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18 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - MANDADO DE SEGURANÇA: MS 22487 DF

Supremo Tribunal Federal
há 21 anos
Detalhes da Jurisprudência
Partes
MIRO TEIXEIRA E OUTRO, PRESIDENTE DA CAMARA DOS DEPUTADOS
Publicação
DJ 14/08/2001 P - 00236
Julgamento
1 de Agosto de 2001
Relator
Min. CELSO DE MELLO
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Decisão

PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO. IMPETRAÇÃO DE MANDADO DE SEGURANÇA POR PARLAMENTARES.POSSIBILIDADE. DIREITO PÚBLICO SUBJETIVO À CORRETA FORMAÇÃO DAS ESPÉCIES NORMATIVAS. APROVAÇÃO DA PROPOSTA DE EMENDA PELO CONGRESSO NACIONAL. HIPÓTESE CARACTERIZADORA DE PERDA SUPERVENIENTE DA LEGITIMIDADE ATIVA PARA O PROSSEGUIMENTO DA AÇÃO MANDAMENTAL.PROCESSO EXTINTO, SEM JULGAMENTO DE MÉRITO.- A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal - embora reconheça,ao membro do Congresso Nacional,qualidade para fazer instaurar o controle jurisdicional pertinente ao processo de elaboração normativa- nega-lhe, no entanto,legitimidade ativa para prosseguir no processo mandamental, quando, em decorrência de fato superveniente,a proposição normativa, em tramitação na esfera parlamentar,vem a transformar-se em lei ou a converter-se em emenda à Constituição.A superveniência da aprovação parlamentar do projeto de lei ou da proposta de emenda à Constituição implica a perda da legitimidade ativa dos membros do Congresso Nacional para o prosseguimento da ação mandamental, que não pode ser utilizada como sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade.Precedentes.. Trata-se de mandado de segurança impetrado com o objetivo de preservar a integridade jurídica do processo de elaboração de emenda à Constituição da República e de fazer prevalecer o direito subjetivo de membros do Congresso Nacional à correta observância, pelo Poder Legislativo da União, das diretrizes, que, em nosso sistema institucional, condicionam, formal e materialmente, a validade do processo de positivação do Direito.Cabe assinalar, desde logo, na linha do magistério jurisprudencial desta Suprema Corte ( MS 23.334-RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO - RDA 215/228-231, v.g.), que os membros do Congresso Nacional dispõem de legitimidade ativa ad causam para provocar a instauração do controle jurisdicional sobre o processo de formação das leis e das emendas à Constituição, assistindo-lhes, sob tal perspectiva, irrecusável direito subjetivo de impedir que a elaboração dos atos normativos, pelo Poder Legislativo, incida em desvios inconstitucionais.É por essa razão que o Supremo Tribunal Federal tem reiteradamente proclamado, em favor dos congressistas - não, porém,em favor de terceiros - o reconhecimento desse direito público subjetivo à correta elaboração das leis e das emendas à Constituição:"PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO. CONTROLE INCIDENTAL DE CONSTITUCIONALIDADE ( CF, ART. 60, § 4º). MANDADO DE SEGURANÇA. LEGITIMIDADE ATIVA DO MEMBRO DO CONGRESSO NACIONAL. WRIT MANDAMENTAL UTILIZADO POR SERVIDOR PÚBLICO.FALTA DE QUALIDADE PARA AGIR. MANDADO DE SEGURANÇA NÃO CONHECIDO.- O processo de formação das leis ou de elaboração de emendas à Constituição revela-se suscetível de controle incidental ou difuso pelo Poder Judiciário, sempre que,havendo possibilidade de lesão à ordem jurídico-constitucional,a impugnação vier a ser suscitada por membro do próprio Congresso Nacional, pois, nesse domínio, somente ao parlamentar - que dispõe do direito público subjetivo à correta observância das cláusulas que compõem o devido processo legislativo - assiste legitimidade ativa ad causam para provocar a fiscalização jurisdicional.- A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de recusar, a terceiros que não ostentem a condição de parlamentar, qualquer legitimidade que lhes atribua a prerrogativa de questionar, incidenter tantum, em sede mandamental, a validade jurídico-constitucional de proposta de emenda à Constituição, ainda em tramitação no Congresso Nacional. Precedentes.- Terceiros, ainda que invocando a sua potencial condição de destinatários da futura lei ou emenda à Constituição, não dispõem do direito público subjetivo de supervisionar a elaboração dos atos legislativos, sob pena de indevida transformação, em controle preventivo de constitucionalidade em abstrato - inexistente no sistema constitucional brasileiro (RTJ 136/25-26, Rel. Min. CELSO DE MELLO) -, do processo de mandado de segurança, que,instaurado por mero particular, converter-se-ia em um inadmissível sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes."