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2 de Dezembro de 2021
2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE : ADI 1063 DF

Supremo Tribunal Federal
há 20 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
ADI 1063 DF
Partes
PARTIDO SOCIAL CRISTAO - PSC, PRESIDENTE DA REPÚBLICA, CONGRESSO NACIONAL
Publicação
DJ 08/08/2001 P - 00095
Julgamento
18 de Junho de 2001
Relator
Min. CELSO DE MELLO
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Decisão

A PERDA SUPERVENIENTE DA BANCADA PARLAMENTAR NO CONGRESSO NACIONAL DESQUALIFICA A LEGITIMIDADE ATIVA DO PARTIDO POLÍTICO PARA PROSSEGUIR NO PROCESSO DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.- O Partido Político com representação no Congresso Nacional dispõe de legitimidade ativa para a instauração do processo de fiscalização abstrata de constitucionalidade (CF, art. 103,VIII), podendo ajuizar, perante o Supremo Tribunal Federal, a pertinente ação direta de inconstitucionalidade, qualquer que seja o número de representantes da agremiação partidária nas Casas do Poder Legislativo da União.- A perda superveniente de representação parlamentar no Congresso Nacional tem efeito desqualificador da legitimidade ativa do Partido Político para o processo de controle normativo abstrato, não obstante a agremiação partidária, quando do ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade, atendesse,plenamente, ao que determina o art. 103, VIII, da Constituição.Precedente: ADI 2.060-RJ, Rel.Min. CELSO DE MELLO .LEI TEMPORÁRIA.(DJU de 26.04.2000) EXAURIMENTO DE SUA EFICÁCIA. PREJUDICIALIDADE.- Com o exaurimento da eficácia de lei revestida de caráter temporário, objeto de impugnação em sede de controle normativo abstrato, ocorre a extinção anômala do processo de fiscalização concentrada de constitucionalidade, em decorrência da perda superveniente de seu objeto.Precedentes.COMPETÊNCIA MONOCRÁTICA DO RELATOR PARA EXERCER O CONTROLE PRÉVIO DAS CONDIÇÕES PERTINENTES À AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.- O Relator da causa dispõe de competência para exercer,monocraticamente, o controle prévio das condições inerentes à ação direta de inconstitucionalidade, podendo reconhecer, ex officio, a ausência - ainda que motivada por fato superveniente - do requisito concernente à legitimidade ativa ad causam, por tratar-se de matéria de ordem pública, ou,ainda, declarar a prejudicialidade da ação direta,em decorrência da perda superveniente de seu objeto.Precedentes. Cabe registrar que o Partido Social Cristão,posteriormente ao ajuizamento da presente ação direta, veio a perder a representação parlamentar que possuía no Congresso Nacional.Essa questão - perda superveniente de bancada parlamentar em ambas as Casas que compõem o Poder Legislativo da União - suscita algumas reflexões em torno do alcance da regra inscrita no art. 103,VIII, da Constituição, que outorga, aos Partidos Políticos com representação no Congresso Nacional, legitimidade ativa para a instauração do processo objetivo de controle normativo abstrato.Ao julgar a ADI 2.060-RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO, tive o ensejo de acentuar que a análise do tema concernente a quem pode ativar a jurisdição constitucional do Supremo Tribunal Federal,mediante ação direta, revela que o sistema de direito constitucional positivo brasileiro optou por uma solução intermediária. Nem consagrou a legitimidade exclusiva do Procurador-Geral da República,verdadeiro dominus litis, que detinha, nos regimes constitucionais anteriores, o monopólio da ação direta por ele ajuizável discricionariamente (RTJ 48/156 - RTJ 59/333 - RTJ 98/3 - RTJ 100/1 -RTJ 100/954 - RTJ 100/1013), nem ampliou a legitimação para agir em sede de controle normativo abstrato. Entre a legitimidade exclusiva,de um lado, e a legitimidade universal, de outro, o constituinte optou pelo critério da legitimidade restrita e concorrente,partilhando, entre diversos órgãos, agentes ou instituições, a qualidade para agir em sede jurisdicional concentrada (CF/88,art. 103).A Constituição da República, ao dispor sobre o sistema de fiscalização normativa abstrata, outorgou legitimidade ativa aos partidos políticos com representação no Congresso Nacional (art. 103, VIII), conferindo-lhes o poder de promoverem, perante o Supremo Tribunal Federal, a pertinente ação direta de inconstitucionalidade.Na realidade, os partidos políticos com representação em qualquer das Casas do Congresso Nacional acham-se incluídos, para efeito de ativação da jurisdição constitucional concentrada do Supremo Tribunal Federal, no