ADI 4.425 (Red. para o acórdão o Min. Luiz Fux), na qual se discutia a legitimidade da inexistência de interstício constitucional mínimo entre os dois turnos de votação de propostas de emendas à Constituição Federal. Na ocasião, esta Corte, por maioria de votos, entendeu que a disciplina desta questão estaria no âmbito de liberdade das casas legislativas, tratando-se de questão interna corporis. No acervo jurisprudencial desta Corte, há outros precedentes a apontar a impossibilidade de análise dessas questões. Confira-se, a título de exemplo, os seguintes:

Ementa: Agravo regimental. Mandado de segurança. Questão interna corporis. Atos do Poder Legislativo. Controle judicial. Precedente da Suprema Corte. 1. A sistemática interna dos procedimentos da Presidência da Câmara dos Deputados para processar os recursos dirigidos ao Plenário daquela Casa não é passível de questionamento perante o Poder Judiciário, inexistente qualquer violação da disciplina constitucional . 2. Agravo regimental desprovido. ( MS 25.588-AgR, Rel. Min. Menezes Direito, grifo acrescentado.

Ementa: Agravo Regimental em Mandado de Segurança. 2. Oferecimento de denúncia por qualquer cidadão imputando crime de responsabilidade ao Presidente da República (artigo 218 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados). 3. Impossibilidade de interposição de recurso contra decisão que negou seguimento à denúncia. Ausência de previsão legal (Lei 1.079/50). 4. A interpretação e a aplicação do Regimento Interno da Câmara dos Deputados constituem matéria interna

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corporis, insuscetível de apreciação pelo Poder Judiciário . 5. Agravo regimental improvido. ( MS 26.062-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, grifo acrescentado).

11. Também são ilustrativos dessa orientação os seguintes julgados: ADI 774, Rel. Min. Sepúlveda Pertence; ADI 2.420, Rel. Min. Ellen Gracie; ADI 2.113, Relª. Minª. Cármen Lúcia; e ADI 2856, Rel. Min. Gilmar Mendes.

12. Em todos esses casos, predominou a compreensão de que questões meramente interna corporis não estão sujeitas ao controle judicial, ainda que por meio de técnicas de decisão, como a interpretação conforme a Constituição, quando o sentido óbvio e imediato de normas regimentais não contraria normas constitucionais disciplinadoras do processo legislativo. A matéria, portanto, não é nova e penso que a orientação consagrada por esta Corte deve ser confirmada.

13. Esclarecido esse pressuposto, passo à análise de cada uma das alegações de inconstitucionalidade formal suscitada pelos requerentes. A primeira delas diz respeito à inadequada adoção do regime de urgência pela Assembleia Legislativa no processo legislativo do qual resultou a lei impugnada. A alegação não procede. Segundo informações prestadas pela Casa Legislativa, o regime de urgência foi adotado em virtude de solicitação do Governador do Estado. Ora, como dito acima, o controle judicial do processo legislativo deve ser feito mediante o cotejo direto com suas normas constitucionais disciplinadoras. No que diz respeito à disciplina do regime de urgência, a Constituição Federal estabelece em seu art. 64, § 1º, que “o Presidente da República poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa”. E mais. Em seu em art. 64, § 2º, estabeleceu o constituinte que, “se no caso do § 1º, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal não se manifestarem sobre a proposição, cada qual sucessivamente, em até quarenta e cinco dias, sobrestar-se-ão todas as demais deliberações legislativas da respectiva Casa, com exceção das que tenham prazo

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constitucional determinado, até que se ultime a votação”. Isso significa que o chefe do Executivo não apenas tem o direito de solicitar o regime de urgência na tramitação de suas proposições, mas que a Casa Legislativa tem o dever de se manifestar dentro de quarenta e cinco dias. A Constituição do Estado do Rio de Janeiro disciplina a questão em conformidade com a Constituição Federal. Confira-se a redação do dispositivo pertinente:

“Art. 114. O Governador do Estado pode solicitar urgência para apreciação de projeto de sua iniciativa.

§ 1º - Se, no caso deste artigo, a Assembleia Legislativa não se manifestar sobre a proposição em até quarenta e cinco dias, esta devera ser incluída na Ordem do Dia, sobrestando-se a deliberação quanto aos demais assuntos, para que se ultime a votação”.

14. O Regimento Interno da Assembleia Legislativa, por sua vez, apenas detalha o procedimento. Assim, em razão da efetiva solicitação de urgência por parte Governador do Estado, autor do projeto, não há que se falar em adoção inapropriada de tal regime.

15. A segunda alegação de inconstitucionalidade formal é a de que o processo legislativo teria sido finalizado sem a realização de audiências públicas. O vício apontado, no entanto, não encontra respaldo na Constituição, que não prevê, no âmbito das regras que disciplinam a elaboração das espécies normativas, a obrigatoriedade de adoção de tal expediente. É certo que o art. 58, § 2º, II, da CF, estabelece caber às comissões parlamentares “realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil”. A Constituição do Estado do Rio de Janeiro (art. 109, § 2º, II), bem como o Regimento Interno da Assembleia Legislativa (art. 26, II) reproduzem essa disposição. No entanto, não é possível extrair dessas normas a imprescindibilidade de realização da audiência. Portanto, embora recomendável e importante, trata-se de medida de natureza facultativa situada em domínio interna corporis das casas legislativas.

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16. Ao contrário do que é dito na inicial, a Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro informou que o Projeto de Lei nº 2.345/2017, que deu origem à lei ora impugnada, foi objeto de análise pelas comissões pertinentes, inclusive pela Comissão de Saneamento Ambiental, por meio de pareceres verbais, na forma admitida pelo art. 128, § 4º; e art. 129, § 2º do Regimento Interno daquela Casa. De modo que também não prospera a terceira alegação de vício formal, no sentido de que não teria havido, no curso do processo, parecer da Comissão de Saneamento Ambiental.

17. A quarta alegação é a de que a lei impugnada teria sido aprovada sem a devida análise de impactos na prestação do serviço público de saneamento. O argumento também não prospera. A lei impugnada apenas autoriza a alienação da companhia, estando condicionada a procedimento licitatorio que, conforme informa o Estado, “demandara a reali€ação de estudos técnicos, de audiências públicas e de elaboração de edital, na qual se definirão as matrizes a serem seguidas pela empresa privada que assumir a concessão”. Portanto, os efeitos da lei impugnada ainda dependem de um conjunto de atos subsequentes e futuros. Ainda que em matéria ambiental vigore o princípio da precaução, é prematuro concluir que a mera autorização de alienação da empresa enseja o risco de violação ao direito a um desenvolvimento sustentável e ao saneamento básico de populações mais carentes. A simples autorização da privatização não enseja, por si só, consequências negativas. A propósito, a prestação do serviço de saneamento básico pode ser realizada direta ou indiretamente pelo Estado, por meio de regime de concessão, como, aliás, é feito em alguns municípios fluminenses, como Niterói.

18. Quanto a esse ponto, é preciso dizer que a CEDAE, responsável pelo saneamento básico de 64 das 92 cidades fluminenses, não tem conseguido prestar o serviço de forma universal, apesar de ser

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uma empresa superavitária, como informam os requerentes. Em matéria publicada em 24.02.2017, com base em estudo do Centro Brasileiro de Infraestrutura (CBIE), o Jornal O GLOBO demonstrou que a CEDAE apresenta um índice de tratamento de esgoto inferior à de outras regiões em que o serviço é prestado sob regime de concessão. Conforme foi noticiado pelo site G1, em 03.04.2017, de 2015 a 2016, enquanto o lucro líquido da CEDAE cresceu 52 (de R$ 248,89 milhões, em 2015, para R$ 379,23 milhões, em 2016), os índices de atendimento de água e de esgoto aumentaram apenas 1,32 e 0,66 , respectivamente. Além disso, tem-se notícia de que apenas 34,64 de seus clientes têm coleta de esgoto, índice bem menor que o da média brasileira, que é de 50,3 . Portanto, embora possa ser verdade que a privatização do saneamento já se mostrou inadequada em muitos países e que a reestatização da prestação de serviços de tratamento de água seja uma tendência, é impossível concluir, neste momento, que a privatização da CEDAE resultará em uma pior prestação dos serviços.

19. Também não assiste razão aos requerentes quando afirmam violação aos arts. 23, IX; 25, § 3º, e 30, V, da Constituição Federal, em razão de os municípios afetados pela privatização não terem sido previamente consultados acerca da intenção de privatizar a CEDAE. Mais uma vez, a lei impugnada apenas autoriza a privatização, não a realiza. Como afirmou o Estado, ao prestar informações, “durante o processo de venda da CEDAE todos os fatores relacionados à prestação do serviço, inclusive em Municípios, deverão ser abordados, estudados e sopesados antes da publicação do Edital. É neste momento que a oitiva dos Municípios se fará imprescindível e indispensável ”. Portanto, os municípios ainda participarão do processo de privatização. Uma vez mais, é impossível concluir que a mera autorização de alienação acarretará prejuízos na prestação de serviços de abastecimento e esgotamento. E não me parece que a aprovação da lei impugnada, sem prévia consulta aos Municípios, comprometa sua presunção de constitucionalidade. O Estado, além de deter o controle acionário da

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empresa, dispõe de capacidade de auto-organização e autonomia para tratar de seu patrim‚nio, nos termos do art. 25 da Constituição.

20. Essas razões são suficientes para conduzir à rejeição das alegações de inconstitucionalidade formal da lei por violação ao devido processo legislativo, bem como para não acolher as alegações de violação aos arts. , 196 e 225 da Constituição Federal. Portanto, a simples autorização para alienação da empresa não representa violação aos direitos sociais, à saúde e ao meio ambiente. O respeito a esses importantes direitos constitucionais deverá ser considerado durante o processo de concretização da privatização.

III.2. DA INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL

21. Quanto à inconstitucionalidade material, os requerentes alegam violação aos arts. 37, caput, e 167, III e X, todos da CF, tendo em vista que a alienação da CEDAE busca a obtenção de crédito para pagamento de despesas correntes com pessoal. De início, não convence o argumento segundo o qual a lei impugnada representaria ofensa aos princípios da eficiência e da moralidade previstos no art. 37, caput, da Constituição. O Estado, diante da crise pela qual passa, tem autonomia para definir as medidas necessárias ao seu enfrentamento. Alienar as ações representativas do capital social de uma empresa que controla é medida legítima e razoável, especialmente quando se constata que o serviço prestado não é eficiente. Não se pode deixar de considerar que a promoção de melhoria das condições de saneamento básico também é uma competência político-administrativa do Estado.

22. A Constituição de 1988 revela uma preocupação clara com o controle do endividamento público, ao estabelecer importantes vedações em seu art. 167, III e X. No art. 167, III, veda-se a “realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais

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com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta”. As despesas de capital, como se sabe, são aquelas realizadas com o propósito de criar novos bens de capital (investimentos) ou de adquirilos de outros já em uso (inversões financeiras), incorporando-os de modo definitivo ao patrim‚nio público. Destinam-se também à amortização da dívida pública. Elas, portanto, abrangem investimentos, inversões financeiras e transferências de capital. O dispositivo citado cuida da chamada “regra de ouro” das finanças públicas, segundo a qual o ente público não deve se endividar mais do que o necessário para realizar suas despesas de capital. Por tal regra, a Constituição proíbe que o Estado financie as suas despesas por meio somente de endividamento, ou seja, apenas por meio de receitas de operações de crédito.

23. Entretanto, é importante salientar que essa regra não veda a utilização de receitas oriundas de operações de crédito para a realização de despesas correntes, que são aquelas destinadas ao pagamento das atividades rotineiras do Estado, como o custeio da estrutura administrativa, gastos com pessoal, aquisição de materiais e pagamento de serviços prestados. São despesas são necessárias à manutenção do aparato estatal, consideradas economicamente improdutivas, haja vista que nada acrescentam ao patrim‚nio público. O dispositivo constitucional em questão apenas determina que o montante das operações de crédito não pode exceder o montante das despesas de capital. Em outras palavras: o montante das despesas de capital deve ser maior ou igual às receitas de operações de crédito. A intenção é a de que o endividamento sirva à realização de investimento, não ao simples custeio do funcionamento da administração pública. Portanto, no art. 167, III, o constituinte estabeleceu um limite para o endividamento, ao restringir as operações de crédito ao montante das despesas de capital.

24. Os requerentes alegam, por fim, que a lei padece de desvio de finalidade, pois assegura ao Estado a obtenção de recursos de operação de crédito para finalidade proibida pela Constituição. É certo

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ADI 5683 / RJ

que o art. 167, X, da CF, veda “a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”. E, de fato, o art. 2º, § 2º, da lei impugnada, é eƒpresso ao destinar os recursos a serem obtidos por meio de empréstimo ao pagamento prioritário da folha de pessoal ativo, inativo e pensionista.

25. Em resposta, o Estado defende que, diante de seu grave quadro fiscal, deve-se realizar um juízo de ponderação entre as regras previstas no art. 167, III e X, da CF, que instituem limitações de caráter financeiro-orçamentário, e múltiplas determinações constitucionais de efetivação de direitos fundamentais, de modo a prevalecer a viabilização de pagamentos necessários a manter serviços essenciais sobre regra procedimental de gestão financeira.

26. Para o intérprete é, de fato, importante avaliar como a sua decisão repercutirá sobre o mundo social. O impacto de uma decisão judicial na sociedade é um dado que deve ser considerado. No atual momento de evolução da jurisdição constitucional e do aprofundamento da judicialização, há de se levar em conta argumentos consequencialistas. Se um julgamento tem relevância suficiente para causar graves efeitos para a ordem social, esses efeitos devem ser considerados.

27. Entretanto, se, por um lado, é importante que o intérprete – especialmente uma Corte Constitucional – considere as possíveis consequências danosas de suas decisões, por outro lado, não deve se desconsiderar o texto expresso da Constituição. De fato, o art. 167, III e X, consubstancia regras importantes para a preservação dos equilíbrios financeiro e orçamentário dos entes da Federação, ao impedirem a realização de operações de crédito para custeio de despesas correntes e de empréstimos pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições

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financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

28. Todavia, a vedação prevista no art. 167, III, da CF, não é voltada ao legislador que apenas autoriza a realização da operação de crédito. É que a mera autorização não viola o disposto na Constituição. Isso porque o que a Constituição veda é a realização da operação em si, não sua autorização. Pode ser que, embora autorizado, o Poder Executivo não venha a realizar a operação ou mesmo a realize em valor compatível com o que é permitido constitucionalmente. Observe-se que, segundo o art. 2º da lei impugnada, ficou “o Poder Executivo autorizado a contratar operação de crédito no valor de até R$ 3.5 bilhões”. É, portanto, o Chefe do Poder Executivo que deve analisar se a operação a ser realizada se compatibiliza com o montante da despesa de capital. A autorização pelo Poder Legislativo representa apenas um dos requisitos constitucionais para a realização de operações de crédito. Os demais requisitos, inclusive o previsto no art. 167, III, devem ser observados pelo Chefe do Poder Executivo no momento em que fará a operação financeira autorizada. No caso específico do art. 167, III, deverá ele verificar se o valor da operação supera ou não o valor do montante da despesa de capital do respectivo ente. Assim, não há como afirmar, desde logo, se o valor autorizado será o mesmo contratado e se o valor contratado estará acima das despesas de capital do Estado no momento da realização da operação. Portanto, penso que a simples autorização não representa, por si só, violação ao art. 167, III, da Constituição.

29. O mesmo, porém, não pode ser dito quanto ao art. 167, X, da Constituição Federal. É que, embora esse dispositivo em geral não proíba a concessão de empréstimos para pagamento de pessoal ativo, inativo e pensionista, ele veda a realização desse tipo de operação de crédito pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras. Ou seja, operações com essa finalidade podem ser realizadas por instituições financeiras privadas, mas não por aquelas controladas pelos

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Governos Federal e Estaduais. O legislador estadual, no entanto, parece não ter atentado para essa vedação. É que, conforme dispõe o art. 2º da lei em questão, o empréstimo, cujos valores “deverão ser prioritariamente utilizados no pagamento da folha dos servidores ativos, inativos e pensionistas” (art. 2º, § 2º), poderá ser feito “junto a instituições financeiras nacionais ou internacionais, organismos multilaterais e bilaterais de crédito, agências de fomento ou agência multilateral de garantia de financiamentos” (art. 2º, § 2º). A lei, portanto, não especifica se as instituições financeiras nacionais de que trata são estatais ou apenas privadas.

30. Nesse ponto, o ato impugnado realmente parece contrariar a Constituição Federal, que veda a concessão de empréstimos por instituições financeiras controladas pelos Governos Federal e Estaduais para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista. A lei impugnada também encontra obstáculo na legislação infraconstitucional. É que a Lei Complementar nº 101/2001 ( Lei de Responsabilidade Fiscal), em seu art. 35, § 1º, I, veda a realização de operações de crédito entre instituições financeiras estatais e outro ente da Federação para financiar, direta ou indiretamente, despesas correntes. Veja-se a dicção do dispositivo:

“Art. 35. É vedada a realização de operação de crédito entre um ente da Federação, diretamente ou por intermédio de fundo, autarquia, fundação ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente. § 1º Excetuam-se da vedação a que se refere o caput as operações entre instituição financeira estatal e outro ente da Federação, inclusive suas entidades da administração indireta, que não se destinem a:

I - financiar, direta ou indiretamente, despesas correntes”.