( MS 23.565-DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJU de 17.11.1999) Não se pode ignorar que a estrita observância das normas constitucionais condiciona a própria validade dos atos normativos editados pelo Poder Legislativo (CARL SCHMITT,"Teoria de La Constitución", p. 166, 1934; PAOLO BISCARETTI DI RUFFIA, "Diritto Costituzionale", vol. I/433-434, 1949; JULIEN LAFERRIÈRE, "Manuel de Droit Constitutionnel", p. 330, 1947; A. ESMEIN, "Elements de Droit Constitutionnel Français et Comparé", vol. I/643, 1927; SERIO GALEOTTI, "Contributo alla Teoria del Procedimento Legislativo",p. 241). Desse modo, torna-se possível, em princípio, a fiscalização jurisdicional do processo de criação dos atos normativos, desde que,instaurada para viabilizar, incidenter tantum, o exame da compatibilidade das proposições com o texto da Constituição da Republica, venha a ser iniciada por provocação formal de qualquer dos integrantes das Casas legislativas.Bem por isso, o Supremo Tribunal Federal, na análise dessa específica questão, consagrou orientação jurisprudencial que reconhece a possibilidade do controle incidental de constitucionalidade das proposições legislativas, desde que instaurado por iniciativa de membros do órgão parlamentar perante o qual se acham em curso os projetos de lei ou as propostas de emenda à Constituição:"Mandado de segurança contra ato da Mesa do Congresso que admitiu a deliberação de proposta de emenda constitucional que a impetração alega ser tendente à abolição da República.- Cabimento do mandado de segurança em hipóteses em que a vedação constitucional se dirige ao próprio processamento da lei ou da emenda, vedando a sua apresentação (...) ou a sua deliberação (como na espécie). Nesses casos, a inconstitucionalidade diz respeito ao próprio andamento do processo legislativo, e isso porque a Constituição não quer - em face da gravidade dessas deliberações, se consumadas - que sequer se chegue à deliberação, proibindo-a taxativamente. A inconstitucionalidade, se ocorrente, já existe antes de o projeto ou de a proposta se transformar em lei ou em emenda constitucional, porque o próprio processamento já desrespeita, frontalmente, a Constituição".(RTJ 99/1031-1032, Rel. p/ o acórdão Min. MOREIRA ALVES -grifei) A possibilidade extraordinária dessa intervenção jurisdicional, ainda que no próprio momento de produção das normas pelo Congresso Nacional, tem por finalidade assegurar, ao parlamentar (e a este, apenas), o direito público subjetivo - que lhe é inerente - de ver elaborados, pelo Legislativo, atos estatais compatíveis com o texto constitucional, garantindo-se, desse modo,àqueles que participam do processo legislativo, a certeza de observância da efetiva supremacia da Constituição, respeitados,necessariamente, no que se refere à extensão do controle judicial,os aspectos discricionários concernentes às questões políticas e aos atos interna corporis (RTJ 102/27 - RTJ 112/598 - RTJ 112/1023).Titulares do poder de agir em sede jurisdicional, portanto,tratando-se de controvérsia constitucional instaurada ainda no momento formativo do projeto de lei ou da proposta de emenda à Constituição, hão de ser os próprios membros do Congresso Nacional,a quem se reconhece, como líquido e certo, o direito público subjetivo à correta observância da disciplina jurídica imposta pela Carta Política, em sede de elaboração das espécies normativas. O parlamentar, fundado na sua condição de co-partícipe do procedimento de formação das normas estatais, dispõe, por tal razão,da prerrogativa irrecusável de impugnar, em juízo, o eventual descumprimento, pela Casa legislativa, das cláusulas constitucionais que lhe condicionam, no domínio material ou no plano formal, a atividade de positivação dos atos normativos.Não constitui demasia insistir na asserção de que é ao congressista - e não a terceiros (RTJ 139/783) - que compete o direito subjetivo de questionar, em juízo, quando for o caso, a elaboração, pelo Congresso Nacional, de espécies normativas supostamente vulneradoras do texto constitucional.Terceiros, portanto - ainda que invocando a sua potencial condição de destinatários da futura lei ou emenda à Constituição -não podem investir-se na posição de parte ativamente legitimada ao controle jurisdicional prévio do processo de criação do direito positivo.Tenho enfatizado, por isso mesmo, em diversas decisões por mim proferidas no Supremo Tribunal Federal ( MS 21.642-DF -MS 21.747-DF - MS 23.087-SP - MS 23.328-DF, v.g.), que terceiros não dispõem do direito público subjetivo de supervisionar a elaboração dos atos legislativos, sob pena de o processo mandamental converter-se em inadmissível sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade (RTJ 132/1136, Rel. Min. CELSO DE MELLO).ALEXANDRE DE MORAES, ao admitir a possibilidade de controle judicial difuso de constitucionalidade das proposições legislativas e das propostas de emenda à Constituição, por iniciativa exclusiva dos membros do Poder Legislativo, expende preciso magistério a