rol taxativo dos órgãos e instituições que possuem legitimação ativa universal, gozando, em conseqüência,da ampla prerrogativa de questionarem a validade jurídico-constitucional de leis emanadas do Poder Público, independentemente do conteúdo material desses atos estatais e sem as restrições decorrentes do vínculo objetivo da pertinência temática (RTJ 158/441,Rel. Min. CELSO DE MELLO - ADI 1.963-PR, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA).Ve-se, desse modo, consoante enfatiza a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (RTJ 153/765, Rel. Min. CELSO DE MELLO),que, para efeito de reconhecimento da legitimidade ativa da agremiação partidária, em sede de controle normativo abstrato,impõe-se tenha ela representação parlamentar no Congresso Nacional,qualquer que seja o número de seus representantes.Daí a observação constante do voto proferido pelo eminente Ministro PAULO BROSSARD, quando do julgamento da ADI 138-RJ, Rel.Min. SYDNEY SANCHES :"O fato é que qualquer partido político, tendo representação parlamentar, não importa (RTJ 133/1020-1021) o número, está legalmente qualificado para ajuizar a ação direta. Trata-se de uma inovação interessante e importante, porque dá ao partido político um papel da mais alta relevância,colocando-o lado a lado do Procurador-Geral ou da Mesa da Câmara, da Mesa da Assembléia, do Presidente da República." (grifei) Isso significa, portanto, que a ausência de representação parlamentar em qualquer das Casas legislativas atua como fator de descaracterização da legitimidade ativa do partido político, para fazer instaurar o processo de fiscalização concentrada de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal (ADI 2.070-DF,Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA) ou para nele prosseguir, justificando-se,em função dessa específica circunstância, a declaração de carência da ação direta ajuizada pela agremiação partidária: "Ação direta ajuizada por Partido sem representação no Congresso Nacional. Indeferimento liminar do pedido, por falta de legitimidade ativa do Requerente, nos termos do art. 103, VIII, da Constituição, decretando-se a extinção do processo, sem julgamento do mérito (art. 267, VI, do CPC)."(ADI 65-DF, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI - grifei) Cabe assinalar, neste ponto, por relevante, que a inclusão dos partidos políticos no rol inscrito no art. 103 da Constituição da República também objetivou legitimar a ação das minorias parlamentares que neles atuam, dando sentido, conseqüência e efetividade ao direito de oposição reconhecido aos grupos partidários que não ostentam posição hegemônica no âmbito da instituição legislativa, permitindo-lhes, desse modo, uma vez atendida a exigência de representação parlamentar em qualquer das Casas do Congresso Nacional, o exercício do poder extraordinário de ativação da jurisdição constitucional de controle in abstracto do Supremo Tribunal Federal.É certo que, no plano do direito constitucional comparado,diversamente do que estabelece o ordenamento positivo brasileiro, o poder de agir em sede de fiscalização normativa abstrata foi outorgado, não aos partidos políticos, mas a determinado número de parlamentares, independentemente de pertencerem à mesma agremiação partidária, conforme dispõem, por exemplo, as Constituições da REPÚBLICA FEDERAL DA ALEMANHA (Lei Fundamental de Bonn, de 1949, art. 93 (1), 2º: 1/3 dos membros do Bundestag), do CHILE (1981, art. 82,§§ 2º, 3º e 5º: 1/4 dos membros de qualquer das casas do Congresso),da ESPANHA (1978, art. 162, n. 1 (a): 50 Deputados ou 50 Senadores),de PORTUGAL (1976, redação dada pela 4ª Revisão Constitucional, art. 281, n. 2, f: 1/10 dos Deputados à Assembléia da República), da ÁUSTRIA (1920, redação dada por sucessivas leis constitucionais de atualização, art. 140 (1): 1/3 dos membros do Nationalrat, Conselho Nacional, ou 1/3 dos integrantes do Bundesrat, Conselho Federal), do PERU (1993, art. 203, n. 4: 25% dos membros do Congresso unicameral), de CABO VERDE (1992, art. 303: 1/4 dos deputados à Assembléia Nacional), da FEDERAÇÃO RUSSA (1993, art. 125, n. 2: 1/5 dos membros de qualquer das Casas do Parlamento - Conselho da Federação e Duma) e da ROMÊNIA (1991, art. 144 (a) e (b): 50 Deputados ou 25 Senadores).O que se revela fundamental, no entanto, presente o modelo consagrado na Constituição de 1988, é que se garantiu, no sistema institucional brasileiro, a participação efetiva dos partidos políticos no processo de fiscalização abstrata de constitucionalidade, desde que as agremiações partidárias disponham de