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10 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 3 meses

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Órgão Julgador

Tribunal Pleno

Partes

REQTE.(S) : PARTIDO VERDE, INTDO.(A/S) : CÂMARA DOS DEPUTADOS, INTDO.(A/S) : SENADO FEDERAL

Publicação

Julgamento

Relator

EDSON FACHIN

Documentos anexos

Inteiro TeorSTF_ADI_6968_d7655.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 15

22/04/2022 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.968 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

REQTE.(S) : PARTIDO VERDE

ADV.(A/S) : VERA LUCIA DA MOTTA

ADV.(A/S) : MARIA MARTA DE OLIVEIRA

ADV.(A/S) : LAURO RODRIGUES DE MORAES REGO JUNIOR

INTDO.(A/S) : CÂMARA DOS DEPUTADOS

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : SENADO FEDERAL

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS E DO SENADO FEDERAL. PROCESSO LEGISLATIVO. REQUERIMENTO DE URGÊNCIA. CONSTITUCIONALIDADE. NECESSIDADE DE FUNDAMENTAÇÃO CONCRETA PARA O RECONHECIMENTO DA URGÊNCIA. MATÉRIA INTERNA CORPORIS. AÇÃO DIRETA JULGADA IMPROCEDENTE.

1. A previsão regimental de um regime de urgência que reduza as formalidades processuais em casos específicos, reconhecidos pela maioria legislativa, não ofende o devido processo legislativo.

2. A adoção do rito de urgência em proposições legislativas é matéria genuinamente interna corporis, não cabendo ao STF adentrar tal seara. Precedente.

3. Quando não caracterizado o desrespeito às normas constitucionais pertinentes ao processo legislativo, é defeso ao Poder Judiciário exercer o controle jurisdicional em relação à interpretação do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas. Precedente.

4. Ação direta julgada improcedente.

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Virtual do Plenário de 8 a 20 de

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 15

ADI 6968 / DF

abril de 2022 , sob a Presidência do Senhor Ministro Luiz Fux, na conformidade da ata de julgamento e das notas taquigráficas, por unanimidade de votos, em julgar improcedente o pedido formulado na ação direta, prejudicado o pedido de tutela incidental, nos termos do voto do Relator.

Brasília, 22 de abril de 2022.

Ministro EDSON FACHIN

Relator

Documento assinado digitalmente

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 15

22/04/2022 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.968 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

REQTE.(S) : PARTIDO VERDE

ADV.(A/S) : VERA LUCIA DA MOTTA

ADV.(A/S) : MARIA MARTA DE OLIVEIRA

ADV.(A/S) : LAURO RODRIGUES DE MORAES REGO JUNIOR

INTDO.(A/S) : CÂMARA DOS DEPUTADOS

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : SENADO FEDERAL

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

R E L A T Ó R I O

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (RELATOR): O Partido Verde propõe ação direta com o objetivo de ver declarada a inconstitucionalidade do art. 336 do Regimento Interno do Senado Federal e dos arts. 153 e 155 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados. Os dispositivos têm o seguinte teor:

REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS

“Art. 153. A urgência poderá ser requerida quando:

I - tratar-se de matéria que envolva a defesa da sociedade democrática e das liberdades fundamentais;

II - tratar-se de providência para atender a calamidade pública;

III - visar à prorrogação de prazos legais a se findarem, ou à adoção ou alteração de lei para aplicar-se em época certa e próxima;

IV - pretender-se a apreciação da matéria na mesma sessão.

[...]

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Relatório

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ADI 6968 / DF

Art. 155. Poderá ser incluída automaticamente na Ordem do Dia para discussão e votação imediata, ainda que iniciada a sessão em que for apresentada, proposição que verse sobre matéria de relevante e inadiável interesse nacional, a requerimento da maioria absoluta da composição da Câmara, ou de Líderes que representem esse número, aprovado pela maioria absoluta dos Deputados, sem a restrição contida no § 2º do artigo antecedente.”

REGIMENTO INTERNO DO SENADO FEDERAL

“Art. 336. A urgência poderá ser requerida:

I - quando se trate de matéria que envolva perigo para a segurança nacional ou de providência para atender a calamidade pública;

II - quando se pretenda a apreciação da matéria na segunda sessão deliberativa ordinária subsequente à aprovação do requerimento;

III - quando se pretenda incluir em Ordem do Dia matéria pendente de parecer.