31. Isso não significa, porém, que o empréstimo autorizado

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ADI 5683 / RJ

pela lei impugnada não possa ser feito junto a instituições financeiras dos Governos Federal e Estaduais. Na verdade, o que a Constituição proíbe é que os empréstimos realizados junto a essas instituições sejam utilizados para o fim específico de pagar despesas com pessoal. Portanto, dentro da margem autorizada pelo Poder Legislativo, o Estado pode contrair empréstimos junto a instituições financeiras dos Governos Federal e Estaduais, desde que não use os valores decorrentes da operação de crédito para o pagamento de folha de pessoal. Obviamente, nada impede que o Estado do Rio de Janeiro realize empréstimos com instituições financeiras privadas para pagamento de despesas correntes em geral ou, especificamente, de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista.

32. Portanto, entendo que há inconstitucionalidade material do art. , § 2º, da Lei nº 7.529/2017, mas apenas quanto a uma de suas possibilidades interpretativas: aquela que conclui no sentido de que o dispositivo permitiria o pagamento de despesa de pessoal com recursos de empréstimo contratado com instituição financeira estatal. Essa interpretação viola o art. 167, X, da Constituição Federal.

IV. CONCLUSÃO

33. Diante do exposto, confirmando a medida cautelar concedida, julgo parcialmente procedente a presente ação direta de inconstitucionalidade, para dar interpretação conforme a Constituição ao art. , § 2º, da Lei nº 7.529/2017, do Estado do Rio de Janeiro, para afastar entendimento que conduza à conclusão de que a operação de crédito autorizada pela referida lei poderá ser realizada junto a instituições financeiras estatais para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista.

34. Com o julgamento do mérito, ficam prejudicados os embargos de declaração opostos pelos requerentes em face da decisão que deferiu a medida cautelar.

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ADI 5683 / RJ

35. É como voto.

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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.683 RIO DE JANEIRO

RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO

REQTE.(S) : REDE SUSTENTABILIDADE

ADV.(A/S) : CLAUDIO PEREIRA DE SOUZA NETO E

OUTRO (A/S)

REQTE.(S) : PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE (P-SOL)

ADV.(A/S) : CLAUDIO PEREIRA DE SOUZA NETO E

OUTRO (A/S)

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO DOS EMPREGADOS DE NÍVEL

UNIVERSITÁRIO DA CEDAE - ASEAC

ADV.(A/S) : SUELI KOLLING

AM. CURIAE. : SINDICATO DOS TRABALHADORES NAS EMPRESAS

DE SANEAMENTO BÁSICO E MEIO AMBIENTE DO RIO DE JANEIRO E REGIÃO

ADV.(A/S) : MARCUS ALEXANDRE GARCIA NEVES

AM. CURIAE. : SINDICATO DOS TRABALHADORES NAS

INDÚSTRIAS DE PURIFICAÇÃO, DISTRIBUIÇÃO E TRATAMENTO DE ESGOTO DE NITEROI E REGIÃO

ADV.(A/S) : FLAVIO GUSE DE AGUIAR

AM. CURIAE. : ASSOCIACAO MINEIRA DO MINISTÉRIO PÚBLICO

AMMP

V O T O

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Rede Sustentabilidade e Partido Socialismo e Liberdade ajuizaram ação direta buscando ver declarada a incompatibilidade, com a Constituição Federal, da Lei nº 7.529, de 2017, do Estado do Rio de Janeiro, mediante a qual autorizado o Executivo a alienar ações representativas do capital social da Companhia Estadual de Águas e Esgotos – Cedae. Transcrevo o teor, para fins de documentação:

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VotoVogal

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ADI 5683 / RJ

Art. 1º Fica o Poder Executivo autorizado a alienar a totalidade das ações representativas do capital social da Companhia Estadual de Águas e Esgotos – CEDAE, inclusive quando importar transferência de controle, nos moldes estabelecidos na Lei Federal nº 6.404, de 15 de dezembro de 1976. Parágrafo único. As disposições da Lei Estadual nº 2.470, de 28 de novembro de 1995, não se aplicam à operação de que trata o caput.

Art. 2º Enquanto não efetivada a alienação de que trata o artigo 1º, fica o Poder Executivo autorizado a contratar operação de crédito no valor de até R$ 3,5 bilhões junto a instituições financeiras nacionais ou internacionais, organismos multilaterais e bilaterais de crédito, agências de fomento ou agência multilateral de garantia de financiamentos.

§ 1º Fica o Poder Executivo autorizado a oferecer em garantia à instituição credora e/ou em contra garantia à União as ações de sua titularidade com o fim de viabilizar a obtenção de aval da União à operação de crédito de que trata o caput.

§ 2º Os recursos resultantes da operação de crédito prevista no caput deverão ser prioritariamente utilizados no pagamento da folha dos servidores ativos, inativos e pensionistas.

Art. 3º O Poder Executivo terá o prazo de até 6 (seis) meses, prorrogáveis por igual período, para a contratação de instituições financeiras federais responsáveis pela avaliação e estruturação da operação de alienação das ações de que trata o art. 1º.

Art. 4º Deverá ser garantida a tarifa social para os serviços de abastecimento de água e captação de esgoto para imóveis residenciais localizados nas áreas identificadas como de interesse social, nos termos do Decreto nº 25.438 de 21 de julho de 1999.

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VotoVogal

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ADI 5683 / RJ

§ 1º A diferença entre tarifa social e a tarifa domiciliar padrão não poderá ser subsidiada pelo Estado do Rio Janeiro.

§ 2º A tarifa social de que trata o caput deste artigo somente poderá ser extinta por lei.

§ 3º A regulamentação da tarifa social de que trata o caput desse artigo dar-se-á por ato do Poder Executivo.

Art. 5º Os recursos resultantes da operação de alienação das ações representativas do capital social da Companhia Estadual de Águas e Esgotos – CEDAE serão obrigatoriamente utilizados para a quitação da operação de crédito de que trata o artigo 2º, não se aplicando o disposto no artigo 2º da Lei Estadual nº 2.470, de 28 de novembro de 1995.

Parágrafo único. Observado o disposto no artigo 5º, o saldo do resultado da alienação será destinado ao abatimento de dívidas, na seguinte ordem, observado o disposto no artigo 44 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000:

I – dívidas refinanciadas com bancos federais garantidas pela União;

II – dívidas do Estado com a União.

Art. 6º Fica o Poder Executivo autorizado a promover as modificações orçamentárias que se fizerem necessárias ao cumprimento do disposto nesta Lei.

Art. 7º O Poder Executivo enviará à Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro – ALERJ, em até 60 (sessenta) dias após assinatura da operação de crédito de que trata esta Lei, cópia assinada do instrumento, onde deverá constar as condições, prazo, juros, amortização, encargos, carência e forma de pagamento da operação de crédito de que trata o art. 2º.

Art. 8º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

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ADI 5683 / RJ

Acompanho o Relator, ministro Luís Roberto Barroso, no voto proferido, quanto à inexistência de vício formal. O procedimento adotado na tramitação do projeto que resultou na lei revela matéria interna da Casa Legislativa, não passível de ser submetida ao crivo do Judiciário.

Sob o ângulo material, os requerentes alegam desvio de finalidade. Afirmam voltado o diploma legal ao pagamento de despesas correntes com pessoal. Frisam inobservados os princípios da moralidade, da eficiência e da razoabilidade.

O controle concentrado pressupõe cotejo da norma com a Constituição Federal. E, para que se diga merecedor de glosa o ato, indispensável é que surja conflito evidente.

O que nos vem da Constituição Federal? Regras visando a preservação dos equilíbrios financeiro e orçamentário dos entes da Federação:

Art. 167. São vedados:

[...]

III – a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;

[...]

X – a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Onde a inconstitucionalidade dos preceitos tal como se contêm? O diploma apenas autoriza a realização de operação de crédito.

Não se justifica a atuação deste Tribunal no sentido de fulminar, em sede abstrata, ato normativo, considerada a interpretação e a suposição do que possa vir ou não a ocorrer a partir dele.

Há de presumir-se o que normalmente ocorre, não o extravagante. É

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ADI 5683 / RJ

impertinente potencializar os dispositivos constitucionais, articulando com a ausência de higidez na lei tendo em conta eventual atuação do Chefe do Executivo. Em termos coloquiais, o cobertor é curto.

A interpretação conforme à Constituição pressupõe norma que revele duplo alcance, ambiguidade, merecendo essa ou aquela interpretação.

Há o risco de, a esse pretexto, redesenhar-se a legislação em exame, assumindo o Supremo – contrariando, e não protegendo, a Carta da Republica – o papel de legislador positivo ou órgão consultivo. Descabe atuar fazendo recomendações.

As proibições versadas nos incisos III e X do artigo 167 da Constituição Federal são peremptórias, devendo o Executivo observá-las ao realizar a operação.

Divirjo do Relator, para julgar improcedente o pedido.

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VotoVogal

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22/04/2022 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.683 RIO DE JANEIRO

RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO

REQTE.(S) : REDE SUSTENTABILIDADE

ADV.(A/S) : CLAUDIO PEREIRA DE SOUZA NETO E

OUTRO (A/S)

REQTE.(S) : PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE (P-SOL)

ADV.(A/S) : CLAUDIO PEREIRA DE SOUZA NETO E

OUTRO (A/S)

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO

ADV.(A/S) : BRUNO TEIXEIRA DUBEUX

ADV.(A/S) : FLAVIO DE ARAUJO WILLEMAN

ADV.(A/S) : GUILHERME JALES SOKAL

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO DOS EMPREGADOS DE NÍVEL

UNIVERSITÁRIO DA CEDAE - ASEAC

ADV.(A/S) : SUELI KOLLING

AM. CURIAE. : SINDICATO DOS TRABALHADORES NAS EMPRESAS

DE SANEAMENTO BÁSICO E MEIO AMBIENTE DO RIO DE JANEIRO E REGIÃO

ADV.(A/S) : MARCUS ALEXANDRE GARCIA NEVES

AM. CURIAE. : SINDICATO DOS TRABALHADORES NAS

INDÚSTRIAS DE PURIFICAÇÃO, DISTRIBUIÇÃO E TRATAMENTO DE ESGOTO DE NITEROI E REGIÃO

ADV.(A/S) : FLAVIO GUSE DE AGUIAR

V O T O-VOGAL

AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO FINANCEIRO. LEI Nº 7.529, DE 2017 DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO.

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 35 de 98

ADI 5683 / RJ

ALIENAÇÃO DAS AÇÕES

REPRESENTATIVAS DO CAPITAL SOCIAL DA COMPANHIA ESTADUAL DE ÁGUAS E ESGOTOS (CEDAE). USO DE RECURSOS ORIUNDOS DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO PARA PAGAMENTO DE DESPESAS COM PESSOAL ATIVO, INATIVO E PENSIONISTAS.

1. Não há vício formal de inconstitucionalidade quando do processo legislativo não se extrai ofensa direta a dispositivo da Constituição da Republica. Tese de julgamento do Tema nº 1.120 da Repercussão Geral, Recurso Extraordinário nº 1.297.884, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 04/08/2021: “Em respeito ao princípio da separação dos poderes, previsto no art. da Constituição Federal, quando não caracterizado o desrespeito às normas constitucionais pertinentes ao processo legislativo, é defeso ao Poder Judiciário exercer o controle jurisdicional em relação à interpretação do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas, por se tratar de matéria interna corporis”.

2. A alienação de ações representativas de capital social pertinente a empresa estatal consiste em medida legítima e razoável para a superação de crise fiscal de Estadomembro. Logo, a despeito de eventual natureza superavitária da estatal em questão, não é cabível sustentar na espécie afronta aos princípios da eficiência, da

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ADI 5683 / RJ

razoabilidade e da moralidade administrativa.

3. A regra de ouro das finanças públicas encartada no art. 167, inc. III, da Constituição da Republica não proíbe a utilização de recursos advindos de operações de crédito para o adimplemento de despesas públicas correntes. Na verdade, referida norma é voltada ao controle quantitativo do endividamento público, assim seu comando consiste na obrigação de que as operações de crédito não ultrapassem, em termos numéricos, o volume de despesas de capital realizadas no curso da fase de execução orçamentária de dado exercício financeiro.

4. O art. 167, inc. X, da Constituição da Republica tem como finalidade evitar o risco de que os Municípios, o Distrito Federal e os Estados produzam uma insustentável trajetória de expansão das despesas públicas com pessoal e, posteriormente, recorram à União ou aos entes estaduais, em busca de recursos transferidos ou derivados de crédito público. Isso porque as despesas públicas correntes devem ser lastreadas na arrecadação de receitas próprias, à luz dos ideais de prudência fiscal, equilíbrio orçamentário e responsabilidade no trato da coisa pública.

5. Na esteira da normatividade dos fatos, o art. 167, inc. X, da Constituição Federal veda

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a realização de qualquer auxílio financeiro intergovernamental em benefícios de Estados, Distrito Federal ou Municípios que possa ser suportado pela União ou por Estados – o que inclui transferência voluntária de recursos, a concessão de avais, as garantias e as subvenções pela União, assim como a concessão de empréstimos, mesmo por antecipação de receitas, e de financiamentos por instituições financeiras federais aos entes subnacionais –, cuja finalidade seja o pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionistas, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

6. Ação direta conhecida a que se dá parcial procedência, unicamente para declarar a inconstitucionalidade dos arts. , § 2º, e , caput, da Lei estadual nº 7.529, de 2017, do Estado do Rio de Janeiro, com a revogação da medida cautelar anteriormente deferida pelo Ministro Relator.

O SENHOR MINISTRO ANDRÉ MENDONÇA:

1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido liminar, ajuizada pela Rede Sustentabilidade e pelo Partido Socialismo e Liberdade (PSOL) em face da Lei estadual nº 7.529, de 2017, do Estado do Rio de Janeiro, que autoriza o Poder Executivo desse ente federado alienar ações representativas do capital social da Companhia Estadual de Águas e Esgotos (CEDAE).

2. Eis o inteiro teor do ato impugnado:

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“Art. Fica o Poder Executivo autorizado a alienar a totalidade das ações representativas do capital social da Companhia Estadual de Águas e Esgotos – CEDAE, inclusive quando importar transferência de controle, nos moldes estabelecidos na Lei Federal nº 6.404, de 15 de dezembro de 1976.

Parágrafo único. As disposições da Lei Estadual nº 2.470, de 28 de novembro de 1995, não se aplicam à operação de que trata o caput.

Art. 2º Enquanto não efetivada a alienação de que trata o artigo 1º, fica o Poder Executivo autorizado a contratar operação de crédito no valor de até R$ 3,5 bilhões junto a instituições financeiras nacionais ou internacionais, organismos multilaterais e bilaterais de crédito, agências de fomento ou agência multilateral de garantia de financiamentos.

§ 1º. Fica o Poder Executivo autorizado a oferecer em garantia à instituição credora e/ou em contra garantia à União as ações de sua titularidade com o fim de viabilizar a obtenção de aval da União à operação de crédito de que trata o caput.

§ 2º - Os recursos resultantes da operação de crédito prevista no caput deverão ser prioritariamente utilizados no pagamento da folha dos servidores ativos, inativos e pensionistas.

Art. 3º O Poder Executivo terá o prazo de até 6 (seis) meses, prorrogáveis por igual período, para a contratação de instituições financeiras federais responsáveis pela avaliação e estruturação da operação de alienação das ações de que trata o art. 1º.

Art. 4º- Deverá ser garantida a tarifa social para os serviços de abastecimento de água e captação de esgoto para imóveis residenciais localizados nas áreas identificadas como de interesse social, nos termos do Decreto nº 25.438 de 21 de julho de 1999.

§ 1º - A diferença entre tarifa social e a tarifa domiciliar padrão não poderá ser subsidiada pelo Estado do Rio Janeiro.

§ 2º - A tarifa social de que trata o caput deste artigo

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somente poderá ser extinta por lei.

§ 3º - A regulamentação da tarifa social de que trata o caput desse artigo dar-se-á por ato do Poder Executivo.

Art. 5º Os recursos resultantes da operação de alienação das ações representativas do capital social da Companhia Estadual de Águas e Esgotos (CEDAE) serão obrigatoriamente utilizados para a quitação da operação de crédito de que trata o artigo 2º, não se aplicando o disposto no artigo 2º da Lei Estadual nº 2.470, de 28 de novembro de 1995.

Parágrafo único. Observado o disposto no artigo 5º, o saldo do resultado da alienação será destinado ao abatimento de dívidas, na seguinte ordem, observado o disposto no artigo 44 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000:

I - dívidas refinanciadas com bancos federais garantidas pela União;

II - dívidas do Estado com a União.