representação parlamentar em qualquer das Casas legislativas.O alto significado político-jurídico dessa participação institucional das agremiações partidárias, no plano do controle normativo abstrato, foi bem destacado no douto magistério expendido por CLÈMERSON MERLIN CLÈVE ("A Fiscalização Abstrata da Constitucionalidade no Direito Brasileiro", p. 171/172, 2ª ed., 2000,RT):"Por outro lado, a legitimidade ativa dos partidos vem contribuir para o aprimoramento do Estado Democrático de Direito, uma vez que fortalece o direito de oposição. Ora,a maioria não é todo o Parlamento. Há as minorias ali representadas que, devidamente articuladas, formam o bloco de oposição. Cabe a esta, a oposição, propor modelos políticos alternativos e, mais do que isso, provocar a ação fiscalizadora do Parlamento. Sabe-se dos efeitos que essas atuações produzem, mormente no contexto de uma sociedade plural que admite, sem maiores restrições, a liberdade de imprensa. A Constituição de 1988 preocupou-se com o direito de oposição, a começar quando inscreve entre os fundamentos da república o pluralismo político (art. da CF)........................................................O poder da oposição não pode ser subestimado porque, se a oposição, de qualquer modo, não colhe êxito no âmbito estritamente parlamentar, pode provocar a atuação do Supremo Tribunal Federal em ação direta de inconstitucionalidade ante a legitimação conferida pelo art. 103 da CF aos partidos políticos com representação no Congresso Nacional."(grifei) No caso ora em exame, o processo de controle normativo abstrato foi instaurado por iniciativa de agremiação partidária (o Partido Social Cristão - PSC) que, à época do ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade, dispunha de representação parlamentar no Congresso Nacional.Ocorre, no entanto, que o Partido Social Cristão (PSC) não mais possui representação parlamentar em qualquer das Casas do Congresso Nacional, desatendendo, desse modo, em virtude da perda superveniente de sua bancada legislativa, a exigência inscrita no art. 103, VIII, da Constituição.Impende ressaltar, neste ponto, que as condições da ação -dentre as quais se inclui a legitimidade para agir - devem estar presentes, não apenas no momento do ajuizamento da ação, mas,também, durante o transcurso do processo.Na realidade, a jurisprudência firmada por esta Suprema Corte (RTJ 112/1404) reconhece ao Juiz a possibilidade de considerar,até mesmo ex officio (CPC, art. 267, § 3º, c/c o art. 462), a ocorrência de qualquer fato superveniente que possa influir no julgamento da causa ou que possa descaracterizar os requisitos de admissibilidade da própria ação.A invocação dessa diretriz processual, ainda que específica dos processos subjetivos - em cujo âmbito se instauram controvérsias de índole concreta e de caráter individual - não se revela estranha ao processo objetivo de controle concentrado de constitucionalidade, notadamente quando neste se evidenciar matéria de ordem pública, como a questão pertinente à legitimatio ad causam.Como se sabe - e tal como assinala CLÈMERSON MERLIN CLÈVE ("A Fiscalização Abstrata da Constitucionalidade no Direito Brasileiro", p. 141/145, item n. 3.2.2, 2ª ed., 2000, RT) - a ação direta de inconstitucionalidade qualifica-se como"verdadeira ação"que faz instaurar"um processo objetivo", destinado a viabilizar a intangibilidade da ordem constitucional, nele não se permitindo"a tutela de situações subjetivas", posto"inocorrerem interesses concretos em jogo".Embora o processo de fiscalização abstrata de constitucionalidade ostente inquestionável perfil objetivo (CLÈMERSON MERLIN CLÈVE,"A Fiscalização Abstrata da Constitucionalidade no Direito Brasileiro", p. 141/145, item n. 3.2.2, 2ª ed., 2000, RT;GILMAR FERREIRA MENDES,"Jurisdição Constitucional", p. 129/130, 2ª ed., 1998, Saraiva; NAGIB SLAIBI FILHO, "Ação Declaratória de Constitucionalidade", p. 106, 2ª ed., 1995, Forense) - entendimento este que encontra apoio na própria jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (RTJ 113/22 - RTJ 131/1001 - RTJ 136/467 - RTJ 164/506-507) -,não se mostra de todo impossível a aplicação, a essa categoria especial de causa, das normas concernentes aos processos de índole subjetiva (ADI 459-SC, Rel. Min. CELSO DE MELLO), legitimando-se,em conseqüência, ainda que em caráter excepcional, a invocação do princípio da subsidiariedade.Daí a advertência do magistério doutrinário, segundo o qual os princípios inerentes ao processo subjetivo somente devem ser aplicados ao processo objetivo desde que observada "apurada dose de cautela" (CLÈMERSON MERLIN CLÈVE, "A Fiscalização Abstrata da Constitucionalidade no Direito Brasileiro", p. 144/145, item n. 3.2.2,2ª ed., 2000, RT).Desse modo, e sob tal perspectiva, o postulado da subsidiariedade - embora não encontre vigência irrestrita no âmbito do processo objetivo de fiscalização abstrata (ADI 1.350-RO, Rel. Min.CELSO DE MELLO) - legitima a aplicação, às ações diretas de inconstitucionalidade, das diretrizes que regem as situações pertinentes ao reconhecimento da legitimidade ativa ad causam para a válida instauração, e para o seu regular prosseguimento, do processo de controle normativo abstrato.