Parágrafo único. As proposições referidas no art. 91, I e II, reservadas à competência terminativa das comissões, não poderão ser apreciadas em regime de urgência, salvo se da decisão proferida houver recurso interposto por um décimo dos membros do Senado para discussão e votação da matéria pelo Plenário.”

Segundo o requerente, o regime de urgência previsto nos regimentos tem hipóteses taxativas, mas haveria nas casas legislativas uma prática de atribuir o rito a qualquer proposição. O regime de tramitação de urgência é utilizado para encurtar o debate na Câmara e no Senado, dispensando a apresentação de pareceres das comissões, o que, ainda de acordo com o requerente, seria uma grave interferência no devido processo legislativo. Ao prever os casos em que a urgência poderia ser invocada, os parlamentares, por meio do regimento das casas legislativas, fizeram um sopesamento de valores, a fim de restringir as hipóteses em que a

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Relatório

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ADI 6968 / DF

restrição ao debate seria admitido. Por isso, para o partido requerente, seria necessário, sempre que se invocasse o regime, indicar o fundamento regimental. A ausência para a utilização do regime de urgência, por outro lado, seria ofensa ao devido processo legislativo, na medida em que tolheria a competência e o funcionamento próprio das comissões temáticas e permanentes, que possuem assento constitucional.

Requer, cautelarmente, a suspensão das decisões não justificadas que aprovaram o regime de urgência. No mérito, requer seja dada interpretação conforme aos dispositivos, a fim de exigir a apresentação de justificativa concreta para a conversão do regime ordinário.

Alternativamente, requer a declaração de inconstitucionalidade do art. 153, inciso IV, RICD e art. 336, incisos II e III, RISF, por violação do devido processo legislativo.

A Câmara dos Deputados, invocando precedente firmado em repercussão geral, tema 1.120, defendeu a improcedência da presente ação direta. Alega, em síntese, que “a imposição de limite às hipóteses para a incidência do regime de urgência regimental, definidas no regimento interno das Casas Legislativas, conforme requer o autor, implicaria grave interferência de um Poder em outro” (eDOC 16).

O Senado Federal também defendeu a improcedência da ação (eDOC 23).

O Advogado-Geral da União suscitou preliminar de ofensa indireta à Constituição e, no mérito, defendeu a improcedência do pedido. O parecer foi assim ementado (eDOC 26):

“Processo legislativo. Normas dos Regimentos Internos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal que dispõem sobre a tramitação de projetos de lei em regime de urgência. Pleito de interpretação conforme a Constituição Federal para que a conversão do regime ordinário em regime de urgência esteja vinculada à explicitação de justificativa concreta amparada em determinadas hipóteses regimentais. Suposta violação às formalidades do devido processo legislativo. Preliminar. Ofensa indireta à Constituição Federal. Matéria interna corporis.

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Relatório

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ADI 6968 / DF

Precedentes dessa Suprema Corte. Mérito. A Constituição Federal não estabelece diretrizes quanto ao procedimento de urgência tratado pelas normas regimentais sob invectiva e confere aos regimentos internos das Casas Legislativas amplos poderes para o detalhamento quanto à forma de constituição e às atribuições de suas comissões. A fixação do regime de urgência para determinada proposição legislativa busca conferir celeridade ao processo, mas não fragiliza a discussão da matéria proposta. Previsão regimental que autoriza a elaboração de pareceres por comissões. Ausência de violação ao processo legislativo constitucional. Manifestação pelo não conhecimento da presente ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido.”

O Procurador-Geral da República suscitou preliminares e, no mérito, também se manifestou pela improcedência da ação (eDOC 34):

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PROCESSO LEGISLATIVO. TRAMITAÇÃO EM REGIME DE URGÊNCIA. INTERPRETAÇÃO DE DISPOSITIVO DOS REGIMENTOS INTERNOS DA CÂMARA DOS DEPUTADOS E DO SENADO FEDERAL. MATÉRIA INTERNA CORPORIS.

PODER LEGISLATIVO. AUTONOMIA

POLÍTICOINSTITUCIONAL. CONTROLE JUDICIAL. INVIABILIDADE.