Art. 6º Fica o Poder Executivo autorizado a promover as modificações orçamentárias que se fizerem necessárias ao cumprimento do disposto nesta Lei.

Art. 7º O Poder Executivo enviará à Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro (ALERJ), em até 60 (sessenta) dias após assinatura da operação de crédito de que trata esta Lei, cópia assinada do instrumento, onde deverá constar as condições, prazo, juros, amortização, encargos, carência e forma de pagamento da operação de crédito de que trata o art. 2º.

Art. 8º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”

3. No mais, acompanho o bem lançado relatório do emninete Ministro Relator Luís Roberto Barroso na versão em que disponibilizado no Plenário Virtual.

4. Em relação ao vício formal tratado na petição inicial, com amparo nos arts. , caput e inc. V, 58, § 2º, inc. I, 60, § 2º, 64, caput, e 65, caput, da Constituição da Republica, os requerentes afirmaram a inconstitucionalidade do processo legislativo que resultou no objeto

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impugnado. Isso porque o regime de urgência aprovado seria inadequado, bem como não teriam sido realizadas audiências públicas. Faltaria também a submissão da proposição legislativa à Comissão de Saneamento Ambiental da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro (Alerj). Ademais, sustentam que não teria havido a devida análise de impactos na prestação do serviço público de saneamento, tampouco teriam sido consultados os municípios afetados.

5. Nesse ponto, o e. Relator rejeitou de forma pormenorizada cada um dos vícios formais suscitados pelas agremiações políticas. Por sua percuciência, limito-me a acompanhar Sua Excelência integralmente na espécie. De todo modo, registro que a temática do controle judicial dos atos regimentais do Parlamento já foi enfrentada por esta Corte no âmbito do Tema nº 1.120 da Repercussão Geral, cujo paradigma é o Recurso Extraordinário nº 1.297.884, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 04/08/2021, assim ementado:

“Repercussão geral. Tema nº 1.120 da sistemática de repercussão geral. Constitucional. Penal. Utilização de arma branca no roubo majorado (art. 157, § 2º, inciso I, do CP). Exclusão da causa de aumento decorrente da revogação promovida pelo art. da Lei nº 13.654/2018. Declaração incidental de inconstitucionalidade formal do artigo em tela pelo Órgão Especial do TJDFT, com fundamento na interpretação do art. 91 do Regimento Interno do Senado Federal. Suposta ofensa à interpretação e ao alcance das normas meramente regimentais das Casas Legislativas. Ausente demonstração de afronta às normas pertinentes ao processo legislativo previstas nos arts. 59 a 69 da Constituição Federal. Impossibilidade de controle jurisdicional, por se tratar de matéria interna corporis. Precedentes. Recurso ao qual se dá provimento, cassando-se o acórdão recorrido na parte em que nele se reconheceu como inconstitucional o art. da Lei nº 13.654/2018, a fim de que o Tribunal de origem recalcule a dosimetria da pena imposta ao réu. Fixação da seguinte tese:

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‘Em respeito ao princípio da separação dos poderes, previsto no art. da Constituição Federal, quando não caracterizado o desrespeito às normas constitucionais pertinentes ao processo legislativo, é defeso ao Poder Judiciário exercer o controle jurisdicional em relação à interpretação do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas, por se tratar de matéria interna corporis’.”

6. No tocante aos vícios materiais de inconstitucionalidade , os requerentes argumentam que na aprovação do objeto teria se incorrido em desvio de finalidade, pois a operação de crédito a ser garantida pelas ações da CEDAE serviria para pagar despesas correntes com pessoal. Na visão dos partidos, esse expediente que resta vedado pelo art. 167, incs. III e X, do texto constitucional.

7. Além disso, apontam que a legislação atacada violaria o princípio da eficiência, da razoabilidade e da moralidade administrativa, porquanto a estatal em tela seria superavitária e consistiria em fonte de receitas originárias.

8. Por oportuno, reproduzo no presente voto os paradigmas constitucionais suscitados:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

Art. 167. São vedados:

III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;

X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos

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Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. ” (grifei)

9. No campo dos princípios fundamentais de direito administrativo, igualmente para fins de aderir in totum ao voto condutor, baseio-me na fundamentação externada pelo Ministro Luís Roberto Barroso. Por brevidade, transcrevo-a:

“21. Quanto à inconstitucionalidade material, os requerentes alegam violação aos arts. 37, caput, e 167, III e X, todos da CF, tendo em vista que a alienação da CEDAE busca a obtenção de crédito para pagamento de despesas correntes com pessoal. De início, não convence o argumento segundo o qual a lei impugnada representaria ofensa aos princípios da eficiência e da moralidade previstos no art. 37, caput, da Constituição. O Estado, diante da crise pela qual passa, tem autonomia para definir as medidas necessárias ao seu enfrentamento. Alienar as ações representativas do capital social de uma empresa que controla é medida legítima e razoável, especialmente quando se constata que o serviço prestado não é eficiente. Não se pode deixar de considerar que a promoção de melhoria das condições de saneamento básico também é uma competência político-administrativa do Estado.”

10. Relativamente às normas de direito financeiro, o e. Ministro Relator aportou as seguintes compreensões na forma de assertivas vazadas na proposta de ementa lançada no Plenário Virtual:

“2. A vedação do art. 167, III, da CF, não impede a contratação de operações de crédito para o custeio de despesas correntes. Proíbe-se, somente, a contratação que exceda o montante das despesas de capital. Aliás, a mera autorização legislativa não afronta essa regra constitucional, mas apenas a

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contratação em si, se não respeitar os limites estabelecidos.

3. A Constituição Federal, em seu art. 167, X, veda a concessão de empréstimos por instituições financeiras estatais para o pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista. Impede-se, portanto, a alocação dessas receitas para o custeio de pessoal ativo e inativo. Não há na regra uma vedação absoluta à contratação de empréstimos junto a instituições financeiras estatais.

4. Além disso, a vedação estabelecida no art. 167, X, da CF, diz respeito apenas a instituições financeiras estatais. A proibição não alcança as contratações realizadas com instituições financeiras privadas.”

11. Posto isso, com as devidas vênias ao posicionamento contrário do Ministro Relator, cheguei à conclusão parcialmente diversa, especialmente no que toca ao item 4 da ementa de lavra de Sua Excelência. Com efeito, manifesto-me contrariamente à interpretação conforme a Constituição proposta pelo Relator. Logo, considero assistir razão aos requerentes, quando afirmam que o diploma questionado viola o art. 167, inc. X, da Carta Magna.

12. Comungo, a contrario sensu, do entendimento esposado pelo Ministro Relator relacionado à regra de ouro, encartada no art. 167, inc. III, do texto constitucional. Dito de forma parelha ao Ministro Luís Roberto Barroso, referido comando constitucional não proíbe diretamente a contratação de operações de crédito para o custeio de despesas correntes. Cuida-se de regra fiscal difundida internacionalmente com a finalidade de controlar o crescimento e a legitimidade do endividamento público. Por conseguinte, indiretamente, almeja-se evitar que os recursos oriundos desses mútuos sejam lastro dos gastos públicos ordinários do Estado. Posto de maneira simplificada, o dispositivo verte uma “conta de chegada”, conforme linguagem contábil. Quer-se dizer, essa conta apenas inviabiliza, em termos quantitativos, que as operações de crédito sejam realizadas em volume superior ao montante de despesas de capital realizadas no curso da fase de execução

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do orçamento público.

13. A ratio por detrás desse comando normativo pressupõe que sejam transladados para as futuras gerações, que pagarão os juros da dívida contratada e respectiva amortização por meio de tributos, apenas despesas de capital, por sua vez classificadas em investimentos, inversões financeiras e transferências de capital, conforme o art. 12 da Lei nº 4.320/1964. Em um Estado Socioambiental de Direito, que pressupõe a equidade intergeracional, considera-se justo onerar os futuros contribuintes mediante crédito público apenas em nome de gastos que lhes beneficiem, como, por exemplo, uma obra de infraestrutura ou a criação de uma empresa estatal.

14. Convém, ainda, observar que o formato da regra de ouro à brasileira comporta flexibilidade ao gestor público e ao legislador orçamentário, porque exclui de seu cômputo os créditos especiais e suplementares aprovados pelo Congresso Nacional, bem como refere-se unicamente à fase de execução do ciclo orçamentário. Nesse ponto, são elucidativas as considerações expostas pelo e Ministro Alexandre de Moraes na ADI nº 2.238/DF, de sua relatoria, Tribunal Pleno, DJe 15/09/2020:

“No que se refere à impugnação que tem por objeto a norma do art. 12, § 2º, da LRF, que instituiu uma limitação correspondente ao montante das despesas de capital, considerada a receita decorrente de operações de crédito público, contesta-se a sua incompletude diante de dispositivo do art. 167, III, da CF, que enuncia regra, conhecida como regra de ouro do orçamento, que equilibra endividamento e investimento, ao vedar ‘a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta’.

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(…)

Na verdade, embora sejam textualmente bem semelhantes, as duas normas parecem fluir de perspectivas temporalmente distintas, referindo-se a LRF ao momento da proposição da lei orçamentária, quando ainda não existem autorizações para créditos suplementares ou especiais em leis avulsas, enquanto a norma prevista pelo art. 167, III, da CF institui uma vedação e sua ressalva a cobrir todo o exercício financeiro. Se compreendidas dessa maneira, as normas não se incompatibilizam.

De todo modo, para evitar compreensões distorcidas, a melhor interpretação é a indicada pela decisão cautelar.

A manutenção da decisão cautelar quanto ao ponto é também importante por uma questão orçamentária, de cunho prático.

(…)

Portanto, o dispositivo impugnado, na interpretação conforme à Constituição aqui proposta, reforça o mandamento constitucional do equilíbrio orçamentário, uma vez que os créditos adicionais só poderão ser abertos durante a execução do orçamento.”

15. Ademais, na experiência do chamado “Orçamento de Guerra”, trazido pela Emenda Constitucional nº 106/2020, dispensou-se o cumprimento da regra de ouro durante a vigência da calamidade pública nacional derivada da pandemia do coronavírus (art. , caput, EC 106/2020). Com base nisso, foi incluído, por força da EC 109/2021, vulgarmente tachada de “Orçamento Emergencial”, o art. 167-E na parte dogmática do texto constitucional. Esta tornou permanente a exceção pioneiramente trazida por aquela: “Fica dispensada, durante a integralidade do exercício financeiro em que vigore a calamidade pública de âmbito nacional, a observância do inciso III do caput do art. 167 desta Constituição”.

16. Em relação ao Estado do Rio de Janeiro, percebe-se que desde 17 de junho de 2016, sob a governadoria interina de Francisco Dornelles, ex

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vi Decreto nº 46.692/2016, essa unidade federada encontra-se em “estado de calamidade financeira”. Atualmente, tal situação está prorrogada até julho de 2022. Condição que reforça o entendimento firmado pelo Ministro Relator no sentido de que o art. 167, inc. III, da Constituição Federal não foi arrostado pela lei ora impugnada.

17 . Em suma, a despeito de traduzir-se em temerária política fiscal conduzida por diversos governos fluminenses que se sucederam, a regra de ouro não pode ser considerada como razão de decidir em favor da inconstitucionalidade do objeto desta ação direta. De todo modo, a título de argumentação lateral, em sede de estudo doutrinário dedicado especificamente ao presente caso, atualizado até o momento do deferimento da medida cautelar pelo Relator, registro os argumentos de Giovanna Montellato Storace Rota em prol de possibilidades interpretativas que aperfeiçoassem a dinâmica de incidência da regra de ouro na espécie:

“Apesar da fundamentação elaborada pelo Ministro Luís Roberto Barroso para afastar a inconstitucionalidade da Lei em questão em face do artigo 167, inciso III, da Constituição Federal, não ser extensa, ela fornece múltiplos pontos para análise.

O primeiro ponto é a constatação de que o Ministro identifica esse dispositivo constitucional como a ‘regra de ouro das finanças públicas’, acompanhando a doutrina majoritária, contudo, faz uma interpretação inovadora a respeito do que esse mandamento significa. De início, o Ministro Barroso sugere que não há qualquer óbice para que o Estado financie despesas – sem pormenorizar de qual espécie de despesas se está tratando – com operações de crédito, desde que tais despesas também tenham outras fontes de receita, ou seja, as operações de crédito não sejam a única fonte.

Infelizmente, o Ministro não desenvolve esse argumento para além da própria constatação, de modo que se torna difícil analisar a questão com maior profundidade, muito embora se

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registre que essa interpretação da regra de ouro não é usual na literatura sobre o tema. Nesse ponto, cabe comentar que, na interpretação tradicional da regra de ouro, de fato, a Constituição Federal não coloca óbice para que o Estado financie despesas com operações de crédito, desde que sejam despesas de capital, mas a fundamentação da decisão judicial ora em análise não faz essa distinção.

É provável que o Ministro Luís Roberto Barroso não faça distinção entre as espécies de despesa porque, em sua interpretação da regra de ouro, não há vedação à contratação de operação de crédito para financiar despesas correntes, em visão oposta à interpretação majoritária que se tem desse dispositivo constitucional, fundada exatamente na classificação das despesas públicas por categorias econômicas.

Ainda assim, o próprio Ministro lembra que a regra de ouro tem por objetivo garantir que as operações de crédito sejam realizadas visando a investimentos e não para custear o funcionamento da Administração Pública. Não se pode deixar de apontar a contrariedade entre essa constatação e a interpretação adotada pelo Ministro, no mesmo parágrafo de sua decisão monocrática, de que a regra de ouro não vedaria o financiamento de despesas correntes por meio de operações de crédito.

De uma forma geral, deve-se comentar que o Ministro Luís Roberto Barroso opta por uma interpretação literal do texto do artigo 167, inciso III, da Constituição Federal, sem deferência ao objetivo da norma ou à interpretação tradicional que se tem esse dispositivo.

O segundo ponto diz respeito à observação do Ministro Barroso de que a vedação presente na regra de ouro não comportaria a autorização legislativa pelo Poder Legislativo para a realização da operação de crédito e só a sua efetiva contratação no âmbito do Poder Executivo.

Deve-se considerar que ela está de acordo com a interpretação literal que foi adotada. No mais, é necessário pontuar que, ainda que se adote a interpretação tradicional da

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regra de ouro – de que há vedação constitucional à contratação de operação de crédito para custear despesas correntes –, a inconstitucionalidade também não se encontraria na autorização legislativa da operação de crédito em si, mas na previsão do artigo 2º, parágrafo 2º, da Lei Estadual n. 7.529/2017, que determina que tais recursos serão aplicados prioritariamente no pagamento da folha de servidores ativos, inativos e pensionistas, portanto, em despesas correntes.

O terceiro ponto a ser analisado é a consideração de que o texto expresso da Constituição Federal deve ser ponderado com argumentos consequencialistas. A par de todas as críticas que possam ser feitas a esse posicionamento, é necessário pontuar que, ainda que fosse o caso, o Ministro Barroso não faz, de fato, essa ponderação. O conflito entre valores constitucionais em um caso concreto não é estranho ao Supremo Tribunal Federal e o próprio tribunal já consagrou o uso do chamado princípio da proporcionalidade e dos seus critérios da adequação, da necessidade e da proporcionalidade em sentido estrito nessas situações. Contudo, apesar da alegada necessidade de ponderação, a aplicação dessa técnica não é nem ao menos cogitada na decisão.” (ROTA, Giovanna Montellato Strorace. A regra de ouro das finanças públicas e a ADI n. 5.683/RJ: a Constituição Federal permite financiar despesas correntes com operações de crédito? CONTI, José Maurício (coord.). Dívida Pública. São Paulo: Blucher, 2019. p. 577-578)

18. Porém, não alcanço o mesmo resultado em relação ao vício de inconstitucionalidade pautado no art. 167, inc. X, da Constituição da Republica. Quanto ao ponto, Sua Excelência formulou o seguinte raciocínio:

“29. O mesmo, porém, não pode ser dito quanto ao art. 167, X, da Constituição Federal. É que, embora esse dispositivo em geral não proíba a concessão de empréstimos para pagamento de pessoal ativo, inativo e pensionista, ele veda a realização desse tipo de operação de crédito pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras. Ou seja,

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operações com essa finalidade podem ser realizadas por instituições financeiras privadas, mas não por aquelas controladas pelos Governos Federal e Estaduais. O legislador estadual, no entanto, parece não ter atentado para essa vedação. É que, conforme dispõe o art. 2º da lei em questão, o empréstimo, cujos valores ‘deverão ser prioritariamente utilizados no pagamento da folha dos servidores ativos, inativos e pensionistas’ (art. 2º, § 2º), poderá ser feito ‘junto a instituições financeiras nacionais ou internacionais, organismos multilaterais e bilaterais de crédito, agências de fomento ou agência multilateral de garantia de financiamentos’ (art. 2º, § 2º). A lei, portanto, não especifica se as instituições financeiras nacionais de que trata são estatais ou apenas privadas.