É que essa particular - e essencial - condição de admissibilidade da ação direta acha-se definida no próprio texto constitucional, qualificando-se, por isso mesmo, a Carta Política,como a verdadeira sedes materiae, razão pela qual se mostra possível a invocação, em caráter supletivo, das normas, que, não obstante inerentes ao processo subjetivo, regulam a questão concernente à legitimidade ativa para a instauração, e ulterior prosseguimento, do processo de controle concentrado de constitucionalidade.Impõe-se advertir, portanto, que a perda superveniente de representação parlamentar no Congresso Nacional tem efeito desqualificador da legitimidade ativa do partido político para o processo de fiscalização abstrata de constitucionalidade, não obstante a agremiação partidária, quando do ajuizamento da ação direta, atendesse, plenamente, ao que determina o art. 103, VIII, da Constituição, consoante enfatizado, por esta Suprema Corte, em decisão assim ementada:"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PARTIDO POLÍTICO QUE, NO CURSO DO PROCESSO, VEM A PERDER A REPRESENTAÇÃO PARLAMENTAR NO CONGRESSO NACIONAL. FATO SUPERVENIENTE QUE DESCARACTERIZA A LEGITIMIDADE ATIVA DA AGREMIAÇÃO PARTIDÁRIA (CF, ART. 103, VIII). MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA.POSSIBILIDADE DE RECONHECIMENTO EX OFFICIO PELO RELATOR DA CAUSA. AÇÃO DIRETA DE QUE NÃO SE CONHECE.A PERDA SUPERVENIENTE DA BANCADA PARLAMENTAR NO CONGRESSO NACIONAL DESQUALIFICA A LEGITIMIDADE ATIVA DO PARTIDO POLÍTICO PARA PROSSEGUIR NO PROCESSO DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.- O Partido Político com representação no Congresso Nacional dispõe de legitimidade ativa para a instauração do processo de fiscalização abstrata de constitucionalidade (CF, art. 103, VIII), podendo ajuizar, perante o Supremo Tribunal Federal, a pertinente ação direta de inconstitucionalidade, qualquer que seja o número de representantes da agremiação partidária nas Casas do Poder Legislativo da União.- A perda superveniente de representação parlamentar no Congresso Nacional tem efeito desqualificador da legitimidade ativa do Partido Político para o processo de controle normativo abstrato, não obstante a agremiação partidária, quando do ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade, atendesse, plenamente, ao que determina o art. 103, VIII, da Constituição."(ADI 2.060-RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJU de 26/04/2000) O Partido Social Cristão (PSC) não mais possui qualquer representação parlamentar no Congresso Nacional. Tal circunstância,por si só, basta para inviabilizar o trânsito, nesta Corte, da ação direta por ele ajuizada, eis que se tornou ilegítima a parte que a promove, nada podendo justificar a permanência, no pólo ativo da relação processual, de quem não mais satisfaz a exigência constante do art. 103, VIII, da Constituição.A posse de representação parlamentar em qualquer das Casas do Congresso Nacional configura situação legitimante e necessária,tanto para a instauração, por iniciativa de partido político, do processo de fiscalização abstrata de constitucionalidade, quanto para o prosseguimento da causa perante o Supremo Tribunal Federal.Inexistente, originariamente, essa situação, ou, como se registra neste caso, configurada a ausência dessa condição, em virtude da perda superveniente da bancada parlamentar no Congresso Nacional, impõe-se a declaração de carência da ação direta de inconstitucionalidade, porque inocorrente uma das condições da ação:a falta de legitimidade ativa ad causam do partido político,desprovido de representação parlamentar no Congresso Nacional.Mesmo que se pudesse superar essa questão prévia, ainda assim não se justificaria o prosseguimento da presente ação direta.