1. Ausência de procuração que confira ao advogado subscritor da petição inicial poderes específicos para impugnar a lei ou o ato normativo objeto de ação direta de inconstitucionalidade impede o conhecimento da ação quando não regularizada representação no prazo assinalado pelo relator. Precedentes.

2. O enquadramento de proposições legislativas em hipóteses de tramitação por ritos sumarizados não previstos na Constituição Federal é questão de natureza interna corporis, já que, regulamentada exclusivamente pelos regimentos internos das Casas Legislativas, tem sua interpretação sujeita apenas ao

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Relatório

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ADI 6968 / DF

juízo político-institucional dos parlamentares, vedada a interferência do Poder Judiciário, sob pena de violação do princípio da separação de poderes

3. A interpretação e aplicação de normas regimentais das Casas Legislativas, em regra, escapam ao controle judicial, uma vez que o primado da separação de poderes inibe a possibilidade de intervenção judicial na indagação de critérios interpretativos de preceitos regimentais emanados do Parlamento.

4. É inaplicável a técnica da interpretação conforme à Constituição a preceito regimental para alterar seu sentido inequívoco, estendendo-o a situações por ele não abarcadas, sob pena de atuação do Judiciário como legislador positivo.

5. Quando permitida a intervenção do Judiciário, o controle abstrato de constitucionalidade por vício material haverá de ocorrer após finalização do trâmite legislativo, pois até o encerramento deste inexiste lei ou ato normativo completo e, no âmbito do Legislativo, o controle há de ser realizado pelos órgãos internos das Casas Legislativas. — Parecer pela improcedência do pedido.”

Considerando a aprovação do regime de urgência para o PL 191/2020, que dispõe sobre mineração em terras indígenas, o Partido Verde formulou pedido de tutela incidental (eDOC 29), a fim de que esta Suprema Corte deferisse a medida cautelar para retirar a urgência do referido projeto de lei.

É, em síntese, o relatório.

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

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22/04/2022 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.968 DISTRITO FEDERAL

V O T O

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (RELATOR): A ação direta deve ser conhecida.

Alegações sobre as Preliminares

O Advogado-Geral da União alega que o exame da inconstitucionalidade dependeria de uma avaliação de normas regimentais, que seriam insindicáveis pelo Poder Judiciário.

O Procurador-Geral da República, por sua vez, impugna a ausência de procuração com poderes específicos para impugnar a norma objeto da ação direta.

Exame das Alegações sobre as Preliminares

Ambas as preliminares devem ser rejeitadas.

A jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal tem diversos precedentes que conhecem de ações do controle concentrado em face de normas regimentais das Casas Legislativas, tal como, por exemplo, a ADPF 378-MC, Rel. Min. Edson Fachin, Red. para o acórdão Min. Roberto Barroso, DJe 07.03.2016. De acordo com esses precedentes, a única condição para o conhecimento das ações é que haja ofensa direta ao texto constitucional.

Neste caso, a verificação da ofensa depende do exame do próprio conteúdo das normas constitucionais tidas por violadas. Isso porque, de acordo com a inicial, o artigo 58 da Constituição Federal disciplina minuciosamente as atividades das comissões parlamentares, cujos trabalhos estariam sendo diminuídos com a adoção do regime de urgência.

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

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ADI 6968 / DF

Além disso, também defende que disposições da urgência constitucional, que implicam o trancamento da pauta, sejam aplicáveis à urgência regimental, prevista no regimento interno dos órgãos do legislativo.

Os argumentos não exigem exame da legislação infraconstitucional ou regimental, mas apenas uma interpretação das próprias normas constitucionais. Muito embora o sentido que lhes atribua o requerente seja contestável, as alegações trazidas pelo autor não impedem o exame do mérito.

Em relação à ausência de procuração específica, o Partido requerente, em recente manifestação (eDOC 36), regularizou a representação, a afastar o impedimento para que a ação possa ser conhecida.

Por isso, rejeito as preliminares e passo ao exame de mérito desta ação direta.

Alegações sobre o Mérito da Ação

O Partido requerente invoca como fundamento do pedido de declaração de inconstitucionalidade o devido processo legislativo e a necessidade de que as decisões públicas sejam fundamentadas. Em seu entender, apenas em caso de justificativa concreta é que seria legítimo adotar o regime de urgência, já que o regime de urgência implicaria diminuir as atribuições das comissões do legislativo, cuja autoridade e competência estão disciplinadas no art. 58 da CRFB.