30. Nesse ponto, o ato impugnado realmente parece contrariar a Constituição Federal, que veda a concessão de empréstimos por instituições financeiras controladas pelos Governos Federal e Estaduais para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista. A lei impugnada também encontra obstáculo na legislação infraconstitucional. É que a Lei Complementar nº 101/2001 ( Lei de Responsabilidade Fiscal), em seu art. 35, § 1º, I, veda a realização de operações de crédito entre instituições financeiras estatais e outro ente da Federação para financiar, direta ou indiretamente, despesas correntes.

(…)

31. Isso não significa, porém, que o empréstimo autorizado pela lei impugnada não possa ser feito junto a instituições financeiras dos Governos Federal e Estaduais. Na verdade, o que a Constituição proíbe é que os empréstimos realizados junto a essas instituições sejam utilizados para o fim específico de pagar despesas com pessoal. Portanto, dentro da margem autorizada pelo Poder Legislativo, o Estado pode contrair empréstimos junto a instituições financeiras dos Governos Federal e Estaduais, desde que não use os valores decorrentes da operação de crédito para o pagamento de folha de pessoal. Obviamente, nada impede que o Estado do

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Rio de Janeiro realize empréstimos com instituições financeiras privadas para pagamento de despesas correntes em geral ou, especificamente, de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista.

32. Portanto, entendo que há inconstitucionalidade material do art. , § 2º, da Lei nº 7.529/2017, mas apenas quanto a uma de suas possibilidades interpretativas: aquela que conclui no sentido de que o dispositivo permitiria o pagamento de despesa de pessoal com recursos de empréstimo contratado com instituição financeira estatal. Essa interpretação viola o art. 167, X, da Constituição Federal.” (grifei)

19. Assim, renovando as apropriadas vênias, não consigo identificar apenas uma possibilidade interpretativa inconstitucional, mas, sim, reputo que todas as aplicações imagináveis contrariam a ordem constitucional. O resultado inafastável é a procedência parcial desta ação no tangente ao art. 2º, § 2º, da lei impugnada, que assim dispõe: “Os recursos resultantes da operação de crédito prevista no caput deverão ser prioritariamente utilizados no pagamento da folha dos servidores ativos, inativos e pensionistas.” Por seu turno, transcrevo, uma vez mais, o art. 167, inc. X, da Constituição de 1988, incluído pela Reforma administrativa (EC 19/1998): “a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.”

20. Decerto, a partir de uma interpretação exclusivamente literal, é viável concluir que a norma constitucional em tela vedaria unicamente empréstimos públicos entre os entes federados. Contudo, seja a arquitetura normativa pertinente ao controle da dívida pública federativa, seja os fatos subjacentes à desestatização da CEDAE, ambos requerem instrumental hermenêutico mais robusto. Justamente com esse racional, no que diz respeito ao alcance do art. 113 do ADCT, no bojo

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da ADI 6.303, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 14/03/2022, acórdão pendente de publicação, que trata da concessão de isenção de IPVA as motocicletas, motonetas e ciclomotores com potência de até 160 cilindradas no Estado de Roraima, Sua Excelência o Relator concluiu pela imprescindibilidade de interpretar-se a normatividade do direito constitucional financeiro sob as lentes de certo pluralismo metodológico:

“DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IPVA. ISENÇÃO. AUSÊNCIA DE ESTUDO DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO.

(…)

2. Inconstitucionalidade formal. Ausência de elaboração de estudo de impacto orçamentário e financeiro. O art. 113 do ADCT foi introduzido pela Emenda Constitucional nº 95/2016, que se destina a disciplinar ‘o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União’. A regra em questão, porém, não se restringe à União, conforme a sua interpretação literal, teleológica e sistemática.” (grifei)

21. Em uma mirada teleológica e sistemática dirigida ao presente caso, verifico que a razão de ser do art. 167, inc. X, da Constituição da Republica é exatamente evitar que os Municípios, o Distrito Federal e os Estados produzam uma insustentável expansão das despesas públicas com pessoal – v.g. a contratação de quadros para seu funcionalismo ou a concessão de benefícios previdenciários – e depois recorram à União ou aos entes estaduais em busca de recursos transferidos ou derivados de crédito público para equacionar as receitas aos gastos . Em total contrariedade ao pacto federativo, teríamos o esvaziamento, na prática, da autonomia constitucional daqueles entes, prevista no art. 18 da Constituição, especialmente no tocante à autoadministração e à autonomia financeira. Dito de forma direta, à luz da sustentabilidade financeira e do equilíbrio orçamentário, a solução para folhas de pagamento de grande vulto, quando tornam-se insuportáveis no orçamento público são ou o aumento da arrecadação ou

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o ajuste fiscal dos gastos, como se extrai, inter alia, dos arts. 169 e 195, § 5º, do texto constitucional.

22. Vale dizer que não se cuida de qualquer inovação jurídica, pois tudo isso já consta no vetusto Decreto-Lei nº 200/1967. Confiram-se os arts. 14, 79, 94 e 95 desse longevo ato normativo:

“Art. 14. O trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação de processos e supressão de contrôles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco.

(...)

Art. 79. A contabilidade deverá apurar os custos dos serviços de forma a evidenciar os resultados da gestão.

(...)

Art. 94. O Poder Executivo promoverá a revisão da legislação e das normas regulamentares relativas ao pessoal do Serviço Público Civil, com o objetivo de ajustá-las aos seguintes princípios:

II - Aumento da produtividade.

V - Constituição de quadros dirigentes, mediante formação e aperfeiçoamento de administradores capacitados a garantir a qualidade, produtividade e continuidade da ação governamental, em consonância com critérios éticos especialmente estabelecidos.

X - Eliminação ou reabsorção do pessoal ocioso, mediante aproveitamento dos servidores excedentes, ou reaproveitamento aos desajustados em funções compatíveis com as suas comprovadas qualificações e aptidões vocacionais, impedindo-se novas admissões, enquanto houver servidores disponíveis para a função.

XI - Instituição, pelo Poder Executivo, de reconhecimento do mérito aos servidores que contribuam com sugestões, planos e projetos não elaborados em decorrência do exercício de suas funções e dos quais possam resultar aumento de produtividade e redução dos custos operacionais da administração.

Art. 95. O Poder Executivo promoverá as medidas

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necessárias à verificação da produtividade do pessoal a ser empregado em quaisquer atividades da Administração Direta ou de autarquia, visando a colocá-lo em níveis de competição com a atividade privada ou a evitar custos injustificáveis de operação, podendo, por via de decreto executivo ou medidas administrativas, adotar as soluções adequadas, inclusive a eliminação de exigências de pessoal superiores às indicadas pelos critérios de produtividade e rentabilidade.”

23. Com esse racional funcionalista e pragmático em relação aos gastos com pessoal, conjuntamente a uma leitura sistemática da Constituição Financeira, este Tribunal assentou no Tema 864 da Repercussão Geral, como tese de julgamento, que “a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos depende, cumulativamente, de dotação na Lei Orçamentária Anual e de previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias.” Convém atentar nesse ponto que em sua literalidade o art. 169, § 1º, incs. I e II, da Constituição Federal refere-se à existência de “prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal” e de “autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias.” Veja-se a ementa do RE 905.357, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 18/12/2019, paradigma do mencionado tema:

“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. PERDA DE OBJETO. PROSSEGUIMENTO DA ANÁLISE DA QUESTÃO COM RELEVÂNCIA AFIRMADA. SERVIDOR PÚBLICO. REVISÃO GERAL ANUAL. PREVISÃO NA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO. AUSÊNCIA DE DOTAÇÃO NA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL. INVIABILIDADE DE CONCESSÃO DO REAJUSTE. 1. Segundo o § único do art. 998 do Código de Processo Civil de 2015, ‘a desistência do recurso não impede a análise de questão cuja repercussão geral já tenha sido reconhecida e daquela objeto de julgamento de recursos extraordinários ou especiais repetitivos’. 2. A norma se aplica

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para a hipótese de perda de objeto superveniente ao reconhecimento da repercussão geral. Precedente: ARE 1054490 QO, Relator (a): Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, DJe 09-03-2018. 3. Segundo dispõe o art. 169, § 1º, da Constituição, para a concessão de vantagens ou aumento de remuneração aos agentes públicos, exige-se o preenchimento de dois requisitos cumulativos: (I) dotação na Lei Orçamentária Anual e (II) autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias. 4. Assim sendo, não há direito à revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, quando se encontra prevista unicamente na Lei de Diretrizes Orçamentárias, pois é necessária, também, a dotação na Lei Orçamentária Anual. 5. Homologado o pedido de extinção do processo com resolução de mérito, com base no art. 487, III, c, do Código de Processo Civil de 2015. 6. Proposta a seguinte tese de repercussão geral: A revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos depende, cumulativamente, de dotação na Lei Orçamentária Anual e de previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias.”

24. Nesse sentido, rememoro a existência e o sucesso do Programa de Incentivo à Redução do Setor Público Estadual na Atividade Bancária (Proes), que custou, à época, mais de R$ 50 bilhões. Formulado originariamente pela Medida Provisória nº 2.192-70/2001, no bojo de tese doutoral, o servidor desta Casa Rafael Soares da Fonseca assim descreveu os atributos do referido programa:

“O processo de ajuste fiscal nas finanças estaduais foi complementado pela MP 2.192-70/2001, que instituiu o Programa de Incentivo à Redução do Setor Público Estadual na Atividade Bancária (PROES). O intuito desse programa era a privatização, extinção ou transformação de instituições financeiras sob controle acionário de unidade constituinte. Com o PROES, estendeu-se por dois anos a viabilidade de assunção e refinanciamento de dívidas estaduais pela União. Ademais, abrangeu os créditos dos fundos de contingências e de liquidez de bancos estaduais e excluiu do cálculo restritivo ao

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endividamento estadual as dívidas estaduais decorrentes de entidades da administração indireta ou bancos públicos. Ao custo de mais de R$ 50 bilhões, procedeu-se à privatização ou à liquidação dos bancos para reduzir a possibilidade permanente de endividamento estadual por essa via. Igualmente, as funções do Bacen e do CMN foram alargadas para intervir no funcionamento das instituições financeiras, de forma a aprofundar a supervisão federal e neutralizar os riscos sistêmicos relativos às instituições financeiras subnacionais, verticalizando-se a defesa das finanças públicas pressuposta no regime de administração especial temporária (RAET).

Registra-se, ainda, que, com fundamento na MP 2.185/2001, promoveu-se a consolidação, a assunção e o refinanciamento, pela União, da dívida pública mobiliária de responsabilidade dos Municípios. Em consequência, gerou-se a obrigação de pagamento em prestações mensais e consecutivas em até 180 meses com encargos equivalentes ao custo médio de captação da dívida mobiliária interna do governo federal, valor acrescido de juros moratórios de 1% a.a. em caso de inadimplemento.

Esse amplo processo de saneamento das obrigações creditórias subnacionais foi um dos fatores que explicam o crescimento acelerado da Dívida Líquida do Setor Público entre os anos de 1995 a 2000. Soma-se a isso, segundo o pensamento de Marcus Abraham, (i) a capitalização das instituições financeiras federais, (ii) o reconhecimento de passivos antes ocultados das estatísticas da dívida pública (‘esqueletos’ financeiros), (iii) a elevação dos juros nominais em conjunto com a desvalorização cambial, dado que existiam títulos públicos em reais, mas também atrelados à variação da taxa de câmbio, e (iv) a execução de programas e ações do governo federal financiados por dívida pública mobiliária, tais como as medidas financeiras da Lei Kandir, o Programa de Financiamento às Exportações (Proex), o refinanciamento das dívidas dos produtores rurais e o programa de reforma agrária.” (FONSECA, Rafael Campos Soares da. Judicialização da

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dívida pública federativa no Supremo Tribunal Federal. Belo Horizonte: D’Plácido, no prelo. p. 142-143)

25. Reavivo, ainda, que a constitucionalidade do mencionado programa foi atestada por este STF no âmbito da ADI nº 3.577/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 06/04/2020, em julgamento assim ementado:

“Ação direta de inconstitucionalidade. Parágrafo 1º do art. 4º da Medida Provisória nº 2192-70/2001. Exaurimento da eficácia normativa. Prejudicialidade. Incisos I, II e IV do art. da Lei nº 9.491/97. Programa Nacional de Desestatizacao. Normas que designam as empresas que poderão ser desestatizadas. Ausência de necessidade de lei específica para a autorização de desestatização. Inciso I do art. 3º da Medida Provisória nº 2192-70/2001. Preceito que permite que a União adquira o controle de instituição financeira estadual exclusivamente com o objetivo de privatizá-la ou extingui-la. Constitucionalidade. Artigo 29 e parágrafo único da MP nº 2192-70/2001. Norma que possibilita que os depósitos judiciais efetuados em instituição financeira oficial submetida a processo de privatização sejam mantidos, até regular levantamento, na própria instituição financeira privatizada ou na instituição financeira adquirente de seu controle acionário. Ofensa ao art. 37, inciso XXI, e ao art. 164, § 3º, todos da Constituição Federal. Parcial procedência do pedido. 1. O § 1º do art. 4º da Medida Provisória nº 2.192-70/2001, que possibilita o depósito das disponibilidades de caixa do Poder Público em instituição financeira submetida a processo de privatização ou na instituição financeira adquirente de seu controle acionário, estabelece também uma limitação temporal a essa prática, qual seja, até o final do exercício de 2010, restando claro que o preceito em referência exauriu sua eficácia. Prejudicialidade da ação direta quanto a esse preceito. 2. Não há necessidade de lei específica autorizando a desestatização de empresas, sendo suficiente a autorização legal genérica. Sendo assim, são

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constitucionais os incisos I, II e IV do art. da Lei nº 9.491/97, os quais designam, de forma geral, as empresas que poderão ser desestatizadas. O inciso I do art. 3º da Medida Provisória nº 2.192-70/2001, por sua vez, tão somente autoriza a transferência do controle acionário do banco estadual para a União, a qual poderá privatizá-lo ou extingui-lo. 3. O art. 29, parágrafo único, da Medida Provisória nº 2.192-70/2001 possibilita que os depósitos judiciais outrora geridos por instituição financeira oficial sejam mantidos na instituição financeira privatizada ou na instituição adquirente do controle acionário daquela, estabelecendo, com isso, generalização incompatível com art. 164, § 3º, da Constituição Federal, segundo o qual os depósitos públicos deverão ser mantidos preferencialmente em instituições financeiras oficiais. O art. 29 da MP nº 2.192-70/2001 também instituiu um privilégio injustificado em favor do banco privado que adquire a instituição financeira pública. Se o certame tinha como objeto tão somente o controle acionário, a manutenção dos depósitos judiciais na instituição privatizada ou adquirente de controle acionário apresenta-se como verdadeiro bônus em favor do banco privado que venceu a licitação, em ofensa ao princípio da isonomia e, consequentemente, ao princípio da licitação. 4. Prejudicialidade parcial da ação direta, a qual, quanto à parte que se conhece, é julgada parcialmente procedente.”

26. Além disso, a higidez constitucional das contrapartidas exigidas dos Estados beneficiados pelo Proes foi também assentada pela Corte no julgamento da AC nº 282/MT, Rel. Min. Carlos Britto, Rel. do Acórdão Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, DJe 15/06/2007, em que se discutia a possibilidade de o Estado do Rio Grande do Sul pagar maior taxa de juros contratuais perante a União em função de sua opção por remanescer acionista controlador do Banco do Estado do Rio Grande do Sul S.A. (Banrisul). Eis o teor da ementa desse caso:

“AÇÃO CAUTELAR PREPARATÓRIA PARA AJUIZAMENTO DE AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONFLITO

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FEDERATIVO. ART. 102, I, L, DA CONSTITUIÇÃO. CONSTITUCIONAL. PACTO FEDERATIVO. PROGRAMA DE REDUÇÃO DA PRESENÇA DO ESTADO NO SETOR BANCÁRIO (PROES). MEDIDA PROVISÓRIA 1.612-21/1998 (ATUAL MEDIDA PROVISÓRIA 2.192-70/2001). MANUTENÇÃO DO CONTROLE DE ENTIDADE FINANCEIRA COM O ESTADO-MEMBRO. NÃO-INCLUSÃO DOS PAGAMENTOS PERIÓDICOS NO LIMITE DE COMPROMETIMENTO DA RECEITA LÍQUIDA REAL (RLR). AUTONOMIA ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA. ALEGADA VIOLAÇÃO DOS ARTS. , 18 E 19, III, DA CONSTITUIÇÃO. Pedido de concessão de medida cautelar, para inclusão do valor de pagamento periódico das operações de crédito firmadas no âmbito do Programa de Redução da Presença do Estado no Setor Bancário (Proes) no limite de comprometimento da Receita Líquida Real (RLR). Ausência dos requisitos necessários à concessão da medida pleiteada, sem prejuízo do exame da matéria de fundo por ocasião do julgamento de mérito de eventual ação cível originária. Ação cautelar julgada improcedente.”