É que, cuidando-se de diploma temporário, posto que editado para disciplinar as eleições gerais que se realizaram em 1994,consumou-se, ante o decurso do tempo, o exaurimento da eficácia das normas legais ora impugnadas, circunstância essa que implica a extinção anômala deste processo de controle concentrado de constitucionalidade.A cessação da vigência da lei temporária, motivada pelo exaurimento de sua eficácia, importa em extinção do processo de controle normativo abstrato, por registrar-se, em tal situação,hipótese configuradora de prejudicialidade da ação direta, à semelhança do que ocorre com a revogação superveniente do ato estatal impugnado em sede de fiscalização concentrada de constitucionalidade, independentemente, em qualquer desses casos, da existência, ou não, de efeitos residuais concretos (RTJ 153/13 -RTJ 154/396-397 - RTJ 154/401 - ADI 352-SC, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE - ADI 448-MG, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI - ADI 636-RS, Rel.Min. CARLOS VELLOSO - ADI 963-BA, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA -ADI 1.407-DF, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE):"- A cessação superveniente da eficácia da lei arguída de inconstitucional inibe o prosseguimento da ação direta de inconstitucionalidade (...).- A extinção anômala do processo de controle normativo abstrato, motivada pela perda superveniente de seu objeto,tanto pode decorrer da revogação pura e simples do ato estatal impugnado, como do exaurimento de sua eficácia, tal como sucede nas hipóteses de normas legais destinadas à vigência temporária."(RTJ 152/731-732, Rel. Min. CELSO DE MELLO) O fato irrecusável, neste tema, é um só: com o exaurimento da eficácia de lei revestida de caráter temporário, objeto de impugnação em sede de controle normativo abstrato, ocorre a extinção anômala do processo de fiscalização concentrada de constitucionalidade, em decorrência da perda superveniente de seu objeto.Sendo assim, e considerando que o objeto do controle concentrado de constitucionalidade somente pode ser ato estatal de conteúdo normativo, em regime de plena vigência, não há como dar prosseguimento ao processo, quando esse ato, uma vez exauridos os seus efeitos, tiver cessada, definitivamente, a sua eficácia jurídica.A inviabilidade da presente ação direta, em decorrência das razões mencionadas, impõe uma observação final: no desempenho dos poderes processuais de que dispõe, assiste, ao Ministro-Relator,competência plena para exercer, monocraticamente, o controle das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal,legitimando-se, em conseqüência, os atos decisórios que, nessa condição, venha a praticar.Cumpre acentuar, neste ponto, que o Pleno do Supremo Tribunal Federal reconheceu a inteira validade constitucional da norma legal que inclui, na esfera de atribuições do Relator, a competência para negar trânsito, em decisão monocrática, a recursos,pedidos ou ações, quando incabíveis, intempestivos, sem objeto ou que veiculem pretensão incompatível com a jurisprudência predominante do Tribunal (RTJ 139/53):"PODERES PROCESSUAIS DO MINISTRO-RELATOR.- Assiste ao Ministro-Relator competência plena, para,com fundamento nos poderes processuais de que dispõe,exercer o controle de admissibilidade das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal. Cabe-lhe,em conseqüência, poder para negar trânsito, em decisão monocrática, a ações, pedidos ou recursos incabíveis,intempestivos, sem objeto ou que veiculem pretensão incompatível com a jurisprudência predominante do Tribunal.Precedentes."(RTJ 168/174-175, Rel. Min. CELSO DE MELLO) Cabe enfatizar, por necessário, que esse entendimento jurisprudencial é também aplicável aos processos de ação direta de inconstitucionalidade (ADI 563-DF, Rel. Min. PAULO BROSSARD -ADI 593-GO, Rel. Min. MARÇO AURÉLIO - ADI 2.060-RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO - ADI 2.207-AL, Rel. Min. CELSO DE MELLO - ADI 2.215-PE,Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), eis que, tal como já assentou o Plenário do Supremo Tribunal Federal, o ordenamento positivo brasileiro"não subtrai, ao Relator da causa, o poder de efetuar -enquanto responsável pela ordenação e direção do processo (RISTF,art. 21, I)- o controle prévio dos requisitos formais da fiscalização normativa abstrata, o que inclui, dentre outras atribuições, o exame dos pressupostos processuais e das condições da própria ação direta" (RTJ 139/67, Rel. Min. CELSO DE MELLO).Desse modo, e tendo presentes as razões expostas, julgo extinto este processo de controle normativo abstrato.Arquivem-se os presentes autos.Publique-se.Brasília, 18 de junho de 2001.Ministro CELSO DE MELLO Relator 10
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