respeito do tema ora em análise ("Direito Constitucional", p. 549,6ª ed., 1999, Atlas):"Importante, porém, analisar-se a possibilidade do controle jurisdicional incidir sobre o processo legislativo em trâmite, uma vez que ainda não existiria lei ou ato normativo passível de controle concentrado de constitucionalidade.Assim sendo, o controle jurisdicional sobre (...) propostas de emendas constitucionais sempre se dará de forma difusa, por meio do ajuizamento de mandado de segurança, por parte de parlamentares que se sentirem prejudicados durante o processo legislativo. Reitere-se que os únicos legitimados à propositura de mandado de segurança, para defesa do direito líquido e certo de somente participarem de um processo legislativo conforme as normas constitucionais e legais, são os próprios parlamentares."(grifei) Assentadas tais premissas, passo a analisar a ocorrência,no caso, de situação configuradora de prejudicialidade do mandado de segurança ora em exame.Tenho para mim que a presente ação de mandado de segurança revela-se prejudicada em face da superveniente conversão,na Emenda Constitucional nº 20/98, da Proposta de Emenda à Constituição nº 33/95, cujo processo de elaboração foi impugnado,perante esta Suprema Corte, pela parte ora impetrante.O Supremo Tribunal Federal, em situação virtualmente idêntica à registrada na presente causa, já enfatizou que a conversão, em emenda à Constituição, de proposta de reforma constitucional configura hipótese caracterizadora de perda superveniente da legitimidade ativa do congressista para impetrar o writ mandamental, notadamente quando deduzido este com o objetivo de questionar suposta ilicitude revelada no curso do iter formativo de determinada espécie normativa.Cumpre registrar, por isso mesmo, que esta Corte - embora reconhecendo, ao membro do Congresso Nacional, qualidade para invocar o controle jurisdicional pertinente ao processo de elaboração das espécies normativas - nega-lhe, no entanto,legitimidade ativa para prosseguir no processo mandamental, quando,em decorrência de fato superveniente, a proposição normativa vem a transformar-se em lei ou, como no caso, vem a converter-se em emenda à Constituição:"Perda de legitimidade do impetrante, por modificação da situação jurídica no curso do processo, decorrente da superveniente aprovação do projeto, que já se acha em vigor.Hipótese em que o mandado de segurança, que tinha caráter preventivo, não se pode voltar contra a emenda já promulgada, o que equivaleria a emprestar-se-lhe efeito, de todo descabido, de ação direta de inconstitucionalidade,para a qual, ademais, não está, o impetrante, legitimado."(RTJ 165/540, Rel. p/ o acórdão Min. ILMAR GALVÃO - grifei) Justifica-se, tal entendimento, pelo fato de que, se se admitisse, em tal situação, a subsistência da legitimidade ativa do parlamentar, estar-se-ia, na realidade, a permitir que o membro do Congresso Nacional - que não se acha incluído no rol taxativo consubstanciado no art. 103 da Carta Política - pudesse discutir, in abstracto, a validade constitucional de determinada espécie normativa, conferindo-se, à ação de mandado de segurança, o caráter de sucedâneo indevido da ação direta de inconstitucionalidade, como tem advertido a jurisprudência desta Suprema Corte:"Mandado de segurança requerido por Deputados Federais,contra ato que determinara a inclusão na ordem do dia, para discussão e votação, de proposta de emenda constitucional.A superveniente aprovação desta acarreta a perda de legitimidade ativa dos impetrantes, tornando superado o pedido, que não pode ser tido como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade."(MS 22.986-DF, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI - grifei) A circunstância que venho de referir impõe uma observação final:assiste, ao Ministro-Relator, no exercício dos poderes processuais de que dispõe, competência plena para exercer, monocraticamente, o controle das ações, pedidos ou recursos dirigidos a esta Corte,legitimando-se, em conseqüência, os atos decisórios que, nessa condição, venha a praticar (RTJ 139/53 - RTJ 168/174-175).Nem se alegue que esse entendimento implicaria transgressão ao princípio da colegialidade, eis que o postulado em questão sempre restará preservado ante a possibilidade de submissão da decisão singular ao controle recursal dos órgãos colegiados no âmbito do Supremo Tribunal Federal, consoante esta Corte tem reiteradamente proclamado (Ag 159.892-SP (AgRg), Rel. Min. CELSO DE MELLO).Sendo assim, e tendo em consideração as razões expostas,não conheço da presente ação de mandado de segurança, por efeito da perda superveniente de legitimidade ativa dos ora impetrantes.Arquivem-se os presentes autos.Publique-se.Brasília, 1º de agosto de 2001.Ministro CELSO DE MELLO Relator 7
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