27. Quanto aos controles conjunturais e estruturais do endividamento público subnacional, além de múltiplos dispositivos de estatura constitucional, importa atentar para uma série de comandos prescritos na Lei de Responsabilidade Fiscal:

“Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.

§ 1 São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias:

I - existência de dotação específica;

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II - (VETADO)

III - observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição;

IV - comprovação, por parte do beneficiário, de:

a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos;

b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde;

c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal;

d) previsão orçamentária de contrapartida.

§ 2 É vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada.

§ 3 Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social.

Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as seguintes definições:

I - dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses;

II - dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios;

III - operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens

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e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;

IV - concessão de garantia: compromisso de adimplência de obrigação financeira ou contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada;

V - refinanciamento da dívida mobiliária: emissão de títulos para pagamento do principal acrescido da atualização monetária.

§ 1 Equipara-se a operação de crédito a assunção, o reconhecimento ou a confissão de dívidas pelo ente da Federação, sem prejuízo do cumprimento das exigências dos arts. 15 e 16.

§ 2 Será incluída na dívida pública consolidada da União a relativa à emissão de títulos de responsabilidade do Banco Central do Brasil.

§ 3 Também integram a dívida pública consolidada as operações de crédito de prazo inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do orçamento.

§ 4 O refinanciamento do principal da dívida mobiliária não excederá, ao término de cada exercício financeiro, o montante do final do exercício anterior, somado ao das operações de crédito autorizadas no orçamento para este efeito e efetivamente realizadas, acrescido de atualização monetária.

Art. 32. O Ministério da Fazenda verificará o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente da Federação, inclusive das empresas por eles controladas, direta ou indiretamente.

§ 1 O ente interessado formalizará seu pleito fundamentando-o em parecer de seus órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custo-benefício, o interesse econômico e social da operação e o atendimento das seguintes condições:

I - existência de prévia e expressa autorização para a contratação, no texto da lei orçamentária, em créditos adicionais

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ou lei específica;

II - inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos provenientes da operação, exceto no caso de operações por antecipação de receita;

III - observância dos limites e condições fixados pelo Senado Federal;

IV - autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de operação de crédito externo;

V - atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição;

VI - observância das demais restrições estabelecidas nesta Lei Complementar.

§ 2 As operações relativas à dívida mobiliária federal autorizadas, no texto da lei orçamentária ou de créditos adicionais, serão objeto de processo simplificado que atenda às suas especificidades.

§ 3 Para fins do disposto no inciso V do § 1 , considerarse-á, em cada exercício financeiro, o total dos recursos de operações de crédito nele ingressados e o das despesas de capital executadas, observado o seguinte:

I - não serão computadas nas despesas de capital as realizadas sob a forma de empréstimo ou financiamento a contribuinte, com o intuito de promover incentivo fiscal, tendo por base tributo de competência do ente da Federação, se resultar a diminuição, direta ou indireta, do ônus deste;

II - se o empréstimo ou financiamento a que se refere o inciso I for concedido por instituição financeira controlada pelo ente da Federação, o valor da operação será deduzido das despesas de capital;

III - (VETADO)

§ 4 Sem prejuízo das atribuições próprias do Senado Federal e do Banco Central do Brasil, o Ministério da Fazenda efetuará o registro eletrônico centralizado e atualizado das dívidas públicas interna e externa, garantido o acesso público às informações, que incluirão:

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I - encargos e condições de contratação;

II - saldos atualizados e limites relativos às dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito e concessão de garantias.

§ 5 Os contratos de operação de crédito externo não conterão cláusula que importe na compensação automática de débitos e créditos.

§ 6 O prazo de validade da verificação dos limites e das condições de que trata este artigo e da análise realizada para a concessão de garantia pela União será de, no mínimo, 90 (noventa) dias e, no máximo, 270 (duzentos e setenta) dias, a critério do Ministério da Fazenda.

§ 7º Poderá haver alteração da finalidade de operação de crédito de Estados, do Distrito Federal e de Municípios sem a necessidade de nova verificação pelo Ministério da Economia, desde que haja prévia e expressa autorização para tanto, no texto da lei orçamentária, em créditos adicionais ou em lei específica, que se demonstre a relação custo-benefício e o interesse econômico e social da operação e que não configure infração a dispositivo desta Lei Complementar.

Art. 33. A instituição financeira que contratar operação de crédito com ente da Federação, exceto quando relativa à dívida mobiliária ou à externa, deverá exigir comprovação de que a operação atende às condições e limites estabelecidos.

§ 1 A operação realizada com infração do disposto nesta Lei Complementar será considerada nula, procedendo-se ao seu cancelamento, mediante a devolução do principal, vedados o pagamento de juros e demais encargos financeiros.

§ 2 Se a devolução não for efetuada no exercício de ingresso dos recursos, será consignada reserva específica na lei orçamentária para o exercício seguinte.

§ 3º Enquanto não for efetuado o cancelamento ou a amortização ou constituída a reserva de que trata o § 2º, aplicam-se ao ente as restrições previstas no § 3º do art. 23.

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§ 4 Também se constituirá reserva, no montante equivalente ao excesso, se não atendido o disposto no inciso III do art. 167 da Constituição, consideradas as disposições do § 3 o do art. 32.

Art. 35. É vedada a realização de operação de crédito entre um ente da Federação, diretamente ou por intermédio de fundo, autarquia, fundação ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente.

§ 1 Excetuam-se da vedação a que se refere o caput as operações entre instituição financeira estatal e outro ente da Federação, inclusive suas entidades da administração indireta, que não se destinem a:

I - financiar, direta ou indiretamente, despesas correntes; II - refinanciar dívidas não contraídas junto à própria instituição concedente.

§ 2 O disposto no caput não impede Estados e Municípios de comprar títulos da dívida da União como aplicação de suas disponibilidades.

Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo.

Parágrafo único. O disposto no caput não proíbe instituição financeira controlada de adquirir, no mercado, títulos da dívida pública para atender investimento de seus clientes, ou títulos da dívida de emissão da União para aplicação de recursos próprios.

Art. 40. Os entes poderão conceder garantia em operações de crédito internas ou externas, observados o disposto neste artigo, as normas do art. 32 e, no caso da União, também os limites e as condições estabelecidos pelo Senado

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Federal e as normas emitidas pelo Ministério da Economia acerca da classificação de capacidade de pagamento dos mutuários.

§ 1 A garantia estará condicionada ao oferecimento de contragarantia, em valor igual ou superior ao da garantia a ser concedida, e à adimplência da entidade que a pleitear relativamente a suas obrigações junto ao garantidor e às entidades por este controladas, observado o seguinte:

I - não será exigida contragarantia de órgãos e entidades do próprio ente;

II - a contragarantia exigida pela União a Estado ou Município, ou pelos Estados aos Municípios, poderá consistir na vinculação de receitas tributárias diretamente arrecadadas e provenientes de transferências constitucionais, com outorga de poderes ao garantidor para retê-las e empregar o respectivo valor na liquidação da dívida vencida.

§ 2 No caso de operação de crédito junto a organismo financeiro internacional, ou a instituição federal de crédito e fomento para o repasse de recursos externos, a União só

prestará garantia a ente que atenda, além do disposto no § 1 , as exigências legais para o recebimento de transferências voluntárias.

§ 3 (VETADO)

§ 4 (VETADO)

§ 5 É nula a garantia concedida acima dos limites fixados pelo Senado Federal.

§ 6 É vedado às entidades da administração indireta, inclusive suas empresas controladas e subsidiárias, conceder garantia, ainda que com recursos de fundos.

§ 7 O disposto no § 6 não se aplica à concessão de garantia por:

I - empresa controlada a subsidiária ou controlada sua, nem à prestação de contragarantia nas mesmas condições;

II - instituição financeira a empresa nacional, nos termos

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da lei.

§ 8 Excetua-se do disposto neste artigo a garantia prestada:

I - por instituições financeiras estatais, que se submeterão às normas aplicáveis às instituições financeiras privadas, de acordo com a legislação pertinente;

II - pela União, na forma de lei federal, a empresas de natureza financeira por ela controladas, direta e indiretamente, quanto às operações de seguro de crédito à exportação.

§ 9 Quando honrarem dívida de outro ente, em razão de garantia prestada, a União e os Estados poderão condicionar as transferências constitucionais ao ressarcimento daquele pagamento.

§ 10. O ente da Federação cuja dívida tiver sido honrada pela União ou por Estado, em decorrência de garantia prestada em operação de crédito, terá suspenso o acesso a novos créditos ou financiamentos até a total liquidação da mencionada dívida.

§ 11. A alteração da metodologia utilizada para fins de classificação da capacidade de pagamento de Estados e Municípios deverá ser precedida de consulta pública, assegurada a manifestação dos entes.” (grifei)

28. Desse extenso rol de limitações normativas à dívida pública federativa, percebo que as instituições financeiras estaduais já se encontram proibidas de fornecer garantia ou emprestar recursos para os Estados-membros a que estejam vinculadas , conforme o art. 36 da LC nº 101, de 2000. Isso ocorre justamente para se evitar o conhecido expediente da “alavancagem financeira” que gracejou no país até a promulgação dessa norma geral de direito financeiro. Embora não se trate disso o presente caso, importa perceber que as instituições financeiras controladas são relevantes para o estoque da dívida do Estado controlador porquanto é possível àquelas fornecerem garantia aos empréstimos deste, nos termos do art. 40, § 6º, da LRF. De acordo com reportagem do Valor Econômico de novembro de 2020, o estado da arte

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nesse mercado bancário pode ser descrito nos seguintes termos:

“Atualmente, o Brasil tem 24 instituições financeiras subnacionais, controladas por governos estaduais. São 16 agências de fomento, 5 bancos públicos (Banrisul, BRB, Banse, Banestes e Banpará) e três bancos de desenvolvimento (BDMG, BRDE e Bandes). Das 27 unidades federativas, 21 possuem alguma instituição financeira.” (CAMPOS, Álvaro. Carteira de bancos estaduais e agências de fomento cresceu 4,10% no 1º semestre, diz Fitch. Valor Econômico, 19 de novembro de 2020. Acesso em 21 de março de 2022)

29. Por sua vez, no tocante aos empréstimos que seriam realizados entre instituições financeiras estaduais acima listadas e Municípios ou bancos federais e Estados , também chego à conclusão de que a interpretação conforme a Constituição proposta no voto condutor teria alcance prático extremamente limitado em termos de ordenação fiscal. Isso porque em consonância com o art. 35, § 1º, da LRF, ressalvada outra lei complementar autorizadora da renegociação, a regra geral é a proibição de endividamento recíproco intergovernamental. A sabedoria dessa regra advém da experiência brasileira, desde os anos de 1960 até a década de 1990, onde esse expediente foi rotineiro nos popularmente chamados “títulos podres” e “esqueletos financeiros” atinentes à dívida estadual mobiliária. Logo, hodiernamente a exceção é justamente os contratos de mútuo entre instituições financeiras de um ente com a Fazenda de outra unidade federada. Porém, conforme o art. 35, § 1º, inc. I, da LRF, demonstra-se ilícito assim proceder, quando a motivação desse negócio se traduz no financiamento, direto ou indireto, de despesas correntes, como as de pessoal! Em síntese, independentemente da interpretação conforme proposta pelo Relator, nenhuma contratação de dívida pública federativa seria possível entre, por exemplo, o Banco do Brasil ou a Caixa Econômica Federal e o Estado do Rio de Janeiro para adimplemento de despesas com pessoal atrasadas. Caso contrário, o negócio em questão seria nulo de pleno direito.

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30. Nessa toada, translado ao voto a ementa da ADI 2.250, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 09/09/2020, que enfrentou especificamente a constitucionalidade dessa norma:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 101/2000. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ( LRF). ARTIGOS 35 E 51. PRINCÍPIO FEDERATIVO. COMPATIBILIDADE. IMPROCEDÊNCIA. 1. O art. 35 da LRF tem a missão de coibir o endividamento gerado a partir de operações internas entre entes da Federação, dados os riscos deste tipo de avença para o equilíbrio das contas públicas. A vedação por ele estabelecida, embora ampla, não é excessiva, uma vez que visa à contenção de quadro de endividamento crônico, cujos impactos sobre a harmonia federativa são sensivelmente relevantes. 2. O art. 51 da LRF não veicula qualquer condicionamento material da autonomia financeira dos Entes federativos, mas de exigência de ordem formal, relacionada à prestação e posterior divulgação das contas públicas. 3. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente.” (grifei)

31. Essa conclusão é válida, inclusive, nos casos em que os Estados contratam empréstimos para com instituições financeiras oficiais de estatura federal, sem a garantia da União, fornecendo em seu lugar sua própria arrecadação tributária ou os repasses de FPE . Em contextualização, informo que no universo de magnitude superior a um trilhão de reais, que é subjacente às dívidas públicas de titularidade dos demais entes federados com impactos nas contas federais, segundo o Acórdão nº 2.435/2019-Plenário do Tribunal de Contas da União, esse campo mais específico corresponderia a R$ 42 bilhões junto à CEF e valor insabido perante o BNDES. Na verdade, a possibilidade interpretativa reputada inconstitucional pelo Relator e supostamente não considerada pelos representantes eleitos fluminenses seria teratológica, seja por pressupor negligência ou imperícia por parte dos técnicos e bancários

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federais, seja por imaginar a possibilidade de o Estado do Rio da Janeiro vincular a União a uma situação ilegal, ao menos sob as luzes da LRF, por meio de legislação estadual. A esse respeito, cumpre perceber que todas as sanções financeiras institucionais do art. 32, § 3º, da LC 101/2000, fazem-se presentes no tocante ao ente infrator, até o seu saneamento, o que inclui (i) contratação de novas dívidas, (ii) recebimento de transferências voluntárias e (iii) fornecimento de garantias por parte do governo federal.

32. No tocante às operações de crédito travadas entre um Estado membro e uma instituição financeira privada, com sede no Brasil – o que, ao ver do Relator, não estariam proibidas pelo art. 167, inc. X, da Constituição da Republica –, em consonância com o art. 33 da LRF, impende perceber que compete a esta instituição exigir comprovação do ente tomador de garantia de que o negócio atende às condições e limites desse diploma legal. Essas constrições normativas encontram-se presentes precipuamente nos arts. 25 e 32 da LRF, ou seja, no particular é inteiramente aplicável a vedação de recursos do mútuo no pagamento de despesas com pessoal. Vale perceber, ainda, que, mesmo nos casos em que a União não participe do negócio jurídico, tendo em vista sua missão constitucional de zelar pela higidez das contas públicas da Federação, é dado ao Ministério da Fazenda verificar o cumprimento dos limites e condições relativos à efetuação de operações de crédito de cada ente da Federação, inclusive das empresas por eles controladas, direta ou indiretamente, por força do art. 32 da LRF. Noutras palavras, também nessa seara a entabulação vertida no art. 2º da lei ora impugnada teria pouca viabilidade no caso fluminense, à luz da normatividade financeira atualmente vigente.

33. Excepcionadas do comando do art. 33 da LRF estão somente as hipóteses de dívida mobiliária e de operação de crédito externo. Em relação à primeira espécie, que corresponde ao títulos públicos emitidos pelo Poder Público diretamente no mercado em oferta geralmente

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pública, urge noticiar que, no esforço de controlar o crescimento da dívida subnacional, o Congresso Nacional, mediante emendas constitucionais e leis complementares, proíbe iterativamente a emissão de novos títulos por parte dos Estados, DF e Municípios. Veja-se, ilustrativamente, o art. da EC 3/1993, que proibia o recurso a esse instrumento financeiro até 31 de dezembro de 1999. Atualmente, comando similar, mas sem prazo de desfecho, encontra-se presente no art. 11 da LC 148/2014, assim vazado: “É vedada aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a emissão de títulos da dívida pública mobiliária.” Logo, também a dívida mobiliária não se mostrava empiricamente uma alternativa no caso dos autos ao Estado do Rio de Janeiro.

34. Remanesceria a possibilidade das operações de crédito externo perante instituições financeiras, com sede no exterior. É importante perceber que exatamente isso se passou no caso dos autos, pois apenas uma instituição financeira estrangeira interessou-se pela licitação proposta pelo Estado fluminense! De toda forma, essa realidade peculiar é particularmente sensível por eventualmente colocar em xeque a soberania fiscal do país, por isso exige-se a autorização, por parte do Senado Federal como Casa da Federação, na forma de condição de procedibilidade dessas avenças. Por opção dessa instância legislativa, editou-se a Resolução SF nº 43/2001, que “dispõe sobre as operações de crédito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, inclusive concessão de garantias, seus limites e condições de autorização, e dá outras providências,” logo após a promulgação da LRF, que assim prevê, no que interessa:

“Art. 3º Constitui operação de crédito, para os efeitos desta Resolução, os compromissos assumidos com credores situados no País ou no exterior, em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos

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financeiros.