O Presidente da Câmara dos Deputados afirma que o regime de urgência não obsta a discussão da matéria, nem impede que as Comissões temáticas apresentem pareceres. O regime de urgência limitar-se-ia a simplificar formalidades regimentais, mas não constitucionais.

Na mesma linha de argumentação, o Senado Federal defende que o tema restringe-se à autonomia do próprio Poder Legislativo, sendo as normas regimentais, portanto, insindicáveis pelo Poder Judiciário. A previsão constitucional de funcionamento das Comissões, acrescenta o

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ADI 6968 / DF

Senado, não impõe que todas as proposições sejam sempre submetidas à prévia análise desses colegiados.

O Advogado-Geral da União observa que a própria Constituição atribui às Casas do Congresso a prerrogativa de elaborar seu regimento interno. As Comissões, por sua vez, ainda que tenham posição de destaque nos trabalhos parlamentares, têm sua constituição e funcionamento disciplinados pelo regimento interno. A instituição das Comissões não implica a fixação de normas para seu funcionamento.

Já o Procurador-Geral da República afirma que “o acolhimento do pedido implicaria, portanto, verdadeira substituição do Legislativo pelo Judiciário na definição de questão afeta à interpretação e aplicação de procedimento de deliberação a cargo do Poder Legislativo Federal”.

Exame das Alegações sobre o Mérito da Ação

As normas impugnadas são constitucionais, pois a própria Constituição faculta ao regimento interno do Congresso a possibilidade de reduzir certas formalidades para a aprovação de projetos de lei.

A Constituição Federal disciplina os trabalhos internos das Comissões do Congresso Nacional em seu artigo 58:

“Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação.

§ 1º Na constituição das Mesas e de cada Comissão, é assegurada, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da respectiva Casa.

§ 2º Às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe:

I - discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do Plenário, salvo se houver recurso de um décimo dos membros da Casa;

II - realizar audiências públicas com entidades da

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sociedade civil;

III - convocar Ministros de Estado para prestar informações sobre assuntos inerentes a suas atribuições;

IV - receber petições, reclamações, representações ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas;

V - solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidadão;

VI - apreciar programas de obras, planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer.

§ 3º As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.

§ 4º Durante o recesso, haverá uma Comissão representativa do Congresso Nacional, eleita por suas Casas na última sessão ordinária do período legislativo, com atribuições definidas no regimento comum, cuja composição reproduzirá, quanto possível, a proporcionalidade da representação partidária.”

É evidente a relevância dos trabalhos das Comissões: a Constituição permite que elas possam de forma conclusiva aprovar projetos de lei, dispensando a manifestação do Plenário. Em que pese a relevância das atribuições das Comissões, não há, no texto constitucional, norma que defina o momento de sua intervenção, sua oportunidade ou mesmo quais delas devem se manifestar. Sob pena de inviabilizar os trabalhos legislativos, o silêncio da Constituição deve ser lido como opção pela disciplina regimental, não como imposição de intervenção das Comissões, eis que o Texto assegura às Casas do Congresso aprovar leis sem formal

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manifestação do Plenário.

A opção regimental também se justifica por uma razão prática. A Câmara dos Deputados, por exemplo, tem mais de vinte comissões permanentes. Seria inviável – e até excessivamente custoso – imaginar que todas devam intervir nas apreciações de matérias legislativas. Como o objeto dos trabalhos das Comissões não pode ser apenas o de chancelar uma proposta legislativa, mas o de efetivamente contribuir para esclarecer os representantes populares de todas as opções regulatórias possíveis, apenas os membros do Poder Legislativo é que devem decidir o melhor momento para submeter um tema à votação.

Por caber exclusivamente à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal o juízo acerca da suficiência das razões para uma determinada opção legislativa, a esses órgãos cabe, com exclusividade, a prerrogativa de definir o momento em que a votação será realizada.

Sobre essa perspectiva, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal entendeu que “a adoção do rito de urgência em proposições legislativas é prerrogativa regimental atribuída à Presidência da Casa Legislativa, consistindo em matéria genuinamente interna corporis, não cabendo ao STF adentrar tal seara” (MS 38.199-MC, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, DJe 04.02.22). Vale dizer, segundo a jurisprudência desta Corte, cabe exclusivamente às Casas do Congresso Nacional definir o momento em que uma votação deve ser realizada.