Art. 5º É vedado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

IV - realizar operação de crédito que represente violação dos acordos de refinanciamento ou dos programas de acompanhamento e transparência fiscal firmados com a União;

§ 1º Constatando-se infração ao disposto no caput, e enquanto não promovido o cancelamento ou amortização total do débito, as dívidas serão consideradas vencidas para efeito do cômputo dos limites dos arts. 6º e 7º e a entidade mutuária ficará impedida de realizar operação sujeita a esta Resolução.

Art. 9º O saldo global das garantias concedidas pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios não poderá exceder a 22% (vinte e dois por cento) da receita corrente líquida, calculada na forma do art. 4.

Parágrafo único. O limite de que trata o caput poderá ser elevado para 32% (trinta e dois por cento) da receita corrente líquida, desde que, cumulativamente, quando aplicável, o garantidor:

I - não tenha sido chamado a honrar, nos últimos 24 (vinte e quatro) meses, a contar do mês da análise, quaisquer garantias anteriormente prestadas;

II – esteja cumprindo o limite da dívida consolidada líquida, definido na Resolução nº 40, de 2001, do Senado Federal;

III - esteja cumprindo os limites de despesa com pessoal previstos na Lei Complementar nº 101, de 2000;

IV - esteja cumprindo o Programa de Ajuste Fiscal acordado com a União, nos termos da Lei nº 9.496, de 1997.

Art. 16. É vedada a contratação de operação de crédito por tomador que esteja inadimplente com instituições integrantes do sistema financeiro nacional, exceto quando a operação de

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 71 de 98

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crédito se vincular à regularização do débito contraído junto à própria instituição concedente.

Art. 21. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios encaminharão ao Ministério da Fazenda os pedidos de verificação de limites e condições para a realização das operações de crédito de que trata esta Resolução, com a proposta do financiamento ou empréstimo e instruídos com:

I - pedido do chefe do Poder Executivo, acompanhado de pareceres técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custobenefício, o interesse econômico e social da operação e o cumprimento dos limites e condições estabelecidos por esta Resolução;

VII - no caso específico de operações de Municípios com garantia de Estados, certidão emitida pela Secretaria responsável pela administração financeira do garantidor, que ateste a adimplência do tomador do crédito perante o Estado e as entidades por ele controladas, bem como a inexistência de débito decorrente de garantia a operação de crédito que tenha sido, eventualmente, honrada;

Art. 23. Os pedidos de autorização para a realização de operações de crédito interno ou externo de interesse dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, que envolvam aval ou garantia da União deverão conter:

I – exposição de motivos do Ministro da Fazenda, da qual conste a classificação da situação financeira do pleiteante, em conformidade com a norma do Ministério da Fazenda que dispõe sobre a capacidade de pagamento dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

II - pareceres da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e da Secretaria do Tesouro Nacional, do Ministério da Fazenda, em conformidade com os procedimentos estabelecidos pela legislação que regula a matéria;

III - documentação de que trata o art. 21; e

IV - No caso de operações de crédito destinadas ao

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 72 de 98

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financiamento de etapas complementares ou subseqüentes dos respectivos projetos, o pleiteante deverá apresentar ao Senado Federal o demonstrativo físico-financeiro dos desembolsos ocorridos, comparando-o com o cumprimento das metas apresentadas ao Senado Federal por ocasião da solicitação do financiamento do projeto.

§ 1º No caso de operações de crédito externas, a documentação de que trata o caput deverá ser encaminhada ao Senado Federal por meio de mensagem do Presidente da República.

§ 2º Integrarão o processado dos pedidos de autorização de que tratam este artigo e os arts. 22 e 29 desta Resolução, e ficarão à disposição dos integrantes das Comissões envolvidas na sua apreciação na respectiva Secretaria e em meio eletrônico, todos os documentos integrantes do processo de apreciação e emissão de parecer por parte do Poder Executivo, inclusive todos os pareceres e relatórios técnicos que embasaram as manifestações finais dos diferentes órgãos intervenientes.”

35. Por seu turno, convém, ainda, recolher as normas aplicáveis à União da Resolução SF nº 48/2007, que “dispõe sobre os limites globais para as operações de crédito externo e interno da União, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo poder público federal e estabelece limites e condições para a concessão de garantia da União em operações de crédito externo e interno”:

“Art. 9º O montante das garantias concedidas pela União não poderá exceder a 60% (sessenta por cento) da receita corrente líquida.

§ 1º Consideram-se garantia concedida, para os efeitos deste artigo, as fianças e avais concedidos direta ou indiretamente pela União, em operações de crédito, inclusive com recursos de fundos de aval, a assunção de risco creditício em linhas de crédito, o seguro de crédito à exportação e outras garantias de natureza semelhante que representem compromisso de adimplência de obrigação financeira ou

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 73 de 98

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contratual.

§ 2º Para fins de verificação do atendimento do limite, a apuração do montante das garantias concedidas será efetuada

o final de cada exercício financeiro, com base no saldo devedor das obrigações financeiras garantidas.

§ 3º Ultrapassado o limite, ficará a União impedida de conceder garantias, direta ou indiretamente, até a eliminação do excesso.

§ 4º O limite poderá ser elevado temporariamente, em caráter excepcional, a pedido do Poder Executivo, com base em justificativa apresentada pelo Ministério da Fazenda.

Art. 10. A União só prestará garantia a quem atenda às seguintes exigências, no que couber:

I – declaração do Chefe do Poder Executivo, na forma exigida pelo Ministério da Fazenda, quanto à existência de dotação na lei orçamentária para o ingresso dos recursos, o aporte de contrapartida, bem como os encargos decorrentes da operação, existência de previsão no plano plurianual ou, no caso de empresas estatais, inclusão do projeto no orçamento de investimento;

II - comprovação:

a) do adimplemento quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos à União, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dela recebidos;

b) do cumprimento dos limites constitucionais mínimos relativos aos gastos em educação e saúde;

c) da observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em restos a pagar e de despesa total com pessoal;

d) do cumprimento dos compromissos decorrentes de contratos de refinanciamento de dívidas e programas de ajuste ou de acompanhamento e transparência fiscal firmados com a União; e

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e) do cumprimento dos demais dispositivos da Lei Complementar nº 101, de 2000;

III - contragarantia que abranja o ressarcimento integral dos custos financeiros decorrentes da cobertura do inadimplemento; e

IV - pagamento ou ressarcimento das despesas de natureza administrativa decorrentes da negociação e formalização dos instrumentos contratuais.

§ 1º Os contratos deverão prever o fornecimento tempestivo e periódico, pela entidade beneficiária, dos saldos das obrigações garantidas.

§ 2º Nas garantias concedidas pela União na modalidade de seguro, serão consideradas contragarantias suficientes os prêmios pagos pelos segurados, desde que calculados com base em critérios atuariais de forma a cobrir o risco de inadimplência das obrigações garantidas.

§ 3º Não serão exigidas contragarantias de autarquias, fundações ou empresas públicas federais, cujo capital pertença integralmente à União.

§ 4º A comprovação de adimplência do ente garantido quanto aos pagamentos e prestações de contas de que trata este artigo se dará por ocasião da assinatura do respectivo contrato de garantia.

§ 5º As resoluções do Senado Federal que autorizem a concessão de garantias mediante a comprovação posterior da adimplência do ente garantido deverão, obrigatoriamente, conter dispositivo condicionando expressamente a efetividade da autorização à comprovação de que trata o § 4º.” (grifei)

36. Em conclusão a esse esforço de investigação acerca da arquitetura normativa da dívida pública federativa, a meu juízo, a interpretação conforme a Constituição arrosta em duas hipóteses pouco producentes: ou em inutilidade ou em vícios de inconstitucionalidade. Igualmente, na minha forma de ver o quadro fático-normativo posto nos autos, o próprio caso aqui em julgamento expõe didaticamente o incentivo temerário eventualmente concedido por esta Corte, caso se permita que os Estados,

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o DF e os Municípios busquem instituições financeiras privadas em nome da resolução de seus problemas com folha de pagamento.

37. A respeito da importância de o intérprete considerar os contornos fáticos, mesmo em controle abstrato de constitucionalidade, quando diante de litígios financeiros, a argumentação do Ministro Luís Roberto Barroso relativamente à normatividade dos fatos é cristalina no âmbito da supracitada ADI nº 2.238/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes:

“Acredito que o conceito de responsabilidade fiscal passou a ser um conceito relevante, não apenas para a economia, mas também os juristas têm que introjetá-lo. Dinheiro não cresce em árvore; recursos são finitos e é preciso tomar decisões econômicas e jurídicas de responsabilidade fiscal.

E, aí, chegamos ao quadro que nós vivemos atualmente no Brasil, que acho que não pode ser desconsiderado nesse nosso debate. É o que tenho chamado, aqui, Presidente, em outras ocasiões, de normatividade dos fatos, o que Vossa Excelência chamou de Sua Excelência, os fatos.

A interpretação do Direito não se faz abstratamente, nem alienadas das circunstâncias da realidade fática subjacente sobre a qual ele incide. E a realidade fática brasileira, sobretudo no âmbito dos estados-membros, é, neste exato momento, de absoluto descontrole fiscal na maior parte dos estados da federação, com uma ou outra exceção de gestões de grande responsabilidade fiscal e eficiência - apenas para fazer o elogio devido e merecido ao caso do Espírito Santo, por exemplo, recentemente exaltado na The Economist como sendo um Estado que conseguiu colocar as finanças em dia. Entretanto, segundo o Tesouro Nacional, cujo titular é o notável servidor público Doutor Mansueto Almeida, neste mês de agosto, quinze estados descumpriram a Lei de Responsabilidade Fiscal e quinze estados, pelo menos diz o documento, superaram os 60% de suas receitas líquidas com gastos com o pessoal do Ministério Público e da magistratura. Dados oficiais do Governo Federal. E nós que estamos neste

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 76 de 98

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mundo, e temos olhos de ver, sabemos, em muitos estados, há mesmo um descalabro total e um repetido desrespeito ao teto representado pelo subsídio de Ministro do Supremo Tribunal Federal, com os mais variados artifícios ficcionais, fazendo com que, em alguns estados, a remuneração supere em três vezes a remuneração real da do Ministro do Supremo Tribunal Federal com indenizações e outros artifícios.

Esse é o quadro que temos: Estados vivendo uma crise fiscal dramática, nos quais, a magistratura e o Ministério Público já estouraram os limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Nesse ambiente, temos de ler esse art. e seus parágrafos, especialmente os §§ 1º e 3º, os quais passo a ler neste momento.

O caput diz basicamente - para eu não ler a literalidade: Se a arrecadação não corresponder às metas de resultado estabelecidas, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

Portanto, e está dito aqui com clareza cristalina, se a arrecadação for menor daquela prevista, a alocação para o Ministério Público, Judiciário e Legislativo, sofrerá o decréscimo que sofreu a arrecadação. A norma me parece excessivamente óbvia; em deferência à independência dos Poderes e autonomia do Ministério Público, dá a essas instituições a prerrogativa de elas mesmas cortarem, ajustarem as suas despesas a essa redução que é um imperativo dos fatos. Não há dinheiro, tem que gastar menos.” (grifei)

38. Portanto, na esteira do ingresso do Estado do Rio de Janeiro no Regime de Recuperação Fiscal, instituído pela LC nº 159, de 2017, verifica-se que um dos primeiros passos nesse intento foi dado neste Tribunal. Trato especificamente da ACO nº 2.981/DF, Rel. Min. Luiz Fux, na qual a Fazenda estadual almejava ver-se livre da disciplina fiscal do

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art. 167, inc. X, da Constituição da Republica, da LRF e das Resoluções senatoriais, por expressamente ter extrapolado os limites de gastos com pessoal e endividamento público. Após audiência de conciliação realizada no gabinete do Ministro Relator, constou em ata o comprometimento por parte do governo fluminense em aprovar a lei aqui impugnada na Alerj com o objetivo de privatizar a CEDAE. Em 31 de maio de 2017, o Ministro ora Presidente Luiz Fux deferiu parcialmente a tutela de urgência pleiteada. Nos fundamentos de decidir, Sua Excelência considerou que a adesão ao RRF dependeria de um conjunto de leis estaduais no sentido da austeridade fiscal e que a maior parte delas estaria aprovada ou na iminência de sê-lo.

39. Ocorre que somente em abril de 2021 houve leilão da concessão do serviço público de saneamento na bolsa de valores pelo valor de R$ 22,6 bilhões, isto é, sem a realização dessa alienação do controle acionário dessa estatal. Essa substituição voltada a acomodar a oposição enfrentada na própria estatal e na Alerj somente foi possível graças à intervenção do Congresso Nacional na promulgação da LC 159/2017, no que relativizou o requisito de ingresso no RRF. Originariamente, o art. 2º, § 1º, inc. I dispunha sobre autorização de privatização de empresas com vistas à utilização dos recursos para quitação de passivos. Atualmente, preconiza acerca da “alienação total ou parcial de participação societária, com ou sem perda do controle, de empresas públicas ou sociedades de economia mista, ou a concessão de serviços e ativos, ou a liquidação ou extinção dessas empresas, para quitação de passivos com os recursos arrecadados, observado o disposto no art. 44 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000,” bem como explicita que referida contrapartida “não exige que as alienações, concessões, liquidações ou extinções abranjam todas as empresas públicas ou sociedades de economia mista do Estado” (art. , § 2º, LC nº 159, de 2017, com redação da LC nº 178, de 2021).

40. Nesse contexto, a interpretação conforme à Constituição conferida em decisão monocrática demonstrou-se fundamental para

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 78 de 98

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viabilizar o contrato de mútuo 1.412/2017, no valor de R$ 2,9 bilhões, destinado ao pagamento da folha dos servidores. Figurou como mutuário o ente fluminense, mutuante o BNP Paribas, sediado na França, e como garantidora a República Federativa do Brasil, presentada pela União. Especificamente acerca do caso em tela, na supracitada tese de Rafael Soares da Fonseca alguns dados empíricos são relevantes para a compreensão de posição por mim exposta neste momento. Transcrevo-os em sua literalidade, por brevidade:

“A despeito de a monocrática ter sido concedida em agosto de 2017, a cautelar não foi submetida a referendo, mas sim o mérito da ação direta, em sessão virtual realizada entre 11 a 18 de dezembro de 2020. O voto submetido ao Plenário Virtual apresentou-se idêntico à decisão monocrática, tirante o dispositivo, ao que se julgou parcialmente procedente a ação tão somente para excluir hipótese interpretativa referente ao inciso X do art. 167 do texto constitucional. No antepenúltimo dia da sessão virtual, o Ministro Gilmar Mendes destacou o feito para que fosse julgado no Plenário físico, desta feita acompanhavam o Relator os Ministros Edson Fachin, Dias Toffoli e Nunes Marques, divergindo o Ministro Marco Aurélio, ou seja, remanesciam sem votar seis julgadores. Posteriormente, o processo foi incluído em pauta na data de 5 de março de 2021 e pende de resolução em sessão plenária.

Noutro giro, a ACO 3.457, de relatoria do Ministro Dias Toffoli, fora ajuizada pelo governador do Estado do Rio de Janeiro em 22 de dezembro de 2020, após a inadimplência do ente estadual com relação ao empréstimo externo da instituição financeira francesa, seguida de notificação encaminhada pela STN. Isso porque acionada a garantia prestada pela União devido ao não pagamento do contrato pela unidade fluminense, o caminho automático seria a retenção dos valores em conta pelo governo federal e a compensação pro solvendo. Ademais, ambas as pessoas políticas estavam na iminência de romper o pactuado na forma do RRF, o que acarretaria retomada dos pagamentos da

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ADI 5683 / RJ

dívida federativa na ordem de R$ 31 bi.

Na petição inicial da ação originária, a PGE-RJ apontou que a União estaria por quebrar a expectativa alimentada no autor relativa à prorrogação do RRF, com fundamento unicamente em sua discricionariedade, apesar de o TCU ter determinado, em sede cautelar, pela manutenção do Estado do Rio de Janeiro como recuperando fiscal. Com efeito, argumentou que não haveria possibilidade de alegar desinteresse por parte do governo federal na manutenção do RRF, em face da solidariedade federativa exigível, notadamente porque não seria razoável recusar o pleito estadual quando já satisfeitos todos os requisitos aferidos por ocasião da adesão e não alcançado o equilíbrio fiscal. Igualmente, sustentou que a negativa de prorrogação configuraria ato arbitrário e ofensivo

os princípios norteadores da LC 159/2017, devendo ser reconhecidos no caso os consectários da função social do contrato, principalmente após o advento de pandemia que implicou o reconhecimento de estado de calamidade pública de escopo nacional. Por seu turno, o pleito de tutela de urgência fundamentou-se na inexistência de recursos em caixa para perfazer a quantia bilionária devida pelo Estado-membro à União, assim pediu que não lhe fossem aplicáveis os encargos de inadimplência, que fosse determinado ao governo federal que não executasse as garantias e contragarantias relativas à BNP Paribas e à Cedae, bem como que não se inscrevesse o governo estadual no CAUC.