Essa interpretação tem amparo na Constituição. Mesmo em razão do regime constitucional de urgência, em virtude da edição de uma medida provisória, por exemplo, o Congresso pode, sem precisar justificar, não a converter em lei. A consequência jurídica da inação do Congresso não é a nulidade da medida provisória ou sua ultra atividade, mas, simplesmente, a não produção de efeitos. É a própria Constituição que prescreve uma consequência jurídica para qualquer dos possíveis comportamentos adotados. É desnecessário, em casos tais, perguntar sobre as razões concretas que motivaram o comportamento dos membros do Congresso Nacional, uma vez que os efeitos, que embasam uma opção, já foram previamente indicados pela Constituição.

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De modo análogo, no que tange especificamente às normas que disciplinam o regime de urgência, deve-se observar que é necessária uma manifestação majoritária dos membros das Casas Legislativas para que o rito especial possa ser adotado, que, por sua vez, devem votar requerimento do qual conste hipótese apta a autorizar a adoção de regime. A prévia indicação das hipóteses autorizativas, somada à manifestação majoritária, tem por efeito o reconhecimento da urgência de determinado projeto de lei, sendo desnecessária a investigação sobre as razões que, concretamente, motivaram cada um dos parlamentares.

Por isso, a previsão regimental de um regime de urgência que reduza as formalidades processuais em casos específicos, reconhecidos pela maioria legislativa, não ofende o devido processo legislativo.

É indevido, porém, exigir que dessa opção haja fundamentação adicional, porque necessariamente imporia um controle jurisdicional sobre esse ato.

Sem embargo, esse tipo de controle sobre a tramitação dos projetos de lei é providência vedada pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que entende que, “em respeito ao princípio da separação dos poderes, previsto no art. da Constituição Federal, quando não caracterizado o desrespeito às normas constitucionais pertinentes ao processo legislativo, é defeso ao Poder Judiciário exercer o controle jurisdicional em relação à interpretação do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas, por se tratar de matéria interna corporis” ( RE 1.297.884, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 03.08.2021).

Por tudo isso, sendo constitucional a previsão de um regime de urgência e não cabendo ao Poder Judiciário examinar concretamente as razões que justificam sua adoção, são constitucionais os dispositivos regimentais adotados.

Essa conclusão, frise-se, não significa – nem poderia – que normas aprovadas pelo Poder Legislativo, inclusive a que foi objeto do pedido de tutela incidental, sejam imunes ao controle de constitucionalidade pelo Poder Judiciário, desde que devidamente provocado, nem que eventuais

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ADI 6968 / DF

vícios ocorridos durante a tramitação não possam ser examinados por este Tribunal, novamente, desde que devidamente provocado. O respeito à autonomia Congressual, consagrada na deferência às opções regimentais, é medida de fomento ao controle interno de constitucionalidade. Ela não reduz em nada a garantia de inafastabilidade, nem transfere o dever do Supremo Tribunal Federal de proteger os direitos fundamentais.

Ante o exposto, julgo improcedente a presente ação direta, prejudicado o pedido de tutela incidental.

É como voto.

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ExtratodeAta-22/04/2022

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PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.968

PROCED. : DISTRITO FEDERAL RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

REQTE.(S) : PARTIDO VERDE

ADV.(A/S) : VERA LUCIA DA MOTTA (59837/SP)

ADV.(A/S) : MARIA MARTA DE OLIVEIRA (58880/SP)

ADV.(A/S) : LAURO RODRIGUES DE MORAES REGO JUNIOR (68637/DF)

INTDO.(A/S) : CÂMARA DOS DEPUTADOS

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : SENADO FEDERAL

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

Decisão: O Tribunal, por unanimidade, julgou improcedente o pedido formulado na ação direta, prejudicado o pedido de tutela incidental, nos termos do voto do Relator. Falaram: pelo interessado Senado Federal, o Dr. Breno Righi; e, pela Advocacia-Geral da União, o Dr. Daniel Rocha de Farias, Advogado da União. Plenário, Sessão Virtual de 8.4.2022 a 20.4.2022.

Composição: Ministros Luiz Fux (Presidente), Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin, Alexandre de Moraes, Nunes Marques e André Mendonça.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

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