No curso do recesso forense, o Ministro Presidente, Luiz Fux, deferiu a tutela de urgência pleiteada, haja vista que compreendeu pela irregularidade do comportamento contratual da União, ao se recusar a prorrogar o RRF , o que prejudicaria o processo de reequilíbrio fiscal do governo estadual, com potencial interrupção da prestação de serviços públicos essenciais e do pagamento de salários, proventos e pensões do funcionalismo local. Por conta disso, o Presidente garantiu a continuidade do Estado fluminense no RRF até o exame final do mérito da ACO, garantidos todos os

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ADI 5683 / RJ

compromissos e benefícios dele decorrentes.

Em sede de avaliação crítica do estado de coisas apresentado tanto na ADI quanto na ACO supracitadas, entende-se que alguns temas merecem destaque em sentido negativo. O primeiro deles diz respeito à serôdia com que se levou decisão monocrática a referendo do Pleno. No caso concreto, agrava-se o fato de a proposta de julgamento em definitivo do tema ter sido realizada a poucos dias do vencimento contratual, de parcela única, com carência de três anos, ou seja, o Tribunal decidira julgar o tema na mesma semana que (i) vencia o contrato de empréstimo externo entre o Estado do Rio de Janeiro e a BNP Paribas, ao que tentava a unidade contratante uma novação da operação, necessitando, para tanto, que a União aceitasse garanti-la novamente, (ii) o conselho de administração da Cedae votou a aceitação de um edital de concessão de serviços de saneamento, ao invés da privatização, seguindo a modelagem do BNDES, (iii) o Congresso Nacional aprovou, praticamente em um dia, o que viria a ser a Lei Complementar 178/2021, com artigo específico voltado a tratar da endereçar a inadimplência contratual do Estado do Rio de Janeiro e outros dispositivos dirigidos para permitir que o ente remanescesse com o controle acionário da Cedae, e (iv) o Ministério da Economia decidia por considerar extinto o RRF e fazer valer os interesses creditícios da União em face do ente fluminense, com o mecanismo do art. 160, Parágrafo único, I, do texto constitucional, apesar de o TCU ter determinado cautelarmente que o Estado fosse mantido no RRF por até seis meses no âmbito do Processo 029.151/2020-1, de relatoria do Ministro Bruno Dantas, cujo plano finalizarase em 5 de setembro de 2021. Em nossa leitura, não se cuidou do momento mais propício para julgar uma controvérsia constitucional relevante que diz respeito à atividade financeira do Estado, quando o desfecho do caso era inteiramente previsível há pelo menos um ano, restando litigiosa a situação desde seu nascedouro. Logo em seguida, posteriormente a decisão, amplamente divulgada, do

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governador pela judicialização diante de ofício da STN, no exercício de competência extraordinária em recesso forense, a Presidência do STF deferiu liminar para manter o ente estadual com os benefícios da RRF, bem como para não ser compelido a honrar a contragarantia da dívida relativa ao empréstimo externo voltado a auferir recursos para pagamento de folha salarial, ou seja, tomou por coincidentes duas realidades distintas. Isso é evidente até do ponto de vista temporal, haja vista que a adesão do governo estadual ao RRF 1 ocorreu em 31 de julho de 2017, ao passo que o contrato de garantia do empréstimo externo celebrado entre a União e o Estado do Rio de Janeiro consta nos Diários Oficiais de ambos os entes em 15 de dezembro de 2017, repise-se conquanto vigente uma intervenção federal na unidade estadual.

A esse propósito, não faltaram melhores oportunidades para que o Pleno do STF enfrentasse a temática, porquanto o processo de privatização da Cedae foi conflituoso do começo ao fim, ainda incerto, simultaneamente a operação de crédito em questão foi marcada por incertezas jurídicas. No curso de projeto de lei complementar estadual relativo à anistia de ICMS, a Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro decidiu, em setembro de 2018, revogar a autorização que concedera à privatização da Cedae (art. 22 da Lei Complementar estadual 182/2018), após o ingresso anterior do ente no RRF e a contratação da operação com garantia da União. Esse dispositivo fora vetado pelo governador do Estado, decisão que restou infirmada pela ALERJ. O governador judicializou a questão mediante representação de inconstitucionalidade junto ao TJRJ, e o órgão especial desse juízo suspendeu a eficácia do dispositivo primeiro aprovado para revogar autorização parlamentar para alienar o controle da Cedae, vetado pelo Chefe do Executivo e posteriormente mantido pelo Legislativo. Nesse quadro de deflagração, no âmbito da ACO 2.981, de relatoria do Ministro Luiz Fux, o Relator determinou a prevenção do STF para decidir quaisquer lides relativas à privatização da Cedae, ficando

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ADI 5683 / RJ

estabelecido que todos os eventuais questionamentos judiciais que tenham como objeto o termo de compromisso e suas medidas, incluindo a aferição de constitucionalidade das leis e projetos nele previstos, estão sujeitos à jurisdição preventa do Supremo Tribunal Federal. Por fim, suscitada pela Fazenda estadual a prevenção desse julgador para apreciar o tema na ADI 5.683, em sua decisão monocrática concessiva de medida cautelar ad referendum do Pleno, o Ministro Roberto Barroso rejeitou a preliminar de redistribuição, porque entendeu o Relator da ADI que a prevenção determinada pelo Relator da ACO alcançava somente as demais instâncias judiciais, e não o próprio STF, não havendo nesse tema previsão regimental que comportasse prevenção do Ministro Luiz Fux para decidir uma ação direta de inconstitucionalidade relativa à lei estadual em questão.

(…)

Em suma, esse excurso serviu para exemplificar, em um caso concreto, a razão de ser inoportuno ao STF atrelar suas decisões à percepção de urgência dos demais atores relevantes em matéria de judicialização da dívida pública federativa. Isso porque, em regra, situações emergenciais não produzem bons argumentos qualitativos em temas caros ao direito financeiro (…) Na prática, a interpretação conforme à Constituição proposta pelo Ministro Roberto Barroso permite o desrespeito à LC 101/2000, porquanto o art. 44 da legislação impede a aplicação da receita de capital derivada da alienação de bens e direitos do Erário para o financiamento de despesa corrente, tirante os gastos previdenciários, assim também deveriam ser excluídos das possibilidades interpretativas do objeto impugnado despesas com pessoal ativo (art. 44, LRF).

(…)

I gualmente, mesmo na parte que o Ministro Roberto Barroso intentou vedar, isto é, as operações de crédito celebradas entre governos para pagamento de folha de salários, proventos e pensões, por força do inciso X do art. 167 do texto constitucional, salvo um entendimento deveras

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formalista da regra fundamental, descumpriu-se, na prática, a decisão do STF, com beneplácito do próprio Tribunal. Isso porque, com referência ao empréstimo externo entre o Estado do Rio de Janeiro e a instituição financeira francesa, foram celebrados quatro contratos. Na primeira avença, cuidou-se de Contrato de Mútuo 1.412/2017, no valor de R$ 2,9 bi, destinado ao pagamento da folha dos servidores, tendo o ente estadual como mutuário, mutuante o banco, e garantidora a República Federativa do Brasil. Na segunda, tratou-se do Contrato de Contragarantia 029/2017/PGFN/CAF, celebrado entre a União e o Estado do Rio de Janeiro, com o BNP Paribas como interveniente, no qual o ente federal comprometeu-se a honrar as obrigações financeiras do contrato de mútuo , nos moldes em que previsto no plano de recuperação fiscal do ente estadual. Na terceira, tem-se um Contrato de Contragarantia 030/2017/PGFN/CAF, celebrado entre a União e o Estado do Rio de Janeiro, com a interveniência do Banco Bradesco S.A. e do Banco do Brasil S.A., mediante o qual a unidade estadual comprometia-se a vincular, como garantia, receitas próprias e transferidas, além da totalidade do penhor das ações da Cedae. Por fim, há o Contrato de Penhor de Ações 028/2017/PGFN/CAF, mediante o qual o Estado do Rio de Janeiro dá em penhor, como contragarantia, em favor da União, em primeiro grau, 79,99% das ações ordinárias nominativas do capital social da Cedae e, em segundo grau, 20% dessas ações, todas de sua titularidade.

Sendo assim, com a decisão tomada em liminar pela Presidência do STF na ACO 3.457, de relatoria do Ministro Dias Toffoli, a qual, a um só tempo, determinou a manutenção do Estado do Rio de Janeiro no RRF e proibiu a União de executar as contragarantias pactuadas, o que aconteceu efetivamente, com três anos de diferença, foi que a União terminou por emprestar verba federal para que o estado realizasse despesas com pessoal ativo, inativo e pensionistas, ao arrepio do art. 167, X, do texto constitucional. Simples e complexo assim, como observado pela imprensa escrita. Em

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síntese, defende-se que o STF não deve, por um lado, transigir com violações frontais à Constituição Financeira e, lado outro, deixar o máximo de escolhas financeiras à disposição das lideranças públicas nacionais e estaduais, desde que não ofensivas às normas constitucionais. Afinal, a vida política territorial demonstra-se multifacetada, a ponto de necessitar de uma visão holística do todo, o que normalmente é impossível à Corte, que também se pretenda ser responsiva à gramática da jurisdição constitucional. Para ilustrar esse argumento, cita-se o imbróglio travado entre Presidente da República e governadores do RJ e de SP com relação à subscrição de um Pacto Nacional Pela Vida e pela Saúde, porquanto tenha-se a crença de que é pouco provável que o STF consiga, simultaneamente, influenciar o desenvolvimento da disputa política federativa e manter incólume o pacto constitucional.

Outra crítica possível refere-se à sobreposição das preferências do árbitro judicial da federação (o STF) em relação às decisões tomadas pelo árbitro político da federação (o Senado Federal), ou deste relativamente à Alerj, porquanto a Res. SF 43/2001 é cristalina no sentido de proibir as escolhas realizadas pelos representantes locais. Nos termos do art. 5º, I e VI, §§ 1º a 5º, da Resolução senatorial, veja-se que é vedado ao Estado realizar operação de crédito que represente violação dos acordos de refinanciamento firmados com a União, bem como utilizar créditos decorrentes do direito do ente estadual em participar das compensações financeiras, participações especiais e royalties, no resultado da exploração de petróleo e gás natural, recursos hídricos e de outros recursos minerais, a título de dar em garantia ou captar recursos na forma de adiantamento, cujas obrigações contratuais ultrapassem o mandato do chefe do Poder Executivo. Mesma limitação temporal é aplicável no caso de cessão dos direitos relativos a período posterior ao mandato, exceto para capitalização dos fundos de previdência ou para amortização extraordinária da dívida federativa. Então, a opção por contratar a operação de crédito voltada a auferir recursos para fins de adimplir despesas com pessoal ativo, inativo e

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pensionistas, atrasadas ou parceladas, não pode ser considerada em conformidade com a resolução senatorial, à luz de uma subsunção simples entre fato e norma. Logo, argumenta-se que o STF não promove segurança jurídica, tampouco institucionalização dos poderes republicanos em consonância com a normatividade constitucional, quando confere interpretação com aptidão para desconsiderar a ordenação fiscal federativa.” (Id., p. 471-483, grifei)

41. Em resumo, mediante leitura conjunta desta ação direta e das Ações Cíveis Originárias nº 2.981/DF e nº 3.457/RJ, recapitulo a contextualização dos fatos emanados desta controvérsia constitucional:

“- Ano de 2016:

(i) realização das Olimpíadas no Rio de Janeiro; e

(ii) declaração de estado de calamidade financeira pelo Governo do Estado do Rio de Janeiro;

- Ano de 2017:

(i) ajuizamento da ACO 2.981 com liminar parcialmente deferida em 31 de maio de 2017 para determinar que a União se abstivesse de executar o bloqueio dos montantes relativos às contragarantias de empréstimos inadimplidos pelo Estado do Rio Janeiro, celebrados em data anterior ao ajuizamento da ação, considerando o comprometimento da unidade fluminense em cumprir as contrapartidas do RRF, inclusive privatização da CEDAE;

(ii) ajuizamento desta ADI 5.683 e deferimento monocrática da medida cautelar em 30 de agosto de 2017, empregando interpretação conforme à Constituição apenas para vedar empréstimos do Estado para com instituições financeiras oficiais;

(iii) celebração do contrato de mútuo no valor de R$ 2,9 bilhões entre o Estado do RJ e a BNP Paribas, garantido pela União, para regularizar a folha de pagamento dos servidores ativos, inativos e pensionistas estaduais, sem recorrer ao

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impopular receituário do art. 169, § 3º, da Constituição da Republica; e

(iv) adesão do Estado do RJ ao Regime de Recuperação Fiscal na data de 31 de julho de 2017 e, por consequência, a suspensão do adimplemento das parcelas mensais pagas, a título de amortização ou adimplemento dos juros da dívida dele para com a União ou por esta garantida.

- Ano de 2018:

(i) decretado pelo Presidente da República uma intervenção federal setorial à segurança pública no Estado do RJ, parcialmente justificada pelo atraso no adimplemento das remunerações dos servidores atuantes nessa área; e

(ii) Revogação pela ALERJ em setembro de 2018 da autorização anteriormente concedida pela instância parlamentar para privatizar a CEDAE. Dispositivo vetado pelo Governador do Estado, posteriormente rejeitado pelo Parlamento. Questão judicializada no Órgão Especial do TJRJ, com a suspensão da eficácia do dispositivo. Liminar concedida na ACO 2.981, cassando a decisão do Tribunal local e fixando a jurisdição preventa do STF para decidir qualquer lide sobre a temática.

- Ano de 2020:

(i) determinação do TCU, em setembro de 2020, para que cautelarmente o Estado do RJ fosse mantido no RRF;

(ii) no fim de dezembro de 2020, vencimento da carência de três anos para o pagamento do contrato de mútuo. Inadimplência por parte do Estado do RJ e acionamento das garantias da União pelo BNP Paribas. Aplicação do mecanismo de execução extrajudicial do art. 160, parágrafo único, da Constituição da Republica, pelo governo federal para satisfazer seus créditos perante o ente estadual;

(iii) ajuizamento da ACO 3.457 e liminar deferida em 24 de dezembro de 2020 pela Presidência no curso do recesso forense com a finalidade de manter o Estado do RJ no RRF e vedar o

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expediente do art. 160, parágrafo único, do texto constitucional;

(iv) no fim de dezembro de 2020, o Ministério da Economia considerou extinto o RRF do RJ por descumprimento das cláusulas pactuadas;

(v) no fim de dezembro de 2020, o Congresso Nacional aprovou o projeto de lei complementar que se converteu na LC 178/2021, que flexibilizou os requisitos de ingresso e permanência no RRF, incluso permitiu a desnecessidade de privatizar-se as empresas estatais, desde que se concedesse à inciativa privada o serviço público em questão. Além disso, a lei em tela permitiu que os saldos decorrentes de decisões judiciais fossem incorporados no estoque a ser saldado no curso do RRF, isto é, em nove anos, o que incluiu os comandos decisórios das ACOs 2.981 e 3.457;

(vi) no fim de dezembro de 2020, o Conselho de Administração da CEDAE aprovou o edital de concessão do serviço público de saneamento, ao invés da privatização da estatal, à luz de modelagem definida pelo BNDES; e

(vii) no fim de dezembro de 2020, iniciou-se no Plenário Virtual do STF o julgamento em definitivo desta ADI 5.683, até ser interrompida por pedido de destaque.”

42. Em suma, três constatações são certas desse tumultuado processo de saneamento fiscal atinente à resolução do problema de folha de pagamento do funcionalismo do ente fluminense. Primeira , por vias transversas, mediante complexa engenharia financeira e jurídica, que envolveu ao menos três ações de competência originária neste Tribunal, a resultante foi exatamente o risco que o art. 167, inc. X, da Constituição da Republica busca evitar, qual seja, a União emprestar recursos públicos para que o Estado do Rio de Janeiro pagasse despesas de pessoal ativo, inativo e pensionistas. Segunda, os momentos de intervenção da Corte coincidiram com a percepção de urgência dos demais atores políticos e corporativos, o que aporta dúvidas sobre a capacidade deste órgão jurisdicional em fornecer interpretações constitucionais estáveis, coerentes e íntegras. Terceira, o fato de mostrar-se duvidosa a

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permanência do ente fluminense no RRF, pelo menos na compreensão do Ministério da Economia, a partir de janeiro de 2022 indica uma contínua conflituosidade na dimensão financeira do pacto federativo, sem maiores ganhos de aprendizagem institucional. Ademais, nítido tumulto de múltiplas instituições republicanas ávidas por interferir na temática não pareceram melhorar a caótica situação observada.

43. Por todas essas razões, rogando novamente vênias aos entendimentos contrários, não entendo ser prudente empregar interpretação excessivamente literal ao art. 167, inc. X, da Constituição da Republica. No caso dos autos, demonstra-se evidente que a racionalidade da norma constitucional foi agredida pela normatividade dos fatos, assim como é temerário possibilitar aos entes subnacionais buscarem na instituições financeiras privadas fonte de financiamento para suas problemáticas com relação às despesas de pessoal, seja no que toca aos servidores ativos, seja na seara previdenciária.

44. Para além do indesejável incentivo mencionado, a interpretação conforme a Constituição aventada levaria o Poder Constituinte Reformador a uma natural tendência de ser ainda mais prolixo, analítico e detalhista. Não se cuida aqui de elucubração teórica, como se vê no art. 167, inc. XIII, da Constituição da Republica, incluído pela EC nº 103, de 2019, conhecida como a última Reforma da Previdência. Com grifos nossos, vaticina o dispositivo que “a transferência voluntária de recursos, a concessão de avais, as garantias e as subvenções pela União e a concessão de empréstimos e de financiamentos por instituições financeiras federais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios na hipótese de descumprimento das regras gerais de organização e de funcionamento de regime próprio de previdência social. ” Logo, em seara de diálogos institucionais entre esta Corte e o Congresso, a jurisprudência deste Tribunal termina por estimular maior grau de detalhismo por parte do Poder Derivado, justamente no afã de evitar posterior judicialização das decisões eminentemente políticas.

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45. Não custa lembrar que nossa Carta Constitucional talvez seja única no mundo em matéria de atividade financeira do Estado, pois faz referência a (i) índices de inflação e correção monetária, como IPCA-E (art. 101, ADCT) e Selic (arts. 101, § 2º, incs. I e II, e 116, § 3º, ADCT); (ii) ratings de títulos negociados nos mercados financeiros (BB- ou superior); (iii) dezenas de percentuais (%); e (iv) inúmeras datas relativas a regimes de transição, que por vezes nunca esgotam-se, v.g. a Zona Franca de Manaus que vigerá até 2073, por força da EC nº 83, de 2014.

46. Mesmo esse diagnóstico não é novo. Já no natalício de 10 anos da Constituição de 1988, em sede doutrinária, o e. Ministro Luís Roberto Barroso assim apontava evidentes defeitos à vigente ordem constitucional:

“A Constituição de 1988 convive com o estigma, já apontado acima, de ser um texto excessivamente detalhista, que em diversos temas perdeu-se no varejo das miudezas -seja no capítulo da Administração Pública, como no título da ordem tributária ou no elenco de mais de 70 artigos do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para citar apenas alguns exemplos. Não escapou, tampouco, do ranço do corporativismo exacerbado, que inseriu no seu texto regras específicas de interesse de magistrados, membros do Ministério Público, advogados públicos e privados, polícias federal, rodoviária, ferroviária, civil, militar, corpo de bombeiros, cartórios de notas e de registros, que bem servem como eloqüente ilustração. Além disso, timbrou-se, em sua versão originária, pela densificação da intervenção do Estado na ordem econômica, em um mundo que caminhava na direção oposta, e por uma recaída nacionalista que impunha restrições

o ingresso de capital estrangeiro de risco, em domínios como o da mineração, telecomunicações, petróleo, gás etc.

(...)

De parte isto, o texto não foi capaz de conter a crônica

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ADI 5683 / RJ

voracidade fiscal do Estado brasileiro, nem de impedir um sistema tributário que, na prática, constitui um cipoal de tributos que se superpõem, criando uma onerosa e ineficiente burocracia nos diferentes níveis de poder. O sistema de seguridade social, sobretudo no campo previdenciário, integra uma estrutura que se tomou economicamente inviável e incapaz de conter a sangria de recursos imposta pelas fraudes e pela corrupção. É preciso, todavia, conservar a capacidade de identificar as vicissitudes que podem e devem ser associadas ao texto constitucional de 1988 com outras tantas que fazem parte da crônica patologia institucional, social e cultural brasileira, e que não podem ser imputadas ao trabalho do constituinte, mas, sim, a um país fragilizado por sucessivas rupturas políticas e pelo desequilíbrio de suas relações sociais.

(...)

Já se reconheceu, em passagem anterior, que o constituinte de 1988 produziu um texto que, mais do que analítico, é casuístico, prolixo e corporativista em muitos momentos. Tal constatação reintroduz o discurso recorrente de que o ideal seria uma Constituição sintética, principiológica, que tomasse mais singelos e menos traumáticos os processos de mutação constitucional (...) Superado o argumento, volta-se à inevitabilidade do texto analítico. Muitas são as causas que conduzem ao texto espichado. Algumas legítimas, outras patológicas. Em primeiro lugar, no caso brasileiro de 1988, como já observado, a ânsia de participação de uma sociedade longamente marginalizada do processo político. Em segundo lugar, pela razão constatada pelo grande jurista M. Seabra Fagundes, que ainda estava vivo e atuante quando do nascimento da Carta: ‘no Brasil é preciso dizer tudo tintim por tintim, senão não se cumpre’. Por traz do prosaísmo do autor potiguar, a constatação inafastável: diz-se muito na Constituição por desconfiança de seus intérpretes. Não nos sentimos seguros nas mãos do Judiciário e do Congresso. Quanto menos subjetividade se deixar, melhor. E, reconheça-se, mesmo assim os sobressaltos se multiplicam.

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A terceira causa dos textos longilíneos é patológica, dramaticamente patológica: o atávico patrimonialismo da formação social brasileira.

(...)

A Carta de 1988, como decorre dessa longa exposição, não é a Constituição da nossa maturidade institucional. É a Constituição das nossas circunstâncias. Transformada em um espaço de luta política, a constituinte de 1988 produziu um documento que sofre em demasia o impacto de certas modificações conjunturais. Ao lado disso, há no Brasil uma crônica compulsão dos governantes de modificar a Constituição para fazê-la à imagem e semelhança de seus governos. Uma espécie de narcisismo constitucional.

Constituições devem ter vocação de permanência -ensina, de longa data, a melhor doutrina constitucional. Não temos aprendido a lição. Em parte por peculiaridades de sua elaboração e em parte por falta de sentimento constitucional dos governantes, a Carta brasileira tem variado ao sabor de conjunturas passageiras e polêmicas efêmeras. Daí o fato de cumprir seu décimo aniversário já tendo sofrido 25 reformas (19 emendas e 6 emendas de revisão, de 1993) e com a perspectiva imediata de outras tantas.

Por paradoxal que possa parecer, a reiterada sucessão de emendas revela uma preocupação nova: a de não descumprir simplesmente a Constituição, de não atropelá-la, como de nossa tradição, mas reformá-la na disputa política pelo quorum qualificado. É consolo pequeno. E é preciso reconhecer que, nesse particular, o ciclo do amadurecimento institucional brasileiro ainda não se completou.” (BARROSO, Luís Roberto. Dez anos da Constituição de 1988 (foi bom pra você também?). Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, 214, p. 1-25, out./dez. 1998, p. 7-8, 21-22 e 24)

47. Por conseguinte, seja pelas razões pertinentes à arquitetura normativa do controle da expansão das despesas com pessoal e do endividamento público subnacional, seja pelo contexto fático derivado

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ADI 5683 / RJ

da CEDAE no último lustro, peço vênias para não comungar da interpretação conforme a Constituição proposta pelo Ministro Relator quanto ao art. 2º, § 2º, da legislação ora impugnada. Repise-se, em minha compreensão jurídica, demonstra-se inafastável extirpar do mundo jurídico esse dispositivo. Com efeito, a única providência possível sob as luzes da jurisdição constitucional é a procedência desta ação direta quanto ao ponto.

48. Fundamentada minha posição das razões ao dispositivo, cumpre, ainda, tecer breves comentários sobre as consequências jurídicas deste voto, nos termos dos arts. 20, 21, 30, caput, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro. Nessa linha, minha divergência à posição do Relator consiste em resistência de minha parte em fixar precedente ou interpretação ao art. 167, inc. X, da Constituição da Republica, que permita aos Estados, DF e Municípios prospectarem instituições financeiras privadas, com sede no Brasil ou no exterior, com a finalidade de lograrem recursos, via empréstimos, para pagar despesas com pessoal ativo, inativo e pensionistas. Explico: nos termos do art. 21 da LC nº 178, de 2021, especificamente pensado para o imbróglio do Estado do Rio de Janeiro, a obrigação pertinente à execução da contragarantia do contrato de mútuo celebrado entre esse ente federado e a BNP Paribas foi incorporada ao Regime de Recuperação Fiscal. Então, uma vez que o ente fluminense consiga nova adesão ao programa, o pagamento dos R$ 2,9 bilhões já executados em garantia em face da União somente será feito ao longo de nove exercícios financeiros. Sendo assim, como esse artigo de lei complementar não resta impugnado no presente caso, sob pena de produzir-se decisão extra petita, torna-se inviável avançar na declaração da inconstitucionalidade da referida incorporação. Logo, ainda que acolhida a minha proposta de solução a esta ADI, a delicada e complexa situação financeira do Estado do Rio de Janeiro remanescerá estática em função das limitações cognitivas desta via processual e da equalização da referida divergência pelo Congresso Nacional na edição da supracitada lei complementar.

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ADI 5683 / RJ

49. Noutras palavras, para além da tumultuada situação atinente a saber se o plano apresentado pelo Estado do Rio de Janeiro cumpre ou não os requisitos hodiernos da Lei Complementar nº 159, de 2017, com a redação conferida pela LC nº 178, de 2021, o impacto financeiro da revogação da medida cautelar deferida pelo Ministro Relator será nulo. Isso porque o Congresso Nacional já endereçou a temática por meio da última lei complementar. O resultado prático desta divergência pontual é simplesmente evitar-se a formação de um precedente que este julgador considera extremamente temerário à sustentabilidade fiscal da Federação, assim como praticamente nulificar a efetividade do art. 167, inc. X, da Constituição da Republica.

50. Diante do exposto, conheço da ação direta de inconstitucionalidade e, no mérito, julgo a parcialmente procedente, com eficácia ex nunc, unicamente para declarar a inconstitucionalidade dos arts. , § 2º, e , caput, da Lei estadual nº 7.529, de 2017 do Estado do Rio de Janeiro, com a revogação da medida cautelar anteriormente deferida pelo Ministro Relator.

51. Por consequência, julgo prejudicados os embargos de declaração oposto contra a decisão cautelar.

52. Aos moldes do que costumeiramente feito pelo Relator – diga-se de forma benfazeja e inovadora –, fixo, ainda, a seguinte tese de julgamento ao presente voto e a proponho para deliberação colegiada:

O inc. X do art. 167 da Constituição da Republica veda a realização de qualquer auxílio financeiro intergovernamental em benefícios de Estados, Distrito Federal ou Municípios que possa ser suportado pela União ou por Estados – o que inclui transferência voluntária de recursos, a concessão de avais, as garantias e as subvenções pela União, assim como a concessão de empréstimos, mesmo por antecipação de receitas, e de

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ADI 5683 / RJ

financiamentos por instituições financeiras federais aos Estados,

o Distrito Federal e aos Municípios –, cuja finalidade seja o pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionistas, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

É como voto.

Ministro ANDRÉ MENDONÇA

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22/04/2022 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.683 RIO DE JANEIRO

RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO

REQTE.(S) : REDE SUSTENTABILIDADE

ADV.(A/S) : CLAUDIO PEREIRA DE SOUZA NETO E

OUTRO (A/S)

REQTE.(S) : PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE (P-SOL)

ADV.(A/S) : CLAUDIO PEREIRA DE SOUZA NETO E

OUTRO (A/S)

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO

ADV.(A/S) : BRUNO TEIXEIRA DUBEUX

ADV.(A/S) : FLAVIO DE ARAUJO WILLEMAN

ADV.(A/S) : GUILHERME JALES SOKAL

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO DOS EMPREGADOS DE NÍVEL

UNIVERSITÁRIO DA CEDAE - ASEAC

ADV.(A/S) : SUELI KOLLING

AM. CURIAE. : SINDICATO DOS TRABALHADORES NAS EMPRESAS

DE SANEAMENTO BÁSICO E MEIO AMBIENTE DO RIO DE JANEIRO E REGIÃO

ADV.(A/S) : MARCUS ALEXANDRE GARCIA NEVES

AM. CURIAE. : SINDICATO DOS TRABALHADORES NAS

INDÚSTRIAS DE PURIFICAÇÃO, DISTRIBUIÇÃO E TRATAMENTO DE ESGOTO DE NITEROI E REGIÃO

ADV.(A/S) : FLAVIO GUSE DE AGUIAR

V O T O - V O G A L

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN: Acolho o bem lançado relatório proferido pelo e. Min. Roberto Barroso.

Acompanho Sua Excelência na rejeição das alegações de

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ADI 5683 / RJ

inconstitucionalidade formal.

Quanto à inconstitucionalidade material, muito embora sejam brilhantes os argumentos trazidos pelo e. Min. André Mendonça – e sem me comprometer com a aplicação da tese acolhida pelo e. Relator – tenho que não é possível estender a proibição constante do art. 167, X, da Constituição Federal também aos empréstimos com instituições privadas. Isso porque não apenas a literalidade do dispositivo constitucional não autoriza ampliar a interpretação para as instituições financeira privadas, como também a própria LRF não estende as restrições das transferências voluntárias, constante do art. 25, às operações de crédito, a que se refere o art. 32. Estou de acordo, no entanto, quanto à preocupação de fundo trazida por Sua Excelência, no sentido de se proteger a teleologia do comando constitucional, a fim de se evitar o excesso de disposições analíticas no texto constitucional. Nada obstante, acompanho o e. Min. Relator, reconhecendo que a proibição de contratação de operações de crédito estende-se às instituições estatais, inclusive aquelas de outras unidades da federação.

Sem embargo, a compreensão aqui externada não implica juízo sobre a compatibilidade do art. 2º, § 2º, da Lei Fluminense em face da redação do art. 21 da Lei Complementar 178, de 2021, e, pela mesma razão, também não se estende aos debates que, em momento oportuno deverão ser feitos pelo Plenário desta Corte quando do julgamento das ACOs 2981 e 3487.

Com essas ressalvas, acompanho o e. Relator.

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ExtratodeAta-22/04/2022

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PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.683

PROCED. : RIO DE JANEIRO RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO

REQTE.(S) : REDE SUSTENTABILIDADE

ADV.(A/S) : CLAUDIO PEREIRA DE SOUZA NETO (34238/DF, 96073/RJ,

417250/SP) E OUTRO (A/S)

REQTE.(S) : PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE (P-SOL)

ADV.(A/S) : CLAUDIO PEREIRA DE SOUZA NETO (34238/DF, 96073/RJ,

417250/SP) E OUTRO (A/S)

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

ADV.(A/S) : BRUNO TEIXEIRA DUBEUX (114563/RJ)

ADV.(A/S) : FLAVIO DE ARAUJO WILLEMAN (102246/RJ)

ADV.(A/S) : GUILHERME JALES SOKAL (156191/RJ)

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO DOS EMPREGADOS DE NÍVEL UNIVERSITÁRIO DA

CEDAE - ASEAC

ADV.(A/S) : SUELI KOLLING (22424/RJ)

AM. CURIAE. : SINDICATO DOS TRABALHADORES NAS EMPRESAS DE

SANEAMENTO BÁSICO E MEIO AMBIENTE DO RIO DE JANEIRO E REGIÃO

ADV.(A/S) : MARCUS ALEXANDRE GARCIA NEVES (106115/RJ)

AM. CURIAE. : SINDICATO DOS TRABALHADORES NAS INDÚSTRIAS DE

PURIFICAÇÃO, DISTRIBUIÇÃO E TRATAMENTO DE ESGOTO DE NITEROI E

REGIÃO

ADV.(A/S) : FLAVIO GUSE DE AGUIAR (129822/RJ)

Decisão: O Tribunal, por maioria, confirmando a medida cautelar concedida, julgou parcialmente procedente a presente ação direta de inconstitucionalidade, para dar interpretação conforme a Constituição ao art. , § 2º, da Lei nº 7.529/2017, do Estado do Rio de Janeiro, para afastar entendimento que conduza à conclusão de que a operação de crédito autorizada pela referida lei poderá ser realizada junto a instituições financeiras estatais para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, ficando prejudicados os embargos de declaração opostos pelos requerentes em face da decisão que deferiu a medida cautelar, nos termos do voto do Relator, vencido o Ministro André Mendonça, que conhecia da ação direta e, no mérito, julgava parcialmente procedente o pedido, com eficácia ex nunc, unicamente para declarar a inconstitucionalidade dos arts. , § 2º, e , caput, da Lei nº 7.529/2017 do Estado do Rio de Janeiro, com a revogação da medida cautelar anteriormente deferida pelo Ministro Relator, julgando prejudicados os embargos de declaração opostos contra a decisão cautelar e propondo, ainda, fixação de tese. O Ministro Edson Fachin acompanhou o Relator com ressalvas. Falaram: pela

Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-22/04/2022

Inteiro Teor do Acórdão - Página 98 de 98

requerente Rede Sustentabilidade, a Dra. Beatriz Veríssimo de Sena; e, pelo interessado Governador do Estado do Rio de Janeiro, o Dr. Emerson Barbosa Maciel, Procurador do Estado. Plenário, Sessão Virtual de 8.4.2022 a 20.4.2022.

Composição: Ministros Luiz Fux (Presidente), Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin, Alexandre de Moraes, Nunes Marques e André Mendonça.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

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